1.

Med Lissabontraktaten har medlemsstaterne skabt en udvidelse af borgeres søgsmålsret med henblik på prøvelse af EU-retsakter. Artikel 263, stk. 4, TEUF giver nu også mulighed for, at fysiske og juridiske personer kan indbringe klager med henblik på prøvelse »af regelfastsættende retsakter, der berører vedkommende umiddelbart, og som ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger«. Den foreliggende appelsag giver for første gang anledning til at præcisere, under hvilke omstændigheder denne nye søgsmålsret finder anvendelse i forbindelse med Kommissionens beslutninger vedrørende statsstøtte.

2.

Derudover er det endnu en gang nødvendigt at præcisere Domstolens »Plaumann-formel«, der snart kan fejre 50-års fødselsdag, og som vedrører kriteriet for den traditionelle søgsmålsret om at være individuelt berørt i henhold til artikel 263, stk. 4, TEUF. I denne appelsag foreligger der en særlig situation: En faktisk begunstiget i henhold til et nationalt skattesystem har anfægtet en negativ beslutning fra Kommissionen vedrørende statsstøtte, selv om den pågældende er omfattet af beskyttelsen af en berettiget forventning og må beholde de fordele, skattesystemet har givet ham.

3.

Artikel 12, stk. 5, i den spanske lov om selskabsbeskatning, som affattet den 5. marts 2004 (herefter »støtteordningen«), bestemte, at der i forbindelse med erhvervelse af kapitalandele i en udenlandsk virksomhed under visse omstændigheder kan opstå såkaldt goodwill, som kan afskrives i de efterfølgende op til 20 år. Værdien heraf blev beregnet som forskellen mellem erhvervelsesprisen for kapitalandelene og den forholdsmæssige markedspris for aktiverne i den virksomhed, hvori der blev erhvervet kapitalandele. Afskrivningerne reducerede erhververens skyldige skat.

4.

Da den kvalificerede denne ordning som statsstøtte, fordi den ikke fandt anvendelse i forbindelse med erhvervelse af kapitalandele i en indenlandsk virksomhed og dermed var selektiv, indledte Kommissionen den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 88, stk. 2, EF. Beslutningen om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende den 21. december 2007.

5.

Efter denne procedure vedtog Kommissionen beslutning 2011/5/EF ( 2 ) (herefter »den anfægtede beslutning«), hvis artikel 1 bl.a. har følgende ordlyd:

»(1)   Den støtteordning […] er uforenelig med fællesmarkedet for så vidt angår den støtte, der er ydet til de begunstigede i forbindelse med erhvervelser inden for Fællesskabet.

(2)   De skattefradrag – som de begunstigede har kunnet anvende […], som opfyldte de relevante betingelser i støtteordningen inden den 21. december 2007 [...] – kan imidlertid fortsat anvendes i hele den afskrivningsperiode, der er fastsat i støtteordningen.

[...]«

6.

Den anfægtede beslutnings artikel 4, stk. 1, pålægger Kongeriget Spanien at tilbagesøge støtten, medmindre betingelserne i beslutningens artikel 1, stk. 2, er opfyldt. I henhold til beslutningens artikel 6, stk. 2, holder Kongeriget Spanien Kommissionen underrettet »om udviklingen i de foranstaltninger, der på nationalt plan træffes for at efterkomme denne beslutning«.

7.

Telefónica SA havde i to tilfælde gjort brug af støtteordningen i forbindelse med erhvervelse af kapitalandele, i begge tilfælde inden det tidspunkt, der er anført i den anfægtede beslutnings artikel 1, stk. 2. Alligevel anlagde selskabet sag mod Kommissionen den 21. maj 2010 med påstand om annullation af den anfægtede beslutnings artikel 1, stk. 1.

8.

Retten afviste sag T-228/10 ved kendelse af 21. marts 2012 (herefter »den anfægtede kendelse«), som blev forkyndt for Telefónica SA den 23. marts 2012. Ifølge kendelsens begrundelse berører den anfægtede beslutning ikke Telefónica S.A. individuelt som omhandlet i anden variant i artikel 263, stk. 4, TEUF, ligesom den ikke som omhandlet i denne bestemmelses tredje variant udgør en regelfastsættende retsakt, der ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger.

9.

Den 1. juni 2012 har Telefónica SA (herefter »appellanten«) iværksat nærværende appel til prøvelse af Rettens kendelse og nedlagt følgende påstande:

10.

Kommissionen har nedlagt følgende påstande:

11.

Ved Domstolen blev der indgivet skriftlige indlæg om appellen, og den 4. februar 2013 blev der afholdt retsmøde i sagen.

12.

Appellanten har gjort gældende, at Retten har tilsidesat EU-retten, og har til støtte herfor fremført tre anbringender.

13.

Det første anbringende vedrører retten til effektiv domstolsbeskyttelse, det andet og tredje anbringende søgsmålsretten i henhold til artikel 263, stk. 4, TEUF. Mens det andet anbringende omhandler den generelle ret til at anlægge søgsmål til prøvelse af bl.a. Kommissionens retsakter, vedrører det tredje anbringende den særlige ret til at anlægge søgsmål til prøvelse af regelfastsættende retsakter. Da det specifikke går forud for det almene, vil jeg undersøge anbringenderne i omvendt rækkefølge.

14.

Appellanten har med sit tredje anbringende gjort gældende, at Retten ikke har taget hensyn til det retlige krav til søgsmålsretten i henhold til tredje variant i artikel 263, stk. 4, TEUF. Denne variant tillader søgsmål med henblik på prøvelse af regelfastsættende retsakter, der berører sagsøgeren umiddelbart, og som ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger.

15.

Desangående har Retten i den anfægtede kendelses præmis 43-45 anført, at det kan lades ubesvaret, hvorvidt den anfægtede beslutning udgør en regelfastsættende retsakt, da den i al fald omfatter gennemførelsesforanstaltninger. En søgsmålsret i henhold til tredje variant i artikel 263, stk. 4, TEUF er derfor på forhånd udelukket.

16.

Da Domstolen i givet fald også kan foretage en ændring af begrundelsen for den anfægtede afgørelse ( 3 ), anser jeg det for hensigtsmæssigt i det følgende ikke blot at undersøge spørgsmålet om, hvorvidt Retten har fortolket kriteriet vedrørende gennemførelsesforanstaltninger korrekt, men også at undersøge samtlige betingelser for søgsmålsretten i henhold til tredje variant i artikel 263, stk. 4, TEUF.

17.

Hvis appellanten skal kunne udlede en søgsmålsret af tredje variant i artikel 263, stk. 4, TEUF, skal den anfægtede beslutning fra Kommissionen udgøre en regelfastsættende retsakt.

18.

Som jeg allerede har anført i anden sammenhæng, omfatter regelfastsættende retsakter alle almengyldige retsakter, dog med undtagelse af lovgivningsmæssige retsakter som omhandlet i artikel 289, stk. 3, TEUF ( 4 ). En afgørelse ( 5 ) i henhold til artikel 288, stk. 4, TEUF kan ligeledes henhøre herunder, navnlig når det ikke er angivet, hvem den er rettet til ( 6 ).

19.

Den anfægtede beslutning, der blev truffet, mens artikel 249, stk. 4, EF endnu var gældende, er ikke nogen lovgivningsmæssig retsakt, da den ikke blev vedtaget i en lovgivningsprocedure.

20.

Tilbage står herefter at undersøge, om den er almengyldig.

21.

Ifølge den definition, der almindeligvis anvendes i retspraksis, foreligger der en almengyldig foranstaltning, når den finder anvendelse på objektivt bestemte situationer og skaber retsvirkninger for generelt og abstrakt fastlagte persongrupper ( 7 ).

22.

Den første omstændighed, der taler imod, at disse betingelser er opfyldt i forbindelse med den anfægtede beslutning, er, at den kun er rettet til én adressat, nemlig i henhold til beslutningens artikel 7 Kongeriget Spanien. Efter Kommissionens opfattelse kan en sådan beslutning ikke være almengyldig, da den kun har bindende virkning for adressaten.

23.

Det skal indledningsvis præciseres, at en retsakts bindende karakter ikke kan sidestilles med dens almene gyldighed. Både artikel 249, stk. 2, EF og artikel 288, stk. 2, TEUF sondrer nemlig for så vidt angår forordninger mellem deres almene gyldighed og spørgsmålet om, hvorvidt de er bindende.

24.

Det taler imidlertid for Kommissionens synspunkt, at Domstolen med hensyn til EØF-traktatens artikel 173, stk. 2, gentagne gange har fastslået, at det afgørende kriterium for sondringen mellem en generel retsakt og en beslutning som omhandlet i EØF-traktatens artikel 189 skal søges i, om den pågældende retsakt er almengyldig eller ej ( 8 ). Domstolen har således netop anset det for et karakteriserende kendetegn for en beslutning, at den ikke er almengyldig ( 9 ).

25.

Beslutninger, der – som den her anfægtede – retter sig til en eller flere medlemsstater, indtager imidlertid en særstilling. Enhver medlemsstat repræsenterer nemlig også en national retsorden. Beslutninger, der er rettet til en medlemsstat, har desuden bindende virkning for alle medlemsstatens organer, herunder også domstolene ( 10 ). Beslutninger rettet til en medlemsstat kan således, selv om de kun har en enkelt adressat, påvirke en national retsorden og derigennem få almengyldig virkning. Det fremgår også af den retspraksis, hvorefter berørte personer kan påberåbe sig bestemmelser i en beslutning, der alene er rettet til en medlemsstat ( 11 ). Det er således ikke overraskende, at også Domstolen i konkrete tilfælde har tillagt sådanne beslutninger almen gyldighed ( 12 ).

26.

Endvidere fremgår det af fast retspraksis, at en beslutning fra Kommissionen som den i sagen anfægtede, der forbyder en støtteordning, over for den, der potentielt kan drage fordel af støtten, fremtræder som en generel foranstaltning, der finder anvendelse på objektivt afgrænsede situationer og har retsvirkninger for en generelt og abstrakt fastlagt persongruppe ( 13 ). For den, der potentielt kan drage fordel af en støtteordning, har en af Kommissionen truffet beslutning karakter af en »generel foranstaltning« ( 14 ).

27.

Forbuddet mod en støtteordning er dermed ganske vist alene rettet mod den pågældende medlemsstat. Samtidig påvirker det dog også den nationale retsorden, idet støtteordningen som følge af Kommissionens beslutning ikke længere må anvendes af nogen national myndighed. Derved opstår der ligeledes retsvirkninger for alle personer, der er omfattet af støtteordningens anvendelsesområde. Såfremt støtteordningen i sig selv finder anvendelse på objektivt bestemte situationer og skaber retsvirkninger for generelt og abstrakt fastlagte persongrupper, gælder det samme således også for den beslutning fra Kommissionen, der forbyder ordningen.

28.

Den ordning i den spanske selskabsskattelovgivning, der i den foreliggende sag blev delvist forbudt ved den anfægtede beslutning, fandt anvendelse på objektivt bestemte situationer i forbindelse med gennemførelsen af erhvervelse af kapitalandele inden for Fællesskabet og var rettet til en generelt og abstrakt fastlagt gruppe af skattepligtige personer. I det mindste for så vidt som den anfægtede beslutning fastslår, at støtteordningen er delvis uforenelig med fællesmarkedet, er den således almengyldig.

29.

Appellanten har alene anfægtet beslutningen i så henseende. Appellantens søgsmål er således rettet mod en regelfastsættende retsakt som omhandlet i tredje variant i artikel 263, stk. 4, TEUF.

30.

En søgsmålsret i henhold til tredje variant i artikel 263, stk. 4, TEUF er fortsat betinget af, at den anfægtede retsakt ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger.

31.

Retten har i den anfægtede kendelses præmis 43-45 anført, at denne betingelse ikke er opfyldt. Det fremgår nemlig allerede af den anfægtede beslutnings artikel 6, stk. 2, at tilbagesøgningen af støtten kræver gennemførelsesforanstaltninger. Selve konstateringen af, at støtteordningen er uforenelig med fællesmarkedet, skal endvidere også gennemføres, navnlig i form af en nægtelse af skattefordelene i henhold til denne ordning.

32.

Appellanten har heroverfor gjort gældende, at en konstatering af, at støtteordningen er uforenelig med fællesmarkedet, har direkte virkning og ikke kræver gennemførelsesforanstaltninger. Der er tale om en retlig fejl, når Retten i den anfægtede afgørelse har lagt til grund, at beslutningen omfatter gennemførelsesforanstaltninger, alene fordi den kræver sådanne foranstaltninger med henblik på tilbagesøgningen af støtten. Tilbagesøgningen er nemlig sekundær i forhold til forbuddet mod støtteordningen som følge af konstateringen af, at støtteordningen er uforenelig med fællesmarkedet, som er beslutningens primære genstand.

33.

På baggrund af disse bemærkninger skal det indledningsvis fastslås, at undersøgelsen af, hvorvidt den indbragte retsakt omfatter gennemførelsesforanstaltninger, skal tage udgangspunkt i søgsmålets genstand. Genstand for søgsmålet er alene at få konstateret, at støtteordningen er delvis uforenelig med fællesmarkedet i henhold til den anfægtede beslutnings artikel 1, stk. 1, og ikke pålægget om tilbagesøgning af støtten i artikel 4, stk. 1. I det følgende skal det derfor alene afklares, om konstateringen af, at støtteordningen er delvis uforenelig med fællesmarkedet, omfatter gennemførelsesforanstaltninger som omhandlet i tredje variant i artikel 263, stk. 4, TEUF.

34.

Det kan imidlertid ikke på forhånd udelukkes, at tilbagesøgningen af en støtte udgør en gennemførelsesforanstaltning med henblik på konstateringen af, at støtteordningen er uforenelig med fællesmarkedet. Det afhænger af, hvordan man fortolker den betingelse for søgsmålsretten, der skal undersøges i den foreliggende sag.

35.

På grundlag af ordlyden af tredje variant i artikel 263, stk. 4, TEUF er det ikke let at afgøre, hvordan betingelsen bør fortolkes.

36.

I første omgang kunne man i lighed med parterne i nærværende sag antage, at gennemførelsesforanstaltninger i den forstand, hvori begrebet anvendes i artikel 263, stk. 4, TEUF, alene betegner anvendelsen af retsakten på det konkrete tilfælde. Imod denne opfattelse taler imidlertid den omstændighed, at begrebet »gennemførelsesforanstaltning« også anvendes i artikel 311, stk. 4, første punktum, TEUF og deri betegner en forordning, der i henhold til artikel 288, stk. 2, første punktum, TEUF netop er almengyldig. Endnu en betydningsvariant findes i henhold til den franske version af TEUF, som desuden også anvender begrebet »mésures d’exécution« i artikel 299, stk. 4, andet punktum, TEUF, nærmere bestemt i betydningen fuldbyrdelsesforanstaltninger, dvs. den faktiske håndhævelse af en retsakt.

37.

Billedet bliver endnu mere diffust under hensyn til spørgsmålet om, hvornår en regelfastsættende retsakt »omfatter« en sådan gennemførelsesforanstaltning. Den tyske og den engelske ( 15 ) ordlyd af artikel 263, stk. 4, TEUF beskriver en logisk og tidsmæssig rækkefølge: Retsakten fører til (senere) gennemførelsesforanstaltninger. Det forholder sig imidlertid således, at en retsakt inden for rammerne af dens anvendelse på konkrete tilfælde altid giver anledning til gennemførelsesforanstaltninger, hvad enten disse er af retlig eller faktisk karakter som i tilfælde af en tvangsfuldbyrdelse. Kun en retsakt, der slet ikke har noget anvendelsesområde, ville set i dette lys aldrig omfatte foranstaltninger med henblik på dens gennemførelse.

38.

Derudover kan den franske ( 16 ) ordlyd af artikel 263, stk. 4, også fortolkes således, at en retsakt ikke må indeholde gennemførelsesforanstaltninger. En tilsvarende tysk formulering findes i bestemmelsens tilblivelseshistorie ( 17 ). Det vil imidlertid være vanskeligt at forstå, såfremt netop en retsakt, der allerede indeholder gennemførelsesforanstaltninger, og hvor der derfor ikke er brug for flere, ikke kan anfægtes.

39.

På denne baggrund kan betydningen af kriteriet vedrørende gennemførelsesforanstaltninger alene klarlægges ved hjælp af tilblivelseshistorien bag tredje variant i artikel 263, stk. 4, TEUF.

40.

Som jeg allerede har anført i anden sammenhæng, er tredje variant i artikel 263, stk. 4, TEUF baseret på Det Europæiske Konvents udkast til traktat om indførelse af en forfatning for Europa ( 18 ). Formålet med tilføjelsen vedrørende »gennemførelsesbestemmelser« var at begrænse udvidelsen af klageadgangen til de tilfælde, hvor enkeltpersoner »først skal overtræde retsreglerne for derefter at kunne få adgang til en dommer« ( 19 ). Generaladvokat Jacobs havde tidligere givet udtryk for denne tanke i sagen Unión de Pequeños Agricultores mod Rådet. Han mente ikke, at en borger er sikret tilstrækkelig domstolsbeskyttelse, såfremt den pågældende kun kan anfægte en EU-retsakts gyldighed ved at overtræde de bestemmelser, foranstaltningerne fastsætter, og gøre gældende, at de er ugyldige, inden for rammerne af straffesager eller civile sager, som bliver rejst mod ham ( 20 ).

41.

På baggrund af dette anerkendte formål ( 21 ) med tredje variant i artikel 263, stk. 4, TEUF skal kravet vedrørende foranstaltninger til gennemførelse af en regelfastsættende retsakt fortolkes således, at retsakten – som parterne enigt har anført i den foreliggende sag – får direkte virkning over for borgeren, uden at gennemførelsesforanstaltninger er nødvendige ( 22 ). Den omstændighed, at der tages udgangspunkt i, hvorvidt gennemførelsesforanstaltninger er nødvendige, opfylder søgsmålsrettens formål: Kun såfremt en regelfastsættende retsakt i sig selv medfører endelige retsvirkninger for en borger, er en direkte domstolsbeskyttelse nødvendig.

42.

I denne forbindelse skal der sondres mellem en retsakts abstrakte og konkrete retsvirkninger. Som det er påvist, indebærer definitionen af en almengyldig retsakt, at den skaber retsvirkninger for generelt og abstrakt fastlagte persongrupper ( 23 ). Sådanne abstrakte retsvirkninger, der følger af en retsregels anvendelse, giver imidlertid ikke tilstrækkeligt grundlag for at antage, at en retsakt ikke kræver yderligere gennemførelsesforanstaltninger. I så fald ville den yderligere betingelse om, at en regelfastsættende retsakt ikke må omfatte gennemførelsesforanstaltninger, være irrelevant. De retsvirkninger, der skal fastslås i så henseende, skal derfor være så konkrete, at de ikke kræver nogen yderligere individualisering i forhold til enkeltpersoner. Den regelfastsættende retsakt skal med andre ord i sig selv udtømmende fastsætte retsvirkningerne heraf for den enkelte borger.

43.

Mens parterne på et abstrakt niveau synes at være enige, er der derimod uenighed om, hvorvidt den anfægtede beslutning kræver yderligere gennemførelsesforanstaltninger.

44.

Efter Kommissionens opfattelse skal der træffes gennemførelsesforanstaltninger med henblik på den anfægtede beslutning, da den kun har bindende virkning for dens adressat, Kongeriget Spanien. Dette gælder navnlig med henblik på tilbagesøgningen af støtten, som kræver yderligere retsakter fra Spaniens side.

45.

Appellanten har derimod gjort gældende, at den anfægtede beslutning i flere henseender skaber direkte retsvirkninger, der ikke kun vedrører Kongeriget Spanien. Det direkte gældende forbud mod støtteordningen i den anfægtede beslutnings artikel 1, stk. 1, hindrer også direkte de faktiske og potentielle begunstigede i at drage yderligere fordel af støtteordningen.

46.

Indledningsvis skal det fastslås, at tilbagesøgningen af støtten – i modsætning til betragtningerne til den anfægtede beslutning og det af Kommissionen anførte – ikke er en nødvendig gennemførelsesforanstaltning med henblik på konstateringen af, at støtteordningen er delvis uforenelig med fællesmarkedet, i den anfægtede beslutnings artikel 1, stk. 1. Denne konstatering er ganske vist en nødvendig – eller »logisk« ( 24 ) – forudsætning for tilbagesøgningen af støtten. Som det imidlertid fremgår af artikel 14, stk. 1, i forordning (EF) nr. 659/1999 ( 25 ) og appellantens situation, er tilbagesøgningen ikke nogen nødvendig følge af, at støtten er fundet uforenelig med fællesmarkedet, men beror derimod på en særskilt beslutning truffet af Kommissionen. Pålægget i den anfægtede beslutnings artikel 4, stk. 1, hvorefter Spanien skal tilbagesøge visse støttebeløb, er således en selvstændig del af beslutningen, og behovet for at gennemføre dette er uden relevans for genstanden for det foreliggende søgsmål, eftersom det ikke er blevet bestridt.

47.

For så vidt angår appellantens søgsmålsret er det således alene afgørende, hvorvidt gennemførelsesforanstaltninger som sådan er nødvendige for konstateringen af, at støtteordningen er delvis uforenelig med fællesmarkedet.

48.

I så henseende er det ganske vist korrekt, når appellanten har gjort gældende, at denne konstatering skaber direkte, konkrete retsvirkninger. Dette gælder imidlertid i første omgang alene over for den medlemsstat, som beslutningen er rettet til. For så vidt har Kommissionen med rette anført, at denne beslutning i henhold til artikel 249, stk. 4, EF ikke har bindende virkning over for andre personer.

49.

Som det er blevet påvist, indebærer beslutningen, der alene er rettet til medlemsstaten, imidlertid også, at den nationale retsorden påvirkes ( 26 ). For så vidt opstår – som følge af, at støtteordningen ikke finder anvendelse – ligeledes retsvirkninger for de personer, der er omfattet af støtteordningens anvendelsesområde. Derfor skal nødvendigheden af gennemførelsesforanstaltninger også undersøges på grundlag af disse virkninger.

50.

Det bemærkes i denne forbindelse, at den krævede konkrete og endelige retsvirkning for støtteordningens begunstigede ikke findes. Den anfægtede beslutnings artikel 1, stk. 1, fastsætter nemlig ikke, hvilke konsekvenser den omstændighed, at støtteordningen ikke finder anvendelse, har for den enkelte skattepligtige. Disse konsekvenser vil først fremgå af en skatteopgørelse, da den omstændighed, at støtteordningen ikke finder anvendelse, for de skattepligtige hverken medfører et forbud eller et påbud. Endvidere er følgerne af den omstændighed, at støtteordningen ikke finder anvendelse, ikke ens for alle de personer, der er omfattet af denne ordnings anvendelsesområde. For det første skal der i det hele taget være erhvervet kapitalandele i en beskatningsperiode. Derefter er de konkrete konsekvenser heraf forskelige for hver enkelt abstrakt berørte afhængigt af, hvor meget den goodwill, der fastsættes i henhold til støtteordningen, og det overskud eller tab, der i øvrigt fremkommer, beløber sig til.

51.

Der skal således for de skattepligtige ske en individualisering af retsvirkningerne af den omstændighed, at støtteordningen ikke finder anvendelse, gennem en skatteopgørelse. Skatteopgørelsen er dermed en gennemførelsesforanstaltning, som den anfægtede beslutnings artikel 1, stk. 1, »omfatter« som omhandlet i artikel 263, stk. 4, TEUF.

52.

Det kan i så henseende heller ikke være afgørende, om der er tale om en gennemførelsesforanstaltning fra Unionens side eller – som i den foreliggende sag – en medlemsstats side. Unionens retspleje- og administrationssystem er baseret på et samarbejde mellem Unionens og medlemsstaternes myndigheder.

53.

Den omstændighed, at støtteordningen i den spanske selskabsskattelovgivning til dels ikke finder anvendelse, er heller ikke noget forbud, som skattepligtige kan overtræde med risiko for efterfølgende at blive udsat for sanktioner. Retsteknisk følger det af den omstændighed, at støtteordningen ikke finder anvendelse, at muligheden for at drage fordel af en skattelettelse ophæves. Der ses ikke at foreligge grunde til, at det ikke med rimelighed kan forlanges af skattepligtige, at de gør en afskrivning svarende til støtteordningen gældende i deres selvangivelse og anfægter en skatteafgørelse, hvori afskrivningen nægtes, ved en national domstol. Den nationale domstol kan herefter indirekte undersøge lovligheden af den anfægtede beslutnings artikel 1, stk. 1, og i givet fald forelægge Domstolen spørgsmålet om dens gyldighed til præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF.

54.

I denne forbindelse kan den omstændighed, at appellanten på grund af manglende forudsigelighed har undladt at gøre brug af støtteordningen, heller ikke have nogen betydning. Appellanten har ganske vist ifølge dennes oplysninger efter udløbet af fristen for beskyttelsen af den berettigede forventning i henhold til den anfægtede beslutnings artikel 1, stk. 2, af forsigtighedshensyn allerede struktureret to erhvervelser af andele således, at støtteordningen under alle omstændigheder ikke kunne anvendes, hvorfor en efterprøvelse som led i sagsbehandlingen slet ikke ville være mulig. Denne konsekvens er imidlertid alene en følge af appellantens vurdering af sandsynligheden for, at den anfægtede beslutning er gyldig, og af den handlemåde, som appellanten har valgt på grundlag heraf, men ikke af en manglende mulighed for direkte at indbringe et søgsmål for en domstol. Selv hvis en sådan klagemulighed havde foreligget, havde appellanten stadig ikke haft retlig sikkerhed i forbindelse med sine erhvervelser af andele.

55.

Retten har således med rette i den anfægtede kendelses præmis 44 fastslået, at nægtelsen af den skattemæssige fordel i henhold til støtteordningen udgør en foranstaltning til gennemførelse af den anfægtede beslutning.

56.

Den anfægtede beslutnings artikel 1, stk. 1, omfatter således gennemførelsesforanstaltninger som omhandlet i artikel 263, stk. 4, TEUF. Appellantens søgsmål vedrørte følgelig ikke en regelfastsættende retsakt, der ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger.

57.

Appellanten var således ikke søgsmålsberettiget i henhold til tredje variant i artikel 263, stk. 4, TEUF, da den anfægtede beslutnings artikel 1, stk. 1, ganske vist udgør en regelfastsættende retsakt, men omfatter gennemførelsesforanstaltninger. Det tredje anbringende er derfor ugrundet.

58.

Såfremt Domstolen når frem til en anden konklusion i så henseende, skal det for så vidt angår appellantens søgsmålsret i henhold til tredje variant i artikel 263, stk. 4, desuden undersøges, om appellanten er umiddelbart berørt af den anfægtede beslutnings artikel 1, stk. 1.

59.

Da der ikke foreligger nogen grund til at fortolke kriteriet om at være umiddelbart berørt anderledes i denne sammenhæng end i anden variant ( 27 ), skal det efter fast retspraksis lægges til grund, at sagsøgeren er umiddelbart berørt, såfremt den anfægtede EU-foranstaltning for det første umiddelbart har indvirkning på den pågældendes retsstilling, og foranstaltningen for det andet ikke overlader et skøn til adressaterne, der skal gennemføre den, men gennemførelsen sker helt automatisk og udelukkende i medfør af EU-reglerne uden anvendelse af andre mellemkommende regler ( 28 ).

60.

Den anden betingelse lægger til grund, at den anfægtede retsakt desuden kræver gennemførelse. Det er imidlertid netop ikke tilfældet i forbindelse med en retsakt, der ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger. Sådanne retsakter får altid automatisk virkning, og deres retsvirkninger følger alene af EU-reglerne.

61.

For så vidt angår tredje variant i artikel 263, stk. 4, TEUF er det eneste yderligere relevante spørgsmål derfor, hvorvidt den anfægtede retsakt direkte har indvirkning på sagsøgerens retsstilling. Dermed etableres forbindelsen til en konkret sagsøger. De første to betingelser vedrører nemlig alene den anfægtede retsakt uden hensyntagen til sagsøgerens situation. Hvis der kun gjaldt disse to betingelser, ville enhver imidlertid kunne anfægte en regelfastsættende retsakt, der ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger, uanset om vedkommende overhovedet er omfattet af denne retsakts anvendelsesområde. Kravet om, at sagsøgeren skal være umiddelbart berørt, har således her i lighed med anden variant i artikel 263, stk. 4, TEUF til formål at udelukke en almen søgsmålsret.

62.

Hvis sagsøgeren imidlertid er omfattet af en sådan retsakts anvendelsesområde, har den nødvendigvis også direkte indvirkning på denne. Det er tilfældet for appellantens vedkommende, såfremt denne er omfattet af anvendelsesområdet for den støtteordning, der på grund af den anfægtede beslutnings artikel 1, stk. 1, ikke finder anvendelse. Da appellanten er selskabsskattepligtig i Kongeriget Spanien, vil appellanten – såfremt Domstolen i så henseende anser beslutningen for en regelfastsættende retsakt, der ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger – også være umiddelbart berørt.

63.

Med det andet anbringende har appellanten foreholdt Retten, at den har begået en retlig fejl ved anvendelsen af retspraksis om antagelse til realitetsbehandling af søgsmål til prøvelse af statsstøtteordninger i henhold til anden variant i artikel 263, stk. 4, TEUF. I henhold til denne variant kan enhver person indbringe klage til prøvelse af enhver af Kommissionens retsakter, når disse ganske vist ikke er rettet til vedkommende, men berører denne umiddelbart og individuelt.

64.

I den anfægtede kendelse fandt Retten, at appellanten ikke er umiddelbart berørt af den anfægtede beslutning. I præmis 23-26 anførte Retten, at en virksomhed kun er individuelt berørt af en beslutning fra Kommissionen, der forbyder en støtteordning, såfremt virksomheden er den faktiske begunstigede i henhold til denne støtteordning, og Kommissionen har udstedt pålæg om tilbagesøgning af støtten. Appellanten er ganske vist faktisk begunstiget i henhold til støtteordningen. Imidlertid er appellanten i henhold den anfægtede beslutnings artikel 1, stk. 2, omfattet af beskyttelsen af den berettigede forventning og er netop ikke berørt af tilbagesøgningen af støtten.

65.

Det følger af fast retspraksis, at andre personer end en beslutnings adressat kun kan gøre gældende, at de berøres individuelt, hvis beslutningen rammer dem på grund af visse egenskaber, som er særlige for dem, eller på grund af en særlig faktisk situation, der adskiller dem fra alle andre og derfor individualiserer dem på lignende måde som adressaten ( 29 ). Som jeg allerede har anført i anden sammenhæng, skal denne retspraksis fortsat følges også for så vidt angår søgsmålsret i medfør af den nye affattelse af artikel 263, stk. 4, TEUF ( 30 ).

66.

Domstolen har anerkendt en sådan individualisering af en person hos de faktiske modtagere af en individuel støtte, som er tildelt i henhold til en generel støtteordning, og som Kommissionen kræver tilbagesøgt ( 31 ). Desangående anførte Domstolen nærmere bestemt, at påbuddet om tilbagesøgning påførte støttemodtagerne en risiko for, at de fordele, de havde modtaget, skulle tilbagebetales, og således berørte deres retsstilling. Den mulighed, at de underkendte fordele ikke senere bliver inddrevet hos modtagerne, udelukker i øvrigt ikke, at modtagerne kan betragtes som individuelt berørt ( 32 ).

67.

Appellanten mener, at denne retspraksis finder anvendelse på appellantens situation. Selv om appellanten i henhold til den anfægtede beslutnings artikel 1, stk. 2, ikke skal tilbagebetale modtaget støtte, risikerer appellanten også at skulle foretage tilbagebetaling. Denne risiko følger for det første af, at en konkurrent har indgivet klage vedrørende denne bestemmelse ved Retten ( 33 ). For det andet kan det tænkes, at tredjemænd indbringer klager på nationalt niveau som følge af konstateringen af, at støtteordningen er delvis uforenelig med fællesmarkedet.

68.

Efter Kommissionens opfattelse er det uden relevans for bedømmelsen af, hvorvidt sagsøgeren er individuelt berørt, hvad der sker efter vedtagelsen af den anfægtede beslutning. Dette gælder navnlig for eventuelle retsafgørelser vedrørende den anfægtede beslutning.

69.

Først skal genstanden for det foreliggende søgsmål også inden for rammerne af undersøgelsen af anden variant i artikel 263, stk. 4, TEUF tages i betragtning. Appellanten har med sit søgsmål alene anfægtet den anfægtede beslutnings artikel 1, stk. 1, hvori det fastslås, at støtteordningen er delvis uforenelig med fællesmarkedet. Appellanten skal således være individuelt berørt af denne bestemmelse.

70.

Hvis man ser bort fra påbuddet om tilbagesøgning, som ikke er genstand for søgsmålet, har den anfægtede beslutnings artikel 1, stk. 1, alene den virkning for appellanten, at appellanten i fremtiden ikke længere kan drage fordel af støtteordningen. Ifølge fast retspraksis kan en virksomhed dog ikke anlægge søgsmål til prøvelse af en beslutning fra Kommissionen, der forbyder en støtteordning til fordel for en sektor, hvis virksomheden alene er berørt af denne beslutning, fordi den tilhører den pågældende sektor og potentielt kan blive omfattet af støtten ( 34 ). Som potentielt begunstiget af støtteordningen kan appellanten derfor ikke være individuelt berørt. Den omstændighed, at appellanten tidligere har været omfattet af støtteordningen, indebærer heller ikke, at denne adskiller sig fra den gruppe af personer, der fremover ikke længere kan drage fordel af ordningen.

71.

For så vidt som appellanten imidlertid som faktisk begunstiget påberåber sig risikoen for at skulle tilbagebetale tidligere indrømmede fordele i henhold til støtteordningen, bemærkes det, at en sådan risiko i al fald skal følge af selve den anfægtede beslutning. Den af appellanten anførte retspraksis, der tager udgangspunkt i den blotte risiko for tilbagesøgning, vedrørte også en sådan risiko. I den pågældende sag fremgik det nemlig ikke klart af Kommissionens beslutning, om der i det konkrete tilfælde forelå en ulovlig støtte, og støtten derfor skulle tilbagesøges ( 35 ).

72.

Der hersker dog ingen tvivl om, at appellanten ikke skal foretage tilbagebetaling i henhold til den beslutning, der anfægtes i nærværende sag. Der foreligger således ikke en risiko på grundlag af den anfægtede beslutning, men derimod kun såfremt den anfægtede beslutning skal ændres på tredjemands initiativ. Appellanten kan i givet fald anfægte en sådan ny afgørelse, uden at retsvirkninger fra andre procedurer må være til hinder herfor.

73.

Konstateringen i den anfægtede beslutning af, at støtteordningen er delvis uforenelig med fællesmarkedet, fører heller ikke via eventuelle søgsmål anlagt af tredjemand på nationalt niveau til en risiko for at miste de ydede fordele. Kommissionen har i så henseende med rette gjort gældende, at de nationale domstole er bundet af den anfægtede beslutning og den heri fastsatte beskyttelse af den berettigede forventning. Beskyttelsen af den berettigede forventning i henhold til den anfægtede beslutnings artikel 1, stk. 2, gælder også med hensyn til andre krav, som appellanten mener at være udsat for.

74.

I den anfægtede kendelse har Retten derfor med rette lagt til grund, at appellanten ikke er individuelt berørt af den anfægtede beslutnings artikel 1, stk. 1, som omhandlet i anden variant i artikel 263, stk. 4, TEUF. Det andet anbringende er derfor ligeledes ugrundet.

75.

Endelig har appellanten med sit første anbringende gjort gældende, at den anfægtede kendelse krænker appellantens ret til en effektiv domstolsbeskyttelse. Denne ret følger af artikel 6 og 13 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder (herefter »EMRK«) og af artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).

76.

Desangående har Retten i den anfægtede afgørelses præmis 38 anført, at sagsøgeren ikke er forhindret i under en sag for en national domstol at foreslå en præjudiciel forelæggelse i henhold til artikel 267 TEUF for derigennem om nødvendigt at anfægte den anfægtede beslutnings gyldighed.

77.

Appellanten anser derimod ikke denne mulighed for effektiv, da denne fremgangsmåde ikke sikrer appellanten adgang til Unionens retsinstanser. Ifølge appellanten er det for det første usikkert, om der overhovedet kan opstå en retssag på nationalt niveau ( 36 ). For det andet er vejen via en præjudiciel procedure på grund af den usikkerhed, der er forbundet med en forelæggelse, og varigheden af og reglerne for en sådan procedure ikke ligeværdig med klageproceduren i henhold til artikel 263 TEUF.

78.

I mit forslag til afgørelse i sag C-583/11 P har jeg udførligt redegjort for, at retten til adgang til effektive retsmidler i henhold til chartrets artikel 47 under overholdelse af EMRK’s artikel 6 og 13 ikke kræver nogen mulighed for at indbringe direkte klage med henblik på prøvelse af lovgivningsmæssige retsakter ( 37 ). Tilsvarende gælder for den almengyldige beslutning, der anfægtes i den foreliggende sag. Det retsbeskyttelsessystem, der er fastsat ved traktaterne, og som er baseret på Unionens retsinstanser og de nationale domstole, yder også i den foreliggende sag en effektiv domstolsbeskyttelse i form af en indsigelse ( 38 ).

79.

Med henblik på retten til adgang til effektive retsmidler ville det ganske vist være utilstrækkeligt, såfremt en borger først skulle handle ulovligt og udsætte sig for en sanktion for at få prøvet en retsakts lovlighed inden for rammerne af en anfægtelse af sanktionen ( 39 ). I nærværende sag ses en sådan situation ikke at foreligge ( 40 ).

80.

Da den anfægtede kendelse således hverken krænker chartrets artikel 47 eller EMRK’s artikel 6 og 13, er det første anbringende ligeledes ugrundet.

81.

Da appellantens anbringender alle tre er ugrundede, bør appellen forkastes som ugrundet. Såfremt Domstolen imidlertid skulle lægge til grund, at der foreligger en søgsmålsret i henhold til anden eller tredje variant i artikel 263, stk. 4, skal det desuden undersøges, om appellanten har en retlig interesse.

82.

Kommissionen havde under sagen for Retten også rejst formalitetsindsigelse med henvisning til, at sagsøgeren ikke har nogen retlig interesse. Retten lod i den anfægtede kendelses præmis 46 spørgsmålet stå ubesvaret.

83.

Inden for rammerne af nærværende sag har Kommissionen atter gjort gældende, at appellanten ikke har nogen retlig interesse i søgsmålet, og anmodet Domstolen om i givet fald at stadfæste kendelsen og ændre begrundelsen herfor.

84.

Appellanten har heroverfor gjort gældende, at appellanten har en retlig interesse i at få ophævet den anfægtede beslutnings artikel 1, stk. 1. For det første bortfalder derved risikoen for, at appellanten påføres ulemper som følge af konstateringen af, at støtteordningen er uforenelig med fællesmarkedet i tilfælde af, at appellanten frakendes sin beskyttelse af den berettigede forventning. For det andet kan appellanten fremover igen drage fordel af støtteordningen. Kongeriget Spanien har ganske vist i mellemtiden afskaffet denne ordning på grund af den anfægtede beslutning. En ophævelse af denne beslutnings artikel 1, stk. 1, ville imidlertid skabe mulighed for en genindførelse heraf eller for at fremsætte et erstatningskrav over for den spanske stat.

85.

Et søgsmål kan kun antages til realitetsbehandling, såfremt sagsøgeren har en retlig interesse i søgsmålets genstand. Dette forudsætter, at søgsmålet med sit resultat kan bibringe parten en fordel ( 41 ).

86.

Der bør efter min opfattelse ikke stilles overdrevne krav til konstateringen af en sådan fordel. Det gælder navnlig, når de snævre betingelser i anden eller tredje variant i artikel 263, stk. 4, TEUF allerede er opfyldt, hvilket lægges til grund i denne subsidiære undersøgelse. Kravet om en retlig interesse har til formål at beskytte alle parter i en sag imod, at der føres en retssag, som sagsøgeren ikke kan drage nytte af. Det er imidlertid ikke tilfældet her.

87.

Jeg kan ganske vist ikke se nogen fordel for så vidt angår de allerede gennemførte andelserhvervelser, for hvilke den anfægtede beslutnings artikel 1, stk. 2, indrømmer appellanten beskyttelse af den berettigede forventning. En ophævelse af den anfægtede artikel 1, stk. 1, ville i så henseende ikke ændre appellantens retsstilling ( 42 ). Det ville imidlertid forholde sig anderledes, såfremt Domstolen skulle finde, at der foreligger en søgsmålsret alene i medfør af anden variant i artikel 263, stk. 4, TEUF med den begrundelse, at appellanten på grund af den anfægtede beslutning risikerer, at støtten tilbagesøges.

88.

Søgsmålet kunne imidlertid under alle omstændigheder bibringe appellanten en fordel, for så vidt som den spanske retsorden, såfremt den anfægtede beslutnings artikel 1, stk. 1, blev ophævet, ikke længere var pålagt et forbud mod at anvende støtteordningen, der var gunstig for appellanten.

89.

Det må således lægges til grund, at appellanten har en retlig interesse i sit søgsmål. Såfremt Domstolen finder, at appellanten har en søgsmålsinteresse i henhold til artikel 263, stk. 4, TEUF, bør søgsmålet antages til realitetsbehandling. Den anfægtede kendelse kan i så fald ikke stadfæstes ved at ændre begrundelsen med henvisning til, at appellanten ikke har nogen retlig interesse. Appellen bør i så fald tages til følge og den anfægtede kendelse ophæves.

90.

Da samtlige appellantens anbringender efter min opfattelse under alle omstændigheder er ugrundede, bør appellen forkastes i overensstemmelse med Kommissionens påstand.

91.

I henhold til procesreglementets artikel 184, stk. 2, træffer Domstolen afgørelse om sagens omkostninger, såfremt appellen forkastes. I overensstemmelse med Kommissionens påstand bør appellanten som tabende part derfor i henhold til procesreglementets artikel 138, stk. 1, sammenholdt med artikel 184, stk. 1, tilpligtes at betale sagens omkostninger.

92.

På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen, at den træffer følgende afgørelse: