—

Ute Reindl ved Rechtsanwälte, M. Waldmüller og M. Baldauf

—

den tjekkiske regering ved M. Smolek og J. Vitáková, som befuldmægtigede

—

den franske regering ved D. Colas og C. Candat, som befuldmægtigede

—

den polske regering ved B. Majczyna, som befuldmægtiget

—

Europa-Kommissionen ved D. Bianchi og G. von Rintelen, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af Kommissionens forordning (EF) nr. 2073/2005 af 15. november 2005 om mikrobiologiske kriterier for fødevarer (EUT L 338, s. 1), som ændret ved Kommissionens forordning (EU) nr. 1086/2011 af 27. oktober 2011 (EUT L 281, s. 7, herefter »forordning nr. 2073/2005«), sammenholdt med række 1.28 i kapitel I i bilag I til nævnte forordning.

2

Anmodningen er blevet fremsat i forbindelse med en tvist mellem Ute Reindl og Bezirkshauptmannschaft Innsbruck (Innsbrucks administrative myndighed i første instans) (Østrig) vedrørende en bøde, der blev pålagt Ute Reindl som følge af en manglende overholdelse af den grænseværdi for Salmonella Typhimurium, der følger af række 1.28 i kapitel I i bilag I til forordning nr. 2073/2005.

3

Artikel 1 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 178/2002 af 28. januar 2002 om generelle principper og krav i fødevarelovgivningen, om oprettelse af Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet og om procedurer vedrørende fødevaresikkerhed (EFT L 31, s. 1) med overskriften »Formål og anvendelsesområde« bestemmer i stk. 1:

»Denne forordning har til formål at sikre et højt niveau for beskyttelsen af menneskers sundhed og for beskyttelsen af forbrugernes interesser i relation til fødevarer, således at der navnlig tages hensyn til mangfoldigheden i fødevareudbuddet, herunder traditionelle produkter, samtidig med at det sikres, at det indre marked fungerer tilfredsstillende. I forordningen fastlægges de generelle principper og bestemmelser om ansvarsfordeling, midlerne til at fremskaffe et solidt videnskabeligt fundament og effektive organisatoriske regler og procedurer, som skal understøtte beslutningsprocessen vedrørende fødevare- og fodersikkerhed.

[…]«

4

Nævnte forordnings artikel 3 med overskriften »Andre definitioner« bestemmer:

»I denne forordning forstås ved:

[…]

[…]

[…]«

5

Artikel 14 i forordning nr. 178/2002 med overskriften »Krav til fødevaresikkerheden« bestemmer:

»1.   Fødevarer må ikke markedsføres, hvis de er farlige.

2.   Fødevarer betragtes som farlige, hvis de anses for at være:

[…]

5.   Ved afgørelsen af, om en fødevare er uegnet til menneskeføde, skal der tages hensyn til, om fødevaren er uacceptabel til menneskeføde, hvis den anvendes som tiltænkt, fordi den er forurenet på grund af udefra kommende forhold eller på anden måde eller på grund af forrådnelse, nedbrydning eller fordærv.

[…]«

6

Denne forordnings artikel 17 med overskriften »Ansvarsfordeling« bestemmer:

»1.   Ledere af fødevare- og foderstofvirksomheder sikrer, at de krav i fødevarelovgivningen, der er relevante for deres aktiviteter, er opfyldt for fødevarer og foder i alle produktions-, tilvirknings- og distributionsled i den virksomhed, som er under deres ledelse, og kontrollerer, at de pågældende krav overholdes.

2.   […]

Medlemsstaterne fastsætter også bestemmelser om, hvilke foranstaltninger og sanktioner der skal bringes i anvendelse i tilfælde af, at fødevare- og foderlovgivningen overtrædes. Foranstaltningerne og sanktionerne skal være effektive, stå i rimeligt forhold til overtrædelsen og have en afskrækkende virkning.«

7

Artikel 1 i forordning (EF) nr. 2160/2003 af 17. november 2003 om bekæmpelse af salmonella og andre bestemte fødevarebårne zoonotiske agenser (EUT L 325, s. 1) med overskriften »Formål og anvendelsesområde« bestemmer:

»1.   Denne forordning har til formål at sikre, at der træffes hensigtsmæssige og effektive foranstaltninger til opdagelse og bekæmpelse af salmonella og andre zoonotiske agenser på alle relevante trin i produktionen, forarbejdningen og distributionen og navnlig i den primære produktionsfase, herunder i foder, med henblik på at mindske forekomsten heraf og de risici, de indebærer for folkesundheden.

2.   Denne forordning omfatter

[…]«

8

I henhold til artikel 5 i forordning nr. 2160/2003 skal de nationale bekæmpelsesprogrammer gennemføre de krav og minimumskrav til prøvetagning, der er fastlagt i bilag II til denne forordning. Det pågældende bilag med overskriften »Bekæmpelse af de i bilag I anførte zoonoser og zoonotiske agenser« indeholder en del E vedrørende særlige krav for fersk kød, som i stk. 1 bestemmer følgende:

»Fra 1. december 2011 skal fersk fjerkrækød fra dyrepopulationer, der er nævnt i bilag I, opfylde de relevante mikrobiologiske kriterier, der er fastsat i række 1.28 i kapitel 1 i bilag I til Kommissionens forordning (EF) nr. 2073/2005 […].«

9

I bilag I til forordning nr. 2160/2003 er anført adskillige arter af fjerkræ, herunder kalkun.

10

Første til tredje betragtning til forordningen har følgende ordlyd:

11

Denne forordnings artikel 1 med overskriften »Formål og anvendelsesområde« bestemmer følgende:

»I denne forordning fastsættes de mikrobiologiske kriterier for visse mikroorganismer og de gennemførelsesbestemmelser, som fødevarevirksomhedslederne skal opfylde, når de gennemfører de almindelige og særlige hygiejnebestemmelser, der er omhandlet i artikel 4 i forordning (EF) nr. 852/2004 […]«

12

Nævnte forordnings artikel 2 med overskriften »Definitioner« bestemmer følgende:

[…]

[…]«

13

Artikel 3 i forordning nr. 2073/2005 med overskriften »Generelle krav« bestemmer følgende:

»1.   Fødevarevirksomhedslederne sikrer, at fødevarerne opfylder de relevante mikrobiologiske kriterier, der er fastsat i bilag I. I det øjemed træffer fødevarevirksomhedsledere i alle produktions-, tilvirknings- og distributionsled, herunder detailleddet, foranstaltninger som led i deres procedurer baseret på HACCP-principper [»hazard analysis and critical control point«] og samtidig med gennemførelse af god hygiejnepraksis for at sikre:

2.   Hvor det er nødvendigt, gennemfører de fødevarevirksomhedsledere, der er ansvarlige for fremstillingen af produkterne, undersøgelser, jf. bilag II, for at efterprøve, om kriterierne opfyldes i hele holdbarhedsperioden. […]

[…]«

14

Bilag I til forordning nr. 2073/2005 indeholder et kapitel I med overskriften »Fødevaresikkerhedskriterier«, som i række 1.28 fastsætter følgende:

15

§ 5, stk. 1 og 5, i den østrigske forbundslov om sikkerhedskrav og yderligere krav til fødevarer, brugsgenstande og kosmetiske midler med henblik på beskyttelse af forbrugerne (Bundesgesetz über Sicherheitsanforderungen und weitere Anforderungen an Lebensmittel, Gebrauchsgegenstände und kosmetische Mittel zum Schutz der Verbraucherinnen und Verbraucher) (BGBl. I, nr. 13/2006, som affattet ved BGBl. I, nr. 80/2013, herefter »LMSVG«) bestemmer:

»1.   Det er forbudt at markedsføre fødevarer

[…]

5.   Fødevarer betragtes som

[…]«

16

LMSVG’s § 90, stk. 1, fastsætter:

»Den, som markedsfører

1.   fødevarer, der er uegnede til menneskeføde [...]

[…]

er skyldig i overtrædelse af [...] en administrativ forskrift og straffes af den lokale forvaltningsmyndighed [Bezirksverwaltungsbehörde] med en bøde på indtil 20000 EUR, i gentagelsestilfælde på indtil 40000 EUR, og ved manglende betaling af bøden med forvandlingsstraf af fængsel i indtil seks uger.

[…]«

17

Ute Reindl er bestyrer af en filial af MPREIS Warenvertriebs GmbH (herefter »MPREIS«), der er et selskab, som driver detailhandel med fødevarer. Hun er som følge heraf ansvarlig for den pågældende filials overholdelse af alle de bestemmelser, der finder anvendelse inden for fødevaresektoren.

18

Den 29. marts 2012 udtog et fødevaretilsynsorgan under en virksomhedskontrol, der blev foretaget hos den pågældende filial, en prøve af et vakuumpakket fersk kalkunbryst, der var produceret og emballeret af en tredjemandsvirksomhed. MPREIS er i relation til denne prøve alene et distributionsled.

19

Den pågældende prøve blev undersøgt mikrobiologisk af det østrigske agentur for fødevaresikkerhed i Innsbruck. Agenturet konkluderede i sin ekspertrapport, at der i prøven kunne påvises en kontaminering med Salmonella Typhimurium, og at prøven både var »uegnet til menneskeføde« i henhold til LMSVG’s § 5, stk. 5, nr. 2, og farlig i henhold til artikel 14, stk. 2, litra b), i forordning nr. 178/2002. Det fødevaresikkerhedskriterium, der blev anvendt i agenturets ekspertrapport, er det, der er fastsat i række 1.28 i kapitel I i bilag I til forordning nr. 2073/2005.

20

På grundlag af denne sagkyndige undersøgelse indledte Bezirkshauptmannschaft Innsbruck en straffesag mod Ute Reindl for manglende overholdelse af LMSVG’s § 5, stk. 5, nr. 2. Bezirkshauptmannschaft Innsbruck fastslog, at Ute Reindl havde handlet culpøst ved ikke at overholde den grænseværdi for Salmonella Typhimurium, som følger af række 1.28 i kapitel I i bilag I til forordning nr. 2073/2005, og pålagde hende en bøde i henhold til LMSVG’s § 90, stk. 1, nr. 1.

21

Ute Reindl appellerede Bezirkshauptmannschaft Innsbrucks afgørelse til Unabhängiger Verwaltungssenat in Tirol, som har rejst spørgsmålet om rækkevidden i henhold til ordningen i forordning nr. 2073/2005 af ansvaret for de fødevarevirksomhedsledere, der udelukkende udøver virksomhed i distributionsleddet.

22

På denne baggrund har Unabhängiger Verwaltungssenat in Tirol besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

23

Med sit første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om del E, stk. 1, i bilag II til forordning nr. 2160/2003 skal fortolkes således, at fersk fjerkrækød, der stammer fra de dyrepopulationer, der er opregnet i bilag I til denne forordning, skal opfylde det mikrobiologiske kriterium, der er nævnt i række 1.28 i kapitel 1 i bilag I til forordning nr. 2073/2005 i alle distributionsled, herunder detailleddet.

24

Det skal bemærkes, at fersk fjerkrækød, der stammer fra de dyrepopulationer, der er opregnet i bilag I til forordning nr. 2160/2003 i henhold til del E, stk. 1, i bilag II til denne forordning, skal opfylde det mikrobiologiske kriterium, der er fastsat i række 1.28 i kapitel I i bilag I til forordning nr. 2073/2005.

25

Det skal i denne forbindelse bemærkes, at række 1.28 i kapitel I i bilag I til forordning nr. 2073/2005 udtrykkeligt bestemmer, at dette kriterium finder anvendelse på »[m]arkedsførte produkter i deres holdbarhedsperiode«.

26

Begreberne »markedsføring« og »holdbarhedsperiode« er defineret i henholdsvis forordning nr. 178/2002 og 2073/2005. Artikel 3, nr. 8), i forordning nr. 178/2002 definerer begrebet »markedsføring« som besiddelse af fødevarer eller foder med henblik på salg, herunder udbydelse til salg eller anden overførsel, som finder sted mod eller uden vederlag, herunder selve salget og distributionen og selve den overførsel, der sker på andre måder. Artikel 2, litra f), i forordning nr. 2073/2005 definerer for sin del begrebet »holdbarhedsperiode« som enten perioden forud for sidste anvendelsesdato eller datoen for mindste holdbarhed som defineret i henholdsvis artikel 9 og 10 i direktiv 2000/13.

27

Det fremgår af disse definitioner, at begrebet »markedsførte produkter i deres holdbarhedsperiode« omfatter fødevarer såsom det i hovedsagen omhandlede ferske fjerkrækød, som besiddes med henblik på salg, distribution eller overførsel, der sker på andre måder i en periode, der ligger forud for fødevarernes sidste anvendelsesdato eller dato for mindste holdbarhed.

28

I øvrigt ville et af de grundlæggende formål med fødevarelovgivningen, nemlig opnåelse af det høje niveau for beskyttelsen af menneskers sundhed, der henvises til i første betragtning til forordning nr. 2073/2005, blive bragt i fare, såfremt fersk fjerkrækød såsom det i hovedsagen omhandlede ikke skulle overholde det mikrobiologiske kriterium, der er fastsat i række 1.28 i kapitel I i bilag I til forordning nr. 2073/2005, i alle distributionsled, herunder detailleddet, eftersom fødevarer, der indeholder mikroorganismer i mængder, som frembyder en uacceptabel risiko for menneskers sundhed, ville blive markedsført.

29

Det følger heraf, at det fremgår af såvel ordlyden af række 1.28 i kapitel 1 i bilag I til forordning nr. 2073/2005 som det formål, der forfølges med fødevarelovgivningen, at det mikrobiologiske kriterium finder anvendelse på et produkt fremstillet af fersk fjerkrækød såsom det i hovedsagen omhandlede produkt i distributionsleddet.

30

Det første spørgsmål skal derfor besvares med, at del E, stk. 1, i bilag II til forordning nr. 2160/2003 skal fortolkes således, at fersk fjerkrækød, der stammer fra de dyrepopulationer, der er opregnet i bilag I til denne forordning, skal opfylde det mikrobiologiske kriterium, der er nævnt i række 1.28 i kapitel I i bilag I til forordning nr. 2073/2005, i alle distributionsled, herunder i detailleddet.

31

Med det andet og det tredje spørgsmål, der skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om EU-retten og særligt forordning nr. 178/2002 og 2073/2005 skal fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning såsom den i hovedsagen omhandlede, som pålægger en fødevarevirksomhedsleder, der alene driver virksomhed i distributionsleddet vedrørende markedsføring af en fødevare, en sanktion for manglende overholdelse af det mikrobiologiske kriterium, der er nævnt i række 1.28 i kapitel I i bilag I til forordning nr. 2073/2005.

32

Det bemærkes, at artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2073/2005 præciserer, at fødevarevirksomhedslederne sikrer, at fødevarerne opfylder de relevante mikrobiologiske kriterier, der er fastsat i bilag I til forordningen, i alle distributionsled, herunder detailleddet.

33

Selv om forordning nr. 2073/2005 fastsætter de mikrobiologiske kriterier, som fødevarerne skal overholde i alle led i fødevarekæden, indeholder denne forordning imidlertid ingen bestemmelser, der vedrører fødevarevirksomhedsledernes ansvar.

34

Der skal i denne forbindelse henvises til forordning nr. 178/2002. Denne forordnings artikel 17 bestemmer, at ledere af fødevarevirksomheder sikrer, at de krav i fødevarelovgivningen, der er relevante for deres aktiviteter, er opfyldt for fødevarer i alle produktions-, tilvirknings- og distributionsled i den virksomhed, som er under deres ledelse.

35

Hvad angår artikel 17, stk. 2, i forordning nr. 178/2002 bestemmer denne, at medlemsstaterne fastsætter bestemmelser om, hvilke sanktioner der skal bringes i anvendelse i tilfælde af, at fødevare- og foderlovgivningen overtrædes, og at disse sanktioner skal være effektive, stå i rimeligt forhold til overtrædelsen og have en afskrækkende virkning.

36

Det følger heraf, at EU-retten og særligt forordning nr. 178/2002 og 2073/2005 skal fortolkes således, at den i princippet ikke er til hinder for en national lovgivning såsom den i hovedsagen omhandlede, som pålægger en fødevarevirksomhedsleder, der alene driver virksomhed i distributionsleddet vedrørende markedsføring af en fødevare, en sanktion for manglende overholdelse af det mikrobiologiske kriterium, der er nævnt i række 1.28 i kapitel I i bilag I til forordning nr. 2073/2005.

37

Medlemsstaterne har imidlertid ved fastsættelsen af bestemmelser vedrørende sanktioner, der skal finde anvendelse i tilfælde af manglende overholdelse af det pågældende mikrobiologiske kriterium, pligt til at overholde de betingelser og grænser, der følger af EU-retten, herunder det krav, der i det foreliggende tilfælde er fastsat i artikel 17, stk. 2, i forordning nr. 178/2002, hvorefter sanktioner skal være effektive, stå i rimeligt forhold til overtrædelsen og have en afskrækkende virkning.

38

Det følger af fast retspraksis, at medlemsstaterne har et skøn med hensyn til valget af sanktioner, men de skal dog drage omsorg for, at overtrædelser af EU-retten sanktioneres efter samme materielle og processuelle regler, som efter national ret gælder for overtrædelser af samme art og grovhed, og sanktionen skal være effektiv, stå i et rimeligt forhold til overtrædelsen og have en afskrækkende virkning (jf. i denne retning domme Lidl Italia, C-315/05, EU:C:2006:736, præmis 58, og Berlusconi m.fl., C-387/02, C-391/02 og C-403/02, EU:C:2005:270, præmis 65 og den deri nævnte retspraksis).

39

I det foreliggende tilfælde må de strafferetlige foranstaltninger, der er tilladt i den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning, ikke overskride grænserne for, hvad der er passende og nødvendigt for gennemførelsen af de formål, der lovligt tilsigtes med denne lovgivning, hvilket forudsætter, at der, såfremt det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal vælges den mindst bebyrdende foranstaltning, og at de byrder, som pålægges, ikke må være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede formål (jf. dom Urbán, C-210/10, EU:C:2012:64, præmis 24 og den deri nævnte retspraksis).

40

Ved bedømmelsen af, om en sanktion er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, skal bl.a. karakteren og grovheden af den overtrædelse, som sanktionen tilsigter at straffe, tillige med fremgangsmåden for fastsættelsen af sanktionens beløb tages i betragtning af den forelæggende ret (jf. dom Equoland, C-272/13, EU:C:2014:2091, præmis 35).

41

En lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, der foreskriver en bøde for markedsføring af fødevarer, som er uegnet til menneskeføde, kan bidrage til at opnå fødevarelovgivningens grundlæggende formål, nemlig et højt niveau for beskyttelsen af menneskers sundhed, som nævnt i denne doms præmis 28.

42

Selv om det antages, at den i hovedsagen omhandlede sanktionsordning er en objektiv ansvarsordning, skal det bemærkes, at en sådan ordning ifølge Domstolens praksis ikke står i misforhold til de formål, der søges opnået, når ordningen kan tilskynde de omhandlede personer til at overholde bestemmelserne i en forordning, og når de forfulgte formål har en almen interesse, som kan begrunde indførelsen af en sådan ordning (jf. dom Urbán, EU:C:2012:64, præmis 48 og den deri nævnte retspraksis).

43

Det tilkommer den nationale ret på baggrund af disse omstændigheder at foretage en bedømmelse af, om den sanktion, der er omhandlet i hovedsagen, er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, der er omhandlet i artikel 17, stk. 2, i forordning nr. 178/2002.

44

Henset til det ovenstående skal det andet og det tredje spørgsmål besvares med, at EU-retten og særligt forordning nr. 178/2002 og 2073/2005 skal fortolkes således, at den i princippet ikke er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, som pålægger en fødevarevirksomhedsleder, der alene driver virksomhed i distributionsleddet vedrørende markedsføring af en fødevare, en sanktion for manglende overholdelse af det mikrobiologiske kriterium, der er nævnt i række 1.28 i kapitel I i bilag I til forordning nr. 2073/2005. Det tilkommer den nationale ret at foretage en bedømmelse af, om den omhandlede sanktion er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, der er omhandlet i artikel 17, stk. 2, i forordning nr. 178/2002.

45

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Fjerde Afdeling) for ret: