I – Indledning

II – Tvistens baggrund og den appellerede dom

III – Parternes påstande og retsforhandlingerne ved Domstolen

IV – Grundlaget for prøvelse af lovligheden af bestemmelser i afledt ret i forhold til internationale konventioner (det første appelanbringende)

A – Parternes argumenter

B – Folkerettens indvirkning på EU-retten

C – Den appellerede dom

V – En alternativ løsning vedrørende legalitetsprøvelsen – begrundelsen for at hjemvise sagen til Retten

A – Muligheden for direkte at påberåbe sig konventionsbestemmelser med henblik på at prøve den afledte EU-rets lovlighed

1. »Den direkte virkning« som grundlag for legalitetsprøvelsen

2. Tilpasning af de nødvendige betingelser for direkte påberåbelse

B – Århuskonventionens artikel 9, stk. 3, som referencenorm for lovlighedsprøvelsen

VI – Alternativ analyse vedrørende legalitetsprøvelsen

A – Indledende bemærkninger

B – Kommissionens argumenter vedrørende det andet anbringende

C – Muligheden for prøvelse i forbindelse med tilsidesættelse af miljølovgivningen inden for rammerne af Århuskonventionen

D – Rækkevidden af de i Århusforordningen indeholdte muligheder for at prøve tilsidesættelsen af miljølovgivningen

E – Supplerende betragtninger

VII – Kontraappellen

VIII – Forslag til afgørelse

1.

De foreliggende appelsager rejser en række spørgsmål, der er af grundlæggende betydning for Den Europæiske Unions retsorden. De nævnte appelsager omhandler forfatningsmæssige problemstillinger og afspejler den spænding, der består mellem nødvendigheden af at bevare EU-rettens autonomi på den ene side og ønsket om at overholde de internationale forpligtelser, der følger af de aftaler, som Unionen har tilsluttet sig, på den anden side.

2.

Det særlige træk ved de foreliggende sager er, at den omhandlede internationale konvention, nemlig konventionen om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet (herefter »Århuskonventionen«), godkendt på Det Europæiske Fællesskabs vegne ved Rådets afgørelse 2005/370/EF af 17. februar 2005 ( 2 ), bl.a. har til formål at skabe særlige processuelle rettigheder for miljøbeskyttelsesorganisationer med henblik på i offentlighedens interesse at beskytte miljøet, der anses for et fælles gode. Denne situation befinder sig således uden for dikotomien mellem offentlige og private retssubjekter, som udgør den sondring, der traditionelt anvendes, når der skal foretages en vurdering af de interne virkninger af traktatmæssige forpligtelser ( 3 ).

3.

Domstolen anmodes således om i den særlige sammenhæng, som Århuskonventionen indgår i, på ny at overveje, under hvilke betingelser det er muligt at påberåbe sig ( 4 ) internationale konventionsbestemmelser for Unionens retsinstanser inden for rammerne af et annullationssøgsmål, der er anlagt med henblik på at efterprøve, om den afledte EU-ret er lovlig.

4.

Den foreliggende række sager udspringer af en samtidig anvendelse af to bestemmelser, hvoraf den ene bestemmelse fremgår af en international konvention og den anden af den afledte EU-ret, hvis formål er at gennemføre den nævnte konvention.

5.

Det fremgår nemlig af Århuskonventionens artikel 9, stk. 3, der omhandler »adgang til klage og domstolsprøvelse«, at »med forbehold for procedurerne om prøvelse efter stk. 1 og 2 ovenfor, sikrer hver part, at medlemmer af offentligheden, der opfylder eventuelle kriterier i national ret, har adgang til administrative eller retslige procedurer for at anfægte private personers og offentlige myndigheders handlinger og undladelser, der er i strid med de bestemmelser i national ret, der vedrører miljøet«. Denne bestemmelses rækkevidde præciseres i samme artikels stk. 4, hvoraf fremgår, at de procedurer, der er nævnt i stk. 3, skal stille tilstrækkelige og effektive retsmidler til rådighed, inklusive foreløbige retsmidler, hvor dette findes passende, der skal være rimelige og retfærdige, betimelige og ikke uoverkommeligt dyre.

6.

Anvendelsen af Århuskonventionens bestemmelser på Unionens institutioner og organer er reguleret ved forordning (EF) nr. 1367/2006 ( 5 ) (herefter »Århusforordningen«). Det fremgår af den nævnte forordnings artikel 10, der omhandler proceduren for »anmodning om intern prøvelse af forvaltningsakter«, at »enhver ikke-statslig organisation, der opfylder kriterierne i artikel 11 [ ( 6 )], kan indgive anmodning om intern prøvelse til den fællesskabsinstitution eller det fællesskabsorgan, som har udstedt en forvaltningsakt i henhold til miljølovgivningen, eller, i tilfælde af en påstået administrativ undladelse, burde have udstedt en sådan akt«. Begrebet »forvaltningsakt« i denne forordnings forstand defineres derimod i Århusforordningens artikel 2, stk. 1, litra g), som »enhver individuel foranstaltning i henhold til miljølovgivningen, der træffes af en fællesskabsinstitution eller et fællesskabsorgan, og som har bindende og eksterne virkninger«. Unionslovgiver har således udelukket generelle retsakter fra den prøvelse, som miljøbeskyttelsesorganisationer kan anmode om.

7.

Retten tog i dommen i sagen Vereniging Milieudefensie og Stichting Stop Luchtverantreiniging mod Kommissionen (T-396/09, EU:T:2012:301, herefter »den appellerede dom«) stilling til Århusforordningens lovlighed i forhold til Århuskonventionen, idet Retten henviste til den retspraksis, der følger af dommen i sagen Fediol mod Kommissionen og dommen i sagen Nakajima mod Rådet, som vedrørte bestemmelser i den almindelige overenskomst om told og udenrigshandel (herefter »GATT«) og overenskomsten om oprettelse af Verdenshandelsorganisationen (herefter »WTO-aftalen«) ( 7 ).

8.

Selv om Rettens dom af denne grund efter min opfattelse er behæftet med en retlig fejl, der bør medføre dens annullation, forholder det sig ikke desto mindre således, at det afgørende element ved denne fejl vedrører de betingelser for at påberåbe sig konventionsbestemmelser, som Domstolen har opstillet i retspraksis, og som ikke synes at udgøre et sammenhængende hele. Det følger af denne retspraksis, at en konventionsbestemmelse, for at kunne udgøre et kriterium for at prøve gyldigheden af en EU-retsakt, skal være ubetinget og tilstrækkelig præcis og dermed tillagt direkte virkning ( 8 ). Da Retten med føje forsøgte at finde en løsning, der kunne gøre det muligt at vurdere, om Århusforordningen var forenelig med Århuskonventionen, forsøgte den åbenbart at omgå denne betingelse ( 9 ). Efter min opfattelse bør der lyttes nøje til det signal, som Retten således har fremsat.

9.

Såfremt Domstolen deler min opfattelse af, at Retten har begået en fejl, har den således følgende muligheder. Såfremt Domstolen ikke finder, at der hersker tvivl, bør den sikre kontinuitet i forhold til den praksis, der blev fastlagt i dommen i sagen Intertanko m.fl. ( 10 ), hvorefter muligheden for at prøve gyldigheden er underlagt kriteriet om direkte virkning og dermed en gang for alle at afskære adgangen til at få prøvet lovligheden af den nationale ret, der gennemfører Århuskonventionens artikel 9, stk. 3, såvel på EU-niveau som på medlemsstatsniveau.

10.

Jeg finder det imidlertid af de grunde, som jeg vil anføre nedenfor, mest hensigtsmæssigt, at Domstolen tilpasser betingelserne for at påberåbe sig de nævnte bestemmelser i lighed med den tilgang, der blev anvendt i den såkaldte »Biotech-dom« ( 11 ), hvorved det udtrykkeligt blev fastslået, at direkte virkning er en grundlæggende betingelse inden for rammerne af en legalitetsprøvelse.

11.

Såfremt det antages, at sagen hjemvises til Retten, vil en lempelse af betingelserne for påberåbelse af de nævnte bestemmelser gøre det muligt for Retten på et passende grundlag at undersøge, om EU-lovgiver i forbindelse med vedtagelsen af Århusforordningen har ydet retssubjekterne en tilstrækkelig domstolsbeskyttelse i henhold til Århuskonventionen.

12.

Sagerne udspringer af en beslutning, som Europa-Kommissionen vedtog den 7. april 2009 ( 12 ), hvorved Kongeriget Nederlandene blev meddelt en midlertidig undtagelse med hensyn til forpligtelserne i direktiv 2008/50/EF om luftkvaliteten og renere luft i Europa ( 13 ) (herefter »undtagelsesbeslutningen«).

13.

Ved skrivelse af 18. maj 2009 indgav Vereniging Milieudefensie og Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (herefter »miljøbeskyttelsesorganisationerne«) en anmodning til Kommissionen om intern prøvelse af undtagelsesbeslutningen i henhold til Århusforordningens artikel 10, stk. 1. Ved beslutning K(2009) 6121 af 28. juli 2009 (herefter »afvisningsbeslutningen«) afviste Kommissionen anmodningen med den begrundelse, at undtagelsesbeslutningen ikke var en individuel foranstaltning, og at den derfor ikke kunne gøres til genstand for en intern prøvelse i henhold til Århusforordningen. Miljøbeskyttelsesorganisationerne anlagde derefter sag ved Retten.

14.

Efter at Retten i den appellerede dom havde forkastet de nævnte organisationers anbringende om, at undtagelsesbeslutningen skulle anses for en individuel foranstaltning, tog Retten en af de nævnte organisationer fremsat ulovlighedsindsigelse, hvorefter Århusforordningens artikel 10, stk. 1, sammenholdt med samme forordnings artikel 2, stk. 1, litra g), ikke var forenelig med Århuskonventionen, til følge. Retten annullerede derfor afvisningsbeslutningen i overensstemmelse med miljøbeskyttelsesorganisationernes påstand.

15.

For en nærmere beskrivelse af de faktiske omstændigheder og retsforhandlingerne vedrørende tvisten henvises til fremstillingen i den appellerede dom.

16.

Rådet for Den Europæiske Union har med sin appel indgivet den 3. september 2012 (sag C-401/12 P) nedlagt påstand om, at den appellerede dom ophæves, at Kommissionen frifindes i det hele, og at sagsøgerne tilpligtes solidarisk at betale sagens omkostninger.

17.

Europa-Parlamentet har med sin appel indgivet den 24. august 2012 (sag C-402/12 P) nedlagt påstand om, at den appellerede dom ophæves, at Kommissionen frifindes, og at sagsøgerne i første instans tilpligtes at betale omkostningerne forbundet med den foreliggende appel.

18.

Kommissionen har med sin appel indgivet den 27. august 2012 (sag C-403/12 P) nedlagt påstand om, at den appellerede dom ophæves, at der træffes endelig afgørelse i sagen, at Kommissionen frifindes for påstanden om annullation af afvisningsbeslutningen, og at sagsøgerne i første instans tilpligtes at betale de omkostninger, som Kommissionen har afholdt i forbindelse med sagen i første instans og inden for rammerne af den foreliggende appel.

19.

Ved kendelse af 21. november 2012 besluttede Domstolens præsident at forene sagerne C-401/12P, C-402/12 P og C-403/12 P med henblik på den skriftlige og mundtlige forhandling samt dommen.

20.

Miljøbeskyttelsesorganisationerne afgav den 25. februar 2012 appelsvarskrift. Efter indgivelsen af en begæring om berigtigelse den 1. marts 2012 iværksatte de nævnte parter kontraappel i henhold til procesreglementets artikel 176, stk. 2.

21.

Rådet, Parlamentet, Kommissionen, miljøbeskyttelsesorganisationerne samt den tjekkiske regering ( 14 ) afgav mundtlige indlæg i retsmødet, der blev afholdt den 10. december 2013.

22.

Rådet, Parlamentet og Kommissionen har med deres første anbringende i det væsentlige anført, at der i det foreliggende tilfælde ikke kan foretages en prøvelse af Århusforordningens lovlighed, idet Århuskonventionens artikel 9, stk. 3, ikke har direkte virkning, således som fastslået af Domstolen i dommen i sagen Lesoochranárske zoskupenie ( 15 ) samt som følge af den omstændighed, at de betingelser, der er opstillet i Domstolens praksis for, at der kan foretages en prøvelse af afledte retsakter lovlighed, udgør en undtagelse. Retten har således begået en retlig fejl ved at tilsidesætte den tilgang, der følger af dommen i sagen Lesoochranárske zoskupenie, og ved at basere sin afgørelse på den praksis, der følger af dommen i sagen Fediol mod Kommissionen samt dommen i sagen Nakajima mod Rådet ( 16 ), der giver mulighed for undtagelsesvis at foretage en prøvelse af afledte retsakters lovlighed.

23.

Appellanterne er i denne henseende enige om, at undtagelser skal fortolkes indskrænkende ( 17 ), idet Århusforordningen under alle omstændigheder ikke opfylder de betingelser, der er opstillet i dommen i sagen Fediol mod Kommissionen og dommen i sagen Nakajima mod Rådet.

24.

Ifølge Rådet omhandler dommen i sagen Fediol mod Kommissionen den situation, hvor en EU-retsakt indeholder en udtrykkelig henvisning til specifikke bestemmelse i en international aftale. Dette er ikke tilfældet for så vidt angår Århusforordningen, idet den omstændighed, at en afledt retsakt indeholder en generel henvisning til en internationale aftale, ikke er tilstrækkelig til at begrunde, at den pågældende retsakt skal underlægges en domstolsprøvelse i lyset af denne aftale. Retten kan endvidere ikke basere sig på dommen i sagen Nakajima mod Rådet, der omhandlede en anden situation, hvor en EU-retsakt blev vedtaget med henblik på at opfylde en »særlig« forpligtelse i en international aftale.

25.

Parlamentet er enigt i denne analyse af dommen i sagen Fediol mod Kommissionen. Hvad angår dommen i sagen Nakajima mod Rådet har Parlamentet anført, at denne praksis kun finder anvendelse inden for et meget begrænset område ( 18 ) og omhandler den situation, hvor Unionen ønsker »at opfylde en særlig forpligtelse«. Der er således ikke tale om, at Unionen i almindelighed opfylder sine internationale forpligtelser, når den råder over et skøn vedrørende den måde, hvorpå den ønsker at opfylde de forpligtelser, der påhviler Unionen i henhold til en bestemt international aftale ( 19 ), men om at opfylde en aftale, der pålægger Unionen en positiv pligt til at handle på en bestemt måde, og som ikke overlader Unionen et skøn ( 20 ).

26.

Kommissionen har anført, at dommen i sagen Nakajima mod Rådet udspringer af antidumpingsager, og at Domstolen har henvist til denne dom i sin praksis næsten udelukkende i de tilfælde, hvor Domstolen i forbindelse med en indsigelse har foretaget en prøvelse af, om Unionens antidumpingforordninger var forenelige med bestemmelserne i GATT’s antidumpingkodekser af 1979 og 1994. Ifølge Kommissionen er det ikke muligt at fortolke den nævnte dom således, at den omhandler samtlige de tilfælde, hvor Unionen vedtager en foranstaltning for at overholde sine forpligtelser inden for rammerne af internationale konventioner.

27.

Miljøbeskyttelsesorganisationerne har i appelsvarskriftet nedlagt påstand om, at Domstolen skal »opretholde den appellerede dom og om nødvendigt ændre den nævnte doms præmisser samt forkaste den af Kommissionen, Rådet og Parlamentet iværksatte appel i sin helhed«. Miljøbeskyttelsesorganisationerne har anført, at Århuskonventionens art og formål ikke er til hinder for, at der kan foretages en legalitetsprøvelse, og at betingelserne i dommen i sagen Fediol mod Kommissionen er opfyldt i det foreliggende tilfælde, idet Århusforordningen indeholder en række henvisninger til den nævnte konvention.

28.

Det er blevet hævdet, at det for at forstå og vurdere de nationale retsinstansers holdninger til internationale aftaler er nødvendigt at tage udgangspunkt i den pågældende stats forfatningsgrundlag ( 21 ). Dette gør sig så meget desto mere gældende i de foreliggende sager, hvori Domstolen skal afgøre, hvilke referencenormer der finder anvendelse ved prøvelsen af, om de virkninger, som Århuskonventionen medfører i Unionens retsorden, er lovlige, idet der i årtier i retspraksis vedrørende forholdet mellem folkeretten og EU-retten er blevet fastlagt principper, hvis anvendelse har givet anledning til tvivl.

29.

Som jeg allerede har nævnt, er det min opfattelse, at Retten begik en retlig fejl ved i det foreliggende tilfælde at anvende den retspraksis, der følger af dommen i sagen Fediol mod Kommissionen og dommen i sagen Nakajima mod Rådet, idet de nævnte domme omhandler en begrænset undtagelse, der er opstillet inden for rammerne af den retspraksis, der vedrører GATT og WTO-aftalen, og ikke en generel retningslinje for, hvorledes EU-rettens lovlighed skal prøves. For at anskueliggøre denne påstand er det imidlertid nødvendigt at foretage en gennemgang af udviklingen i den retspraksis, der vedrører de folkeretlige forpligtelsers interne virkninger i EU-retten. Det vil fremgå af en sådan gennemgang, at retspraksis som grenene på et træ har udviklet sig i forskellige retninger, der dog alle har en »fælles stamme«, der udgøres af princippet om monisme.

30.

Efter afsigelsen af Haegeman-dommen i 1974 ( 22 ) synes der generelt at være enighed om, at artikel 216 TEUF (tidligere artikel 300, stk. 7, EF), hvorefter »de aftaler, som Unionen indgår, er bindende for EU-institutionerne og medlemsstaterne« ( 23 ), hviler på en monistisk tilgang, hvilket indebærer »automatisk inkorporering« ( 24 ), og at internationale aftaler uden videre indgår i de EU-retlige retskilder.

31.

Med afsigelsen af Kupferberg-dommen i 1982 ( 25 ) fastslog Domstolen, at internationale aftaler indgår i Fællesskabets retsorden, idet den samtidig henviste til, at »virkningerne i Fællesskabet af bestemmelserne i en international aftale ikke kan fastslås uden, at der tages hensyn til bestemmelsernes folkeretlige oprindelse«, og at »det følger af folkeretlige principper, at de kontraherende parter kan fastlægge, hvilke virkninger aftalens bestemmelser skal have i deres interne retsorden«. Domstolen fastslog, at de institutioner, der har kompetence til at forhandle og indgå en aftale med et tredjeland, frit kan aftale, hvilke virkninger aftalens bestemmelser skal have i den interne retsorden. Kun hvis dette spørgsmål ikke er reguleret i aftalen tilkommer det Domstolen at afgøre dette spørgsmål ( 26 ).

32.

Ifølge den monistiske tilgang har konventionsbestemmelser således virkning i Unionens retsorden, også selv om der ikke er vedtaget retsakter med henblik på at gennemføre de nævnte bestemmelser ( 27 ). Ifølge generaladvokat Rozès sammenfatning i Polydor-sagen skal en forordning, hvorved der sker godkendelse af en international aftale, opfattes som et blot og bart middel ( 28 ). Det følger af en senere og meget omfangsrig praksis, at bestemmelser i internationale aftaler udgør en del af EU-retten, herunder når bestemmelserne i sådanne aftaler ikke indeholder referencenormer med henblik på at foretage en prøvelse af den afledte rets lovlighed ( 29 ).

33.

Det bemærkes i denne henseende, at spørgsmålet om påberåbelse af folkeretten netop opstår som følge af monismeprincippet, navnlig i forhold til det EU-retlige princip om, at internationale aftaler har trinhøjere status end samtlige afledte retsakter ( 30 ). Det anerkendes således i retspraksis, at en bestemmelse i afledt ret, der ikke er forenelig med folkeretten, kan erklæres ugyldig i medfør af artikel 216, stk. 2, TEUF. Ifølge EU-retten gælder denne forrang ikke for primær ret, herunder de almindelige retsgrundsætninger og grundlæggende rettigheder ( 31 ).

34.

Hvad angår prøvelsen af, om en EU-retsakt er lovlig i forhold til en folkeretlig bestemmelse, fastslog Domstolen i dommen i sagen International Fruit Company m.fl. fra 1972, at dens kompetence inden for rammerne af en anmodning om præjudiciel afgørelse til at prøve en retsakts gyldighed omfattede alle de ugyldighedsgrunde, som de afledte retsakter kunne være behæftet med, og at Domstolen havde pligt til at undersøge, om de nævnte retsakters gyldighed kunne anfægtes under henvisning til, at de strider mod en regel i folkeretten ( 32 ) samt til, at betingelsen om direkte virkning skulle være opfyldt for den nationale retsinstans.

35.

Endelig medfører det forhold, at de internationale aftaler, som Unionen har indgået, har forrang frem for de afledte retsakter, at sidstnævnte så vidt muligt skal fortolkes i overensstemmelse med de nævnte aftaler ( 33 ).

36.

Hvad angår den foreliggende sag bemærkes, at den monistiske tilgang, der indebærer, at de folkeretlige bestemmelser automatisk inkorporeres, udgør den grundregel, der gør det muligt at fastlægge forholdet mellem EU-retten og folkeretten ( 34 ). Dette tætte forhold gør det imidlertid nødvendigt at indtage en forsigtig holdning på grund af EU-rettens autonomi, der særligt kom til udtryk i Domstolens manglende anerkendelse af, at bestemmelserne i GATT-overenskomsten og WTO-overenskomsten havde direkte virkning ( 35 ), hvilket ville have gjort det muligt at påberåbe sig disse bestemmelser.

37.

I betragtning af, at sondringen mellem monisme og dualisme indebærer en forenkling, som dækker over de væsentlige forskelle, der består mellem de systemer, som de to tilgange repræsenterer ( 36 ), forholder det sig ikke desto mindre således, at dualismen kendetegnes ved, at bestemmelserne i den internationale traktatret ikke finder direkte anvendelse på nationalt plan, idet disse bestemmelsers retlige virkning i den nationale retsorden afhænger af, at der vedtages nationale retsakter eller administrative forskrifter, som har til formål at gennemføre de nævnte bestemmelser (omskrivning). Det er omvendt på grund af tilstedeværelsen af en international retskilde, at fortolkningen af de relevante nationale bestemmelser er underlagt princippet om »treaty friendly interpretation« for i videst muligt omfang at undgå eventuelle konflikter mellem en national bestemmelse og en konventionsforpligtelse. Det er denne tilgang, som Domstolen i det væsentlige har anvendt i sin praksis vedrørende GATT- og WTO-aftalen ( 37 ), uden dog at have tilkendegivet, at den har fraveget monismen som grundprincip.

38.

Som svar på en opfordring fra generaladvokat Mayras, der havde argumenteret for, at der består en sammenhæng mellem internationale aftaler og institutionernes retsakter, fastslog Domstolen således i dommen i sagen International Fruit Company m.fl., at gyldigheden af institutionernes retsakter kunne bedømmes »i forhold til en folkeretlig bestemmelse, når denne bestemmelse binder Fællesskabet og er således beskaffen, at der skabes ret for dets borgere til at gøre den gældende ved domstolene« ( 38 ). I den konkrete sag fandt Domstolen imidlertid, at artikel XI i GATT-overenskomsten ikke havde en sådan virkning.

39.

Den således fastlagte retspraksis bekræfter GATT-overenskomstens og WTO-aftalens særlige karakter ( 39 ) og er opstået som følge af, at disse aftaler er virkeliggjort ved »gensidigt fordelagtige aftaler«, og den holdning, som Fællesskabet indtog på det tidspunkt, hvor de nævnte overenskomster blev indgået ( 40 ).

40.

Det er ubestridt, at WTO-aftalerne ikke indeholder en henvisning til disse aftalers status i de kontraherende staters nationale retsorden. I modsætning til, hvad der gælder i EU-retten som følge af det princip, der blev fastslået i Van Gend en Loos-dommen, har GATT- og WTO-aftalerne ikke skabt en ny retsorden mellem de kontraherende parter eller mellem medlemsstaterne og deres borgere ( 41 ). WTO-aftalerne tillægger derfor kun borgerne rettigheder gennem de løsninger, som WTO-medlemmerne vedtager, og de nævnte overenskomster indebærer på ingen måde en forpligtelse for de nationale retter til ikke at anvende en bestemmelse, der er i strid med WTO-bestemmelserne ( 42 ).

41.

Hvad angår GATT fastslog Domstolen udtrykkeligt, at en borger ikke kunne gøre den nævnte overenskomst gældende ved Fællesskabets retsinstanser med henblik på at anfægte gyldigheden af en fællesskabsretsakt ( 43 ). GATT-overenskomsten er karakteriseret ved stor smidighed i sine bestemmelser, navnlig når der henses til den ikke-bindende ordning for bilæggelse af tvister samt muligheden for at fravige de forpligtelser, der følger af overenskomsten, når de forpligtelser, der er accepteret inden for rammerne af GATT, medfører eller risikerer at medføre en skade.

42.

Hvad angår WTO-aftalerne har Domstolen for det første fastslået, at disse overenskomster ikke fastlægger de retsmidler, hvorigennem deres opfyldelse i god tro i WTO-medlemmernes nationale retsordener kan sikres ( 44 ). Domstolen har fastslået, at forhandlingerne mellem parterne spiller en væsentlig rolle for tvistbilæggelsessystemet. Dette gør det muligt for et medlem, der har vedtaget foranstaltninger, som er i strid med WTO-bestemmelserne, at opnå en acceptabel kompensation i stedet for at tilbagekalde den pågældende foranstaltning. Ophævelse af en foranstaltning, der er i strid med de forpligtelser, som følger af WTO-aftalerne, vil være ensbetydende med, at de kontraherende parters lovgivningsmagt eller forvaltning mister muligheden for at nå frem til forhandlingsløsninger. Domstolen baserede sig endvidere på gensidighedsbetragtninger, idet Fællesskabets handelspartere ikke ønskede at lade deres nationale ret underkaste en prøvelse på grundlag af WTO-aftalerne ( 45 ).

43.

Domstolen har stringent fulgt denne tilgang, idet den har fastslået, at en borger ikke kan påberåbe sig tilsidesættelsen af WTO-bestemmelserne under et erstatningssøgsmål, selv ikke i de tilfælde, hvor WTO’s tvistbilæggelsesorgan har anset den anfægtede retsakt for uforenelig ( 46 ). Denne praksis indebærer endvidere, at søgsmålsberettigede ikke selv kan kræve, at der foretages en prøvelse af en retsakts lovlighed ( 47 ). Denne tilgang har imidlertid ikke forhindret Domstolen i at fastslå, at der var tale om traktatbrud som følge af den manglende overholdelse af bestemmelser i GATT-overenskomsten ( 48 ).

44.

Ovenstående betragtninger rejser imidlertid ikke tvivl om den grundlæggende regel om, at GATT, og WTO-aftalerne udgør en del af fællesskabsretten, og at disse aftaler derfor principielt er bindende for Fællesskabet ( 49 ). Ifølge Domstolen udgør WTO-bestemmelserne (i det konkrete tilfælde TRIPs-aftalen) som en integrerende del af Fællesskabets retsorden referencenormer, der skal anvendes ved fortolkningen af EU-retsakterne ( 50 ).

45.

Henset til, at retspraksis om virkningerne af GATT og WTO-aftalerne generelt er restriktiv, har Domstolen fastslået en undtagelse ( 51 ), der i øvrigt omtales som »implementeringsprincippet« ( 52 ), hvorefter Fællesskabets retsinstanser kan prøve lovligheden af en afledt retsakt i forhold til WTO-bestemmelserne, herunder GATT, når Fællesskabet har ønsket at opfylde en særlig inden for rammerne af WTO påtaget forpligtelse, eller når den pågældende fællesskabsretsakt udtrykkeligt henviser til bestemte bestemmelser i WTO-aftalerne ( 53 ).

46.

I dommen i sagen Fediol mod Kommissionen anfægtede sagsøgeren lovligheden af Kommissionens afgørelse om at afslå sagsøgerens klage, der indeholdt en anmodning om iværksættelse af en procedure til undersøgelse af, om Argentina udøvede uretmæssig handelspraksis. Sagsøgeren støttede sin anmodning på Rådets forordning (EØF) nr. 2641/84 af 17. september 1984 om styrkelse af den fælles handelspolitik, særlig med hensyn til beskyttelse mod uretmæssig handelspraksis ( 54 ), og anførte, at den nævnte praksis tillige var i strid med en række GATT-bestemmelser ( 55 ). I dommen i sagen Nakajima mod Rådet havde sagsøgeren med henvisning til artikel 184 EØF nedlagt påstand om, at bestemmelser i en antidumpingforordning ikke lovligt kunne bringes i anvendelse over for sagsøgeren, idet sagsøgeren bl.a. anførte, at den nævnte forordning var i strid med visse bestemmelser i GATT’s antidumpingkodeks.

47.

Som det fremgår af Van Parys-dommen ( 56 ), udgør de nævnte domme de to eneste undtagelser til den generelle regel, idet disse undtagelser vedrører GATT- og WTO-aftalerne, der efter deres karakter og opbygning er baseret på forhandlings- og gensidighedsprincippet samt på nødvendigheden af, at Unionens institutioner kan bevare deres handlefrihed.

48.

Det er i lyset af samtlige ovenstående betragtninger, at der skal foretages en vurdering af det første anbringende i de foreliggende appelsager.

49.

Jeg bemærker indledningsvis, at Rettens argumentation i den appellerede doms præmis 55-57 hovedsageligt støttes på en af de undtagelser, der er udviklet inden for rammerne af GATT og WTO-aftalerne, nemlig den praksis, der følger af dommen i sagen Nakajima mod Rådet, idet den nævnte henvisning til dommen i sagen Fediol mod Kommissionen er subsidiær og kun har redaktionel karakter ( 57 ). Efter min opfattelse indeholder den appellerede doms præmis 58 begrundelsen for at anse den påstand, som fremgår af den nævnte præmis’ første punktum, for berettiget, idet det heraf fremgår, at Århusforordningen blev vedtaget for at opfylde Unionens forpligtelser i henhold til Århuskonventionens artikel 9, stk. 3.

50.

Eftersom Domstolen i dommen i sagen Lesoochranárske zoskupenie (EU:C:2011:125) afslog at tillægge Århuskonventionens artikel 9, stk. 3, direkte virkning, og da denne manglende anerkendelse syntes at udelukke enhver mulighed for, at den afledte ret kunne prøves i forhold til en konventionsbestemmelse, valgte Retten således at anvende undtagelsen vedrørende »opfyldelsen« af en international aftale i overensstemmelse med den praksis, der følger af dommen i sagen Nakajima mod Rådet.

51.

Efter min opfattelse begik Retten derved en retlig fejl, der kommer til udtryk på to måder.

52.

For det første består den omhandlede fejl i, at retspraksis vedrørende GATT- og WTO-aftalerne tillægges universel rækkevidde. Fejlen opstår således ved, at en retspraksis, som omhandler specifikke aftaler, der, som det fremgår af ovenstående betragtninger, har deres egen logik og retsregler, overføres på et område, der adskiller sig væsentligt herfra, nemlig Århuskonventionen, med henblik på at foretage en prøvelse af afledt EU-ret i forhold til den nævnte konvention. Det er imidlertid efter min opfattelse ikke muligt at anvende den argumentation, der ligger til grund for den nævnte retspraksis, inden for andre retsområder ( 58 ).

53.

Domstolen har allerede haft lejlighed til at fastslå, at de regler, der finder anvendelse inden for GATT- og WTO-aftalerne, har en særlig karakter i forhold til de regler, der følger af andre internationale konventioner, f.eks. den internationale konvention om forebyggelse af forurening fra skibe ( 59 ) og konventionen om den biologiske mangfoldighed ( 60 ), for heraf at udlede, at det ikke er muligt at anvende de nævnte bestemmelser uden for deres egne rammer. Domstolen har således fastslået, at den omstændighed, at en fællesskabsretsakts lovlighed ikke kan prøves i forhold til WTO-aftalen, TRIPs-aftalen og TBT-aftalen, ikke indebærer, at der ikke kan foretages en sådan prøvelse af en konvention, der i modsætning til WTO-aftalen ikke i streng forstand er grundet på princippet om gensidighed og gensidigt fordelagtige aftaler ( 61 ).

54.

Tilsvarende var det på et andet niveau med urette, at Retten forsøgte at begrunde legalitetsprøvelsen med henvisning til den undtagelse, der er fastslået i dommen i sagen Nakajima mod Rådet, idet den nævnte dom indebærer en forgrening af retspraksis inden for den praksis, der vedrører GATT og WTO-overenskomsterne, og som udgør deres eget retsområde.

55.

Som Retten fastslog i dommen i sagen Chiquita Brands m.fl. mod Kommissionen, giver den regel, som følger af dommen i sagen Nakajima mod Rådet, undtagelsesvis borgerne adgang til i form af en indsigelse at påberåbe sig Fællesskabets eller fællesskabsinstitutionernes tilsidesættelse af bestemmelserne i GATT eller i WTO-aftalerne. Som en undtagelse til hovedreglen om, at borgerne ikke kan påberåbe sig bestemmelserne i WTO-aftalerne direkte ved Fællesskabets retsinstanser, skal denne regel fortolkes indskrænkende ( 62 ). Efter min opfattelse indebærer en sådan definition, at det ikke på nogen måde er muligt at påberåbe sig en sådan tilsidesættelse uden for anvendelsesområdet af GATT eller WTO-aftalerne. Det er derfor ikke fornødent at undersøge, om de omhandlede undtagelser blev anvendt korrekt i det foreliggende tilfælde.

56.

Følgelig foreslår jeg, at det første appelanbringende tages til følge, at den appellerede dom ophæves, for så vidt som det andet anbringende i første instans derved blev taget til følge, og at der foretages en legalitetsprøvelse på grundlag af den retspraksis, der følger af dommen i sagen Fediol mod Kommissionen og dommen i sagen Nakajima mod Rådet.

57.

Af de nedenfor anførte grunde, som parterne ikke har haft mulighed for at drøfte, finder jeg, at sagen ikke er moden til påkendelse, jf. artikel 61, stk. 1, i statutten for Domstolen, og at sagen derfor bør hjemvises til Retten. Såfremt Domstolen måtte beslutte at træffe afgørelse i den foreliggende sag på grundlag af dommen i sagen Intertanko m.fl. (EU:C:2008:312), som appellen er baseret på, er det derimod ikke nødvendigt at hjemvise sagen.

58.

Det er ubestridt, at en EU-retsakts gyldighed kan påvirkes af, at den er uforenelig med sådanne folkeretlige regler ( 63 ). Domstolen undersøger således i sin traditionelle praksis, om det er muligt at fastslå, om der foreligger en sådan uforenlighed, ved at gennemgå flere på hinanden følger led. Unionen skal for det første være bundet af de pågældende regler ( 64 ). Domstolen kan endvidere kun foretage en undersøgelse af en EU-retsakts gyldighed i forhold til en international aftale, når dennes art og opbygning ikke er til hinder herfor ( 65 ). Endelig fordrer en undersøgelse af EU-retsakters gyldighed med hensyn til bestemmelserne i en given aftale, hvis art og opbygning ( 66 ) ikke er til hinder herfor, desuden, at de bestemmelser i aftalen, der er påberåbt med henblik på prøvelsen af EU-retsakters gyldighed, henset til deres indhold, fremstår som ubetingede og tilstrækkeligt præcise ( 67 ).

59.

Betingelsen om direkte virkning må anses for opfyldt, når den påberåbte bestemmelse indeholder en klar og præcis forpligtelse, hvis opfyldelse og retsvirkninger ikke er betinget af, at der udstedes yderligere retsakter ( 68 ).

60.

På EU-rettens nuværende udviklingstrin er det imidlertid vanskeligt antage, at der kun findes en enkelt og ensartet tilgang til spørgsmålet om prøvelsen af, om afledt ret er lovlig i forhold til internationale traktater. Retspraksis vedrørende dette område udgør nemlig ikke en entydig helhed, men synes tværtimod at være præget af en række forskelligheder, der ind imellem synes at grænse til det usammenhængende.

61.

Hvad for det første angår selve anerkendelsen af, at bestemmelser i en international aftale kan have direkte virkning, har Unionens retsinstanser udvist smidighed i forhold til muligheden for direkte at påberåbe sig aftaler indgået med tredjelande, navnlig associeringsaftaler ( 69 ). Denne tilgang gør det muligt for borgerne at påberåbe sig de pågældende bestemmelser for en retsinstans, når en international konvention kan påvirke deres situation direkte ( 70 ) . Som jeg allerede har nævnt, udgør de nævnte aftaler efter deres art og opbygning inden for det særlige område, som WTO-aftalen, TRIPs-aftalen og TBT-aftalen vedrører, ikke regler, hvis overholdelse i fællesskabsinstitutionernes retsakter er genstand for efterprøvelse ved Domstolen ( 71 ).

62.

Den ovenfor nævnte »klassiske« tilgang skal sammenholdes med virkeligheden, der viser, at Unionen deltager i et stadigt stigende antal forskellige aftaler, hvilket indebærer, at de nævnte aftaler har en række forskellige virkninger i EU-retten. Det er nemlig ubestridt, at en aftale om handelsmæssigt samarbejde ikke i den nationale retsorden kan have virkninger, der kan sidestilles med de virkninger, der følger af en multilateral konvention, der indfører en generel ordning, og som indeholder ambitiøse »politiske« målsætninger, hvilket ofte er tilfældet, navnlig inden for miljøbeskyttelsesområdet og transportområdet ( 72 ). Associerings- og samarbejdskonventioner har endvidere et væsentligt særtræk, når de indebærer en tilnærmelse af de grundlæggende friheder ( 73 ).

63.

Selv om det hvad angår lovlighedsprøvelsen er korrekt, at Domstolen i visse tilfælde foretager en prøvelse i forhold til konventionsbestemmelser uden at give en detaljeret begrundelse i lighed med begrundelsen i dommen i IATA og ELFAA-sagen ( 74 ), har Domstolen i andre tilfælde indtaget en strengere holdning i lighed med den tilgang, der er valgt i dommen i sagen Intertanko m.fl.

64.

I det forslag til afgørelse, der blev fremsat i den sidstnævnte sag, fandt generaladvokat Kokott, at havretskonventionen var et »bedømmelseskriterium« ved vurderingen af lovligheden af afledte retsakter ( 75 ). Domstolen fulgte imidlertid ikke den af generaladvokaten foreslåede argumentation, idet den henviste til, at der ikke fandtes regler, der skulle finde direkte og umiddelbar anvendelse for borgerne og tillægge dem rettigheder eller friheder, der kunne påberåbes over for en stat ( 76 ).

65.

Den løsning, der fremgår af Dommen i sagen Intertanko m.fl., har givet anledning til tvivl, idet den indebærer et brud med den tidligere dom, der blev afsagt i sagen Poulsen og Diva Navigation ( 77 ), hvorved Domstolen fastslog, at borgerne havde ret til at henvise til den samme havretskonvention som udtryk for folkeretlige sædvaneret ( 78 ).

66.

Domstolen angav visse præciseringer vedrørende muligheden for at påberåbe sig folkeretlig sædvaneret i dommen i sagen ATA m.fl. (EU:C:2011:864), idet den fastslog, at »de [nævnte] principper i folkeretlig sædvaneret […] kan påberåbes af en borger med henblik på Domstolens prøvelse af en EU-retsakts gyldighed forudsat, dels at disse principper kan rejse tvivl om Unionens kompetence til at vedtage den pågældende retsakt [ ( 79 )], […] dels at den pågældende retsakt kan påvirke rettigheder, som tilkommer borgeren i henhold til EU-retten, eller skabe forpligtelser i henhold hertil« ( 80 ).

67.

Endelig er den sag, som adskiller sig mest væsentligt fra den ovenfor nævnte »klassiske« tilgang, den sag, som gav anledning til den såkaldte »Biotech-dom« (EU:C:2001:523) ( 81 ). Domstolen fastslog nemlig, at den omstændighed, at en international aftale indeholder bestemmelser uden direkte virkning i den forstand, at de ikke skaber rettigheder, som borgere kan gøre gældende direkte ved retterne, ikke udgør en hindring for en domstolsprøvelse af, om de forpligtelser, som Fællesskabet pålægges som part i denne aftale, overholdes ( 82 ).

68.

Dette standpunkt forekommer efter min opfattelse at være afgørende i de foreliggende sager.

69.

Det bemærkes endvidere, at der består en spænding mellem den manglende anerkendelse af, at Århuskonventionens artikel 9, stk. 3, kan påberåbes direkte, som begrundes ud fra et hensyn om at sikre vedtagelsen af de nødvendige opfyldelsesforanstaltninger, og ønsket om at sikre en effektiv domstolsbeskyttelse, der overholder de i konventionen opstillede krav, således som det fremgår af dommen i sagen Lesoochranárske zoskupenie ( 83 ). Domstolen fastslog således, at den nævnte konventions bestemmelser »selv om de er affattet i generelle vendinger, har til formål at gøre det muligt at sikre en effektiv beskyttelse af miljøet«. Domstolen pålagde derfor de nationale retter at anlægge en »fortolkning, der i videst muligt omfang er i overensstemmelse med formålene i Århuskonventionens artikel 9, stk. 3« ( 84 ). Det er imidlertid ubestridt, at Domstolen som institution også har pligt til at overholde Århuskonventionen ( 85 ).

70.

Jeg erindrer om, at det følger af fast retspraksis ( 86 ), at Fællesskabet er et retsfællesskab, idet både dets medlemsstater og dets institutioner er undergivet kontrol med, at deres retsakter er forenelige med Fællesskabets forfatning, som er traktaten. Begrebet retsfællesskab har to dimensioner: en normativ dimension, dvs. kravet om, at retsakter overholder traktaten, og en retslig dimension, der består i den retslige beskyttelse af borgerne mod ulovlige afledte retsakter ( 87 ).

71.

Det forekommer endvidere i stigende omfang ofte vanskeligt for Domstolen at sikre overholdelsen af de internationale forpligtelser, der påhviler Unionen, samtidig med, at Domstolen skal bevare EU-rettens autonomi, navnlig når der er tale om international miljøret ( 88 ). Miljøretten er nemlig et eksempel på, at lovgivning udvikles og anvendes inden for flere og flere områder, hvilket nødvendigvis medfører et overlap mellem forskellige lovgivninger samt en internationalisering og globalisering af disse lovgivninger ( 89 ). En sådan retlig sammenhæng, der består af flere lag, indebærer efter min opfattelse, at der må anlægges en nuanceret tilgang.

72.

Det er korrekt, at den direkte virkning udgør et princip, som gør det muligt for en national ret at anvende en international retsregel som et selvstændigt grundlag for sin afgørelse, når den nævnte regel ikke er omskrevet eller ikke er omskrevet på tilstrækkelig vis i national ret ( 90 ). I EU-retten er teorien om direkte virkning, som den anvendes i forholdet mellem EU-retten og medlemsstaternes retsorden, begrænset til at angå regler, der opfylder kravet om fuldstændighed ( 91 ). Det er ubestridt, at begrebet direkte virkning således netop vedrører den situation, som en borger befinder sig, når den pågældende inden for rammerne af national ret ønsker at påberåbe sig EU-retten, herunder de internationale konventioner, som Unionen er bundet af. På EU-rettens nuværende udviklingstrin har teorien om direkte virkning, der er blevet omtalt som en »børnesygdom« ved EU-retten ( 92 ), kun til formål at beskytte EU-rettens autonomi på internationalt plan.

73.

Når der henses til den ovenfor nævnte retspraksis, udgør teorien om direkte virkning endvidere ikke et universelt og bindende princip inden for rammerne af den prøvelse, som Unionens retsinstanser foretager af EU-institutionernes retsakter.

74.

Inden for rammerne af de foreliggende appelsager skal det imidlertid bemærkes, at en automatisk og forbeholdsløs anvendelse af den retspraksis, der følger af dommen i sagen Intertanko m.fl., sammenholdt med dommen i sagen Lesoochranárske zoskupenie, vil indebære, at Domstolen må udelukke enhver domstolsprøvelse af, om de nationale retter samt Unionens retsinstanser overholder de forpligtelser, der påhviler Den Europæiske Union i medfør af Århuskonventionens artikel 9, stk. 3. Dette indebærer en risiko for, at begrebet domstolsbeskyttelse i Unionens retsorden, når det forstås i bred forstand som omfattende ikke blot direkte retsmidler, men også mekanismen til præjudiciel forelæggelse, vil blive påvirket væsentligt.

75.

På baggrund af ovenstående betragtninger forekommer det derfor hensigtsmæssigt at undersøge, hvorledes betingelsen om direkte virkning kan udvikles, således at det bliver muligt direkte at påberåbe sig konventionsbestemmelser.

76.

I lyset af den argumentation, som Domstolen har anvendt i dommen i sagen ATA m.fl. (EU:C:2011:864), er muligheden for direkte at påberåbe sig en folkeretlig retsakt for det første betinget af, at den nævnte retsakt undersøges ud fra dens art, opbygning og formål med forbehold for, at det allerede er fastslået, at den pågældende retsakt er bindende for Unionen. Hvad for det andet angår en særlig konventionsbestemmelse, der kan tjene som referencekriterium i forbindelse med prøvelsen af lovligheden af den afledte EU-ret, er det nødvendigt at lægge vægt på den nævnte bestemmelses karakteristika.

77.

Efter min opfattelse er det nødvendigt at foretage en klar begrebsmæssig sondring mellem den situation, hvor en borger ønsker at påberåbe sig en international retsakt direkte ved at henvise til en rettighed, der er fastsat i den nævnte retsakt, og den situation, hvor der foretages en prøvelse af det skøn, som Unionens institutioner har udøvet i forbindelse med den proces, der består i at tilpasse ( 93 ) en EU-retsakt til en folkeretlig retsakt. Det tilkommer normalt den søgsmålsberettigede at indlede en sådan prøvelse for Unionens retsinstanser, men inden for rammerne af Århuskonventionen tilkommer denne mulighed også de miljøbeskyttelsesorganisationer, der opfylder de i denne henseende fastsatte kriterier.

78.

For at undgå, at der opstår et område, som ikke er underlagt domstolsprøvelse, forekommer det mig berettiget at hævde, at den manglende direkte virkning af en bestemmelse, der udgør en udtømmende regel og har retskildestatus, ikke inden for rammerne af en prøvelse af, om en EU-retsakt er forenelig med folkeretten, er til hinder for, at der foretages en undersøgelse af bestemmelsens lovlighed, for så vidt som den pågældende konventionens karakteristika ikke er til hinder herfor.

79.

En folkeretlig bestemmelse, der kan tjene som referencekriterium med hensyn til legalitetsprøvelsen, må nødvendigvis indeholde tilstrækkeligt klare, forståelige og præcise kriterier. Det må imidlertid bemærkes, at en sådan bestemmelse kan have en blandet karakter. Selv om det er muligt ud fra bestemmelsens indhold at identificere de personer, der opfylder det nævnte krav, skal det være muligt at foretage den nævnte legalitetsprøvelse.

80.

En folkeretlig bestemmelse, der overlader de kontraherende parter et væsentligt skøn i visse henseender, kan samtidig indeholde præcise og ubetingede bestemmelser ( 94 ). Jeg bemærker, at sådanne blandede bestemmelser ofte anvendes inden for miljøretten.

81.

Den tilpasning af betingelserne for at påberåbe sig folkeretlige bestemmelser, som jeg argumenterer for, er i øvrigt ikke i strid med Domstolens holdning, hvorefter de søgsmålsberettigede i den situation, hvor der er tale om regler uden direkte virkning såsom WTO-aftalerne, heller ikke kan kræve en legalitetsprøvelse i henhold til artikel 263 TEUF. Jeg er tværtimod af den opfattelse, at den tilgang, der fremgår af dommen i sagen Tyskland mod Rådet ( 95 ), og som senere er blevet bekræftet af dom Portugal mod Rådet (EU:C:1999:574), netop afspejler argumentet om, at det først og fremmest er den internationale aftales karakteristika, der er afgørende for, om en borger kan påberåbe sig den nævnte aftale direkte og formå Domstolen til at foretage en legalitetsprøvelse, eller om dette er udelukket ( 96 ).

82.

Det er endvidere i en række analyser i retslitteraturen ( 97 ) samt af flere generaladvokater ( 98 ) blevet fremhævet, at det er nødvendigt, at der i Domstolens praksis foretages en sondring mellem spørgsmålet om muligheden for direkte at påberåbe sig en konventionsbestemmelse og muligheden for at prøve gyldigheden af en bestemmelse i den afledte ret i forhold til folkeretten. Det er således med rette blevet anført, at teorien om direkte påberåbelse bør ændres og gives et selvstændigt indhold ( 99 ).

83.

Visse forfattere har anført, at spørgsmålet om, hvorvidt en international aftale tillægger borgerne rettigheder, ikke er relevant for vurderingen af, om en konkret bestemmelse optræder blandt de regler, som Domstolen henviser til, når den skal prøve lovligheden af EU-retsakter ( 100 ).

84.

Det skal derfor undersøges, om Århuskonventionens artikel 9, stk. 3, således opfylder de betingelser, der er nødvendige for, at den kan påberåbes direkte.

85.

Det bemærkes for det første, at Århuskonventionen, der anses for at udgøre »en grundpille i miljøretten« ( 101 ), blev undertegnet af Fællesskabet og efterfølgende godkendt ved afgørelse 2005/370/EF. Konventionen, der er en blandet aftale indgået af både Unionen og Unionens medlemsstater, udgør fremover en integreret del af Unionens retsorden ( 102 ). Unionen er således bundet af den nævnte konvention, ligesom samtlige Unionens lovgivende, udøvende og dømmende institutioner er bundet heraf.

86.

Domstolen har allerede fastslået, at den har kompetence til at fortolke Århuskonventionen ( 103 ), og har i denne henseende afsagt en række vigtige domme inden for rammerne af præjudicielle fortolkningsspørgsmål samt traktatbrudssager ( 104 ).

87.

Århuskonventionen tillægger borgerne tre processuelle rettigheder på miljøområdet ( 105 ), men opstiller samtidig en række krav. Århuskonventionen foreskriver således, at det påhviler enhver person »at beskytte og forbedre miljøet til gavn for nulevende og kommende generationer«. Da Århuskonventionen omhandler rettigheder, der angår miljøbeskyttelsesformål, har den karakter af et processuelt instrument. Det er nemlig kun muligt at opnå beskyttelse af miljøet, såfremt de berørte parter råder over egentlige virkemidler inden for det meget store område, som konventionen dækker. Århuskonventionen udgør således grundlaget for »retten til civil deltagelse« i form af en kodificering af processuelle rettigheder på miljøområdet.

88.

I modsætning til f.eks. WTO-aftalen er Århuskonventionen således ikke grundet på princippet om gensidighed og gensidigt fordelagtige aftaler mellem de kontraherende parter ( 106 ).

89.

Århuskonventionen har derimod til formål at give offentlige myndigheder og borgere mulighed for at påtage sig deres individuelle og kollektive ansvar for at beskytte og forbedre miljøet med henblik på at sikre nuværende og kommende generationers velfærd ( 107 ). Århuskonventionen udgør ikke et eksempel på en teknisk aftale inden for miljøområdet, men er et meget højtideligt udtryk for retten til miljøet som en menneskeret. Der kan således ikke herske tvivl om, at visse af Århuskonventionens bestemmelser ikke kan anvendes umiddelbart (»self-executing«). Dette forklarer, hvorfor det er vigtig at vedtage nationale bestemmelser for at sikre virkningen af de internationale forskrifter i national ret, og dermed også behovet for, at der kan foretages en prøvelse af sådanne regler.

90.

Hvad nærmere bestemt angår Århuskonventionens artikel 9, stk. 3, giver denne bestemmelse en mulighed for at anfægte tilsidesættelsen af bestemmelser i den nationale miljølovgivning.

91.

Domstolen fastslog ganske vist i dommen i sagen Lesoochranárske zoskupenie, at bestemmelserne i den nævnte artikel »ikke indeholder nogen klar og præcis forpligtelse, som regulerer borgernes retsstilling direkte« ( 108 ). Ud fra dette synspunkt er det åbenbart, at denne bestemmelse fordrer, at det vedtages en senere retsakt, og at borgerne dermed ikke kan påberåbe sig den nævnte bestemmelse. Århuskonventionens artikel 9, stk. 3, giver nemlig de kontraherende parter mulighed for at fastsatte de kriterier, der er afgørende for, hvornår medlemmer af offentligheden har ret til at anlægge et søgsmål.

92.

Efter min opfattelse udgør artikel 9, stk. 3, imidlertid en »blandet bestemmelse«, idet den også indeholder en klar identificerbar resultatforpligtelse for parterne.

93.

Domstolen har fastslået, at »selv om [disse bestemmelser] er affattet i generelle vendinger, har [de] til formål at gøre det muligt at sikre en effektiv beskyttelse af miljøet« ( 109 ). Denne beskyttelse kommer i Århuskonventionens artikel 9 til udtryk ved indførelsen af processuelle regler vedrørende de søgsmål, der har til formål at sikre beskyttelsen af den »ret til civil deltagelse«, der følger af den nævnte konvention. Dertil kommer, at Århuskonventionens artikel 9, stk. 3, skal sammenholdes med den nævnte konventions artikel 1, hvorefter de kontraherende parter pålægges en pligt til at sikre adgangen til domstolsprøvelse på miljøområdet.

94.

Den blandede karakter af bestemmelsen i Århuskonventionens artikel 9, stk. 3, kommer under alle omstændigheder på nationalt plan til udtryk i form af det skøn, som lovgiver tillægges med henblik på at fastlægge de kriterier, som en organisation skal opfylde for at anfægte en tilsidesættelse af miljølovgivningen. Jeg finder det derfor uomtvisteligt, at pligten til at sikre adgang til domstolsprøvelse er tilstrækkelig klar til at være til hinder for en regel, der har til formål eller følge at udelukke visse kategorier af offentlige myndigheders ikke-lovgivningsmæssige afgørelser fra anvendelsesområdet for den prøvelse, som foretages af de nationale retter.

95.

Efter min opfattelse udgør artikel 9, stk. 3, efter dens formål og opbygning således delvist en regel, der er tilstrækkelig klar til, at den kan tjene som grundlag for en legalitetsprøvelse for så vidt angår muligheden for de organisationer, der har søgsmålsinteresse i henhold til national ret eller EU-retten, for at få adgang til domstolsprøvelse. Følgelig kan Århuskonventionens artikel 9, stk. 3, udgøre et referencekriterium ved vurderingen af lovligheden af EU-institutionernes retsakter.

96.

Uanset om sagen hjemvises til Retten, eller om Domstolen finder, at den er i stand til at træffe afgørelse vedrørende sagens realitet, forekommer det mig nødvendigt at fremsætte en række alternative bemærkninger vedrørende vurderingen af Århusforordningens lovlighed i forhold til Århuskonventionen.

97.

Det bemærkes i denne henseende, at den foreliggende række af sager ikke vedrører de generelle betingelser for adgang til domstolsprøvelse som omhandlet i artikel 263 TEUF inden for miljøområdet, men vedrører spørgsmål om, hvorvidt EU-lovgiver har foretaget en korrekt tilpasning af retsmidler i forhold til de krav, der følger af Århuskonventionen, idet EU-lovgiver har indsnævret begrebet retsakter, og nærmere bestemt, om EU-lovgiver i en sådan sammenhæng kunne udelukke adgangen til domstolsprøvelse for så vidt angår generelle ikke-lovgivningsmæssige retsakter, der vedtages af EU-institutionerne. Som det fremgår af forarbejderne til Århusforordningen, har Det Europæiske Fællesskab ved at undertegne Århuskonventionen nemlig forpligtet sig til at tilpasse sin lovgivning til de krav vedrørende domstolsprøvelse, der følger af konventionen.

98.

Kommissionen har i appelskriftet fremsat et andet anbringende om den omstændighed, at Retten begik en retlig fejl ved fortolkningen af Århuskonventionens artikel 9, stk. 3. Kommissionen har anført, at denne bestemmelse giver de kontraherende parter et alternativ, idet den pålægger dem at sikre administrative eller retlige klageprocedurer. Retten burde således i det mindste have undersøgt, om sagsøgerne kunne anlægge sag til prøvelse af den pågældende individuelle foranstaltning enten i Nederlandene eller inden for Unionen, før den fastslog, at Århusforordningens artikel 10, stk. 1, ikke var forenelig med Århuskonventionens artikel 9, stk. 3. Kommissionen har anført, at Kongeriget Nederlandene i overensstemmelse med artikel 33 i direktiv 2008/50 har gennemført en midlertidig undtagelse fra kravene i det nævnte direktiv ved en bekendtgørelse af 19. august 2009 ( 110 ). Ifølge Kommissionen har miljøbeskyttelsesorganisationerne således haft mulighed for at anlægge sag ved en national ret til prøvelse af gennemførelsesforanstaltningerne. En undersøgelse af, om undtagelsesbeslutningen var gyldig, kunne således have været gjort til genstand for et præjudicielt spørgsmål.

99.

Ifølge Kommissionen synes Århusforordningens artikel 10, stk. 1, under alle omstændigheder ikke at udgøre den eneste bestemmelse, der gennemfører Århuskonventionens artikel 9, stk. 3. Efter Kommissionens opfattelse bekræfter den omstændighed, at den nævnte artikel begrænser proceduren om prøvelse til individuelle retsakter, at EU-lovgiver har været af den opfattelse, at de retslige procedurer for så vidt angår generelle retsakter var tilstrækkelige til at opfylde kravene i Århuskonventionens artikel 9, stk. 3.

100.

I overensstemmelse med fast retspraksis skal en international aftale fortolkes både efter dens ordlyd og på baggrund af dens formål. Det bestemmes herom i artikel 31 i Wienerkonventionen af 23. maj 1969 om traktatretten og Wienerkonventionen af 21. marts 1986 vedrørende retten til at indgå traktater mellem stater og internationale organisationer eller mellem internationale organisationer indbyrdes, som i denne forbindelse formaliserer den internationale sædvaneret på dette område, at en traktat skal fortolkes loyalt i overensstemmelse med den sædvanlige betydning, som traktatens udtryk måtte tillægges i den sammenhæng, hvori de indgår, og i lyset af traktatens hensigt og formål ( 111 ).

101.

Det anføres i præamblen til Århuskonventionen, at de kontraherende parter under hensyn til behovet for at beskytte, bevare og forbedre miljøets tilstand erkender vigtigheden af, at borgerne sikres adgang til domstolsprøvelse på miljøområdet, idet de kan have behov for assistance til at bruge deres rettigheder. Det anføres endvidere i samme præambel, at parterne deler ønsket om, at offentligheden, herunder organisationer, har adgang til effektive retslige mekanismer, så dens retsmæssige interesser beskyttes ( 112 ). Den rækkevidde, som ophavsmændene til Århuskonventionen har ønsket at tillægge bestemmelserne i den nævnte konventions artikel 9, stk. 3, skal derfor vurderes i lyset af disse formål.

102.

Artikel 9 indeholder bestemmelser om adgang til domstolsprøvelse i tre situationer, der er nærmere beskrevet i stk. 1 (sager om adgangen til oplysninger), stk. 2 (sager om enhver afgørelse, der vedrører særlige aktiviteter, som påvirker miljøet) og stk. 3 (adgang til administrative og retslige procedurer med henblik på at anfægte private personers og offentlige myndigheders handlinger og undladelser ( 113 ), der er i strid med miljøbestemmelser). Jeg ønsker mere generelt at fremhæve den særlige funktion, som Århuskonventionens artikel 9, stk. 3, har, idet den udgør dels en garanti for den ret til oplysninger og til deltagelse i beslutningsprocessen, som er fastsat i konventionen og national ret, dels en objektiv beskyttelsesmulighed i en retsorden ( 114 ).

103.

Hvad angår det personelle anvendelsesområde for Århuskonventionens artikel 9, stk. 3, bemærkes, at den nævnte bestemmelse gør det muligt i national ret at fastsætte de særlige kriterier, som de medlemmer af offentligheden, der tillægges søgsmålsinteresse i forhold til at anfægte en tilsidesættelse af miljølovgivningen, skal opfylde. Det er således klart, at konventionens parter kan udøve det skøn, de er tillagt, ved at kvalificere de nævnte retssubjekter. Det forekommer således berettiget at hævde, at artikel 9, stk. 3, ikke har til formål at indføre en almen søgsmålsadgang inden for miljøretten ( 115 ).

104.

Hvad derimod angår det materielle anvendelsesområde for Århuskonventionens artikel 9, stk. 3, skal det bemærkes, at den nævnte bestemmelse skal fortolkes i lyset af de ovenfor nævnte formål om at sikre effektive retslige mekanismer, så offentlighedens retmæssige interesser beskyttes ( 116 ).

105.

Dertil kommer, at artikel 9, stk. 3, skal sammenholdes med de krav, der følger af samme artikels stk. 4 og 5. Det fremgår af de nævnte stykker, at de pågældende procedurer skal stille tilstrækkelige og effektive retsmidler til rådighed. Procedurerne skal være rimelige, retfærdige og betimelige og ikke uoverkommeligt dyre. Kravet om at informere offentligheden fremgår klart af konventionens artikel 9, stk. 5.

106.

De kontraherende parter har følgelig pligt til at indføre en effektiv mekanisme og ikke blot at foretage et valg mellem forskellige typer af procedurer. Det må således konstateres, at konventionens parter har et vidt skøn med hensyn til, hvilke procedurer de ønsker at indføre, men at pligten til at indføre administrative eller retslige procedurer skal opfyldes i overensstemmelse med de krav, de følger af konventionen, for at sikre, at det er muligt at anfægte tilsidesættelser af miljøretten i henhold til konventionens artikel 9, stk. 3. Det følger heraf, at opfyldelsen af den nævnte forpligtelse fra begyndelsen skal være tilpasset kravene om adgang til en effektiv domstolsprøvelse. Denne fortolkning bestyrkes endvidere at overskriften til Århuskonventionens artikel 9 – »adgang til klage og domstolsprøvelse«.

107.

Jeg vil herefter nævne nøglebegrebet i Århuskonventionens artikel 9, stk. 3, nemlig begrebet handlinger, der kan gøres til genstand for en prøvelse.

108.

Det er korrekt, at dette udtryk ikke er defineret i Århuskonventionen. En fortolkning ud fra ordlyden af konventionens artikel 9, stk. 3, gør det endvidere ikke muligt at fastslå, at fastlæggelsen af det nævnte begreb henhører under de kontraherende parters skønsbeføjelse. Dertil kommer, at det ifølge den nævnte bestemmelse ikke kræves, at de pågældende retsakter skal være retligt bindende. I retslitteraturen er der således enighed om, at den nævnte bestemmelse omfatter alle de tilfælde, hvor der sker tilsidesættelse af den nationale ( 117 ) miljølovgivning ( 118 ).

109.

Denne umiddelbart meget vide rækkevidde af Århuskonventionens artikel 9, stk. 3, i forhold til rækkevidden af samme artikels stk. 1 og 2, bør imidlertid nedtones. Det materielle anvendelsesområde for konventionens artikel 9, stk. 3, afgrænses nemlig af konventionens artikel 2, stk. 2, andet afsnit, hvoraf fremgår, at konventionen ikke finder anvendelse, når der handles som lovgivende myndighed. Det fremgår af den nævnte bestemmelse, at begrebet »offentlig myndighed«, hvis handlinger kan gøres til genstand for en prøvelse af, om de i strid med miljølovgivningen, ikke omfatter de institutioner, der handler som dømmende eller lovgivende myndighed.

110.

Det må således anses for åbenbart, at de kontraherende parter til Århuskonventionen kun har ønsket at lade ikke-lovgivningsmæssige foranstaltninger være omfattet af den nævnte konventions anvendelsesområde.

111.

Med andre ord er alle andre former for foranstaltninger med undtagelse af lovgivningsmæssige foranstaltninger, uanset om de gennemføres af private eller offentlige myndigheder, og uanset om der er tale om generelle eller individuelle retsakter, omfattet af anvendelsesområdet for Århuskonventionens artikel 9, stk. 3.

112.

Denne analyse bekræftes af andre elementer.

113.

Det er for det første væsentligt at bemærke, at den fortolkning, som Domstolen har anlagt af begrebet retsakt i forbindelse med opfyldelsen af Århuskonventionen, har til formål at opretholde den effektive virkning af konventionens artikel 9 ( 119 ). Domstolen fortolker de forskellige EU-retlige bestemmelser i lyset af og under hensyn til Århuskonventionens formål, som EU-lovgivningen skal være »behørigt tilpasset« ( 120 ). Denne tilgang er af grundlæggende betydning for fortolkningen af Århusforordningen i forhold til Århuskonventionen.

114.

Det er endvidere vigtigt at bemærke den holdning, som undersøgelseskomitéen vedrørende overholdelsen af Århuskonventionen indtog, hvorefter de kontraherende parter ikke har mulighed for at indføre eller opretholde kriterier, der er så strenge, at de hindrer ikke-statslige organisationer i at anfægte handlinger eller undladelser, der er i strid med nationale miljøbeskyttelsesbestemmelser ( 121 ). Denne holdning er klart i overensstemmelse med den holdning, som Domstolen har indtaget i praksis ( 122 ). Komitéen har endvidere givet udtryk for, at det er tvivlsomt, om Unionen overholder de betingelser, der fremgår af konventionens artikel 9, stk. 3 ( 123 ).

115.

Selv om de vejledende retningslinjer til Århuskonventionen ifølge retspraksis ikke er bindende ( 124 ), kan disse retningslinjer endelig tjene som referencepunkt ved fortolkningen af de relevante konventionsbestemmelser ( 125 ). Domstolen har i en nyere dom i sagen Fish Legal og Shirley ( 126 ) systematisk henvist til de nævnte retningslinjer i forbindelse med fortolkningen af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/4/EF af 28. januar 2003 om offentlig adgang til miljøoplysninger og om ophævelse af Rådets direktiv 90/313/EØF ( 127 ) i forhold til Århuskonventionen. Retningslinjerne giver en begrundelse for og en anbefaling af, at der i overensstemmelse med Århuskonventionens ordlyd og ånd anlægges en vid fortolkning af betingelserne for at få adgang til domstolsprøvelse. Hvad angår de retsakter, der kan undergives prøvelse, fremgår det nemlig af retningslinjerne, at medlemmer af offentligheden har ret til at anfægte tilsidesættelser af den nationale miljølovgivning, selv når dette sker »uafhængigt af, om de spiller en rolle i forhold til give offentligheden oplysninger, eller om de har ret til deltage som garanteret ved konventionen« ( 128 ). Det fremgår endvidere af retningslinjerne, at Århuskonventionens artikel 9, stk. 3 ( 129 ), hviler på et både direkte og indirekte princip om »citizen enforcement« (borgernes mulighed for at håndhæve loven) ( 130 ).

116.

Ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse skal der ikke blot tages hensyn til dennes ordlyd og de mål, den forfølger, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, og til EU-rettens bestemmelser som helhed ( 131 ).

117.

Når der skal foretages en vurdering af, om de særlige forpligtelser, der følger af Århuskonventionen, er blevet gennemført i EU-retten, må det for det første erindres, at virkningerne af konventionen, der er en blandet aftale, blev præciseret i en erklæring fra De Europæiske Fællesskab, der er knyttet som bilag til afgørelse 2005/370. Det fremgår udtrykkeligt af denne erklæring, at de gældende retsakter på tidspunktet for konventionens undertegnelse ikke fuldt ud dækkede opfyldelsen af forpligtelserne i medfør af Århuskonventionens artikel 9, stk. 3, eftersom de vedrører administrative og retslige procedurer for at anfægte handlinger og undladelser, der kan tilregnes private personer og andre offentlige myndigheder end de institutioner, som er omfattet af konventionens artikel 2, stk. 2, andet afsnit. Medlemsstater var følgelig ansvarlige for at opfylde disse forpligtelser, indtil Fællesskabet havde vedtaget bestemmelser, der kunne sikre opfyldelsen af disse forpligtelser.

118.

Som jeg allerede har nævnt, fremgår det imidlertid af de forarbejder, der ligger til grund for vedtagelsen af Århusforordningen, at den nævnte forordning havde til formål at bringe fællesskabslovgivningen på linje med konventionens bestemmelser ( 132 ). Anvendelsen af konventionen på EU-plan indebar ganske vist, at der måtte vedtages anden afledt retsakt ( 133 ). Selv om Århusforordningen bidrager til at nå formålene med miljøbeskyttelsespolitikken, er dens hovedformål imidlertid at supplere de særlige forhold vedrørende domstolsprøvelse inden for den ordning, der allerede er indført med hensyn til de forpligtelser, der følger af Århusforordningens artikel 9-13 ( 134 ). Dette forekommer så meget desto mere vigtigt, som direktivforslaget endnu ikke er vedtaget som EU-ret ( 135 ).

119.

Følgelig er der så meget desto mere på EU-rettens nuværende udviklingstrin grundlag for at foretage en legalitetsprøvelse af Århusforordningen i forhold til konventionen med samme navn, idet Unionen har pligt til fuldt ud at opfylde sin forpligtelser ved at gennemføre de forpligtelser, der følger Århuskonventionen.

120.

Jeg foreslår i denne sammenhæng at forkaste Kommissionens argument om, at det er nødvendigt at foretage en samlet undersøgelse af ordningen for effektiv domstolsbeskyttelse i EU-retten. Det er ubestridt, at domstolsbeskyttelsen for personer inden for Unionens domstolsordning sikres ikke blot ved de forskellige former for direkte søgsmål, men også mekanismen til præjudiciel forelæggelse. Mekanismen til præjudiciel forelæggelse kan imidlertid ikke afhjælpe og således udfylde de mangler, der følger af, at EU-lovgiver har anlagt en restriktiv tilgang i forbindelse med gennemførelsen af en bestemmelse i en konvention, som Unionen deltager i.

121.

Jeg er i modsætning til Kommissionen af den opfattelse, at den omstændighed, at der hovedsageligt på nationalt plan indføres en klageadgang til prøvelse af foranstaltninger, »der er i strid med miljølovgivningen«, må sidestilles med en ny overførsel af det ansvar, der påhviler Unionen, til medlemsstaterne. Unionen kan imidlertid ikke pålægge medlemsstaterne at sikre et bestemt prøvelsesniveau for således at afhjælpe mangler ved den afledte ret. Unionen forbliver faktisk med vedtagelsen af Århusforordningen fuldt ud ansvarlig for at opfylde de forpligtelser, som påhviler Unionen i medfør af Århuskonventionen.

122.

Jeg medgiver derimod gerne, at vurderingen af, om de forpligtelser, der følger af Århuskonventionen, er gennemført korrekt, vil være en anden, såfremt gennemførelsen foretages gennem direktiver, idet en sådan gennemførelse sker i to faser, nemlig gennem vedtagelsen af de nævnte direktiver og gennemførelsen af disse direktiver i medlemsstaternes lovgivninger ( 136 ).

123.

Hvad dernæst angår rækkevidden af adgangen til domstolsprøvelse i Århusforordningen bemærkes, at Århusforordningens artikel 10, stk. 1, gennemfører dette formål ved at give kvalificerede organer, dvs. foreninger, der repræsenterer offentligheden, mulighed for at indgive en anmodning om intern prøvelse af en handling, der er i strid med miljølovgivningen. Det fremgår udtrykkeligt at forarbejderne, at den interne prøvelse blev indført for ikke at gribe forstyrrende ind i udøvelsen af retten til klage og domstolsprøvelse i henhold til traktaten, hvorefter en person kan indbringe klage ved Domstolen over beslutninger, der berører ham umiddelbart og individuelt ( 137 ).

124.

Hvad angår det personelle anvendelsesområde er det med indførelsen af en procedure med intern prøvelse i Århusforordningens artikel 10 givet ikke-statslige organisationer mulighed for at få adgang til klage og domstolsprøvelse, idet disse organisationer ikke skal godtgøre at have en tilstrækkelig interesse, eller at der foreligger et indgreb i en rettighed for at kunne udøve denne rettighed i henhold til artikel 263 TEUF. Forordningen tillægger således denne gruppe status af adressater ( 138 ).

125.

Hvad angår det materielle anvendelsesområde fremgår det af Århusforordningens artikel 10, sammenholdt med artikel 2, stk. 1, litra g), at de eventuelle anmodninger, der kan prøves i henhold til den såkaldte »interne« procedure, er »enhver individuel foranstaltning i henhold til miljølovgivningen, der træffes af en fællesskabsinstitution eller et fællesskabsorgan, og som har bindende og eksterne virkninger«. Dertil kommer, at de foranstaltninger, der anfægtes inden for rammerne af en sådan »prøvelse«, ifølge Århusforordningens artikel 2, stk. 2, ikke omfatter forvaltningsakter, der vedtages af en unionsinstitution eller et unionsorgan, »når det handler i egenskab af administrativ prøvelsesinstans«.

126.

Jeg bemærker i denne henseende, at begrebet forvaltningsakt i den oprindelige affattelse af forordningsforslaget omfattede »enhver administrativ foranstaltning med bindende og ekstern virkning, som en fællesskabsinstitution eller et fællesskabsorgan træffer i medfør af miljølovgivningen« ( 139 ). Begrebet »individuelle forvaltningsakter« blev først anvendt i den fælles holdning, som Rådet vedtog ( 140 ), og blev gentaget af Parlamentet i forbindelse med den anden læsning ( 141 ) uden nærmere begrundelse.

127.

Da der ikke i andre EU-retskilder gives en definition af begrebet forvaltningsakt, er der i Århusforordningen tale om en ad hoc-definition, hvis rækkevidde er vanskelig at afgrænse ( 142 ). Det forekommer mig imidlertid åbenbart, at EU-lovgiver har ønsket at begrænse rækkevidden af proceduren med intern prøvelse.

128.

Begrebet forvaltningsakt defineres ganske vist i Århusforordningens artikel 2, litra g), som en foranstaltning »i henhold til miljølovgivningen«. Der anlægges således en vid forståelse af denne sidstnævnte betingelse i forhold til de formål, der følger af artikel 191 TFUE ( 143 ). Det er endvidere korrekt, at en afgørelses generelle ( 144 ) eller individuelle karakter ifølge retspraksis skal vurderes ud fra dens indhold med henblik på at fastslå, om afgørelsens bestemmelser individuelt og direkte berører de pågældende ( 145 ). Denne sondring afhænger inden for rammerne af Århusforordningen grundlæggende af en fortolkning af begrebet »lovgivning« i Århuskonventionens forstand, idet dette begreb er gentaget i Århusforordningen. Jeg giver en fortolkning af dette begreb i mit forslag til afgørelse i sagen Rådet og Kommissionen mod Stichting Natuur en Milieu og Pesticide Action Network Europe (forenede sager C-404/12 P og C-405/12 P) ( 146 ).

129.

Det er imidlertid ubestridt, at proceduren med intern prøvelse ( 147 ) ikke finder anvendelse på individuelle afgørelser, der har retsvirkninger, som kan berøre adressaternes interesser. Kommissionen har således under retsmødet netop også bekræftet, at muligheden for at anfægte en tilsidesættelse af miljølovgivningen i henhold til Århusforordningens artikel 10 kun har antaget et meget lille omfang, idet Kommissionen dog ikke uden vanskeligheder kun har fremlagt et enkelt eksempel på, at proceduren med intern prøvelse har fundet konkret anvendelse, nemlig i forbindelse med en tilladelse til at markedsføre en GMO. Det bemærkes i øvrigt, at GMO-området samt markedsføring af kemikalier i henhold til REACH-forordningen ( 148 ) synes at være det hovedområde, inden for hvilket proceduren med intern prøvelse faktisk finder anvendelse ( 149 ). Kommissionens praksis bekræfter således den restriktive fortolkning af Århusforordningen ( 150 ).

130.

Endelig skal det bemærkes, at det følger af Århusforordningen, at de sager, der anlægges ved Domstolen i henhold til den nævnte forordnings artikel 12, ikke blot vedrører den anfægtede forvaltningsakt, men også de svar, som er afgivet af den institution eller det organ, der har modtaget anmodningen om intern prøvelse. Det er således udelukkende gennem en ulovlighedsindsigelse i lighed med den, som er genstand for de foreliggende sager, at en ikke-statslig organisation kan anmode om en behandling af sagens realitet.

131.

Følgelig skal det fastslås, at Århusforordningens artikel 10 ikke fuldt ud gennemfører de forpligtelser, der følger af Århuskonventionens artikel 9, stk. 3 ( 151 ).

132.

Af de grunde, der er nævnt ovenfor vedrørende fortolkningen af Århuskonventionens artikel 9, stk. 3, underkender denne konstatering på ingen måde rækkevidden af det skøn, som de kontraherende parter til Århuskonventionen er tillagt. Domstolen har nemlig fastslået, at de nævnte parter har en sådan skønsmargen ved gennemførelsen af Århuskonventionens artikel 9 (og f.eks. artikel 15a i direktiv 96/61/EF ( 152 )) ( 153 ), og samtidig indtaget en meget beskyttende holdning i forhold til den direkte virkning og konventionens formål for så vidt angår de gennemførelsesforpligtelser, der påhviler medlemsstaterne ( 154 ). Det forekommer mig derfor ikke hensigtsmæssigt at anlægge en anden tilgang over for Unionen ( 155 ).

133.

På baggrund af samtlige ovenstående betragtninger finder jeg, at det var med føje, at Retten i den appellerede dom nåede frem til den konklusion, at den ulovlighedsindsigelse, der var fremsat mod Århusforordningens artikel 10, sammenholdt med den nævnte forordnings artikel 2, stk. 1, litra g), skulle tages til følge. Såfremt Domstolen måtte beslutte at behandle det foreliggende spørgsmål, foreslår jeg, at Domstolen forkaster Kommissionens andet anbringende.

134.

I tilfælde af, at en international aftale ikke har direkte virkning i den forstand, at den skaber rettigheder for privatpersoner, kan det være hensigtsmæssigt at nævne princippet om overensstemmende fortolkning som instrument til at tillægge en sådan aftale virkning.

135.

Unionens retsinstanser er nemlig forpligtet til at fortolke den afledte ret i overensstemmelse med de internationale aftaler, der er bindende for Fællesskabet ( 156 ). Det fremgår af fast retspraksis, at EU-retlige bestemmelser i videst mulige omfang skal fortolkes i lyset af ordlyden og formålet med de internationale aftaler, som Unionen deltager i ( 157 ). En sådan fortolkning, som består i at »sikre overensstemmelse mellem EU-retlige bestemmelser og internationale aftaler« ( 158 ), er imidlertid undergivet en begrænsning, hvorefter det nævnte princip kun finder anvendelse, »når den pågældende internationale aftale har forrang for den pågældende bestemmelse i fællesskabsretten« ( 159 ). Det er således i princippet muligt at anlægge en sådan fortolkning i det foreliggende tilfælde.

136.

Metoden med overensstemmende fortolkning kan imidlertid kun anvendes, når den omtvistede bestemmelse er tilstrækkelig uklar, eller når det er muligt at anlægge flere fortolkninger i lyset af den sammenhæng, hvori bestemmelsen indgår, arten eller opbygningen af bestemmelsen eller den basisretsakt, som bestemmelsen udgør en del af. Når der henses til ovenstående betragtninger, er dette imidlertid ikke tilfældet for så vidt angår Århusforordningens artikel 10, der er udtryk for et klart ønske om at udelukke generelle retsakter fra den nævnte bestemmelses anvendelsesområde.

137.

Det bemærkes endvidere, at den overensstemmende fortolkning i lighed med de regler, der gælder for fortolkningen af national lovgivning, er begrænset af generelle retsprincipper og kan ikke tjene som grundlag for en fortolkning kontra legem ( 160 ). Da Århusforordningens anvendelsesområde imidlertid efter min opfattelse begrænser adgangen til klage og domstolsprøvelse ved at give en i forhold til Århuskonventionens anvendelsesområde uforholdsmæssig streng definition af de forvaltningsakter, der kan underkastes intern prøvelse, mener jeg ikke, at det er muligt at anlægge en overensstemmelse fortolkning i det foreliggende tilfælde.

138.

Miljøbeskyttelsesorganisationerne har iværksat kontraappel i de forenede sager C-401/12 P – C-403/12 P, som ifølge de nævnte organisationer er »betinget«, idet kontraappellen udelukkende er iværksat »i tilfælde af, at Domstolen ikke tager de i svarskriftet fremsatte anbringender til følge«. De nævnte organisationer har inden for rammerne af kontraappellen fremsat et enkelt anbringende om, at Retten med urette undlod at anerkende, at begrebet »handlinger« i Århuskonventionens artikel 9, stk. 3, har direkte virkning.

139.

Rådet, Kommissionen og Parlamentet er enige om, at en sådan »betinget« ( 161 ) kontraappel bør afvises. Hvad angår realiteten foreslår Rådet, Kommissionen og Parlamentet, at de nævnte organisationernes argumenter ikke tages til følge. Rådet, Kommissionen og Parlamentet har endvidere anført, at organisationerne ikke har nedlagt påstand om annullation af den appellerede doms konklusion, idet organisationerne reelt har nedlagt påstand om, at der afsiges en ny dom, der bekræfter den appellerede dom, men af andre grunde.

140.

Jeg bemærker for det første, at organisationerne har nedlagt påstand om »ophævelse af den appellerede dom samt annullation af Kommissionens afgørelse om afvisning«. Med påstanden om, at Domstolen skal fastslå, at begrebet forvaltningsakt har direkte virkning, hvilket vil gøre det muligt at tage stilling til Århusforordningens gyldighed, har miljøorganisationerne ikke ønsket af »udfylde« den appellerede dom. Såfremt klagepunktet om manglende direkte virkning blev taget til følge, ville dette nemlig indebære en underkendelse af Rettens argumentation, hvorefter legalitetsprøvelsen er baseret på dommen i sagen Fediol mod Kommissionen og dommen i sagen Nakajima mod Rådet. De nævnte organisationer anfægter således dommen i sagen Lesoochranárske zoskupenie uden imidlertid at fremsætte specifikke retlige argumenter til støtte herfor. Det fremgår nemlig på ingen måde af de skriftlige indlæg, på hvilket grundlag den direkte virkning skal fastslås med henblik på at foretage en legalitetsprøvelse af Århusforordningen.

141.

Et appelskrift, der ikke indeholder en argumentation, som har til formål præcist at angive den retlige fejl, den appellerede dom angiveligt er behæftet med, skal imidlertid afvises ( 162 ) . Dette er tilfældet for så vidt angår den foreliggende kontraappel, hvorved parterne i det væsentlige foreholder Retten, at den ikke har taget stilling til et forhold uden at angive, hvorledes dette udgør en retlig fejl. En sådan appel – også selv om der er tale om en kontraappel – kan nemlig ikke gøres til genstand for en retslig prøvelse, som giver Domstolen mulighed for at udføre sine opgaver inden for det pågældende område og således udøve sin legalitetsprøvelse ( 163 ).

142.

Jeg foreslår derfor, at kontraappellen afvises.

143.

Jeg foreslår Domstolen at træffe følgende afgørelse: