1. 

Et vejudvidelsesprojekt i Nederlandene har indvirkning på et særligt bevaringsområde som omhandlet i habitatdirektivet ( 2 ). Det reducerer sandsynligvis særligt arealet og/eller kvaliteten af molinia-enge ( 3 ) inden for dette område. Visse foranstaltninger er blevet fastsat med henblik på at sikre oprettelsen af nye arealer andetsteds på samme lokalitet for at erstatte eller at supplere de berørte arealer. Lovligheden af de bekendtgørelser, der godkender projektet med forbehold for disse foranstaltninger, er blevet anfægtet.

2. 

I denne sammenhæng ønsker Raad van State i det væsentlige at få oplyst, hvorvidt det skader en lokalitets integritet i habitatdirektivets forstand, såfremt projektet omfatter oprettelsen af et areal af denne naturtype, som er af samme størrelse eller større, inden for lokaliteten, og i så fald om en sådan oprettelse skal betragtes som en »kompensationsforanstaltning« i direktivets forstand.

3.

Habitatdirektivets artikel 1 indeholder en række definitioner, heriblandt særligt:

[…]

[…]

[…]

[…]«

4.

Artikel 2 bestemmer:

»1.   Formålet med dette direktiv er at bidrage til at sikre den biologiske diversitet ved at bevare naturtyperne samt de vilde dyr og planter inden for det af medlemsstaternes område i Europa, hvor traktaten finder anvendelse.

2.   De foranstaltninger, der træffes efter dette direktiv, tager sigte på at opretholde eller genoprette en gunstig bevaringsstatus for naturtyper samt vilde dyre- og plantearter af fællesskabsbetydning.

3.   De foranstaltninger, der træffes efter dette direktiv, tager hensyn til de økonomiske, sociale og kulturelle behov og til regionale og lokale særpræg.«

5.

Artikel 3, stk. 1, bestemmer:

»Der oprettes et sammenhængende europæisk økologisk net af særlige bevaringsområder under betegnelsen Natura 2000. Dette net, der består af lokaliteter, der omfatter de naturtyper, der er nævnt i bilag I, og levesteder for de arter, der er nævnt i bilag II, skal sikre opretholdelse eller i givet fald genopretning af en gunstig bevaringsstatus for de pågældende naturtyper og levestederne for de pågældende arter i deres naturlige udbredelsesområde.

[…]«

6.

Af habitatdirektivets artikel 6 fremgår følgende:

»1.   For de særlige bevaringsområder iværksætter medlemsstaterne de nødvendige bevaringsforanstaltninger, hvilket i givet fald kan indebære hensigtsmæssige forvaltningsplaner, som er specifikke for lokaliteterne eller integreret i andre udviklingsplaner, samt de relevante retsakter, administrative bestemmelser eller aftaler, der opfylder de økologiske behov for naturtyperne i bilag I og de arter i bilag II, der findes på lokaliteterne.

2.   Medlemsstaterne træffer passende foranstaltninger for at undgå forringelse af naturtyperne og levestederne for arterne i de særlige bevaringsområder samt forstyrrelser af de arter, for hvilke områderne er udpeget, for så vidt disse forstyrrelser har betydelige konsekvenser for dette direktivs målsætninger.

3.   Alle planer eller projekter, der ikke er direkte forbundet med eller nødvendige for lokalitetens forvaltning, men som i sig selv eller i forbindelse med andre planer og projekter kan påvirke en sådan lokalitet væsentligt, vurderes med hensyn til deres virkninger på lokaliteten under hensyn til bevaringsmålsætningerne for denne. På baggrund af konklusionerne af vurderingen af virkningerne på lokaliteten, og med forbehold af stk. 4, giver de kompetente nationale myndigheder først deres tilslutning til en plan eller et projekt, når de har sikret sig, at den/det ikke skader lokalitetens integritet, og når de – hvis det anses for nødvendigt – har hørt offentligheden.

4.   Hvis en plan eller et projekt, på trods af at virkningerne på lokaliteten vurderes negativt, alligevel skal gennemføres af bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser, herunder af social eller økonomisk art, fordi der ikke findes nogen alternativ løsning, træffer medlemsstaten alle nødvendige kompensationsforanstaltninger for at sikre, at den globale sammenhæng i Natura 2000 beskyttes. Medlemsstaten underretter Kommissionen om, hvilke kompensationsforanstaltninger der træffes.

Hvis der er tale om en lokalitet med en prioriteret naturtype og/eller en prioriteret art, kan der alene henvises til hensynet til menneskers sundhed og den offentlige sikkerhed eller væsentlige gavnlige virkninger på miljøet, eller, efter udtalelse fra Kommissionen, andre bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser.«

7.

Endelig omfatter opregningen af naturtyper i habitatdirektivets bilag I blandt delvis naturlige fugtige enge med høj urtevegetation »6410 Molinia-enge på kalkrige tørveholdige eller ler- og siltrige jorder (Molinion caeruleae)«. Disse er ikke prioriterede levesteder.

8.

Kommissionen har offentliggjort en vejledning vedrørende habitatdirektivets artikel 6, stk. 4, (2007/2012) (herefter »vejledningen«). Af punkt 1.4.1 heri fremgår det bl.a., at efter habitatdirektivets artikel 6 må der klart skelnes mellem afhjælpende foranstaltninger og kompensationsforanstaltninger. Selv om »kompensationsforanstaltninger« ikke defineres i direktivet, foreslår vejledningen på grundlag af erfaringerne, at:

9.

Endvidere følger det af vejledningen, at kompensationsforanstaltninger bør supplere foranstaltninger, der gennemføres som normal praksis i medfør af habitatdirektivet, eller forpligtelser, der følger af loven, såsom gennemførelse af en forvaltningsplan. De skal være mere vidtgående end de normale foranstaltninger eller standardforanstaltninger, der kræves til beskyttelse og forvaltning af Natura 2000-lokaliteter. »Kompensationsforanstaltninger er således ikke en udvej til at gennemføre planer eller projekter og samtidig unddrage sig forpligtelserne i artikel 6. De bør kun tages i betragtning, når en negativ indvirkning på et Natura 2000-områdes integritet er fastslået.« Først når det er afgjort, at projektet eller planen bør gennemføres, bør muligheden for kompensationsforanstaltninger tages i betragtning. De er den »sidste udvej«, når de andre forholdsregler i direktivet er virkningsløse, og man ikke desto mindre har truffet beslutning om at tage et projekt/en plan, der har negative virkninger på en Natura 2000-lokalitet, i betragtning.

10.

Kommissionen har også i november 2001 offentliggjort en metodologisk vejledning om habitatdirektivets artikel 6, stk. 3 og 4, (november 2001, herefter »den metodologiske vejledning«), som beskriver dens opfattelse af, hvordan disse bestemmelser skal anvendes. Den opregner fire på hinanden følgende faser: første fase: screening, anden fase: passende vurdering (som tager bevaringsmålsætningen i betragtning, og som omfatter en vurdering af afhjælpende foranstaltninger), tredje fase: vurdering af alternative løsninger og fjerde fase: vurdering, hvor der ikke findes alternative løsninger, og hvor der stadig sker negativ indvirkning (som omfatter identifikation og vurdering af kompensationsforanstaltninger).

11.

Domstolen har taget stilling til habitatdirektivets artikel 6 i en række tilfælde. For nylig har den opsummeret sin praksis i dommen i sagen Sweetman m.fl. ( 4 ). Det er her nyttigt at gengive de relevante præmisser i dommen:

»28   Habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, fastsætter en procedure for vurdering med henblik på ved hjælp af en forudgående kontrol at sikre, at en plan eller et projekt, der ikke er direkte forbundet med eller nødvendig for lokalitetens forvaltning, men som kan påvirke en sådan lokalitet væsentligt, alene godkendes, såfremt denne plan eller dette projekt ikke skader lokalitetens integritet (dommen i sagen Waddenvereniging og Vogelbeschermingsvereniging ( 5 ), præmis 34, og af 16.2.2012, sag C-182/10, Solvay m.fl., [EU:C:2012:82], præmis 66).

29   Den nævnte bestemmelse fastsætter således to faser. Den første, der fremgår af bestemmelsens første punktum, kræver af medlemsstaterne, at de foretager en passende vurdering af en plans eller et projekts virkninger på en beskyttet lokalitet, når der er en sandsynlighed for, at planen eller projektet vil kunne påvirke den omhandlede lokalitet væsentligt (jf. i denne retning dommen i sagen Waddenvereniging og Vogelbeschermingsvereniging, præmis 41 og 43).

30   I denne henseende bemærkes, at når en plan eller et projekt, der ikke er direkte forbundet med eller nødvendig for en lokalitets forvaltning, risikerer at skade bevaringsmålsætningen for lokaliteten, skal planen eller projektet anses for at kunne påvirke denne lokalitet væsentligt. Bedømmelsen af nævnte risiko skal foretages bl.a. i lyset af den i en sådan plan eller et sådant projekt omhandlede lokalitets særlige kendetegn og miljømæssige vilkår (jf. i denne retning dommen i sagen Waddenvereniging og Vogelbeschermingsvereniging, præmis 49).

31   Den anden fase, der er omhandlet i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, andet punktum, og som i tid ligger efter den nævnte passende vurdering, betinger – med forbehold af stk. 4 – tilslutningen til planen eller projektet af, at den eller det ikke skader den berørte lokalitets integritet.

32   Med henblik på ud fra en overordnet sammenhæng at vurdere rækkevidden af udtrykket »skader lokalitetens integritet« skal det i denne henseende præciseres, at bestemmelserne i habitatdirektivets artikel 6, således som generaladvokaten har anført i punkt 43 i forslaget til afgørelse, skal fortolkes som et sammenhængende hele med hensyn til bevaringsmålsætningerne i direktivet. Den nævnte artikels stk. 2 og 3 har således til formål at sikre samme beskyttelsesniveau for naturtyper og levesteder (jf. i denne retning dom af 24.11.2011, sag C-404/09, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 11853, præmis 142), mens den nævnte artikels stk. 4 alene udgør en undtagelsesbestemmelse til andet punktum i stk. 3.

33   Domstolen har allerede fastslået, at bestemmelserne i habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, gør det muligt at opfylde hovedmålsætningen om bevaring og beskyttelse af miljøkvaliteten, herunder bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter, og fastsætter en forpligtelse til generel beskyttelse, der består i at undgå forringelser samt forstyrrelser, der kan få væsentlige virkninger med hensyn til dette direktivs målsætninger (dom af 14.1.2010, sag C-226/08, Stadt Papenburg, Sml. I, s. 131, præmis 49 og den deri nævnte retspraksis).

34   Habitatdirektivets artikel 6, stk. 4, fastsætter, at i tilfælde, hvor en plan eller et projekt trods negative konklusioner i den vurdering, der er gennemført i overensstemmelse med dette direktivs artikel 6, stk. 3, første punktum, alligevel skal gennemføres af bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser, herunder af social eller økonomisk art, og fordi der ikke findes nogen alternativ løsning, træffer medlemsstaten de kompensationsforanstaltninger, der er nødvendige for at sikre, at den globale sammenhæng i Natura 2000 beskyttes (jf. dom af 20.9.2007, sag C-304/05, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 7495, præmis 81, og dommen i sagen Solvay m.fl., præmis 72).

35   I denne henseende må habitatdirektivets artikel 6, stk. 4, eftersom denne bestemmelse er en undtagelse til det i denne artikels stk. 3, andet punktum, nævnte kriterium for at meddele tilladelse, kun finde anvendelse, efter at virkningerne af en plan eller et projekt er blevet undersøgt i henhold til bestemmelserne i det nævnte stk. 3 (jf. dommen i sagen Solvay m.fl., præmis 73 og 74).

36   Det følger heraf, at bestemmelserne i habitatdirektivets artikel 6, stk. 2-4, pålægger medlemsstaterne en række forpligtelser og særlige procedurer, der skal sikre, således som det fremgår af direktivets artikel 2, stk. 2, opretholdelse eller i givet fald genoprettelse af en gunstig bevaringsstatus for naturtyper og især for særlige bevaringsområder.

[…]

40   Tilladelsen til gennemførelsen af en plan eller et projekt i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, kan således kun udstedes på betingelse af, at de kompetente myndigheder, når de har identificeret alle de aspekter ved denne plan eller dette projekt, som i sig selv eller i kombination med andre planer eller projekter vil kunne indvirke på bevaringsmålsætningerne for den berørte lokalitet, og under hensyn til den seneste videnskabelige viden på området, har opnået vished for, at planen eller projektet ikke har varige skadelige virkninger for den berørte lokalitets integritet. Sådan forholder det sig, når det ud fra et videnskabeligt synspunkt uden rimelig tvivl kan fastslås, at der ikke er sådanne virkninger (jf. i denne retning ovennævnte dom af 24.11.2011, Kommissionen mod Spanien, præmis 99, og dommen i sagen Solvay m.fl., præmis 67).

41   Det bemærkes hertil, at myndigheden skal afvise at give tilladelse til en plan eller et projekt, når der er usikkerhed om, hvorvidt der vil være virkninger, der skader den pågældende lokalitets integritet, idet det kriterium for at give tilladelse, der er fastsat i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, andet punktum, integrerer forsigtighedsprincippet og gør det muligt effektivt at forebygge beskadigelser af beskyttede lokaliteters integritet, der skyldes påtænkte planer eller projekter. Et mindre strengt kriterium for at give tilladelse end det her omhandlede ville ikke lige så effektivt kunne sikre realiseringen af målsætningen om beskyttelse af de lokaliteter, som bestemmelsen vedrører (dommen i sagen Waddenvereniging og Vogelbeschermingsvereniging, præmis 57 og 58).

[…]

43   De kompetente nationale myndigheder kan derfor ikke give tilladelse til indgreb, der indebærer en risiko for varig skade på de økologiske kendetegn i de lokaliteter, der omfatter prioriterede naturtyper. Dette ville bl.a. være tilfældet, når et indgreb medfører risiko for, at en prioriteret naturtype i den berørte lokalitet vil forsvinde eller blive delvist og uopretteligt ødelagt (jf. for så vidt angår prioriterede arters forsvinden […] dom af 20.5.2010, Kommissionen mod Spanien ( 6 ), præmis 21, og af 24.11.2011, Kommissionen mod Spanien, præmis 163).

44   For så vidt angår vurderingen i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, må det præciseres, at den ikke må medføre lakuner, og den skal indeholde fuldstændige, præcise og endelige konstateringer og konklusioner, der kan fjerne enhver rimelig videnskabelig tvivl for så vidt angår virkningerne af de arbejder, der er påtænkt i den berørte beskyttede lokalitet (jf. i denne retning dom af 24.11.2011, Kommissionen mod Spanien, præmis 100 og den deri nævnte retspraksis). […]

[…]

46   Hvis den nationale kompetente myndighed efter en passende vurdering af virkningerne af en plan eller et projekt på en lokalitet i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, første punktum, […] konkluderer, at planen eller projektet medfører et varigt og uopretteligt tab af hele eller en del af en prioriteret naturtype, hvis bevaring har ligget til grund for udpegelsen af lokaliteten med henblik på optagelse på listen over lokaliteter af fællesskabsbetydning, må planen eller projektet anses for at skade den pågældende lokalitets integritet.

47   Under disse betingelser må der ikke gives tilladelse til planen eller projektet i henhold til den nævnte bestemmelse. Imidlertid kan den pågældende myndighed i en sådan situation i givet fald udstede en tilladelse i medfør af habitatdirektivets artikel 6, stk. 4, for så vidt som de betingelser, der er fastsat i bestemmelsen, er opfyldt (jf. i denne retning dommen i sagen Waddenvereniging og Vogelbeschermingsvereniging, præmis 60).«

12.

Det kan endvidere være nyttigt at holde sig de retningslinjer for øje, der er blevet opstillet særligt af generaladvokat Kokott i punkt 17 i hendes forslag til afgørelse i sagen Kommissionen mod Nederlandene ( 7 ), hvor hun fastslog, at »der […] findes alternativer, som ikke forandrer planen eller projektet i retning af et plan- eller projektalternativ, men som kun vedrører gennemførelsen. [Eksempelvis] forstyrrende aktiviteter skal gennemføres i tidsrum, hvor effekten heraf er ringest. Sådanne gennemførelsesalternativer kan være en del af aspekterne ved planen eller projektet, der allerede skal undersøges inden for rammerne af efterprøvelsen i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 3. De kompetente myndigheder skal også ved deres afgørelse af, om der skal gives tilladelse, tage hensyn til dertilhørende undersøgelsesresultater i henhold til artikel 6, stk. 3, andet punktum, hvis lokalitetens integritet ikke bliver skadet. Sådanne forpligtelser kan nemlig […] bidrage til at opretholde en gunstig bevaringsstatus for naturtyper og vilde dyre- og plantearter af fællesskabsbetydning. Artikel 6, stk. 4, vedrører imidlertid ikke disse gennemførelsesalternativer, men plan- og projektalternativer«.

13.

Dernæst fastslog generaladvokat Kokott i punkt 35 i sit forslag til afgørelse i sagen Kommissionen mod Portugal ( 8 ), at: »[s]kadelige virkninger på en lokalitet skal nemlig i medfør af habitatdirektivets artikel 6 holdes strengt adskilte fra kompensationsforanstaltningerne. I henhold til habitatdirektivets regelsæt skal skadelige virkninger så vidt muligt undgås. Dette sker fortrinsvis ved, at man udelukker enhver skaderisiko, eller ved, at man træffer passende foranstaltninger, der har til formål at mindske eller imødegå skader. I modsætning hertil kommer kompensationsforanstaltninger kun i betragtning, når skadelige virkninger må accepteres af bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser, og der ikke findes nogen alternativ løsning. Bevaring af eksisterende natur er nemlig at foretrække frem for kompensationsforanstaltninger, fordi disses succes sjældent kan forudsiges med sikkerhed«.

14.

Den forelæggende ret har givet følgende redegørelse for de faktiske omstændigheder og argumenter i den sag, som er indbragt for den.

15.

Den 6. juni 2011 vedtog Minister van Infrastructuur en Milieu (ministeren for infrastruktur og miljø, herefter »ministeren«) en bekendtgørelse om en udvidelse af A2-motorvejen, som blev ændret ved en yderligere bekendtgørelse af 25. januar 2012 (herefter samlet »vejføringsbekendtgørelsen«). En række parter har anfægtet disse bekendtgørelser, men størsteparten af de fremsatte anbringender er blevet forkastet. Dog har den forelæggende ret endnu ikke taget stilling til et anbringende angående virkningerne af en vejudvidelse på Natura 2000-lokaliteten Vlijmens Ven, Moerputten og Bossche Broek (herefter »Natura 2000-lokaliteten«), som er et særligt bevaringsområde navnlig for naturtypen molinia-enge ( 9 ). Bevaringsmålsætningen for lokaliteten er udvidelse af arealet og forbedring af kvaliteten.

16.

En foreløbig miljøkonsekvensvurdering konstaterede, at betydelige skadelige virkninger fra kvælstofaflejringer ikke kunne udelukkes. En anden rapport fastslog, at i Moerputten kunne en midlertidig forøgelse af kvælstofaflejringer føre til en mindre fremskyndelse af den igangværende kvalitetsforringelse. I Bossche Broek er molinia-engene af god kvalitet, men de er potentielt truet. Det kan derfor ikke udelukkes, at der kan indtræde skadelige virkninger som følge af forøgede kvælstofaflejringer. Endvidere ville der, selv om molinia-engene kunne brede sig i løbet af nogle årtier, stadig være en stigning i kvælstofaflejringer i 2020, og denne udbredelse ville kunne blive begrænset. I Vlijmens Ven kunne der hurtigt efter, at det hydrologiske system var færdiggjort, udvikle sig molinia-enge, og den midlertidige stigning i kvælstofaflejringer ville derfor ikke medføre skadelige virkninger. Rapporten konkluderede, at der burde træffes afhjælpende foranstaltninger med henblik på at fjerne de skadelige virkninger af vejudvidelsen.

17.

I henhold til vejføringsbekendtgørelsens artikel 6, stk. 2, skal den hydrologiske situation i Vlijmens Ven forbedres som en afhjælpende foranstaltning for at opveje de mulige skadelige virkninger på molinia-engene og muliggøre, at denne naturtype kan udvikle sig inden for lokaliteten. I henhold til afhjælpningsplanen forventede man, at retableringen af Vlijmens Ven skulle påbegyndes i starten af 2012, og at nye forekomster af molinia-enge ville kunne ses i 2013. De nye molinia-enge i Vlijmens Ven ville i høj grad afbøde konsekvenserne af stigningen i kvælstofaflejringer på de eksisterende 11,5 ha molinia-enge på Natura 2000-lokaliteten som følge af trafikken på den udvidede A2-motorvej.

18.

Flere af hovedsagens parter har gjort gældende, at oprettelse af nye molinia-enge på Natura 2000-lokaliteten ikke bør inddrages i vurderingen af, hvorvidt lokalitetens integritet skades, og at ministeren med urette anser oprettelsen af nye molinia-enge som afhjælpende foranstaltninger.

19.

Ministeren har anført, at der ikke er tale om, at lokaliteten skades, idet bevaringsmålsætningen for denne naturtype opfyldes tilstrækkeligt ved etableringen af nye molinia-enge som fastsat i vejføringsbekendtgørelsen.

20.

Den forelæggende ret finder det nødvendigt at få fastslået, om ministeren lovligt kan indtage det standpunkt, at Natura 2000-lokalitetens integritet ikke vil blive skadet.

21.

Vejudvidelsen har som sådan skadelige virkninger på det eksisterende område med molinia-enge. Vejføringsbekendtgørelsen fastsætter imidlertid en afhjælpningsplan med det formål at skabe et større område med molinia-enge af bedre kvalitet end det eksisterende. Ministerens standpunkt indebærer, at såfremt et projekt kan skade en beskyttet naturtype på en Natura 2000-lokalitet, skal oprettelsen af et tilsvarende eller større areal af denne naturtype inden for samme lokalitet, som ikke skades af projektet, tages i betragtning ved bedømmelsen af, om lokalitetens integritet skades.

22.

Den forelæggende ret finder, at hverken ordlyden af habitatdirektivet eller Domstolens praksis giver vejledning om, hvorledes spørgsmålet, om lokalitetens integritet påvirkes som omhandlet i artikel 6, stk. 3, skal besvares. Den har derfor anmodet om en præjudiciel afgørelse vedrørende følgende spørgsmål:

»1)   Skal sætningsleddet »at den/det ikke skader lokalitetens integritet« i [habitatdirektivets] artikel 6, stk. 3, […] fortolkes således, at den pågældende lokalitets integritet ikke skades i det tilfælde, at projektet påvirker et eksisterende areal med en beskyttet habitatform på den pågældende lokalitet, såfremt der inden for projektets rammer på denne lokalitet skabes et areal med denne habitatform af tilsvarende eller større udstrækning?

2)   Såfremt det første spørgsmål besvares således, at sætningsleddet »at den/det ikke skader lokalitetens integritet« skal fortolkes således, at Natura 2000-lokalitetens integritet skades, må anlæggelse af et nyt areal med en habitatform da i dette tilfælde anses for en kompensationsforanstaltning som omhandlet direktivets artikel 6, stk. 4?«

23.

Da forelæggelsesafgørelsen blev modtaget i nærværende sag, var retsforhandlingerne i sagen Sweetman m.fl. for langt fremskredne til, at de to sager kunne forenes. Nærværende sag blev derfor udsat med henblik på at give de berørte parter mulighed for at indgive deres bemærkninger efter domsafsigelsen i sagen Sweetman m.fl..

24.

Der er indgivet skriftlige bemærkninger af en af sagsøgerne i hovedsagen (Stichting Overlast A2 Vught en omstreken, herefter »Stichting«), Kongeriget Nederlandene, Det Forenede Kongerige samt Europa-Kommissionen, som alle også afgav mundtlige indlæg på et retsmøde den 11. december 2013, som særligt omhandlede udtrykket »afhjælpende foranstaltninger« i Kommissionens vejledning og »kompensationsforanstaltninger« i habitatdirektivet.

25.

Med hensyn til de faktiske omstændigheder i hovedsagen har både Stichting og Kommissionen fremhævet tilstedeværelsen af et LIFE+-projekt ( 10 ), der er uafhængigt af motorvejsudvidelsesprojektet, og som har det centrale og specifikke mål at udvide og forbedre områder med navnlig molinia-enge inden for Natura 2000-lokaliteten som levested for to sommerfuglearter. Projektet med titlen »Blues in the Marshes« ( 11 ) omfatter »170 ha nyligt naturaliserede græsarealer« i størstedelen af lokaliteten (Vlijmens Ven og Moerputten). Projektet modtog støtte fra Den Europæiske Union i juni 2012, og udførelsen blev planlagt til at finde sted fra støttetidspunktet og indtil december 2018.

26.

Den forelæggende ret stiller to spørgsmål, der kan sammenfattes således: Såfremt et projekt påvirker et eksisterende område med en beskyttet naturtype inden for en Natura 2000-lokalitet, som ikke desto mindre er betinget af oprettelsen af et nyt (tilsvarende eller større) område med den samme naturtype andetsteds inden for den samme lokalitet, bliver lokalitetens integritet da skadet som omhandlet i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3? I bekræftende fald anses oprettelsen af det nye areal da for en kompensationsforanstaltning som omhandlet i samme direktivs artikel 6, stk. 4?

27.

Det indbyrdes forhold mellem disse spørgsmål – som efter min mening begge må besvares bekræftende – medfører, at det giver mening at behandle dem samlet.

28.

I denne henseende vil en kortfattet analyse af habitatdirektivets artikel 6 kunne give et foreløbigt svar. Kompensationsforanstaltninger er påkrævet i henhold til artikel 6, stk. 4, såfremt, i) der foreligger en negativ vurdering i henhold til artikel 6, stk. 3, ii) der ikke foreligger andre alternative løsninger, og iii) planen eller projektet alligevel skal gennemføres af bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser. Henset til opbygningen af artikel 6, stk. 3 og 4, er det derfor klart, når bestemmelserne læses i sammenhæng, at artikel 6, stk. 3, ikke tager sådanne foranstaltninger i betragtning. Logisk og kronologisk set følger de efter en negativ vurdering inden for rammerne af denne bestemmelse. Såfremt kompensationsforanstaltningerne i artikel 6, stk. 4, blev taget i betragtning i forbindelse med vurderingen efter artikel 6, stk. 3, ville de enten a) være utilstrækkelige til at forhindre en skadelig virkning, hvorefter planen eller projektet ikke ville kunne gennemføres overhovedet, eller b) sammen med planen eller projektet kunne godkendes uden noget krav om først at skulle overveje, om der foreligger alternative løsninger eller bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser. I begge tilfælde er artikel 6, stk. 4, virkningsløs. Sådan en tilgang ville indebære, at artikel 6 – hvori stk. 4 klart er tiltænkt at skulle have virkning – ikke ville blive fortolket som et sammenhængende hele, således som det er påkrævet efter retspraksis ( 12 ).

29.

Ikke desto mindre er det hensigtsmæssigt at gå videre end denne ganske formelle analyse og betragte bestemmelsernes substans. Forud herfor er det nyttigt at behandle udtrykket »afhjælpende foranstaltning«. Selv om det ikke anvendes i lovgivningen eller defineres i retspraksis, har udtrykket i høj grad været genstand for forhandlingerne for Domstolen i nærværende sag.

30.

Der er bred enighed mellem miljøeksperter og tilsyneladende også blandt de parter, der fremsatte deres argumenter under retsmødet, om, at planer eller projekter, der sandsynligvis har indvirkning på miljøet, skal bedømmes i lyset af et »afhjælpningshierarki«. Indholdet af sådant hierarki kan udtrykkes med større eller mindre detaljeringsgrad og med en anelse variation, men essensen kan udtrykkes således: »Kompensation for tilbageværende skade er sidste tiltag, der kun kommer i betragtning efter overvejelser om, hvordan skade i første række kan undgås, og dernæst om, hvordan skade kan begrænses i form af afhjælpning, hvis det ikke er muligt at undgå skade« ( 13 ). De tre overordnede trin eller niveauer er dermed i faldende rækkefølge: undgå, afhjælpe, kompensere ( 14 ).

31.

Et sammenligneligt hierarki findes i habitatdirektivets artikel 6, selv om bestemmelsen ikke nævner afhjælpning som sådan. Artikel 6, stk. 1, kræver etablering af bevaringsforanstaltninger, nemlig i overensstemmelse med artikel 1, litra a), artikel 2, stk. 2, og artikel 3, stk. 1, sådanne foranstaltninger, der er nødvendige med henblik på at »opretholde eller genoprette« naturtyperne »i en gunstig tilstand«. Dette niveau er dermed højere end ren undgåelse i den forstand, at det involverer aktiv vedligeholdelse eller endog forbedring af kvaliteten eller udbredelsen af levesteder. Dernæst er det et krav i henhold til artikel 6, stk. 2, at der træffes passende foranstaltninger for at undgå enhver forringelse eller forstyrrelse. Med det formål at sikre det samme beskyttelsesniveau ( 15 ) tillader artikel 6, stk. 3, kun godkendelse af planer eller projekter, såfremt de »ikke skader [den pågældende lokalitets] integritet«. Endelig er det et krav efter artikel 6, stk. 4, at alle nødvendige kompensationsforanstaltninger skal træffes, selv om en plan eller et projekt skader en lokalitets integritet, når projektet alligevel skal gennemføres, fordi der er bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser, og der ikke foreligger alternative løsninger.

32.

Selv om habitatdirektivets artikel 6 ikke specifikt nævner afhjælpende foranstaltninger, kan der derfor ikke med rette argumenteres for, at der ikke er plads til sådanne foranstaltninger i direktivets struktur. Jeg er enig med de berørte parter, som har afgivet bemærkninger, samt generaladvokat Kokott i de passager, som jeg har gengivet ovenfor, i, at foranstaltninger, som udgør en del af en plan eller et projekt, og som effektivt minimerer planens eller projektets indvirkning, kan tages i betragtning ved bedømmelsen i overensstemmelse med artikel 6, stk. 3, af, hvorvidt denne plan eller dette projekt skader en lokalitets integritet. Det synes dog klart, at artikel 6, stk. 1, stiller krav om aktiv bevaringsforvaltning frem for blot fravær af en negativ indvirkning, og at artikel 6, stk. 4, omhandler situationer, hvor de foranstaltninger, som kan iværksættes med henblik på at begrænse en skadelig virkning, har vist sig utilstrækkelige inden for rammerne af vurderingen efter artikel 6, stk. 3.

33.

De berørte parter, som har afgivet bemærkninger i sagen, er derfor enige om, at »afhjælpende foranstaltninger« udgør et relevant begreb i relation til habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, som er forskelligt fra »kompensationsforanstaltning« i artikel 6, stk. 4. Desuden svarer placeringen af artikel 6, stk. 3, i artikel 6’s struktur i sin helhed til placeringen af »afhjælpning« eller »minimering« i det almindeligt anerkendte afhjælpningshierarki.

34.

Jeg vil nu gå over til de spørgsmål, der er stillet af den nationale ret. Det spørgsmål, som er genstand for forhandlingerne for Domstolen, er i det væsentlige, hvorvidt en foranstaltning som den, der foreligger til bedømmelse i hovedsagen, er en afhjælpende foranstaltning, som der er enighed om kan tages i betragtning inden for rammerne af artikel 6, stk. 3, eller en kompensationsforanstaltning, og såfremt det sidste er tilfældet, hvorvidt den da alligevel kan tages i betragtning inden for rammerne af artikel 6, stk. 3, eller kun inden for rammerne af artikel 6, stk. 4. Det har ikke været gjort gældende, at sådanne foranstaltninger end ikke kan betegnes som kompensationsforanstaltninger, men der har været argumenteret for, at der skulle ses bort fra de omhandlede specifikke foranstaltninger i hovedsagen ved bedømmelsen af virkningerne af vejudvidelsesprojektet, såfremt de i realiteten er almindelige foranstaltninger i forbindelse med forvaltningen af Natura 2000-lokaliteten.

35.

Derfor skal der i første omgang drages to skillelinjer henholdsvis mellem afhjælpende foranstaltninger og kompensationsforanstaltninger og mellem foranstaltninger, som kan tages i betragtning inden for rammerne af habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, og foranstaltninger, som kun kan tages i betragtning inden for rammerne af habitatdirektivets artikel 6, stk. 4. Det er ikke muligt at hævde a priori, at disse to skillelinjer er identiske ( 16 ).

36.

Den grundlæggende semantiske forskel mellem at afhjælpe (eller minimere eller reducere) og at kompensere (eller opveje) forekommer mig ikke at være særlig kontroversiel. Inden for rammerne af habitatdirektivets artikel 6, stk. 3 og 4, skal en afhjælpende foranstaltning være en foranstaltning, som reducerer de negative virkninger af en plan eller et projekt med det formål om muligt at sikre, at »lokalitetens integritet« som sådan ikke skades (mens ubetydelige og/eller forbigående virkninger ikke nødvendigvis fuldstændigt kan elimineres). En kompensationsforanstaltning er derimod en foranstaltning, som ikke opnår dette mål inden for selve planens eller projektets snævrere ramme, men som tilsigter at opveje dette gennem andre positive virkninger med henblik på i det mindste at undgå en negativ nettoeffekt (og om muligt opnå en positiv nettoeffekt) inden for en videre ramme ( 17 ).

37.

På denne baggrund vil jeg principielt kvalificere de i hovedsagen omhandlede foranstaltninger som kompensationsforanstaltninger. Ud fra deres beskrivelse forekommer det mig at være accepteret, at kvaliteten og/eller omfanget af (nogle af) de eksisterende molinia-enge i Natura 2000-lokaliteten vil kunne forringes som konsekvens af motorvejsudvidelsen. Tilsyneladende risikerer disse arealer at blive forringet ved (langvarige) forøgede kvælstofaflejringer som følge af øget motorvejstrafik, og selv om ingen gennemførte eller planlagte tiltag vil indebære en tilstrækkelig begrænsning af denne forurening eller forhindre den i at nå de områder med molinia-enge, som ligger tættest på motorvejen, er der planlagt nye bevoksninger, som forventes at ligge uden for rækkevidde af den forøgede forurening.

38.

Jeg er derfor ikke enig med den nederlandske regering i, at oprettelsen af nye molinia-enge et andet sted inden for Natura 2000-lokaliteten er en afhjælpende foranstaltning. Det er en kompensationsforanstaltning.

39.

Denne konklusion betyder imidlertid ikke i sig selv, at en sådan foranstaltning ikke kan tages i betragtning inden for rammerne af habitatdirektivets artikel 6, stk. 3. Denne bestemmelse nævner hverken afhjælpende foranstaltninger eller kompensationsforanstaltninger, men koncentrerer sig om det resultat, som skal opnås – ingen skadelige virkninger på »lokalitetens integritet«.

40.

Ifølge Nederlandenes og Det Forenede Kongeriges regeringer skal »lokalitetens integritet« tages i betragtning som en helhed, under hensyn til nettotab eller nettofordel: Det har ingen betydning, at et særligt levested går tabt i en del af lokaliteten under forudsætning af, at i det mindste et tilsvarende (og helst et større) område af samme kvalitet som det pågældende levested oprettes andetsteds inden for lokaliteten. Derfor kan en kompensationsforanstaltning af denne art særligt ifølge Det Forenede Kongerige tages i betragtning inden for rammerne af habitatdirektivets artikel 6, stk. 3.

41.

Jeg kan tilslutte mig, at »lokalitetens integritet« skal betragtes som en helhed i den forstand, at det er dens vedvarende grundlæggende karakter, som skal tages i betragtning, frem for ubetydelige og forbigående udsving i kvaliteten eller arealet af et bestemt levested. Det forekommer mig imidlertid, at en langsigtet forringelse af en eksisterende naturtype er noget, der nødvendigvis vedrører den vedvarende grundlæggende karakter, og ikke udsving, som er ubetydelige og forbigående. Det samme må gøre sig gældende, hvor der sker (eller sandsynligvis vil ske) en fremskyndelse af en eksisterende nedgang i kvaliteten eller en begrænsning af den mulige arealmæssige forøgelse (begge dele kan forudses i dele af Natura 2000-lokaliteten i nærværende sag). I alle tilfælde kræver artikel 6, stk. 3, at vurderingen foretages »under hensyn til bevaringsmålsætningerne for [lokaliteten]« – hvilket i nærværende sag er en udvidelse af arealet med molinia-enge og forbedring af dets kvalitet. I de tilfælde, hvor en forringelse af den beskrevne art ikke kan udelukkes, skal det efter min mening konkluderes, at lokalitetens integritet under hensyn til bevaringsmålsætningerne bliver skadet.

42.

Den omstændighed, at nye levesteder kan skabes andre steder i den samme lokalitet, forekommer mig ikke relevant i denne henseende, selv hvis det kan forudses at indebære en positiv nettoeffekt. Der er stadig negative – muligvis endog uoprettelige – virkninger på det eksisterende naturlige levested og dermed på lokalitetens integritet. Det nye levested skabes til en vis grad kunstigt, hvilket indebærer, at det ikke kan blive et egentligt naturligt levested, før der er gået nogen eller muligvis ganske lang tid. Ganske vist er der ingen sikkerhed for, at tiltag til oprettelse af et nyt særligt levested faktisk nogensinde vil føre til det ønskede resultat, som det også blev fremført af Stichtings advokat under retsmødet, og i medfør af forsigtighedsprincippet er fraværet af usikkerhed en betingelse for godkendelse i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 3 ( 18 ). Et bestemt resultat kan ikke garanteres i intensivt forvaltet landbrug. Det er derfor så meget desto vanskeligere at garantere et udfald, når man forsøger at tilskynde naturen til at gå sin gang. Domstolen har fastslået, at der ikke må være nogen tilbageværende videnskabelig tvivl, før det kan konkluderes, at der ikke er nogen varige skadelige virkninger på lokalitetens integritet. Den samme standard skal efter min mening anvendes vedrørende forudsigelser om et gunstigt resultat af planlagte nye områder med skabte »naturlige« levesteder.

43.

Jeg er ikke overbevist af Det Forenede Kongeriges argument om, at den tilgang, som jeg her gør mig til fortaler for, kan føre til det »absurde« resultat, at en plan, som har skadelige virkninger på et levested, kan godkendes i medfør af habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, fordi denne virkning er for ubetydelig til at udgøre en skadelig virkning på lokalitetens integritet, mens en anden plan, som indebærer forringelse af et begrænset område med en naturtype og dets erstatning i form af et større område med den samme naturtype med en samlet nettofordel, ikke kan godkendes. Som jeg har anført, er der ingen garanti for det nye levesteds succes eller dermed for en nettofordel, således at Det Forenede Kongeriges holdning måske ikke er i overensstemmelse med forsigtighedsprincippet. På den anden side udelukker den omstændighed, at godkendelse ikke er mulig i medfør af habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, ikke i sig selv godkendelse i henhold til artikel 6, stk. 4, hvis ordlyd specifikt tager kompensationsforanstaltninger i betragtning.

44.

Jeg er heller ikke overbevist af den nederlandske regerings argument om, at mens et projekt som udvidelsen af A2-motorvejen uden tvivl kan opfylde kriteriet om »bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser« og dermed være egnet til godkendelse i medfør af habitatdirektivets artikel 6, stk. 4, i kraft af de gennemførte kompensationsforanstaltninger, ville dette være usandsynligt i tilfælde af et privat projekt (f.eks. en udvidelse af et svinebrug), selv hvis det omfattede de samme eller endnu mere effektive kompensationsforanstaltninger og dermed medførte den samme eller en endnu større nettofordel. Det er klart, at lovgiver har opstillet forskellige kriterier i artikel 6, stk. 3, og artikel 6, stk. 4. I medfør af artikel 6, stk. 3, kan ethvert projekt være egnet til godkendelse, under forudsætning af, at det ikke skader lokalitetens integritet. I medfør af artikel 6, stk. 4, kan et projekt, som ikke kan godkendes i medfør af artikel 6, stk. 3, ikke desto mindre godkendes, bl.a. under forudsætning af, at det må gennemføres af bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser. Den omstændighed, at mange – hvis ikke de fleste – private projekter ikke opfylder dette kriterium, retfærdiggør ikke, at en foranstaltning, der ikke minimerer en skadelig virkning på lokalitetens integritet, kvalificeres som en foranstaltning, der gør dette.

45.

På dette sted er det nødvendigt også at tage stilling til et yderligere argument fremført af de medlemsstater, som var repræsenteret under retsmødet, nemlig at habitatdirektivets artikel 6, stk. 4, fordi denne bestemmelse stiller krav om, at »alle nødvendige kompensationsforanstaltninger for at sikre, at den globale sammenhæng i Natura 2000 beskyttes« (min fremhævelse), kun vedrører foranstaltninger uden for den særlige lokalitet, som planen eller projektet skader.

46.

Jeg er enig i, at det klart fremgår af ordlyden af artikel 6, stk. 4, at de kompensationsforanstaltninger, der henvises til, ikke behøver at være inden for den berørte lokalitet, men kan vedrøre andre lokaliteter inden for Natura 2000-nettet ( 19 ). Dette betyder imidlertid efter min opfattelse ikke, at de udtrykkeligt er begrænset til sådanne andre lokaliteter. En kompensationsforanstaltning afviger ikke fra en afhjælpnings-, minimerings- eller begrænsningsforanstaltning ved sin geografiske placering, men efter sin karakter. Selv om skadelige virkninger på én lokalitets integritet sandsynligvis ikke afhjælpes ved foranstaltninger på en anden lokalitet, kan denne logik ikke anvendes hvad angår kompensation. En kompensationsforanstaltning er efter sin karakter adskilt fra det, som den tilsigter at kompensere for, hvorimod en afhjælpende foranstaltning nødvendigvis er knyttet til det, som den er bestemt til at afhjælpe. Den omstændighed, at kompensationsforanstaltninger kan iværksættes andetsteds end inden for den berørte lokalitet, indebærer imidlertid ikke, at de ikke kan iværksættes inden for (eventuelt en anden del af) lokaliteten. Ej heller er det mindre sandsynligt, at en foranstaltning beskytter den globale sammenhæng i Natura 2000, når den gennemføres inden for den berørte lokalitet, end hvis den iværksættes i en anden del af Natura 2000-nettet (det vil, om noget, kunne være mere sandsynligt, at den gør det). Jeg ser ikke noget i ordlyden af habitatdirektivets artikel 6, stk. 4, der overbeviser mig om det modsatte.

47.

Et andet relevant forhold, som er blevet påpeget, men som vedrører de faktiske omstændigheder, der kun kan vurderes af den kompetente nationale domstol, er forholdet mellem oprettelsen af nye arealer med molinia-enge som betingelse for gennemførelsen af motorvejsudvidelsesprojektet, og skabelsen af sådanne områder inden for rammerne af LIFE+-projektet, som jeg har henvist til i punkt 25 ovenfor. Stichting og Kommissionen har, hvis jeg forstår deres argumenter ret, anført, at betingelsen i vejføringsbekendtgørelsens artikel 6, stk. 2, måske ikke reelt udgjorde et nyt krav som betingelse for gennemførelsen af projektet, men at hensigten i virkeligheden snarere var at sætte sin lid til, at de gavnlige virkninger af LIFE+-projektet ville opveje de skadelige virkninger af motorvejsudvidelsesprojektet.

48.

Det forekommer mig, at såfremt dette er tilfældet, ville det ikke være muligt at betragte de i hovedsagen omhandlede foranstaltninger som kompensationsforanstaltninger som omhandlet i habitatdirektivets artikel 6, stk. 4. Det pågældende LIFE+-projekt er tilsyneladende omfattet af de i henhold til dette direktivs artikel 6, stk. 1, påkrævede bevaringsforanstaltninger og forvaltningsplaner. Artikel 6, stk. 3, omhandler kun planer eller projekter, »der ikke er direkte forbundet med eller nødvendige for lokalitetens forvaltning«, og kræver, at de vurderes »under hensyn til bevaringsmålsætningerne for denne«. Jeg fortolker dette således, at målsætningerne og forvaltningen skal betragtes som en del af »lokalitetens integritet«, som virkningerne af planen eller projektet skal vurderes i forhold til. De kan ikke på samme tid udgøre (et afhjælpende element i) en del af selve planen eller projektet. Det samme må så meget desto mere gøre sig gældende, når en plan eller et projekt, som allerede er vurderet inden for rammerne af artikel 6, stk. 3, bliver genstand for yderligere undersøgelse i medfør af artikel 6, stk. 4.

49.

Det er derfor min opfattelse, at foranstaltninger af den art, som beskrives i forelæggelsesafgørelsen, ikke er relevante for bedømmelsen af, hvorvidt en plan eller et projekt i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, skader en lokalitets integritet, men at de kan tages i betragtning ved anvendelsen af artikel 6, stk. 4, under forudsætning af, at de er særegne for planen eller projektet og ikke udgør en del af en forvaltnings- eller bevaringsplan, der skal udføres under alle omstændigheder. Det er derfor ikke strengt nødvendigt at overveje, hvilke krav en anden type foranstaltning, der skal tages i betragtning inden for rammerne af artikel 6, stk. 3, vil skulle opfylde. Ikke desto mindre kan det være nyttigt kortfattet at angive kernen i disse krav, særligt i relation til to aspekter, som måske endnu ikke er blevet specifikt fremdraget i Domstolens afgørelser. Her er jeg overvejende enig i de kriterier, der er blevet fremført under retsmødet af de repræsenterede medlemsstater.

50.

På den ene side er en afhjælpningsforanstaltning ikke alene nødvendigvis knyttet til den virkning, som den har til formål at afhjælpe, således at den må vedrøre den samme lokalitet og den samme naturtype, men for at kunne tages i betragtning efter artikel 6, stk. 3, må den udgøre en integrerende del af den plan eller det projekt, der er under overvejelse. Som anført af Det Forenede Kongerige kan den være omfattet af den oprindelige plan eller det oprindelige projekt eller indsættes som en betingelse på et senere tidspunkt (men forud for godkendelsen af planen eller projektet) med henblik på at imødegå de forudsete virkninger. Det forhold i sig selv, at en foranstaltning sandsynligvis afhjælper virkningerne af en plan eller et projekt, er dog ikke tilstrækkeligt: Den skal være særegen for planen eller projektet og ikke indgå i en uafhængig sammenhæng.

51.

På den anden side er det en nødvendig følge af det ovenstående, at foranstaltningerne skal udgøre en retligt bindende betingelse for gennemførelsen af planen eller projektet, hvis planen eller projektet skal godkendes. De skal ligeledes (som et modstykke hertil) ikke være påkrævede, såfremt planen eller projektet ikke opnår godkendelse. Dette betyder ikke, at de ikke kan gennemføres, medmindre planen eller projektet godkendes (fordi de selvfølgelig kan tjene et særskilt nyttigt formål), men kun, at de ikke kan betragtes som specifikt omfattede af planen eller projektet, hvis de i realiteten følger af en uafhængig retlig forpligtelse.

52.

I lyset heraf skal jeg herefter foreslå Domstolen at besvare de af Raad van State forelagte præjudicielle spørgsmål således: