—

Agrima KG D. Gritsch Herbert & Gritsch Michael & Co., Agricola Lusia srl, Romagnoli Fratelli SpA, Agrimediterranea srl og Parini Francesco, ved avvocato M. Moretto

—

Duoccio srl ved avvocato M. Camilli

—

Novafruit srl og Evergreen Fruit Promotion srl ved avvocati W. Viscardini og G. Doná

—

den italienske regering ved G. Palmieri, som befuldmægtiget, bistået af avvocato dello Stato G. Albenzio

—

den spanske regering ved A. Rubio González, som befuldmægtiget

—

Europa-Kommissionen ved P. Rossi og B.-R. Killmann, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 6, stk. 4, i Kommissionens forordning (EF) nr. 341/2007 af 29. marts 2007 om åbning og forvaltning af toldkontingenter og om indførelse af en ordning med importlicenser og oprindelsescertifikater for hvidløg og visse andre landbrugsprodukter importeret fra tredjelande (EUT L 90, s. 12).

2

Anmodningen er indgivet under en sag mellem Società Italiana Commercio e Servizi srl (SICES), i likvidation, Agrima KG D. Gritsch Herbert & Gritsch Michael & Co., Agricola Lusia srl, Romagnoli Fratelli SpA, Agrimediterranea srl, Parini Francesco, Duoccio srl, Centro di Assistenza Doganale Triveneto Service srl, Novafruit srl og Evergreen Fruit Promotion srl på den ene side og Agenzia Dogane Ufficio delle Dogane di Venezia (toldmyndigheden i Venedig, Italien, herefter »Agenzia Dogane«) på den anden side vedrørende den ændringsmeddelelse og det påbud om betaling, som sidstnævnte meddelte selskaberne vedrørende import af hvidløg fra Kina under KN-kode 0703 20 00, som havde opnået en særlig præferencetold.

3

1., 7.-10. og 13.-15. betragtning til forordning nr. 44/2007 har følgende ordlyd:

[...]

[...]

4

Denne forordnings artikel 1, med overskriften »Åbning af toldkontingenter og gældende toldsatser«, bestemmer følgende:

»1.   [...] der [åbnes] toldkontingenter for import til Fællesskabet af hvidløg, friske eller kølede, henhørende under KN-kode 0703 20 00 [...] på betingelserne i denne forordning. Størrelsen af hvert toldkontingent, den periode og de delperioder, det gælder for, og løbenummeret er anført i bilag I til denne forordning.«

2.   Værditolden for hvidløg, der importeres under toldkontingenterne omhandlet i stk. 1, udgør 9,6%.«

5

Artikel 4 i denne forordning med overskriften »Importørkategorier« bestemmer i dennes stk. 2 og 3:

»2.   Ved »traditionelle importører« forstås importører, der kan bevise:

[...]

3.   Ved »nye importører« forstås andre importører end dem, der er omhandlet i stk. 2, som i hver af de to foregående afsluttede importkontingentperioder eller i hvert af de to foregående kalenderår importerede mindst 50 t frugt og grøntsager […] til Fællesskabet.«

6

Samme forordnings artikel 5, med overskriften »Fremlæggelse af importlicenser«, bestemmer følgende i stk. 2:

»Importlicenser for hvidløg, der er udstedt med henblik på overgang til fri omsætning under kontingenterne i bilag I, benævnes i det følgende […] »A-licenser.«

Andre importlicenser omtales i det følgende som »B-licenser«.«

7

Artikel 6 i forordning nr. 341/2007, med overskriften »Generelle bestemmelser for A-licensansøgninger og A-licenser«, bestemmer i stk. 2 og 4 følgende:

»2.   […] [S]ikkerhedsbeløb[et] […] er på 50 EUR pr. t.

[...]

4.   […] [R]ettighederne i forbindelse med A-licenser [kan] ikke overdrages.«

8

Artikel 8 i denne forordning med overskriften »Referencemængder for traditionelle importører« er affattet således:

»Ved »referencemængde« forstås i dette kapitel den mængde hvidløg, der blev importeret af en traditionel importør som defineret i artikel 4, som følger:

[...]«

9

Artikel 9 i forordning nr. 341/2007 med overskriften »Restriktioner for A-licensansøgninger« bestemmer følgende i stk. 1:

»Den samlede mængde, som en traditionel importør indgiver A-licensansøgninger for i en importkontingentperiode, må ikke overstige importørens referencemængde. Ansøgninger, der ikke opfylder denne betingelse, afvises af de kompetente myndigheder.«

10

Kommissionens forordning (EF) nr. 1291/2000 af 9. juni 2000 om fælles gennemførelsesbestemmelser for ordningen med import- og eksportlicenser og forudfastsættelsesattester for landbrugsprodukter (EFT L 152, s. 1), som ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 1423/2007 af 4. december 2007 (EUT L 317, s. 36, herefter »forordning nr. 1291/2000«), finder anvendelse på de toldkontingenter, der er åbnet ved forordning nr. 341/2007, i medfør af sidstnævnte forordnings artikel 2.

11

Ifølge 21. betragtning til forordning nr. 1291/2000 fortabes den sikkerhed, der er stillet af en importør, helt eller delvis, hvis indførslen eller udførslen ikke er sket eller kun delvis er sket inden for licensens gyldighedsperiode.

12

Artikel 35, stk. 2, i forordning nr. 1291/2000 har følgende ordlyd:

»[...] [S]ikkerhedsstillelsen [fortabes], når import- eller eksportforpligtelsen ikke er blevet opfyldt, med et beløb, der svarer til forskellen mellem:

[...]

Udgør den indførte eller udførte mængde mindre end 5% af den i licensen angivne mængde, fortabes hele sikkerhedsstillelsen.

[...]«

13

Artikel 4 i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 af 18. december 1995 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser (EFT L 312, s. 1), bestemmer følgende:

»1.   Enhver uregelmæssighed medfører i almindelighed tilbagekaldelse af den uberettiget opnåede fordel:

2.   Anvendelsen af de i stk. 1 omhandlede foranstaltninger er begrænset til tilbagekaldelse af den opnåede fordel, eventuelt med tillæg af rente, som kan beregnes efter en fast sats.

3.   Handlinger, som bevisligt har til formål at opnå en fordel, der er i modstrid med sigtet for de på området gældende fællesskabsregler, ved kunstigt at skabe de nødvendige forudsætninger for at opnå denne fordel, bevirker, alt efter tilfældet, enten at fordelen ikke indrømmes, eller at den tilbagekaldes.

4.   Foranstaltningerne i denne artikel betragtes ikke som sanktioner.«

14

Tvisten i hovedsagen vedrører indførsler af kinesisk hvidløg til Den Europæiske Union, der i slutningen af 2007 og begyndelsen af 2008 blev foretaget af SICES, Agrima KG D. Gritsch Herbert & Gritsch Michael & Co., Agricola Lusia srl, Romagnoli Fratelli SpA, Agrimediterranea srl, Parini Francesco, Novafruit srl og Evergreen Fruit Promotion srl. Disse importører, der havde status som nye importører som omhandlet i artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 341/2007, var indehavere af »A«-licenser udstedt i henhold til denne forordning. De berørte indførsler var dermed omfattet af fritagelsen for den specifikke told på EUR 1200 pr. ton netto.

15

På grundlag af den efterfølgende kontrol af toldangivelserne vedrørende de ovennævnte indførsler af hvidløg udstedte Agenzia Dogane i slutningen af 2010 ændringsmeddelelser og påbud om betaling. Disse var baseret på en ophævelse af fritagelsen for den specifikke told på 1200 EUR pr. ton netto i overensstemmelse med artikel 4 i forordning nr. 2988/95 under henvisning til, at de nævnte indførsler omgik den nævnte specifikke told.

16

Agenzia Dogane har især rejst tvivl om den følgende ordning, som den anser for at være svigagtig:

17

Duoccio var aktiv på både markedet for hvidløgsimport som en traditionel importør som omhandlet i artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 341/2007 og på markedet for distribution af hvidløg i Unionen som grossist. Duoccio stod på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen over for en efterspørgsel fra forbrugerne i Unionen, men havde opbrugt sine egne »A«-licenser, således at selskabet ikke længere var i stand til at indføre hvidløg til præferencetold. Derudover var den specifikke told fastsat på et sådant niveau, at indførsel af hvidløg uden for importkontingentet ikke var rentabel.

18

Efter Agenzia Doganes opfattelse havde Duoccio og Ticos to på hinanden følgende salg af hvidløg til de i hovedsagen omhandlede importører og derefter disse importørers salg til Duoccio til formål at omgå forbuddet mod overførsel af rettighederne i forbindelse med »A«-licenser, der er fastsat i artikel 6, stk. 4, i forordning nr. 341/2007. Omgåelsen fremgår af det forhold, at Duoccio havde aftalt at købe hvidløg med henblik på overgang til fri omsætning, allerede inden indførslen fandt sted. Dette selskab burde derfor betragtes som den egentlige importør, som havde opnået den særlige præferencetold uden at være berettiget hertil.

19

Sagsøgerne i hovedsagen anlagde sager til prøvelse af ændringsmeddelelserne og betalingspåbuddene ved Commissione tributaria provinciale di Venezia. Efter at have forenet sagerne frifandt sidstnævnte Agenzia delle Dogane di Venezia. Commissione tributaria provinciale di Venezia anførte, at selv om de enkelte salgstransaktioner var lovlige, var Duoccio den egentlige importør og ikke de i hovedsagen omhandlede importører, som var indehavere af »A«-licenser. Efter Commissione tributaria provinciale di Venezias opfattelse forelå der alvorlige, præcise og samstemmende indicier, der gør det muligt at antage, at der er tale om fiktive retlige instrumenter, som blot er anvendt for at gøre det muligt at indføre hvidløg til en særlig præferencetold og omgå forbuddet mod overdragelse af rettighederne i forbindelse med »A«-licenser. Ifølge Commissione tributaria provinciale di Venezia udgjorde de foreliggende faktiske omstændigheder et misbrug af rettigheder.

20

Den af Commissione tributaria provinciale di Venezia afsagte dom blev af sagsøgerne i hovedsagen appelleret til Commissione tributaria regionale di Venezia-Mestre, som har besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»Skal artikel 6 i forordning nr. 341/2007 […] fortolkes således, at der er tale om ulovlig overdragelse af importlicenser til indførsel af hvidløg fra Kina til en lavere toldsats inden for rammerne af GATT-kontingentet, når indehaverne af disse licenser – efter at have betalt den skyldige told – bringer den pågældende vare på markedet ved overdragelse til en anden erhvervsdrivende, der er indehaver af importlicenser og af hvem den førstnævnte inden indførslen havde købt denne vare?«

21

Ved dom af 28. maj 2013 besluttede den forelæggende ret at supplere forelæggelsesafgørelsen af 12. februar 2013. Den forelæggende ret præciserede, at der med det præjudicielle spørgsmål ønskes, at Domstolen oplyser, om det er tilstrækkeligt for at fastslå, at importlicenser til en præferencetold er lovligt anvendt, at indehaverene af de pågældende licenser bringer den pågældende vare i fri omsætning, uden at transaktionerne forud for eller efter denne overgang er af nogen relevans.

22

Det bemærkes, at det inden for rammerne af den procedure, der er indført ved artikel 267 TEUF, udelukkende tilkommer den nationale ret, som tvisten er indbragt for, og som har ansvaret for den retsafgørelse, der skal træffes, på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen (jf. bl.a. dom af 15.9.2011, sag C-138/10, DP grup, Sml. I, s. 8369, præmis 28).

23

Det tilkommer imidlertid Domstolen som led i denne procedure at give den forelæggende ret et hensigtsmæssigt svar, som sætter den i stand til at afgøre den tvist, der verserer for den. Ud fra dette synspunkt påhviler det Domstolen i givet fald at omformulere de spørgsmål, der forelægges den. Det påhviler endvidere Domstolen at fortolke alle de bestemmelser i EU-retten, som de nationale retter skal anvende for at træffe afgørelse i de for dem verserende tvister, også selv om disse bestemmelser ikke udtrykkeligt er omtalt i de spørgsmål, der forelægges Domstolen (jf. bl.a. DP Grup-dommen, præmis 29).

24

Det fremgår i denne forbindelse af forelæggelsesafgørelsen, at der i hovedsagen ikke er sket nogen overdragelse af »A«-licenser eller rettigheder i forbindelse med sådanne licenser. Det var kun varerne, som i første omgang blev overdraget til en importør af en erhvervsdrivende og derpå efter indførslen til Unionen af denne importør til den samme erhvervsdrivende.

25

Da artikel 6, stk. 4, i forordning nr. 341/2007 kun fastsætter et forbud mod overdragelse af rettigheder i forbindelse med »A«-licenser, må det konstateres, at den pågældende bestemmelse ikke regulerer den situation, hvor indehaveren af importlicenser med nedsat told inden indførslen køber en vare hos en given erhvervsdrivende og derpå sælger varen til den erhvervsdrivende, efter at have indført den til Unionen.

26

Det fremgår desuden af forelæggelsesafgørelsen, at de i hovedsagen omhandlede købs-, import-, og videresalgstransaktioner hver for sig var retligt gyldige. Navnlig for så vidt angår indførslerne var alle de formelle betingelser for tildeling af præferencetolden opfyldt, idet de i hovedsagen omhandlede importører havde fortoldet varerne ved hjælp af »A«-licenser, som var udstedt på korrekt vis.

27

Som det imidlertid fremgår af indlæggene for Domstolen, var målet med disse transaktioner for køberen i Unionen, som ligeledes var en traditionel importør som omhandlet i artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 341/2007, at give denne mulighed for at købe hvidløg, der indføres under det toldkontingent, der er fastsat i denne forordning. Ifølge den forelæggende ret kan denne omstændighed således lægges til grund ved afgørelsen af, om der foreligger et misbrug af rettigheder.

28

Det præjudicielle spørgsmål skal derfor anses for at vedrøre spørgsmålet om, hvorvidt artikel 6, stk. 4, i forordning nr. 341/2007, selv om den ikke som sådan regulerer transaktioner, hvorved en importør, som er indehaver af importlicenser med nedsat told, inden indførslen til Unionen køber en vare hos en erhvervsdrivende, som selv er en traditionel importør som omhandlet i denne forordnings artikel 4, stk. 2, men som har opbrugt sine egne importlicenser med nedsat told, og derpå sælger varen til den erhvervsdrivende efter at have indført den til Unionen, ikke desto mindre må fortolkes således, at den er til hinder for sådanne transaktioner med henvisning til, at de udgør et misbrug af rettigheder.

29

Ifølge Domstolens faste praksis kan borgerne ikke påberåbe sig EU-bestemmelser med henblik på at muliggøre svig eller misbrug (jf. bl.a. dom af 12.5.1998, sag C-367/96, Kefalas m.fl., Sml. I, s. 2843, præmis 20, af 23.3.2000, sag C-373/97, Diamantis, Sml. I, s. 1705, præmis 33, og af 21.2.2006, sag C-255/02, Halifax m.fl., Sml. I, s. 1609, præmis 68).

30

Anvendelsen af EU-retten kan således ikke udvides til at dække erhvervsdrivendes retsstridige transaktioner, dvs. transaktioner, som ikke har fundet sted som led i almindelige kommercielle transaktioner, men alene har haft til formål at misbruge EU-rettens bestemmelser (jf. bl.a. dommen i sagen Halifax m.fl., præmis 69).

31

Konstateringen af misbrug forudsætter, at der foreligger et objektivt og et subjektivt element.

32

Med hensyn til det objektive element skal det fremgå af et sammenfald af objektive omstændigheder, at det formål, som EU-bestemmelserne forfølger, ikke er opnået, selv om betingelserne i disse bestemmelser formelt er overholdt (jf. bl.a. dom af 14.12.2000, sag C-110/99, Emsland-Stärke, Sml. I, s. 11569, præmis 52, og af 21.7.2005, sag C-515/03, Eichsfelder Schlachtbetrieb, Sml. I, s. 7355, præmis 39).

33

En sådan konstatering kræver også et subjektivt element i den forstand, at det skal fremgå af en samlet række objektive omstændigheder, at hovedformålet med de omhandlede transaktioner er opnåelsen af en uberettiget fordel. Forbuddet mod misbrug mister således sin relevans, når der kan være en anden begrundelse for de omhandlede transaktioner end blot at opnå en fordel (dommen i sagen Halifax m.fl., præmis 75). Tilstedeværelsen af et sådant element, som knytter sig til de erhvervsdrivendes hensigt, kan bl.a. bevises ved transaktionernes rent kunstige karakter (jf. i denne retning Emsland-Stärke-dommen, præmis 53, og dom af 21.2.2008, sag C-425/06, Part Service, Sml. I, s. 897, præmis 62).

34

Selv om Domstolen i en præjudiciel forelæggelsessag i givet fald kan give nærmere oplysninger med henblik på at vejlede den nationale ret i dens fortolkning (dommen i sagen Halifax m.fl., præmis 77), påhviler det imidlertid den nationale ret at efterprøve, hvorvidt der foreligger faktiske omstændigheder, der udgør et sådant misbrug (jf. bl.a. Eichsfelder Schlachtbetrieb-dommen, præmis 40, og dom af 11.1.2007, sag C-279/05, Vonk Dairy Products, Sml. I, s. 239, præmis 34). I den forbindelse skal det præciseres, at undersøgelsen af, om der foreligger misbrug, kræver, at den forelæggende ret tager hensyn til alle de faktiske omstændigheder og forhold i sagen, herunder alle kommercielle transaktioner forud for eller efter den pågældende indførsel.

35

Hvad for det første i den forbindelse angår formålet med forordning nr. 341/2007, fremgår det af 13. og 14. betragtning, sammenholdt med 9. og 10. betragtning til samme forordning, at det ved forvaltningen af toldkontingenterne er nødvendigt at sikre konkurrencen mellem virkelige importører, således at ingen enkelt importør er i stand til at kontrollere markedet.

36

I forbindelse med transaktioner som de i hovedsagen omhandlede er det ovennævnte formål imidlertid ikke opfyldt. Som det fremgår af indlæggene for Domstolen, opnår køberen i Unionen, som også er en traditionel erhvervsdrivende, med sådanne transaktioner, ganske vist ikke ret til at få beregnet sin referencemængde, som defineret i artikel 8 i forordning nr. 341/2007, ud fra et grundlag, der omfatter de mængder af varer, som han har købt fra importører efter varernes fortoldning. Disse transaktioner giver ham derfor ikke mulighed for at øge de mængder af varer, for hvilke han har ret til at ansøge om »A-licenser« i henhold til denne forordnings artikel 9. Det forholder sig ikke desto mindre således, at sådanne transaktioner kan gøre det muligt for køberen i Unionen, som også er en traditionel importør, der har opbrugt sine egne »A«-licenser, og derfor ikke længere er i stand til at indføre hvidløg til præferencetolden, at købe hvidløg, som er indført til en præferencetold, og øge sin indflydelse på markedet ud over den del af toldkontingentet, som han har fået tildelt.

37

Hvad for det andet angår det i præmis 33 ovenfor omhandlede subjektive element skal det bemærkes, at for at transaktioner under omstændigheder som de i hovedsagen omhandlede kan anses for i det væsentlige at have haft til formål at give køberen i Unionen en uberettiget fordel, er det nødvendigt, at importørerne har haft til hensigt at give den nævnte køber en sådan fordel, og at transaktionerne savner enhver økonomisk og kommerciel berettigelse for disse importører, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve. Sidstnævntes konstatering af, at sådanne transaktioner ikke savner økonomisk og kommerciel berettigelse, kunne f.eks. foretages med henvisning til, at købsprisen for varerne blev fastsat på et sådant niveau, at det gav importørerne mulighed for at opnå en betydelig fortjeneste af de pågældende salg. Ligeledes kan der tages hensyn til den omstændighed, at det fremgår af artikel 35 i forordning nr. 1291/2000, sammenholdt med artikel 6, stk. 2, i forordning nr. 341/2007, at importører har pligt til at benytte de »A«-licenser, som er blevet udstedt til dem, idet de ellers pålægges sanktioner, og derfor har en reel interesse i at foretage indførsler, herunder i forbindelse med transaktioner som de i hovedsagen omhandlede.

38

Hertil bemærkes, at selv om sådanne transaktioner er begrundet i køberens ønske om at opnå den særlige præferencetold, og de pågældende importører er vidende herom, kan transaktionerne ikke anses for at savne enhver økonomisk og kommerciel berettigelse for disse importører.

39

Det kan imidlertid ikke udelukkes, at transaktioner som de i hovedsagen omhandlede under visse omstændigheder i det væsentlige med det formål at opnå præferencetolden er blevet konstrueret kunstigt. Blandt de elementer, der således kunne gøre det muligt at fastslå transaktionernes kunstige karakter, henhører den omstændighed – som Europa-Kommissionen har nævnt i sit skriftlige indlæg – at importøren, som er indehaver af »A«-licenser, ikke har påtaget sig nogen kommerciel risiko, idet importøren i realiteten er blevet dækket af sin køber, som ligeledes er en traditionel importør. En sådan kunstig karakter kan også fremgå af den omstændighed, at importørernes fortjenstmargen er ubetydelig, eller at importørernes salgspriser for hvidløg til køberen i Unionen er lavere end markedspriserne.

40

Henset til ovenstående bemærkninger skal det forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 6, stk. 4, i forordning nr. 341/2007 skal fortolkes således, at bestemmelsen i princippet ikke er til hinder for transaktioner, hvorved en importør, som er indehaver af importlicenser med nedsat told, uden for Unionen køber en vare hos en erhvervsdrivende, som selv er en traditionel importør som omhandlet i denne forordnings artikel 4, stk. 2, men som har opbrugt sine egne importlicenser med nedsat told, og derpå videresælger varen til den erhvervsdrivende efter at have indført den til Unionen. Sådanne transaktioner udgør imidlertid et misbrug af rettigheder, såfremt de i det væsentlige med det formål at opnå præferencetolden er blevet konstrueret kunstigt. Undersøgelsen af, om der foreligger misbrug, kræver, at den forelæggende ret tager hensyn til alle de faktiske omstændigheder og forhold i sagen, herunder alle kommercielle transaktioner forud for eller efter den pågældende indførsel.

41

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Fjerde Afdeling) for ret:

Artikel 6, stk. 4, i Kommissionens forordning (EF) nr. 341/2007 af 29. marts 2007 om åbning og forvaltning af toldkontingenter og om indførelse af en ordning med importlicenser og oprindelsescertifikater for hvidløg og visse andre landbrugsprodukter importeret fra tredjelande skal fortolkes således, at bestemmelsen i princippet ikke er til hinder for transaktioner, hvorved en importør, som er indehaver af importlicenser med nedsat told, uden for Den Europæiske Union køber en vare hos en erhvervsdrivende, som selv er en traditionel importør som omhandlet i denne forordnings artikel 4, stk. 2, men som har opbrugt sine egne importlicenser med nedsat told, og derpå videresælger varen til den erhvervsdrivende efter at have indført den til Unionen. Sådanne transaktioner udgør imidlertid et misbrug af rettigheder, såfremt de i det væsentlige med det formål at opnå præferencetolden er blevet konstrueret kunstigt. Undersøgelsen af, om der foreligger misbrug, kræver, at den forelæggende ret tager hensyn til alle de faktiske omstændigheder og forhold i sagen, herunder alle kommercielle transaktioner forud for eller efter den pågældende indførsel.