1. 

Domstolen har i sin praksis konsekvent fremhævet, at præjudicielle afgørelser er et middel til samarbejde mellem Den Europæiske Unions Domstol og de nationale retter, som giver Domstolen mulighed for at forsyne de nationale retter med de elementer vedrørende fortolkningen af EU-retten, som er nødvendige for, at de kan afgøre de for dem verserende tvister ( 2 ). Domstolen har også fremhævet denne procedures iboende samarbejdsånd, som indebærer, at den nationale ret skal tage hensyn til den opgave, som Domstolen varetager, og som er at bidrage til retsplejen i medlemsstaterne og ikke udøve responderende virksomhed vedrørende generelle eller hypotetiske spørgsmål ( 3 ).

2. 

Disse principper er af endnu større betydning nu om dage, hvor Domstolen år efter år anmodes om at træffe et hidtil uset antal afgørelser, hvoraf størstedelen netop omhandler anmodninger om præjudiciel afgørelse ( 4 ). I visse præjudicielle afgørelser skal Domstolen fortolke bestemmelser inden for nye områder af EU-retten, og i andre skal den anvende grundlæggende principper i EU’s retsorden på nye omstændigheder, der kan give anledning til særligt prekære etiske eller samfundspolitiske spørgsmål ( 5 ).

3. 

Selv om Domstolen tidligere har været relativt tilbageholdende med at erklære sig inkompetent i henhold til artikel 267 TEUF og gavmild med hensyn til at antage præjudicielle spørgsmål til realitetsbehandling, kan man stille spørgsmålet, om ikke Domstolen skal indtage et mere fast standpunkt vedrørende denne problemstilling. Som jeg tidligere har argumenteret for, kan den betydelige udvidelse af Domstolens kompetence som følge af ikrafttrædelsen af Lissabontraktaten sammen med udvidelsen af Den Europæiske Union gennem det seneste årti have haft en betydelig indvirkning på Domstolens evne til at afslutte sager med den nødvendige hurtighed og samtidig opretholde kvaliteten af afgørelserne ( 6 ).

4. 

Efter min opfattelse giver nærværende sag mulighed for en yderligere afklaring af Domstolens praksis vedrørende disse spørgsmål, ved at rette opmærksomheden mod nogle af Domstolen seneste afgørelser, der synes at indikere en vis udvikling. Denne udvikling er efter min opfattelse i tråd med den analyse, der foreslås i dette forslag til afgørelse.

5.

I Italien gjorde lov nr. 468/1913 farmaceutiske tjenesteydelser til en »primær aktivitet for staten«, som kun kunne udøves af kommunale eller private apoteker med tilladelse fra regeringen. Der blev etableret et administrativt instrument til udbudskontrol, den såkaldte »pianta organica«, som er en form for nationalt net, der har til formål at sikre en jævn fordeling af lægemidler over hele landet. Det er vigtigt at bemærke, at det senere kongelige dekret nr. 1265/1934 forbeholdt apoteker salget af alle lægemidler (artikel 122).

6.

Ved lov nr. 537/1993 blev der senere indført en omklassificering på grundlag af følgende kategorier: »Kategori A« omfatter livsnødvendige lægemidler og lægemidler til kroniske sygdomme, »kategori B« omfatter andre lægemidler af væsentlig terapeutisk betydning end de af »kategori A« omfattede lægemidler, og »kategori C« omfatter andre lægemidler end de af kategori A eller kategori B omfattede lægemidler. I henhold til artikel 8, stk. 14, i lov nr. 537/1993 betales udgifterne til lægemidler, der er omfattet af kategori A eller kategori B, udelukkende af Servizio Sanitario Nazionale (den italienske nationale sundhedsmyndighed, herefter »SSN«), hvorimod udgifterne til lægemidler i kategori C udelukkende betales af kunden.

7.

Senere ophævede artikel 85, stk. 1, i lov nr. 388/2000 »kategori B«, mens artikel 1 i lov nr. 311/2004 skabte en ny kategori af lægemidler – »kategori Ca« – som omfatter ikke-receptpligtige lægemidler, for hvilke der må gøres reklame (almindeligvis benævnt »håndkøbslægemidler«), i modsætning til lægemidler, der er omfattet af de øvrige kategorier. Som i tilfældet vedrørende lægemidler i kategori C betales udgifterne til lægemidler i kategori Ca af kunden.

8.

Ved lovdekret nr. 223/2006, ophøjet til lov nr. 248/2006, blev der indført mulighed for at åbne nye forretninger, der adskiller sig fra apotekerne. Disse benævnes almindeligvis »parafarmaceutiske salgssteder« og har tilladelse til at sælge håndkøbslægemidler (»kategori Ca«-produkter).

9.

Senest blev ved lovdekret nr. 201/2011, ophøjet til lov nr. 214/2011, de kategorier af lægemidler, der kan sælges i parafarmaceutiske salgssteder, udvidet yderligere, således at disse nu kan foretage detailsalg af nogle af de ikke-receptpligtige lægemidler i kategori C. Lovgivningen blev gennemført ved ministerielt dekret af 18. april 2012. Endelig har lovdekret nr. 1/2012, ophøjet til lov nr. 27/2012, udvidet antallet af apoteker, der blev fastsat i »pianta organica«: Fra et apotek for hver 4500 personer bestemmer loven nu, at der skal findes et apotek for hver 3300 personer.

10.

Davide Giuseppe Gullotta (herefter »sagsøgeren«) er en autoriseret farmaceut, der er medlem af Ordine dei Farmacisti di Catania (farmaceutsammenslutningen i Catania) og driver et parafarmaceutisk salgssted i Italien.

11.

I nærværende sag har sagsøgeren ved Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (herefter »TAR Sicilia«) anfægtet afgørelse nr. 0034681 af 13. august 2011 fra Ministero della Salute (herefter »den anfægtede afgørelse«), der afviste sagsøgerens begæring om tilladelse til at sælge receptpligtige lægemidler, hvor udgifterne ikke kan godtgøres af SSN. Sagsøgeren gjorde gældende, at den italienske lovgivning, der blev anvendt af Ministero della Salute i den anfægtede afgørelse, er uforenelig med EU-retten af flere grunde.

12.

Da den italienske domstol er i tvivl om den omhandlede italienske lovgivning er forenelig med EU-retten, har den besluttet at udsætte sagen og forelægge følgende tre præjudicielle spørgsmål:

13.

Efter at have modtaget en genpart af Domstolens afgørelse i Venturini-sagen ( 7 ), der handlede om samme nationale lovgivning som den i nærværende sag omhandlede, oplyste TAR Sicilia ved skrivelse af 1. august 2014 Domstolen, at den ønskede at fastholde det andet og det tredje spørgsmål i anmodningen om præjudiciel afgørelse.

14.

Davide Gullotta, Federfarma, den italienske, den græske og den spanske regering samt Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg i den foreliggende sag. Domstolen har besluttet, at sagen ikke skal omfatte mundtlig forhandling.

15.

Forud for behandlingen af hvert af de præjudicielle spørgsmål, mener jeg, at det vil være nyttigt at fremføre nogle indledende bemærkninger om to adskilte, men tæt forbundne begreber: Domstolens kompetence i henhold til artikel 267 TEUF og antagelse til realitetsbehandling af anmodninger om præjudiciel afgørelse. Det forekommer mig, at de parter, der har indgivet skriftlige indlæg i den foreliggende sag, blander disse to begreber sammen. Dette er næppe overraskende, eftersom Domstolen tidligere i sin praksis ikke altid har anvendt en ensartet terminologi.

16.

Domstolens rolle og funktioner reguleres ligesom de øvrige institutioner i Den Europæiske Union efter princippet om kompetencetildeling. I den henseende bestemmer artikel 13, stk. 2, TEU, at: »[h]ver institution handler inden for rammerne af de beføjelser, der er tildelt den ved traktaterne, og i overensstemmelse med de procedurer, betingelser og mål, der er fastsat i disse«.

17.

Følgelig afgrænses Domstolens kompetence af ordningen vedrørende judicielle retsmidler i traktaterne, der kun kan bringes i anvendelse, når betingelserne i de relevante bestemmelser er opfyldt ( 8 ).

18.

For så vidt angår proceduren for præjudicielle afgørelser bestemmer artikel 267 TEUF udtrykkeligt, at Domstolens kompetence er underkastet en række betingelser ( 9 ). I henhold til artikel 267, stk. 1, skal de præjudicielle spørgsmål navnlig omhandle EU-retlige bestemmelser, hvor der hersker tvivl om deres fortolkning eller gyldighed i hovedsagen. Endvidere bestemmer artikel 267, stk. 2, at det forelæggende organ skal være en ret i en medlemsstat, og en besvarelse af de præjudicielle spørgsmål skal være nødvendig, før den træffer sin afgørelse i hovedsagen. Den sidste betingelse indebærer navnlig, at der skal foreligge en reel tvist for den forelæggende ret, og at Domstolens svar skal være relevant for afgørelsen af tvisten ( 10 ).

19.

Disse betingelser skal være opfyldt, ikke blot når Domstolen får sagen forelagt af den nationale domstol, men også i løbet af retsforhandlingerne. Såfremt disse betingelser ikke er opfyldt eller ikke længere er opfyldt, må Domstolen afvise at have kompetence, hvilket den kan gøre på et hvilket som helst tidspunkt under retsforhandlingerne ( 11 ).

20.

Såfremt på den anden side oplysningerne fra den forelæggende ret til Domstolen er utilstrækkelige til, at Domstolen kan erklære sig kompetent eller snarere kan give et svar, der kan være nyttigt for den forelæggende ret, kan anmodningen afvises. Artikel 94 i Domstolens procesreglement fastsætter, hvilke oplysninger en anmodning om præjudiciel afgørelse skal indeholde. Disse oplysninger tjener nemlig et dobbelt formål: ikke blot at sætte Domstolen i stand til at give hensigtsmæssige svar, men også at give medlemsstaternes regeringer og andre interesserede parter mulighed for at afgive indlæg i henhold til artikel 23 i statutten for Domstolen ( 12 ).

21.

De to situationer, der er beskrevet ovenfor (manglende kompetence og afvisning af anmodningen), vedrører derfor forskellige processuelle forhold. Hvor manglende kompetence grundlæggende set er udtryk for en begrænsning af Domstolens kompetence, idet den ikke er blevet tillagt bemyndigelse til at træffe afgørelse i visse situationer, opstår formalitetsindsigelsen typisk som følge af en procedurefejl på grund af den forelæggende rets manglende iagttagelse af de processuelle regler.

22.

Set ud fra en teoretisk synsvinkel skal disse to tilfælde derfor adskilles fra hinanden ( 13 ). Imidlertid er der også et mere praktisk aspekt af denne sondring. Manglende kompetence kan principielt ikke afhjælpes eller berigtiges af den forelæggende ret. Følgelig er en anmodning, der er blevet afvist som følge af manglende kompetence, fortabt og kan aldrig behandles af Domstolen, medmindre selvfølgelig der er centrale faktiske omstændigheder, som Domstolen ikke var bekendt med ( 14 ). Omvendt kan en national domstol, såfremt dens anmodning afvises, hvor det er hensigtsmæssigt, indgive en ny anmodning om præjudiciel afgørelse til Domstolen, der opfylder alle betingelserne i artikel 94 i Domstolens procesreglement ( 15 ).

23.

Visse paralleller kan drages mellem anmodninger om præjudicielle afgørelser og direkte søgsmål. Også i forbindelse med direkte søgsmål sondrer Unionens retsinstanser normalt mellem sager, hvor de er inkompetente, og sager om afvisning af realitetsbehandling af søgsmålet. Eksempelvis skal et annullationssøgsmål afvises på grund af manglende kompetence, såfremt sagsøgeren anfægter gyldigheden af love, der er vedtaget af nationale myndigheder ( 16 ), eller afgørelser, der er afsagt af nationale domstole ( 17 ) eller af andre internationale domstole ( 18 ). Tilsvarende har Unionens retsinstanser erklæret sig inkompetente for så vidt angår erstatningssøgsmål mod organer, der ikke er EU-organer, såsom medlemsstaters administrative myndigheder ( 19 ).

24.

Derimod fører procedurefejl begået af en sagsøger, der hindrer søgsmålets videreførelse, alene til en afvisning af søgsmålet. Det er typisk tilfældet ved f.eks. annullationssøgsmål indleveret uden for fristen på to måneder i artikel 263 TEUF ( 20 ), søgsmål indleveret af personer, der ikke er repræsenteret ved en advokat ( 21 ), eller traktatbrudssager uden overholdelse af den administrative fase af traktatbrudsproceduren, der er nedfældet i artikel 258 TEUF ( 22 ).

25.

Dog skal forskellen mellem manglende kompetence og formalitetsindsigelser ikke tillægges for stor vægt i praksis, eftersom de begge fører til samme resultat. Domstolen afviser anmodningen fra den nationale ret uden behandling af de præjudicielle spørgsmåls realitet.

26.

Med det første spørgsmål ønsker TAR Sicilia nærmere bestemt oplyst, om en national lov, som forbeholder apoteker salget af receptpligtige lægemidler uden tilskud fra SSN, er forenelig med de EU-retlige regler om etableringsfrihed.

27.

Jeg skal indledningsvist fremhæve, at det foreliggende spørgsmål efter min opfattelse skal betragtes som tilbagekaldt af den forelæggende ret.

28.

Et analogt spørgsmål blev forelagt Domstolen af TAR Lombardia i Venturini-sagen ( 23 ), der er nævnt ovenfor. En genpart af Domstolens afgørelse i sagen blev fremsendt til TAR Sicilia af Domstolens justitskontor. TAR Sicilia oplyste, at den ønskede at fastholde det andet og det tredje spørgsmål, selv om den ikke udtrykkeligt tog stilling til det første spørgsmål. Fra det svar kan det derfor modsætningsvis udledes, at det var den forelæggende rets hensigt at tilbagekalde det første spørgsmål. TAR Sicilias besvarelse, hvor retten lægger vægt på afgørelsen i Venturini-sagen, synes at understøtte en sådan forståelse.

29.

Jeg vil derfor kun kortfattet behandle det første spørgsmål for at fremhæve nogle vigtige processuelle spørgsmål.

30.

Det anfægtes af Federfarma, at det første spørgsmål kan antages til realitetsbehandling. Federfarma fremhæver, at alle aspekter af sagen for den forelæggende ret er afgrænset til Italien. Følgelig gælder, at for så vidt som de EU-retlige regler om etableringsfrihed ikke finder anvendelse, skal spørgsmålet betragtes som hypotetisk.

31.

Det er korrekt, at det i henhold til fast praksis gælder, at når de faktiske omstændigheder i sagen for den forelæggende ret savner forbindelse med udøvelsen af en grundlæggende rettighed, er en undersøgelse af foreneligheden af den relevante nationale lovgivning med de påberåbte EU-retlige bestemmelser principielt ikke nødvendig for at sætte den nationale domstol i stand til at træffe en afgørelse. Eftersom traktatens bestemmelser ikke finder anvendelse i den sag, der verserer for den forelæggende ret, er en besvarelse af de præjudicielle spørgsmål ikke relevant for tvistens afgørelse ( 24 ).

32.

Domstolen har dog i en række sager erklæret sig kompetent og truffet afgørelse, uagtet at de faktiske omstændigheder vedrørte et rent internt tilfælde i en medlemsstat.

33.

I mit forslag til afgørelse i Venturini-sagen forsøgte jeg at give et kort overblik over sagerne ved at inddele dem i tre grupper af afgørelser. I den første gruppe af afgørelser (»Oosthoek-retspraksis«) fremhævede Domstolen, at selv om de faktiske omstændigheder i sagen kun havde tilknytning til én medlemsstat, kunne visse grænseoverskridende virkninger af den anfægtede nationale lovgivning ikke udelukkes på baggrund af oplysningerne i sagens akter. I den anden gruppe af afgørelser (»Guimont-retspraksis«) fastslog Domstolen, at de præjudicielle spørgsmål kunne antages til realitetsbehandling trods hovedsagens interne karakter, idet en fortolkning af EU-retten forekom at være nyttig for den forelæggende ret, eftersom det var et krav efter national ret, at en statsborger tillagdes samme rettigheder som dem, en statsborger i en anden medlemsstat ville kunne støtte ret på i en tilsvarende situation, dvs. at national lovgivning forbød omvendt forskelsbehandling af sine egne statsborgere. Endelig fastslog Domstolen i en tredje gruppe af afgørelser (»Thomasdünger-retspraksis«), at den har præjudiciel kompetence i spørgsmål vedrørende EU-retten i tilfælde, hvor de faktiske omstændigheder i sagerne for de forelæggende retter falder uden for de EU-retlige bestemmelsers direkte anvendelsesområde, men hvor disse bestemmelser er gjort anvendelige ved national ret, der i interne situationer har anvendt den samme tilgang som fastsat i EU-retten ( 25 ).

34.

Efter at disse grupper afgørelser var blevet identificeret, argumenterede jeg for, at de udgjorde en korrekt anvendelse af artikel 267 TEUF. De omhandlede sager, hvor alle relevante faktiske elementer var afgrænset til én medlemsstat, selv om de relevante retlige elementer ikke var. Imidlertid tilføjede jeg, at Domstolen i nogle tilfælde synes at have erklæret sig kompetent på basis af rene formodninger uden at foretage en reel undersøgelse af, om de relevante betingelser var opfyldt. Anmodningerne om præjudicielle afgørelser indeholdt således ikke nogen elementer, der satte Domstolen i stand til positivt at erklære sig kompetent. Denne tilgang fandt jeg dengang – og finder jeg stadig – problematisk ( 26 ).

35.

Eftersom Domstolens kompetence i tilfælde, der er rent interne i en enkelt medlemsstat, udgør en undtagelse til et almindeligt princip, foreslog jeg i Venturini-sagen, at Domstolen bør foretage en strengere vurdering af, hvorvidt de relevante betingelser er opfyldt ( 27 ). Navnlig forslog jeg, at Domstolen skulle afvise at have kompetence i sager, hvor hverken sagens akter eller forelæggelsesafgørelsen indeholder grunde, der forklarer, hvorfor Domstolen kan have kompetence trods hovedsagens rent interne karakter. I den henseende fremhævede jeg, at det i sådanne tilfælde må være den nationale domstols pligt at forklare Domstolen, hvorledes eksempelvis anvendelsen af den omhandlede nationale foranstaltning potentielt kan hindre udenlandske erhvervsdrivendes udøvelse af en grundlæggende frihed, eller anføre tilstedeværelsen af en regel eller et princip, der forbyder omvendt forskelsbehandling, som kan anvendes i den foreliggende situation, i sin nationale retsorden ( 28 ).

36.

Efterfølgende nåede generaladvokat Kokott til en tilsvarende konklusion i sagen Airport Shuttle Express. I sit forslag til afgørelse gav hun også udtryk for kritik af et antal afgørelser, hvor Domstolen besvarede de præjudicielle spørgsmål til trods for det tilsyneladende manglende grænseoverskridende element i hovedsagens faktiske omstændigheder. Generaladvokat Kokott anførte, at Domstolen skulle være mere grundig i bedømmelsen af sin kompetence i henhold til artikel 267 TEUF i rent interne sager i forhold til en medlemsstat. Hun anerkendte, at Domstolen stadig kan være nødt til at træffe afgørelse i nogle af disse sager, eksempelvis i tilfælde hvor den anvendelige nationale lovgivning er til hinder for omvendt forskelsbehandling. Imidlertid fremhævede generaladvokat Kokott, at det under sådanne omstændigheder er den nationale domstols opgave at forsyne Domstolen med detaljerede, aktuelle og pålidelige oplysninger om dette aspekt af national ret. I mangel af sådanne oplysninger i forelæggelsesafgørelsen skal Domstolen være tilbageholdende med at erklære sig kompetent og bør dermed generelt afvise at besvare de forelagte spørgsmål ( 29 ).

37.

Siden da har Domstolen afsagt en række afgørelser, der synes at signalere en stramning i Domstolens bedømmelse af sin kompetence i henhold til artikel 267 TEUF, når en national domstol trods den omstændighed, at tvisten er rent intern, anmoder om en fortolkning af traktatens bestemmelser om de grundlæggende friheder.

38.

I ovennævnte dom i sagen Airport Shuttle Express fulgte Domstolen faktisk generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse og afviste at have kompetence med hensyn til spørgsmål, der blev stillet af den nationale domstol om fortolkningen af artikel 49 TEUF. Domstolen fastslog, at hovedsagen omhandlede et rent internt tilfælde i Italien, og at anmodningen om præjudiciel afgørelse ikke indeholdt oplysninger, om hvordan den af sagsøgerne anfægtede nationale foranstaltning var egnet til at påvirke udenlandske erhvervsdrivende. Følgelig fastslog Domstolen, at den ønskede fortolkning af artikel 49 TEUF ikke havde nogen betydning for tvisterne, der verserede for den forelæggende ret ( 30 ).

39.

I Tudoran-sagen afviste Domstolen at træffe afgørelse om et spørgsmål, der omhandlede foreneligheden af visse bestemmelser i den rumænske lov om civil retspleje med artikel 49 TEUF og 56 TEUF, for så vidt som den omhandlede situation i hovedsagen var rent intern i forhold til Rumænien, og der ikke i anmodningen om en præjudiciel afgørelse var nogen indikation for, at ovennævnte Guimont- eller Thomasdünger-retspraksis ( 31 ) kunne finde anvendelse ( 32 ).

40.

Tilsvarende erklærede Domstolen sig i Szabó-sagen inkompetent vedrørende et af de præjudicielle spørgsmål, idet hovedsagen omhandlede en rent intern sag i forhold til Ungarn, og den forelæggende ret ikke havde forklaret, hvordan de EU-retlige bestemmelser, som den ønskede en fortolkning af, kunne finde anvendelse i sagen ( 33 ).

41.

Domstolen har benyttet samme tilgang i andre sager, der ikke omhandlede grundlæggende friheder, men som fordi de savnede forbindelse med EU-retten, fandtes at være rent interne i forhold til den relevante medlemsstat. Eksempelvis afviste Domstolen i C-sagen en anmodning om præjudiciel afgørelse, der omhandlede fortolkningen af en bestemmelse i direktiv 2004/80/EF om erstatning til ofre for forbrydelser ( 34 ), eftersom sagsøgeren i hovedsagen var offer for en voldforbrydelse, der blev begået i sagsøgerens bopælsstat. Domstolen fremhævede for det første, at direktiv 2004/80 alene giver grundlag for erstatning, når en voldsforbrydelse begås i en anden medlemsstat end den medlemsstat, hvor ofret har sit sædvanlige opholdssted. Dernæst fremhævede Domstolen at den ifølge fast retspraksis selv i en rent intern situation kan foretage den ønskede fortolkning, når det er et krav i national ret, at den forelæggende ret forhindrer omvendt forskelsbehandling imod sine egne statsborgere. Ikke desto mindre tilføjede Domstolen, at det ikke er dens opgave tage sådant initiativ, hvis det ikke fremgår af anmodningen om en præjudiciel afgørelse, at den forelæggende ret rent faktisk har en sådan pligt. Der var ikke nævnt noget herom i forelæggelsesafgørelsen i sagen ( 35 ).

42.

Endvidere erklærede Domstolen sig i dommen i sagen De Bellis m.fl. inkompetent til at besvare et spørgsmål om princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, eftersom situationen i hovedsagen savnede tilknytning til EU-retten, og de relevante nationale bestemmelser ikke indeholdt en udtrykkelig henvisning til EU-retten. Betingelserne i Thomasdünger-retspraksis var derfor ikke opfyldt ( 36 ).

43.

I lyset af disse nyere afgørelser forekommer det mig, at Domstolen ikke længere i sager, der er rent interne, kan antage, at betingelserne for dens kompetence er opfyldt, når sagens akter kun indeholder vage oplysninger, der antyder dette. I sådanne situationer kræver Domstolen nu, at de forelæggende retter forsyner Domstolen med en mere omfattende og veldokumenteret forklaring af grundene til, at de mener, at Domstolen har kompetence.

44.

Denne udvikling i Domstolens praksis om bedømmelsen af dens kompetence i henhold til artikel 267 TEUF bør hilses velkommen. Domstolens vilje til at samarbejde med nationale domstole må efter min opfattelse ikke føre til, at den besvarer spørgsmål, som kan være hypotetiske, og vedrørende hvilke dens kompetence i bedste fald er tvivlsom.

45.

På dette grundlag kunne Domstolen, såfremt spørgsmålet ikke var blevet tilbagekaldt, ex officio have rejst spørgsmålet om dens kompetence til at besvare det ( 37 ). Det er ubestridt, at alle de faktiske omstændigheder i hovedsagen er afgrænset til Italien: sagsøgeren er en italiensk statsborger, der er bosiddende og driver et parafarmaceutisk salgssted i Italien. Forelæggelsesafgørelsen indeholder ikke nogen angivelse af et grænseoverskridende element. Endvidere indeholder afgørelsen ikke oplysninger om, hvorfor en fortolkning af artikel 49 TEUF ikke desto mindre kan være nyttig for afgørelsen af tvisten. Navnlig angives det ikke, at relevante bestemmelser i italiensk ret skal fortolkes på samme måde som i EU-retten. Endvidere er det ikke anført, at sagsøgerne i sagen for den forelæggende ret kan være beskyttet af en national regel, der forbyder omvendt forskelsbehandling.

46.

Den omstændighed at én eller flere forelæggelsesafgørelser, der stammer fra den samme medlemsstat, tidligere har henvist nærmere til en regel eller et princip, der forbyder omvendt forskelsbehandling til skade for sine egne statsborgere, er ikke grundlag for at antage, at sådan en regel eller sådant princip også skulle finde anvendelse i den sag, der verserer for den forelæggende ret. Sådan en antagelse ville være ren spekulation, idet Domstolen ikke er (og ikke kan være) i en position, hvor den med sikkerhed kender reglen eller princippets anvendelsesområde, eller placeringen heraf i regelhierarkiet, eller den relevante lovgivningsmæssige eller retslige udvikling i medlemsstaten ( 38 ).

47.

I det lidet sandsynlige tilfælde, at Domstolen skulle tage stilling til realiteten i det første præjudicielle spørgsmål, forekommer svaret mig under alle omstændigheder at være klart.

48.

I Venturini-sagen fastslog Domstolen, at den omhandlede nationale lovgivning kan gøre etableringen i Italien vanskeligere eller mindre attraktivt for en, der er statsborger i en anden medlemsstat og som ønsker at drive et parafarmaceutisk salgssted dér. Denne lovgivning udgør derfor en restriktion for etableringsfriheden i artikel 49 TEUF’s forstand. Ikke desto mindre fastslog Domstolen, at lovgivningen var egnet til at sikre virkeliggørelsen af målet om at sikre befolkningen en pålidelig lægemiddelforsyning af god kvalitet og derfor at sikre beskyttelse af folkesundheden, og ikke synes at gå ikke ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål ( 39 ).

49.

Eftersom den nationale lovgivning i hovedsagen er magen til den, der blev undersøgt af Domstolen i Venturini-sagen, skulle svaret på det første spørgsmål, såfremt det ikke var blevet tilbagekaldt, være det samme: Artikel 49 TEUF skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for den omhandlede nationale lovgivning i den sag, der verserer for den forelæggende ret, der ikke tillader en autoriseret farmaceut at drive detailhandel i det parafarmaceutiske salgssted, der ejes af farmaceuten, med receptpligtige lægemidler, hvortil udgifterne ikke afholdes af SSN, men af kunden.

50.

Med det andet spørgsmål ønsker TAR Sicilia nærmere bestemt oplyst, hvorvidt chartrets artikel 15 (»erhvervsfrihed og ret til at arbejde«) skal fortolkes således, at den er til hinder for den nationale lovgivning, der er omhandlet i den sag, der verserer for den forelæggende ret, der for så vidt angår retten til at sælge de lægemidler, som der henvises til i det første spørgsmål, sondrer mellem en farmaceut, der ejer apoteker, og farmaceuter, der ejer parafarmaceutiske salgssteder.

51.

Den italienske regering og Kommissionen har gjort gældende, at Domstolen ikke har kompetence til at besvare det andet præjudicielle spørgsmål fra TAR Sicilia, for så vidt som chartret ikke finder anvendelse på den situation, der er omhandlet i hovedsagen.

52.

Jeg mener ikke, at dette er tilfældet.

53.

Det fremgår af fast praksis, at anvendelsesområdet for Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder for så vidt angår medlemsstaternes virke er defineret i chartrets artikel 51, stk. 1, hvorefter chartrets bestemmelser kun er rettet til medlemsstaterne, når de gennemfører EU-retten ( 40 ).

54.

Denne bestemmelse bekræfter også Domstolens faste praksis, hvorefter de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved EU’s retsorden, kan anvendes i alle situationer, der reguleres af EU-retten, men ikke kan anvendes uden for sådanne situationer ( 41 ). Når en retlig situation imidlertid ikke henhører under EU-rettens anvendelsesområde, har Domstolen ikke kompetence til at træffe afgørelse herom, og de af chartrets bestemmelser, der eventuelt er blevet påberåbt, kan ikke i sig selv danne grundlag for denne kompetence ( 42 ).

55.

Det skal i denne sammenhæng også fremhæves, at begrebet »gennemførelse af EU-retten« som omhandlet i chartrets artikel 51, stk. 1, kræver, at der foreligger en vis grad af tilstrækkelig tilknytning, som går ud over den beslægtethed, der måtte findes mellem de omhandlede områder, eller den indirekte virkning, som et område kan have på et andet ( 43 ). Med henblik på at tage stilling til, hvorvidt national lovgivning indebærer gennemførelse af EU-retten som omhandlet i chartrets artikel 51, er nogle af de punkter, der skal tages stilling til: i) om de pågældende nationale bestemmelser har til formål at gennemføre en EU-retlig bestemmelse, ii) disse bestemmelsers karakter, og om de forfølger andre formål end dem, der er omfattet af EU-retten, selv om de indirekte vil kunne påvirke sidstnævnte, samt iii) om der foreligger specifikke EU-retlige bestemmelser på området, eller som kan påvirke det ( 44 ). Navnlig har Domstolen fastslået, at EU’s grundlæggende rettigheder ikke kunne anvendes på en national lovgivning, idet EU-reglerne på det pågældende område ikke opstillede nogen forpligtelse for medlemsstaterne for så vidt angik den pågældende situation i hovedsagen ( 45 ).

56.

I lyset af disse principper vil jeg nu undersøge, hvorvidt den retlige situation, som sagen for den forelæggende ret udspringer af, henhører under EU-rettens anvendelsesområde som omhandlet i chartrets artikel 51.

57.

Desværre indeholder forelæggelsesafgørelsen ikke specifikke oplysninger om dette forhold. Trods afgørelsens åbenlyse utilstrækkeligheder er det min opfattelse, at spørgsmålet skal besvares bekræftende. Min fortolkning af sammenhængen mellem sagens faktiske omstændigheder og de anvendelige EU-retlige bestemmelser i hovedsagen er som følger:

58.

På den ene side forekommer det mig, at den omhandlede lovgivning ikke i egentlig forstand er vedtaget for at gennemføre EU-retten: Lovgivningen regulerer med et mere alment mål om beskyttelse af folkesundheden detailsalget af lægemidler på det italienske område med henblik på at sikre befolkningen en pålidelig lægemiddelforsyning af god kvalitet ( 46 ).

59.

I denne forbindelse bør det bemærkes, at i henhold til artikel 168, stk. 7, TEUF må Unionens indsats respektere medlemsstaternes ansvar for udformningen af deres sundhedspolitik samt for organisation og levering af sundhedstjenesteydelser og behandling på sundhedsområdet. Medlemsstaternes ansvar omfatter forvaltningen af sundhedstjenesteydelser og behandling på sundhedsområdet samt fordelingen af de midler, der afsættes hertil. Endvidere har Domstolen fastslået, at det principielt tilkommer medlemsstaterne at træffe bestemmelse om det niveau for den offentlige sundhed, som de ønsker at sikre, og hvorledes dette niveau skal nås. Eftersom beskyttelsesniveauet kan veksle fra den ene medlemsstat til den anden, må der anerkendes en vis skønsbeføjelse for medlemsstaterne ( 47 ).

60.

På den anden side indeholder EU-retten imidlertid specifikke regler, navnlig artikel 49 TEUF og artikel 52, stk. 1, TEUF, der principielt er egnede til at påvirke anvendelsen af den omhandlede for den forelæggende ret omtvistede lovgivning.

61.

Herved har Domstolen allerede fastslået, at når en medlemsstat påberåber sig tvingende almene hensyn for at begrunde retsforskrifter, som kan begrænse udøvelsen af en af de grundlæggende rettigheder, skal denne begrundelse, som er hjemlet i EU-retten, fortolkes i lyset af de almindelige EU-retlige grundsætninger, herunder de grundlæggende rettigheder, der nu er sikret ved chartret. Dermed kan de pågældende nationale regler kun omfattes af de fastsatte undtagelser, såfremt de er forenelige med de grundlæggende rettigheder, som Domstolen skal beskytte ( 48 ).

62.

Følgelig henhører denne forpligtelse til at overholde de grundlæggende rettigheder klart under EU-rettens anvendelsesområde og dermed under chartrets anvendelsesområde. En medlemsstats anvendelse af undtagelser, der fastlagt i EU-retten, for at begrunde en restriktion for traktatfæstede grundlæggende friheder skal derfor, som Domstolen fastslog i Pfleger-sagen, anses for at »gennemføre EU-retten« som omhandlet i chartrets artikel 51, stk. 1 ( 49 ).

63.

I den foreliggende sag pålægger artikel 49 TEUF og artikel 52, stk. 1, TEUF de italienske myndigheder forpligtelser med hensyn til den omhandlede situation. Bl.a. skal foranstaltningen, der udgør en restriktion for etableringsfriheden (begrænsninger af detailsalget af visse lægemidler), finde anvendelse uden forskelsbehandling, den skal være egnet til at nå det legitime mål af offentlig interesse, der forfølges, og den må ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt med henblik på at nå dette mål ( 50 ).

64.

Derfor har Domstolen efter min opfattelse kompetence til at besvare det andet præjudicielle spørgsmål fra TAR Sicilia. Ikke desto mindre er jeg i alvorlig tvivl om, hvorvidt spørgsmålet kan antages til realitetsbehandling.

65.

Ifølge fast retspraksis gælder for så vidt angår samarbejdet, der er indført ved artikel 267 TEUF, at det for, at Domstolen kan give en fortolkning af EU-retten, som den forelæggende ret kan bruge, er påkrævet, at retten beskriver de faktiske omstændigheder og regler vedrørende de præjudicielle spørgsmål, eller i al fald forklarer de faktiske omstændigheder, der er baggrunden for dens spørgsmål ( 51 ). I den forbindelse har Domstolen understreget nødvendigheden af, at den nationale ret angiver de nøjagtige grunde til, at den har rejst spørgsmål om fortolkningen af EU-ret og har fundet det nødvendigt at forelægge Domstolen præjudicielle spørgsmål ( 52 ). Navnlig har Domstolen fremhævet nødvendigheden af, at forelæggelsesafgørelsen i det mindste indeholder et minimum af forklaring af grundene til valget af de EU-retlige bestemmelser, som der ønskes en fortolkning af, og den forelæggende rets opfattelse af forbindelsen mellem disse bestemmelser og den anvendelige nationale lovgivning i den for den verserende sag ( 53 ).

66.

Som nævnt i punkt 20 ovenfor, fremgår disse krav til indholdet af en anmodning om præjudiciel afgørelse udtrykkeligt af artikel 94 i Domstolens procesreglement, som den nationale ret forventes at have kendskab til og iagttage nøje, således som Domstolen nyligt har fastslået ( 54 ).

67.

I lyset af disse principper er det min opfattelse, at forelæggelsesafgørelsen for så vidt angår det andet præjudicielle spørgsmål i den foreliggende sag ikke opfylder disse krav.

68.

Forelæggelsesafgørelsen forklarer end ikke i korte træk, hvorfor den forelæggende ret mener, at fortolkningen of chartrets artikel 15 er nødvendig for, at den kan træffe afgørelse i den verserende tvist. Den nationale ret fastslår alene, at den er i tvivl om, hvorvidt principperne, der er fastlagt i bestemmelsen, fuldt ud kan finde anvendelse på hvervet som farmaceut, selv om det hverv er blevet pålagt en række forpligtigelser i almenhedens interesse.

69.

I denne forbindelse tøver jeg ikke med at anføre, at rettigheden i chartrets artikel 15 tilkommer enhver arbejdstager og enhver virksomhed, der er aktiv inden for det indre marked, uanset om én eller flere forpligtelser skal opfyldes i almenhedens interesse eller ej. Jeg mener også, at det er svært at se bort fra, at den omhandlede lovgivning i sagen for den forelæggende ret, er egnet til delvist at begrænse denne rettighed ( 55 ).

70.

Når det imidlertid først er fastslået, at restriktionen er begrundet i nødvendigheden af at beskytte folkesundheden ( 56 ), kan jeg ikke få øje på, hvilket yderligere aspekt af uforenelighed mellem den omhandlede nationale lovgivning og EU-retten chartrets artikel 15 potentielt bidrager med.

71.

Chartrets artikel 52, stk. 1, giver således mulighed for, at der kan indføres begrænsninger i udøvelsen af rettighederne fastsat i chartrets artikel 15, for så vidt som disse begrænsninger er fastlagt i lovgivningen, respekterer disse rettigheders og friheders væsentligste indhold, og at de under iagttagelse af proportionalitetsprincippet er nødvendige og faktisk svarer til mål af almen interesse, der er anerkendt af Den Europæiske Union, eller et behov for beskyttelse af andres rettigheder og friheder ( 57 ).

72.

Det er næppe nødvendigt i denne sammenhæng at fremhæve, at chartret også fastsætter, at enhver har ret til at få adgang til forebyggende sundhedsydelser og til at modtage lægehjælp som en grundlæggende rettighed i artikel 35.

73.

På denne baggrund kunne man forvente at finde en forklaring i forelæggelsesafgørelsen på, hvorfor den forelæggende ret er af den opfattelse, at den omhandlede nationale lovgivning ikke foretager en rimelig afvejning disse to grundlæggende rettigheder, eller hvorfor lovgivningen ikke overholder det væsentligste indhold i rettigheden, der er fastsat i chartrets artikel 15.

74.

I mangel af forklaring på disse afgørende aspekter må jeg konkludere, at det andet præjudicielle spørgsmål fra TAR Sicilia skal afvises, idet forelæggelsesafgørelsen ikke opfylder kravene i artikel 94 i Domstolens procesreglement.

75.

Med hensyn til realiteten i det andet spørgsmål vil jeg begrænse min bedømmelse til følgende:

76.

Jeg kan hverken i forelæggelsesafgørelsen eller i Davide Gullottas indlæg finde noget, der kan rejse tvivl om den omstændighed, at den omhandlede nationale lovgivning har foretaget en rimelig og hensigtsmæssig afvejning mellem på den ene side retten til erhvervsfrihed og retten til at arbejde og på den anden side retten til at modtage sundhedsydelser. Endvidere mener jeg ikke, at der er noget, der tyder på, at rettigheden i chartrets artikel 15 er blevet begrænset så meget, at der er gjort indgreb i denne rettigheds kerne.

77.

På denne baggrund mener jeg ikke, at chartrets artikel 15 er til hinder for en lovgivning som den nationale lovgivning, der er omhandlet i den for den forelæggende ret verserende sag.

78.

Med det tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret endelig nærmere bestemt oplyst, hvorvidt artikel 102 TEUF og 106 TEUF skal fortolkes således, at de er til hinder for national lovgivning som den, der er omhandlet hovedsagen, der forbeholder apoteker detailsalg af visse lægemidler på bekostning af parafarmaceutiske salgssteder.

79.

For så vidt angår det tredje spørgsmål mener jeg også, at der kan herske tvivl vedrørende formaliteten. Igen mangler forelæggelsesafgørelsen en forklaring på, hvorfor den forelæggende ret mener, at den omhandlede lovgivning ikke opfylder kravene i artikel 102 TEUF og 106 TEUF.

80.

I forhold til artikel 102 TEUF forstår jeg for det første ikke, om det er den forelæggende rets opfattelse, at alle (eller enkelte) af de mere end 15000 apoteker på det italienske område indtager en enkelt dominerende stilling, eller hvorvidt disse enheder indtager en fælles dominerende stilling. Selv hvis det antages, at der er tale om en dominerende stilling, skal det dernæst fastslås, på hvilken måde stillingen bliver udnyttet med henblik på at eliminere konkurrencen på de(t) relevante marked(er).

81.

Dernæst må det med hensyn til artikel 106 TEUF fremhæves, at Domstolen for nylig endnu en gang har bekræftet sin praksis, hvorefter en medlemsstat tilsidesætter forbuddene i artikel 106, stk. 1, TEUF, sammenholdt med artikel 102 TEUF, når den ved lov eller administrativt fastsatte bestemmelser skaber en situation, hvor en offentlig virksomhed eller en virksomhed, som den har indrømmet særlige eller eksklusive rettigheder, ved den blotte udøvelse af de privilegerede rettigheder, som er indrømmet den, foranlediges til at udnytte sin dominerende stilling på en måde, der er udtryk for misbrug, eller såfremt rettighederne må antages at skabe en retstilstand, som medfører, at virksomheden gør sig skyldig i et sådant misbrug. Domstolen har også fastslået, at en tilsidesættelse af artikel 106, stk. 1, TEUF, sammenholdt med artikel 102 TEUF, forudsætter skabelsen af potentielt eller faktisk konkurrencebegrænsende virkninger forårsaget af, at staten har indrømmet visse virksomheder særlige eller eksklusive rettigheder ( 58 ).

82.

På denne baggrund er det indlysende, at det under forudsætning af, at den omhandlede lovgivning indrømmer apoteker særlige eller eksklusive rettigheder som omhandlet i artikel 106, stk. 1, TEUF, stadig skal fastlægges, hvordan apoteker efter den forelæggende rets opfattelse kan foranlediges til at misbruge deres dominerende stilling i henhold til de indrømmede særlige eller eksklusive rettigheder.

83.

Ikke desto mindre gives der ingen forklaring på nogen af disse forhold. Under disse omstændigheder er det derfor ikke muligt at forstå, hvorfor eller hvordan artikel 102 TEUF og 106 TEUF kan være til hinder for en national lovgivning som den, der er omhandlet i den for den forelæggende ret verserende sag ( 59 ).

84.

Jeg bemærker, at Domstolen blev anmodet om at tage stilling til et tilsvarende spørgsmål i sagen Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, hvor en italiensk domstol anmodede Domstolen om at tage stilling til, hvorvidt artikel 102 TEUF og 106 TEUF var til hinder for national lovgivning, der tildelte centre for skattemæssig bistand, hvilket er kapitalselskaber, der udøver deres virksomhed efter forudgående godkendelse af Finansministeriet, retten til at udøve bestemte aktiviteter med rådgivning og bistand på skatteområdet. I sin afgørelse fremhævede Domstolen, at selve skabelsen af en dominerende stilling ved tildelingen af særlige eller eksklusive rettigheder ikke i sig selv er uforenelig med traktaterne. En tilsidesættelse af artikel 102 TEUF og artikel 106, stk. 1 TEUF kræver derfor ikke kun, at virkningen af den omhandlede nationale lovgivning er indrømmelsen af særlige eller eksklusive rettigheder til bestemte virksomheder, men også, at sådan lovgivning kan foranledige disse virksomheder til at misbruge en dominerende stilling. Ikke desto fastslog Domstolen, at hverken forelæggelsesafgørelsen eller de skriftlige bemærkninger havde forsynet Domstolen med de faktiske og retlige oplysninger, der kunne sætte den i stand til at fastslå, om betingelserne for tilstedeværelsen af en dominerende stilling eller et misbrug, som omhandlet i artikel 102 TEUF og artikel 106, stk. 1, TEUF, var opfyldt. Den afviste herefter spørgsmålet ( 60 ).

85.

Efter min opfattelse bør man nå til samme konklusion i den foreliggende sag.

86.

Som nævnt ovenfor kan jeg hverken i forelæggelsesafgørelsen eller Davide Gullottas indlæg finde noget, der tyder på en overtrædelse af artikel 102 TEUF og artikel 106, stk. 1, TEUF.

87.

Følgelig ser jeg ingen grund til, at artikel 102 TEUF og 106 TEUF skal fortolkes således, at bestemmelserne er til hinder for den nationale lovgivning, der er omhandlet i den for den forelæggende ret verserende sag, der forbeholder detailsalget af bestemte lægemidler udelukkende for apoteker på bekostning af parafarmaceutiske salgssteder.

88.

I 2014 var der næsten 40 sager, hvor Domstolen afviste anmodninger om præjudicielle afgørelser, enten fordi de i deres helhed ikke kunne antages til realitetsbehandling eller som følge af åbenbar inkompetence. I et tilsvarende betydeligt antal sager er anmodninger fra nationale retter blevet delvist afvist af disse grunde. Langt hovedparten af disse sager vedrørte samme former for processuelle spørgsmål som dem, der undersøges i nærværende forslag til afgørelse: i) spørgsmål om fortolkningen af grundlæggende rettigheder til trods for, at alle hovedsagens elementer er afgrænset til én medlemsstat ( 61 ), ii) spørgsmål om fortolkningen af chartret i sager uden tydelig forbindelse til EU-retten ( 62 ) eller iii) forelæggelsesafgørelser, der ikke giver en beskrivelse af de grundlæggende faktiske omstændigheder og regler, som de forelagte spørgsmål hænger sammen med ( 63 ).

89.

Desværre er det ikke usædvanligt for nationale retter at forelægge Domstolen spørgsmål, der sår tvivl om nationale lovgivningers forenelighed med EU-retten ved at henvise til lang række EU-retlige bestemmelser, men uden at forklare, hvorfor hver af disse bestemmelser kan være relevant for den foreliggende sag. Tilsvarende problemer opstår ved forelæggelser, der rejser spørgsmålet om nationale loves forenelighed med EU-retten uden at identificere specifikke EU-retlige bestemmelser.

90.

Denne praksis er uacceptabel. Hver sag, der afvises af processuelle grunde, resulterer i et betydeligt ressourcespild for såvel de forelæggende nationale retter som Unionens retsinstanser (navnlig som følge af den påkrævede oversættelse af forelæggelsesafgørelserne til alle de officielle sprog i Den Europæiske Union). Retsplejen forsinkes også for hovedsagens parter, uden at det medfører nogen fordele.

91.

Artikel 19, stk. 1, TEU udpeger såvel Domstolen som medlemsstaternes retter til at tilse overholdelsen af Unionens retsorden og domstolsordning. Såvel Den Europæiske Union som de nationale retsinstanser er tillagt opgaven med at garantere, at EU-retten anvendes fuldt ud i alle medlemsstaterne og at garantere retsbeskyttelsen af borgernes rettigheder i henhold til EU-retten ( 64 ).

92.

I lyset af dette forfatningsmæssige hovedprincip er Domstolen indstillet på at gøre sit yderste for at bistå de nationale retter med at udføre deres retslige funktioner inden for EU’s retsorden. Domstolen er imidlertid også opmærksom på de begrænsninger af dens eget virke, der følger af traktaterne.

93.

Nationale domstole bør også have disse begrænsninger i tankerne. Navnlig skal de være opmærksomme på nyere afgørelser, der tyder på, at Domstolen har anvendt en strengere tilgang ved bedømmelsen af sin kompetence til at besvare spørgsmål i henhold til artikel 267 TEUF og af spørgsmålet om antagelse til realitetsbehandling af sådanne spørgsmål.

94.

Generelt skal nationale domstole altid være opmærksomme på, at princippet om loyalt samarbejde, der ligger til grund for proceduren i artikel 267 TEUF ( 65 ), finder gensidigt anvendelse. De bør hjælpe Domstolen med […] at hjælpe dem.

95.

I lyset af ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen afviser det andet og det tredje spørgsmål, der er forelagt af Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia til præjudiciel afgørelse i sag C-497/12.