—

den tyske regering ved T. Henze og J. Möller, som befuldmægtigede

—

den danske regering ved V.P. Jørgensen og C. Thorning, som befuldmægtigede

—

den østrigske regering ved C. Pesendorfer, som befuldmægtiget

—

Europa-Kommissionen ved V. Kreuschitz og D. Roussanov, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 20 TEUF og 21 TEUF.

2

Anmodningen er blevet indgivet inden for rammerne af en tvist mellem Samantha Elrick, som er tysk statsborger, og Bezirksregierung Köln (den lokale administrative myndighed i Köln) vedrørende sidstnævntes afslag på at yde hende uddannelsesstøtte til en skoleuddannelse i Det Forenede Kongerige.

3

Under overskriften »Princip« fastsætter § 1 i Bundesgesetz über individuelle Förderung der Ausbildung (Bundesausbildungsförderungsgesetz) (forbundslov om individuel uddannelsesstøtte), som ændret den 23. december 2007 ved 22. ændring af Bundesausbildungsförderungsgesetz (BGB1. I, s. 3254, herefter »BAföG«), følgende:

»I henhold til denne lov består der en ret til individuel støtte til en uddannelse, der svarer til interesser, evner og resultater, såfremt den uddannelsessøgende ikke på anden vis råder over de midler, der er nødvendige til livets ophold og uddannelsen.«

4

BAföG’s § 2, som har overskriften »Uddannelsesinstitutioner«, bestemmer:

»1.   Der ydes uddannelsesstøtte til

[…]

Uddannelsens art og indhold er afgørende for, hvorledes den kvalificeres. Uddannelsesstøtte ydes, når uddannelsen tages i en offentlig institution – med undtagelse af ikke-statslige højskoler – eller i en godkendt erstatningsskole [»Ersatzschule«].

[…]

1a.   Der ydes kun uddannelsesstøtte til uddannelser ved de i stk. 1, nr. 1, nævnte uddannelsesinstitutioner, såfremt den uddannelsessøgende ikke bor hos sine forældre, og

[...]

5.   Der ydes kun uddannelsesstøtte, såfremt uddannelsestrinnet varer mindst ét skole- eller studieår, og såfremt uddannelsen kræver den uddannelsessøgendes fulde arbejdsindsats. [...]«

5

I henhold til BAföG’s § 4 ydes der med forbehold af denne lovs §§ 5 og 6 uddannelsesstøtte til uddannelse i Tyskland.

6

BAföG’s § 5, som har overskriften »Uddannelse i udlandet«, har følgende ordlyd:

»1.   Ved »fast bopæl« i denne lovs forstand forstås det sted, hvor den pågældende, ikke kun midlertidigt, har centrum for sine livsinteresser, uden at det kommer an på viljen til fast at bosætte sig; den, som kun opholder sig på et sted med henblik på en uddannelse, har ikke fast bopæl det pågældende sted.

2.   Personer under uddannelse, der har fast bopæl i Tyskland, er berettiget til uddannelsesstøtte til studier ved en uddannelsesinstitution, der er beliggende i udlandet, såfremt:

[...]

[...]

4.   […] Stk. 2, nr. 3, gælder kun uddannelser ved uddannelsesinstitutioner, der kan sidestilles med i Tyskland beliggende erhvervsfaglige skoler [»Berufsfachschulklassen«] som omhandlet i § 2, stk. 1, nr. 2, faggymnasier [»höhere Fachschulen«], akademier [»Akademien«] eller højskoler [»Hochschulen«]. Efterprøvelse af ligeværdighed foretages ex officio som led i bevillingsproceduren.«

7

Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at Samantha Elrick – der er tysk statsborger født i Tyskland den 1. juni 1989, og som har sin faste bopæl som omhandlet i BAföG’s § 5, stk. 1, hos sine forældre i denne medlemsstat – helt overvejende har haft bopæl i Det Forenede Kongerige siden 1998.

8

Efter at have gennemført sin videregående skoleuddannelse i en skole i Devon (Det Forenede Kongerige) var hun fra den 8. september 2008 indskrevet som fuldtidsstuderende ved South Devon College i Paignton, Devon, på kurset »First Diploma in Travel, Level 2«. Dette étårige uddannelsesforløb krævede ikke nogen anden forudgående erhvervsuddannelse. Samantha Elrick havde under sin videregående skoleuddannelse, og da hun var indskrevet ved South Devon College, fast bopæl hos sine forældre i Tyskland.

9

Den 5. juli 2008 indgav Samantha Elrick en ansøgning om at blive tilkendt uddannelsesstøtte for at gå på South Devon College fra og med september 2008.

10

Ved afgørelse af 13. august 2008 afslog Bezirksregierung Köln ansøgningen med den begrundelse, at den af Samantha Elrick valgte uddannelse – der ikke førte til opnåelse af et erhvervskvalificerende eksamensbevis i henhold til kriterierne i BAföG’s § 2, stk. 1, første punktum, nr. 2 – kunne sammenlignes med en étårig erhvervsforberedende uddannelse ved en tysk erhvervsfaglig skole (»Berufsfachschule«), og at en sådan uddannelse ikke var støtteberettiget i udlandet.

11

Den 11. september 2008 anlagde Samantha Elrick sag til prøvelse af denne afgørelse og gjorde til støtte for sagen gældende, at hendes udelukkelse fra den i BAföG fastsatte uddannelsesstøtte udgjorde en tilsidesættelse af artikel 20 TEUF og 21 TEUF. Såfremt hun havde taget en tilsvarende uddannelse i Tyskland, var hun blevet ydet støtte, selv om uddannelsen kun var étårig. Den nationale lovgivning stiller hende således over for valget mellem enten at give afkald på sin ret til at færdes frit inden for Den Europæiske Union i forbindelse med valg af uddannelsesinstitution eller at give afkald på uddannelsesstøtte i henhold til lovgivningen i hendes hjemstat. Herigennem begrænses hendes ret til at færdes frit uforholdsmæssigt, uden at dette er objektivt begrundet.

12

Verwaltungsgericht Hannover er i tvivl om, hvorvidt den nationale lovgivning er forenelig med artikel 20 TEUF og 21 TEUF. Den har indledningsvis anført, at for så vidt angår uddannelse, som helt tages i udlandet, kan der i overensstemmelse med BAföG’s § 5, stk. 2, nr. 3, kun ydes støtte til uddannelse ved en uddannelsesinstitution, der kan sidestilles med en erhvervsfaglig skole [»Berufsfachschulklasse«] i Tyskland, såfremt betingelserne i BAföG’s § 2, stk. 1, nr. 2, er opfyldt. I henhold til sidstnævnte bestemmelse skal den pågældende uddannelse afsluttes med et erhvervskvalificerende eksamensbevis efter et undervisningsforløb af mindst to års varighed. For så vidt angår Samantha Elricks uddannelse i Det Forenede Kongerige er denne betingelse imidlertid ikke opfyldt.

13

Den forelæggende ret er af den opfattelse, at såfremt Samantha Elrick i Tyskland havde afsluttet et uddannelsesforløb, der kunne sammenlignes med det, som hun tog i Det Forenede Kongerige, havde hun i princippet været berettiget til uddannelsesstøtte i henhold til BAföG’s § 1, § 2, stk. 1, nr. 1, og § 4, sammenholdt med BAföG’s § 2, stk. 1a, nr. 1.

14

Ifølge den forelæggende ret ville uddannelse ved den institution, der lå tættest på hendes forældres bopæl i Tyskland, og som tilbød et sådant uddannelsesforløb, nemlig have krævet over en times transport i hver retning, hvilket i henhold til Verwaltungsvorschriften zum BAföG (cirkulære om BAföG) ikke udgjorde en rimelig transporttid. Havde Samantha Elrick skiftet sin bopæl til et sted i Tyskland, hvor en tilsvarende uddannelsesinstitution var beliggende, havde hun i princippet været berettiget til støtte til dette uddannelsesforløb.

15

Den forelæggende ret har udtrykt tvivl om, hvorvidt den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning er forenelig med EU-retten. Idet den i Det Forenede Kongerige fulgte uddannelse ikke giver ret til uddannelsesstøtte i henhold til BAföG – i modsætning til det, der havde været tilfældet ved en sammenlignelig uddannelse i Tyskland – har Samantha Elrick således ingen andre valg end at give afkald på enten udøvelsen af sin ret til at færdes frit eller sin ret til uddannelsesstøtte.

16

Under disse omstændigheder har Verwaltungsgericht Hannover besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»Er artikel 20 [TEUF] og 21 TEUF til hinder for en ordning i national ret, hvorefter en tysk statsborger, som har fast bopæl i Tyskland, og som studerer ved en uddannelsesinstitution i en af Den Europæiske Unions medlemsstater, nægtes uddannelsesstøtte i henhold til [BAföG] under studier ved denne [udenlandske] uddannelsesinstitution, fordi den udenlandske uddannelse kun varer ét år, mens hun i henhold til BAföG kunne have modtaget uddannelsesstøtte under en tilsvarende uddannelse, der ligeledes varer ét år, i Tyskland?«

17

Med dette spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 20 TEUF og 21 TEUF skal fortolkes således, at de er til hinder for en medlemsstats lovgivning – som den i hovedsagen omhandlede – der gør ydelse af uddannelsesstøtte til en statsborger med bopæl i denne medlemsstat med henblik på at studere i en anden medlemsstat betinget af, at denne uddannelse efter et uddannelsesforløb på mindst to år fører til et erhvervskvalificerende eksamensbevis, som svarer til dem, der opnås ved en erhvervsfaglig skole i ydelsesstaten, hvorimod den pågældende på grund af sin særlige situation var blevet ydet støtte, såfremt hun i sidstnævnte stat havde valgt at gennemføre en uddannelse på under to år, der svarede til den, som hun ville følge i en anden medlemsstat.

18

Indledningsvis bemærkes, at Samantha Elrick i sin egenskab af tysk statsborger i medfør af artikel 20, stk. 1, TEUF er unionsborger og som følge heraf kan påberåbe sig de rettigheder, der er knyttet til en sådan status, herunder i givet fald over for sin oprindelsesmedlemsstat (jf. dom af 26.10.2006, sag C-192/05, Tas-Hagen og Tas, Sml. I, s. 10451, præmis 19, af 23.10.2007, forenede sager C-11/06 og C-12/06, Morgan og Bucher, Sml. I, s. 9161, præmis 22, og af 18.7.2013, forenede sager C-523/11 og C-585/11, Prinz og Seeberger, præmis 23 og den deri nævnte retspraksis).

19

Som Domstolen gentagne gange har fastslået, er unionsborgerskabets formål at skabe den grundlæggende status for medlemsstaternes statsborgere, idet det gør det muligt for de af medlemsstaternes statsborgere, som befinder sig i samme situation, inden for EUF-traktatens materielle anvendelsesområde at blive undergivet samme retlige behandling uanset deres nationalitet og med forbehold af udtrykkeligt fastsatte undtagelser i denne henseende (dom af 11.7.2002, sag C-224/98, D’Hoop, Sml. I, s. 6191, præmis 28, og af 21.2.2013, sag C-46/12, N., præmis 27, samt dommen i sagen Prinz og Seeberger, præmis 24).

20

Blandt de situationer, der henhører under EU-rettens anvendelsesområde, findes de situationer, der er knyttet til udøvelsen af de ved traktaten sikrede grundlæggende friheder, bl.a. dem, der er knyttet til udøvelsen af retten til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område i henhold til artikel 21 TEUF (dommen i sagen Morgan og Bucher, præmis 23, og i sagen Prinz og Seeberger, præmis 25 og den deri nævnte retspraksis).

21

I denne henseende skal medlemsstaterne – selv om det er dem, der i overensstemmelse med artikel 165, stk. 1, TEUF er kompetente for så vidt angår undervisningsindholdet og opbygningen af deres respektive uddannelsessystemer – udøve denne kompetence under overholdelse af EU-retten og herunder specielt traktatens bestemmelser om retten til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område i henhold til artikel 21, stk. 1, TEUF (jf. dommen i sagen Morgan og Bucher, præmis 24, og i sagen Prinz og Seeberger, præmis 26 og den deri nævnte retspraksis).

22

Det bemærkes dernæst, at en national lovgivning, som stiller visse nationale statsborgere ringere, blot fordi de har gjort brug af deres ret til at færdes og opholde sig frit i en anden medlemsstat, udgør en restriktion for de friheder, som ifølge artikel 21, stk. 1, TEUF tilkommer enhver unionsborger (dom af 18.7.2006, sag C-406/04, De Cuyper, Sml. I, s. 6947, præmis 39, samt dommen i sagen Morgan og Bucher, præmis 25, og i sagen Prinz og Seeberger, præmis 27). I denne henseende gør en statsborger i en medlemsstat, som rejser til en anden medlemsstat og dér tager en gymnasieuddannelse, brug af sin ret efter artikel 20 TEUF til at færdes frit (jf. i denne retning D’Hoop-dommen, præmis 29-34, og dom af 15.3.2005, sag C-209/03, Bidar, Sml. I, s. 2119, præmis 35).

23

De i traktaten fastsatte rettigheder med hensyn til fri bevægelighed for unionsborgerne ville nemlig ikke få fuld gennemslagskraft, såfremt en statsborger fra en medlemsstat – på grund af hindringer, der skyldes hans ophold i en anden medlemsstat – kunne blive afskrækket fra at udøve dem som følge af en lovgivning i hans oprindelsesstat, der stiller ham ringere, alene fordi han har udnyttet disse rettigheder (jf. D’Hoop-dommen, præmis 31, samt dommen i sagen Morgan og Bucher, præmis 26, og i sagen Prinz og Seeberger, præmis 28).

24

Denne betragtning er særlig vigtig inden for uddannelsesområdet, når henses til de mål, som forfølges med artikel 6, litra e), TEUF og artikel 165, stk. 2, andet led, TEUF, nemlig bl.a. at begunstige studerendes og læreres mobilitet (jf. D’Hoop-dommen, præmis 32, dom af 7.7.2005, sag C-147/03, Kommissionen mod Østrig, Sml. I, s. 5969, præmis 44, samt dommen i sagen Morgan og Bucher, præmis 27, og i sagen Prinz og Seeberger, præmis 29).

25

I øvrigt bemærkes, at EU-retten ikke pålægger medlemsstaterne nogen forpligtelse til at fastsætte en ordning med uddannelsesstøtte til at studere i en anden medlemsstat. Når en medlemsstat fastsætter en ordning for uddannelsesstøtte, der gør det muligt for de studerende at modtage sådan støtte, når de studerer i en anden medlemsstat, skal medlemsstaten imidlertid drage omsorg for, at de nærmere bestemmelser om tildeling af støtten ikke skaber en ubegrundet restriktion for nævnte ret til at færdes og opholde sig på medlemsstaternes område (jf. i denne retning dommen i sagen Morgan og Bucher, præmis 28, og dommen i sagen Prinz og Seeberger, præmis 30).

26

I det foreliggende tilfælde er det ubestridt, at sagsøgeren havde haft ret til uddannelsesstøtte, såfremt hun i Tyskland havde afsluttet en uddannelse, der svarede til den, som hun fulgte i Det Forenede Kongerige, idet der inden for rimelig afstand fra hendes forældres bopæl i Tyskland ikke lå nogen institution, der tilbød en tilsvarende uddannelse.

27

Den tyske regering har gjort gældende, at den i hovedsagen omhandlede lovgivning ikke begrænser retten til at færdes og opholde sig frit, idet den tyske lovgiver på lovlig vis har valgt ikke at indføre uddannelsesstøtte for den type af uddannelsesforløb, som Samantha Elrick fulgte, og idet ingen EU-retsakt forpligter lovgiveren hertil. Den tyske regering er af den opfattelse, at formålet med BAföG er at foretage en kvalitativ udvælgelse af de typer uddannelse, som Forbundsrepublikken Tyskland støtter økonomisk. En sådan lovgivning udgør ikke en restriktion for den grundlæggende ret til at færdes og opholde sig frit.

28

En lovgivning som den i hovedsagen omhandlede – der knytter ydelsen af støtte til en uddannelse i udlandet til en betingelse om, at uddannelsen svarer til uddannelse ved en erhvervsfaglig skole (»Berufsfachschulklasse«), som efter mindst to års uddannelsesforløb fører til et erhvervskvalificerende eksamensbevis – udgør imidlertid en restriktion som omhandlet i artikel 21 TEUF, for så vidt som en ansøger, der befinder sig i samme personlige situation som Samantha Elrick, vil blive ydet støtte med henblik på i Tyskland at følge en uddannelse, der svarer til det uddannelsesforløb, som hun fulgte i en anden medlemsstat.

29

En sådan betingelse kan afskrække unionsborgere som Samantha Elrick fra at udøve deres ret til at færdes og opholde sig frit i en anden medlemsstat, henset til den indvirkning, som udøvelsen af denne frihed kan have på retten til uddannelsesstøtte (jf. dommen i sagen Prinz og Seeberger, præmis 32). Desuden kan det ikke lægges til grund, at de restriktive virkninger af denne betingelse er for svært beregnelige eller for ubetydelige til at udgøre en begrænsning af retten til at færdes og opholde sig frit (jf. i denne retning dommen i sagen Morgan og Bucher, præmis 32).

30

Det fremgår af fast retspraksis, at en lovgivning, som kan begrænse en ved traktaten sikret grundlæggende frihed, kun er begrundet efter EU-retten, såfremt den er baseret på objektive almene hensyn, der er uafhængige af de berørte personers nationalitet, og står i rimeligt forhold til det mål, der lovligt forfølges med national ret (jf. De Cuyper-dommen, præmis 40, samt dommen i sagen Tas-Hagen og Tas, præmis 33, og i sagen Morgan og Bucher, præmis 33). Det fremgår af Domstolens praksis, at en foranstaltning er forholdsmæssig, når den er egnet til at sikre opfyldelsen af det forfulgte mål og ikke går videre, end hvad der er nødvendigt for at nå det (De Cuyper-dommen, præmis 42, samt dommen i sagen Morgan og Bucher, præmis 33, og i sagen Prinz og Seeberger, præmis 33).

31

Den tyske regering har gjort gældende, at den i hovedsagen omhandlede lovgivning er begrundet i den tyske lovgivers valg om at yde støtte til uddannelse i udlandet i forhold til den normalt forudsigelige nytte ved uddannelsen og i forhold til forholdet mellem udlandsopholdet og nævnte uddannelses samlede varighed. Den tyske regering er af den opfattelse, at det generelle formål med den i hovedsagen omhandlede lovgivning derfor er kun at yde støtte til uddannelse i udlandet under de uddannelser, der giver den studerende de bedst mulige chancer på arbejdsmarkedet. I denne henseende er en uddannelse som den i hovedsagen omhandlede, der giver en lav kvalifikation, nyttig i forhold til en generel erhvervsorientering, men den øger kun marginalt en sådan studerendes chancer på arbejdsmarkedet. Af disse grunde fortjener en sådan uddannelse ikke, at der ydes støtte til uddannelse i udlandet.

32

Det fremgår imidlertid ikke klart af den tyske regerings argumenter, hvordan målet om kun at yde økonomisk støtte til de uddannelser i udlandet, der fører til, at de studerendes chancer på arbejdsmarkedet øges, er sikret ved den i hovedsagen omhandlede lovgivning, og navnlig ved den i BAföG’s § 2, stk. 2, fastsatte betingelse, der kræver en varighed på mindst to år for så vidt angår den påtænkte uddannelse uden hensyntagen til arten og indholdet af denne uddannelse, hvorimod der under bestemte omstændigheder – bl.a. som dem, der kendetegner sagsøgerens situation – ydes økonomisk støtte til en uddannelse, der ikke opfylder denne betingelse, men som gennemføres i Tyskland. Kravet om en varighed på to år synes derfor ikke at have nogen tilknytning til niveauet på den valgte uddannelse.

33

Den omstændighed, at der pålægges en varighedsbetingelse som den i hovedsagen omhandlede, forekommer således inkonsekvent og kan ikke anses for forholdsmæssig i forhold til dette mål (jf. analogt dommen i sagen Morgan og Bucher, præmis 36).

34

Henset til ovenstående betragtninger skal det forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 20 TEUF og 21 TEUF skal fortolkes således, at de er til hinder for en medlemsstats lovgivning – som den i hovedsagen omhandlede – der gør ydelse af uddannelsesstøtte til en statsborger med bopæl i denne medlemsstat med henblik på at studere i en anden medlemsstat betinget af, at denne uddannelse efter et uddannelsesforløb på mindst to år fører til et erhvervskvalificerende eksamensbevis, som svarer til dem, der opnås ved en erhvervsfaglig skole i ydelsesstaten, hvorimod den pågældende på grund af sin særlige situation var blevet ydet støtte, såfremt hun i denne sidstnævnte stat havde valgt at gennemføre en uddannelse på under to år, der svarede til den, som hun ville følge i en anden medlemsstat.

35

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tredje Afdeling) for ret:

Artikel 20 TEUF og 21 TEUF skal fortolkes således, at de er til hinder for en medlemsstats lovgivning – som den i hovedsagen omhandlede – der gør ydelse af uddannelsesstøtte til en statsborger med bopæl i denne medlemsstat med henblik på at studere i en anden medlemsstat betinget af, at denne uddannelse efter et uddannelsesforløb på mindst to år fører til et erhvervskvalificerende eksamensbevis, som svarer til dem, der opnås ved en erhvervsfaglig skole i ydelsesstaten, hvorimod den pågældende på grund af sin særlige situation var blevet ydet støtte, såfremt hun i denne sidstnævnte stat havde valgt at gennemføre en uddannelse på under to år, der svarede til den, som hun ville følge i en anden medlemsstat.