1. 

Ved nærværende søgsmål anklager Kommissionen Den Portugisiske Republik for at have tilsidesat artikel 4 i direktiv 91/271/EØF ( 2 ), idet den navnlig hævder, at opførelsen af rensningsanlæg ikke i sig selv er tilstrækkeligt til at opfylde kravene i den pågældende bestemmelse, men at det ligeledes er nødvendigt at gennemføre de i direktivets bilag I, litra D, nævnte kontrolprocedurer. Domstolen har dermed mulighed for at undersøge netop denne problemstilling vedrørende forbindelsen mellem direktivets artikel 4 og bilag I, litra D, på en mere omfattende måde end i nogen enkeltstående dom, den tidligere har afsagt.

2. 

I løbet af den administrative procedure og i deres skriftlige indlæg til Domstolen har både Kommissionen og Den Portugisiske Republik i diskussionen fokuseret på udpegelsen af konkrete byområder, som ikke lever op til det kriterium for opfyldelse af artikel 4 i direktiv 91/271, som Kommissionen forfægter.

3. 

Domstolen anmodede ikke desto mindre parterne om, i henhold til procesreglementets artikel 61, stk. 1, under det offentlige retsmøde at fremsætte bemærkninger vedrørende betingelserne for opfyldelse af den pågældende bestemmelse, navnlig om, hvorvidt der bør tages hensyn til tidspunktet for idriftsættelsen af anlægget, eller hvorvidt det i henhold til direktivets bilag I, litra D – ifølge hvilket medlemsstaterne pålægges at sikre, at der indføres en metode til at kontrollere kvaliteten af udledningerne – var nødvendigt, at der var forløbet en periode på et år efter idriftsættelsen af anlægget, hvilket fører til spørgsmålet om den mulige forbindelse mellem bilag I, litra D, og artikel 4, stk. 1 og 3, i direktiv 91/271.

4.

Første, tredje, fjerde og ottende betragtning til direktiv 91/271 har følgende ordlyd:

»Kommissionen blev ved Rådets resolution af 28. juni 1988 om beskyttelse af Nordsøen og andre farvande i Fællesskabet [ ( 3 )] opfordret til at fremsætte forslag til foranstaltninger på fællesskabsplan til rensning af byspildevand.

[…]

[F]or at forebygge negative påvirkninger af miljøet som følge af udledning af utilstrækkeligt renset byspildevand er der et generelt behov for sekundær rensning af byspildevand.

[I] følsomme områder må der kræves mere vidtgående rensning, og i nogle mindre følsomme områder vil primær rensning kunne betragtes som tilstrækkelig.

[…]

[D]er er behov for overvågning af rensningsanlæg, vandrecipienter og bortskaffelsen af slam for at sikre, at miljøet beskyttes mod negativ påvirkning fra spildevandsudledning.

[…]«

5.

Artikel 1 i direktiv 91/271 bestemmer følgende:

»Dette direktiv vedrører opsamling, rensning og udledning af byspildevand samt rensning og udledning af spildevand fra visse industrisektorer.

Formålet med direktivet er at beskytte miljøet mod negative påvirkninger fra ovennævnte spildevandsudledninger.«

6.

I direktivets artikel 2 fastlægges følgende definitioner:

[…]

[…]

[…]«

7.

Følgende foreskrives i artikel 3, stk. 1, i direktiv 91/271:

»Medlemsstaterne skal sikre, at alle byområder bliver forsynet med kloaknet til opsamling af byspildevand

[…]«

8.

Direktivets artikel 4 bestemmer følgende:

»1.   Medlemsstaterne skal sikre, at byspildevand, der tilledes kloaknet, før udledningen underkastes sekundær rensning eller en tilsvarende rensning efter følgende plan:

[…]

3.   De i stk. 1 og 2 omhandlede udledninger fra rensningsanlæg for byspildevand skal opfylde de relevante krav i bilag I, litra B. [...]

4.   Mængden udtrykt i PE skal beregnes på grundlag af den maksimale gennemsnitlige ugentlige mængde, der tilledes rensningsanlægget i løbet af året, bortset fra, hvad der skyldes usædvanlige omstændigheder som f.eks. kraftige regnskyl.«

9.

Direktivets artikel 15, stk. 1, bestemmer:

»De ansvarlige myndigheder eller relevante organer skal overvåge

[…]«

10.

Bilag 1 til direktiv 91/271 med overskriften »Krav gældende for byspildevand« er opdelt i fire afsnit: A. Kloaknet, B. Udledning fra rensningsanlæg for byspildevand til vandrecipienter, C. Industrispildevand og D. Referencemetoder til brug ved kontrol med og evaluering af resultater.

11.

Bilag I, litra B, lyder:

12.

Direktivets bilag I, litra D, bestemmer:

[…]«

13.

Tabel 1 i bilag I til direktiv 91/271 indeholder »krav gældende for udledninger fra rensningsanlæg for byspildevand i henhold til direktivets artikel 4 og 5 [...]«.

14.

Direktiv 91/271 er blevet gennemført i portugisisk ret ved Decreto-Lei n.o 152/97 (lovdekret nr. 152/97) af 19. juni 1997 ( 4 ).

15.

Artikel 5, stk. 2, i lovdekret nr. 152/97 fastlægger frister for de i lovdekretets artikel 4 nævnte virksomheder til at indføre metoder, der sikrer, at det nuværende spildevand eller det spildevand, der forventes på datoen for lovdekrets ikrafttrædelse, underkastes sekundær rensning. Den 31. december 2005 fastsættes som frist, for så vidt angår byområder med over 10000 og med 15000 PE eller derunder samt for så vidt angår udledninger til ferskvand og flodmundinger fra byområder med over 2000 og med 10000 PE eller derunder.

16.

I henhold til artikel 14 i lovdekret nr. 152/97 udgør tilsidesættelse af artikel 15, stk. 2, en overtrædelse, der kan straffes med bøde.

17.

Den administrative procedure forud for nærværende søgsmål blev indledt i 2009 og omhandlede Den Portugisiske Republiks mulige tilsidesættelse af artikel 3, 4 og 10 i direktiv 91/271 i forbindelse med 186 byområder.

18.

I løbet af den forudgående procedure har Den Portugisiske Republik delvist opfyldt Kommissionens krav således, at Kommissionens søgsmål i sidste ende vedrører Den Portugisiske Republiks mulige tilsidesættelse af artikel 4 i direktiv 91/271 i forbindelse med 52 byområder.

19.

I sin stævning fastholder Kommissionen, at opførelsen af rensningsanlæg i sig selv ikke er tilstrækkeligt til at opfylde kravene i den pågældende bestemmelse (forpligtelsen i henhold til artikel 3 i direktiv 91/271), men at det derimod er nødvendigt, at anlæggene fungerer på en sådan måde, at det rensede spildevand lever op til kravene i det pågældende direktivs bilag I.

20.

Efter Kommissionens opfattelse er det for at afgøre, hvorvidt det rensede spildevand lever op til kravene i bilag I, afgørende, at de underkastes den i bilag I, litra D, foreskrevne procedure i løbet af det første år.

21.

Den portugisiske regering behandlede ikke dette i sit svarskrift, men fokuserede derimod i sit forsvar på, at der i realiteten burde være tale om 26 berørte byområder, samt at det arbejde, der kræves for at opfylde kravet, er af yderst avanceret karakter.

22.

Som nævnt anmodede Domstolen parterne om at fremsætte bemærkninger vedrørende betingelserne for overholdelse af artikel 4 i direktiv 91/271 samt at tage stilling til det konkrete spørgsmål om, hvorvidt idriftsættelsen af anlægget er tilstrækkeligt, eller om det desuden i henhold til direktivets bilag I, litra D – ifølge hvilket medlemsstaterne pålægges at sikre, at der indføres en metode til at kontrollere kvaliteten af udledningerne – er nødvendigt, at anlæggene undergår denne kontrol med et tilfredsstillende resultat i løbet af det første driftsår.

23.

Under det offentlige retsmøde fastslog Kommissionen, at opførelsen af et rensningsanlæg ikke er tilstrækkeligt, men at det derimod er nødvendigt, at det fungerer korrekt, idet formålet med direktiv 91/271 er at sikre kvaliteten af renset spildevand og ikke, at der blot opføres rensningsanlæg. Ifølge Kommissionen kan anlæggenes korrekte funktion udelukkende sikres ved, at den i bilag I, litra D, i direktiv 91/271 fastlagte kontrol gennemføres, i hvilken forbindelse der er behov for et mindsteantal af prøver i forhold til rensningsanlæggets størrelse, navnlig i løbet af det første driftsår.

24.

Den Portugisiske Republik er omvendt af den opfattelse, at det relevante tidspunkt for så vidt angår overholdelsen af direktivets artikel 4 er tidspunktet for rensningsanlæggets idriftsættelse, nærmere betegnet ved idriftsættelsen af anlægget, når den første kontrol af kvaliteten af udledningerne er gennemført med et tilfredsstillende resultat.

25.

Som bekendt forhindrer det faktum, at en medlemsstat ikke anfægter den af Kommissionen påståede tilsidesættelse, ikke, at Domstolen undersøger, om den fortolkning af EU-retten, der har givet anledning til Kommissionens søgsmål, er korrekt. I dommen i sagen Kommissionen mod Sverige fastslås det, at »det i forbindelse med en traktatbrudssag tilkommer Domstolen at fastslå, om det påståede traktatbrud foreligger, selv om den pågældende stat ikke bestrider traktatbruddet« ( 5 ).

26.

I nærværende sag har Den Portugisiske Republik indledningsvis i sit skriftlige indlæg anfægtet Kommissionens påstand om tilsidesættelse af artikel 4 i direktiv 91/271 for så vidt angår forskellige byområder, dog uden at stille spørgsmål ved fortolkningen af den bestemmelse, Kommissionen har påberåbt sig for at kunne konkludere, at Den Portugisiske Republik ikke har overholdt en forpligtelse, der påhviler den i henhold til traktaterne (artikel 258 TEUF).

27.

Da det, uanset Den Portugisiske Republiks forsvar, »tilkommer Domstolen at fastslå, om det påståede traktatbrud foreligger«, blev parterne som nævnt anmodet om at fremsætte bemærkninger om fortolkningen af artikel 4 i direktiv 91/271 i forhold til direktivets bilag I, litra D. I denne forbindelse anfægtede Den Portugisiske Republik Kommissionens fortolkning af den pågældende bestemmelse under det offentlige retsmøde og gjorde gældende, at der kun kan være tale om en tilsidesættelse, hvis rensningsanlægget ikke er sat i drift på den i den pågældende bestemmelse fastsatte dato, samt at det ikke er nødvendigt, at det fornødne tidsrum for at kunne gennemføre den i bilag I, litra D, fastlagte kontrol forløber.

28.

Det skal derfor afgøres, hvorvidt Kommissionens fortolkning af artikel 4 i direktiv 91/271 er i overensstemmelse med direktivet, idet dette i sidste ende er afgørende for, hvorvidt den tilsidesættelse, som der nedlægges påstand om i denne sags stævning, har fundet sted.

29.

Artikel 4, stk. 1, i direktiv 91/271 bestemmer, at »[m]edlemsstaterne skal sikre, at byspildevand, der tilledes kloaknet, før udledningen underkastes sekundær rensning eller en tilsvarende rensning«. Afhængig af byområdets type skal denne forpligtelse være opfyldt inden den 31. december 2000 eller den 31. december 2005.

30.

På den anden side, og i overensstemmelse med artikel 4, stk. 3, skal »[d]e i stk. 1 og 2 omhandlede udledninger fra rensningsanlæg for byspildevand [...] opfylde de relevante krav i bilag I, litra B. [...]«.

31.

Bilag I, litra B, nr. 1, fastlægger, at »[r]ensningsanlæg skal projekteres eller ændres således, at der kan udtages repræsentative prøver af det tilledte spildevand og af det rensede spildevand, før det udledes til vandrecipienten«. I nr. 2 i samme bestemmelse fastlægges det, at »[u]dledninger fra rensningsanlæg for byspildevand, der skal renses i henhold til direktivets artikel 4 og 5, skal opfylde de i tabel 1 anførte krav«.

32.

Artikel 4 i direktiv 91/271 refererer imidlertid ikke til bilag I, litra D, hvis nr. 1 bestemmer, at »[m]edlemsstaterne skal sikre, at der anvendes en kontrolmetode, som mindst svarer til de nedenfor beskrevne krav«. Hertil føjes, i overensstemmelse med litra D, nr. 2, forpligtelsen til at indsamle »flowproportionale eller tidsproportionale 24-timers prøver på samme veldefinerede sted ved rensningsanlæggets udløb og om nødvendigt ved indløbet for at kontrollere, at det udledte spildevand opfylder de i dette direktiv fastlagte krav«. Desuden fastsættes der i henhold til nr. 3 »[d]et antal prøver, der mindst skal tages pr. år, [...] i forhold til rensningsanlæggets størrelse« samt forpligtelsen til at tage prøverne »med regelmæssige mellemrum i årets løb«.

33.

Domstolen har haft lejlighed til at tage stilling til den mulige forbindelse mellem artikel 4 og bilag I, litra D, i direktiv 91/271. I sagen Kommissionen mod Italien ( 6 ) accepterede Domstolen Kommissionens udlægning af forbindelsen mellem artikel 4 og bilag I, litra D, i direktiv 91/271, idet den konkluderede, at overholdelse af direktivets artikel 4 sker ved overholdelse af den i bilag I, litra D, i direktiv 91/271 fastlagte procedure vedrørende opsamling af prøver.

34.

I sagen Kommissionen mod Belgien ( 7 ) fastholdt den belgiske regering, at det ikke er nødvendigt at følge proceduren i bilag I, litra D, i direktiv 91/271, såfremt de første resultater efter idriftsættelsen af rensningsanlægget lever op til de i bilag I, tabel 1, anførte kvalitetskrav. Kommissionen er af den opfattelse, at denne påstand blev afvist af Domstolen i dennes afgørelse vedrørende sagens realiteter. I den pågældende sag fik Domstolen imidlertid ikke lejlighed til at tage stilling til netop dette punkt, idet det i sagen blev afgørende, at den belgiske regering anerkendte, at de berørte to byområder end ikke var forsynet med rensningsanlæg ( 8 ), hvorfor det ikke kan gøres gældende, at denne anden dom stadfæstede det kriterium, som blev lagt til grund i den dom, der blev afsagt i sagen Kommissionen mod Italien ( 9 ).

35.

Det kan således konkluderes, at Domstolen kun ved én tidligere lejlighed har haft mulighed for at tage stilling til forbindelsen mellem artikel 4 og bilag I, litra D, i direktiv 91/271, og dette kun på en indirekte måde. Dette er baggrunden for, at Domstolen i denne sag har anmodet parterne om at tage stilling til dette punkt.

36.

Det fremgår af en første analyse af direktiv 91/271 som helhed, at forbindelsen mellem artikel 4 og bilag I, litra D, indebærer en selvmodsigelse i forhold til direktivets artikel 3.

37.

Hvis det for at overholde artikel 4 er nødvendigt at følge den i bilag I, litra D, fastlagte procedure, burde rensningsanlæggene have været etableret et år før den i artikel 3 fastlagte dato for, at byspildevandet kunne renses, idet proceduren i litra D, ifølge Kommissionen, skal gennemføres over en periode på et år.

38.

Ikke desto mindre er fristerne i direktivets artikel 3 for forsyning af alle byområder med kloaknet til opsamling af byspildevand de samme som de i artikel 4, stk. 1, fastlagte frister for gennemførelse af rensningen på de i artikel 4, stk. 3, fastlagte betingelser. En fortolkning af artikel 4, således som Kommissionen foreslår, og som Domstolen har anlagt i sagen Kommissionen mod Italien ( 10 ), vil uundgåeligt medføre, at artikel 3 gøres virkningsløs.

39.

En ordret fortolkning af artikel 3 og 4 i direktiv 91/271 gør det efter min opfattelse muligt at undgå denne selvmodsigelse og tilvejebringe en løsning, der er i overensstemmelse med direktivets systematik.

40.

I denne forbindelse bør det først og fremmest bemærkes, at artikel 4 på intet tidspunkt henviser til bilag I, litra D. Det pågældende bilag nævnes kun udtrykkeligt i artiklens stk. 3, hvori det fastlægges, at »[d]e i stk. 1 og 2 omhandlede udledninger [...] skal opfylde de relevante krav i bilag I, litra B.« Disse krav vedrører kvaliteten af udledningerne.

41.

Bilag I, litra D, omhandler derimod »[r]eferencemetoder til brug ved kontrol med og evaluering af resultater«. Dvs. procedurer, der skal følges for at sikre, at udledningerne efterfølgende overholder kvalitetskravene i henhold til direktivet.

42.

Disse »referencemetoder til brug ved kontrol og evaluering« skal anvendes, mens anlæggene er i drift, altså tidsubestemt. I artikel 15, stk. 1, i direktiv 91/271 bestemmes det, at myndighederne skal overvåge udledningerne »for i overensstemmelse med kontrolprocedurerne i bilag I, litra D, at sikre, at kravene i bilag I, litra B, overholdes« ( 11 ).

43.

Det er dermed tydeligt, at bilag I, litra D, vedrører en løbende forpligtelse, hvormed det søges at sikre, at udledningerne over tid overholder de kvalitetskrav, som de skal opfylde fra anlæggets idriftsættelse. En fortolkning, hvorved et anlæg kun kan sættes i drift som omhandlet i artikel 4 i direktiv 91/271, såfremt dets udledninger har levet op til den beskrevne kvalitet over en periode på et år – hvilket Kommissionen er fortaler for, idet den fastholder, at artikel 4 kun kan overholdes, såfremt proceduren i bilag I, litra D, følges – forekommer mig ikke overbevisende.

44.

Det faktum, som Kommissionen har påpeget under det offentlige retsmøde, at erfaringerne viser, at der hyppigt forekommer rensningsanlæg, der sættes i drift under vilkår, der ikke gør det muligt at sikre kvalitetsniveauerne i henhold til direktiv 91/271, kan ikke berettige en praksis, hvor det vurderes, at anlæg, der er opført inden fristerne i direktivets artikel 3, først er sat i drift, når det konstateres, at de prøver, der er undersøgt over en periode på et år i henhold til proceduren i bilag I, litra D, lever op til de niveauer, der er fastlagt i samme bilags litra B. I sådanne tilfælde bør man nærmere fra begyndelsen undersøge, hvorvidt anlægget opfylder de nødvendige betingelser for at blive sat i drift, dvs. hvorvidt det på det pågældende tidspunkt opfylder kravene i bilag I, litra B. I denne forbindelse er det ikke nødvendigt at gennemføre proceduren vedrørende opsamling af prøver i bilag I, litra D, der som tidligere nævnt har til formål at sikre, at det rensede vand fortsat har den kvalitet, som anlægget skulle sikre på tidspunktet for dets idriftsættelse.

45.

På baggrund af det ovenstående kan Kommissionens søgsmål kun tiltrædes for så vidt angår de byområder, der ikke var forsynet med et fungerende kloaknet på den i artikel 4 i direktiv 91/271 fastsatte dato i overensstemmelse med de i direktivets bilag I, litra B, fastlagte krav. Derimod bør sagen forkastes for så vidt angår byområder, som på den pågældende dato var forsynet med et fungerende kloaknet i overensstemmelse med de i direktivets bilag I, litra B, fastlagte krav, uden at de skal undergå den i bilag I, litra D, fastlagte kontrol med et tilfredsstillende resultat i løbet af det første driftsår.

46.

I henhold til procesreglementets artikel 138, stk. 1, foreslår jeg Domstolen, at sagens omkostninger ophæves.

47.

På grundlag af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse: