—

den belgiske regering ved L. Van den Broeck og C. Pochet, som befuldmægtigede, bistået af advocaten P. Vanagt og E. Pools

—

Europa-Kommissionen ved V. Kreuschitz og M. van Beek, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 46a i Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet, som ændret og ajourført ved Rådets forordning (EF) nr. 118/97 af 2. december 1996 (EFT 1997 L 28, s. 1), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1386/2001 af 5. juni 2001 (EFT L 187, s. 1, herefter »forordning nr. 1408/71«), og af artikel 4, stk. 3, TEU og artikel 45 TEUF – 48 TEUF.

2

Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem Aldegonda van den Booren og Rijksdienst voor Pensioenen (den statslige pensionsanstalt, herefter »RVP«) vedrørende anvendelsen af de belgiske antikumulationsregler ved fastsættelsen af størrelsen af den belgiske efterladtepension, som sagsøgeren oppebærer.

3

Følgende fremgår af artikel 12, stk. 2, i forordning nr. 1408/71:

»Indeholder en medlemsstats lovgivning bestemmelser om, at en ydelse skal nedsættes, stilles i bero, eller bortfalde, når modtageren samtidig får udbetalt andre sociale ydelser eller har andre indtægter af enhver art, finder disse bestemmelser, medmindre der er fastsat andre bestemmelser i denne forordning, tillige anvendelse, selv om det drejer sig om ydelser, som den pågældende har opnået i henhold til en anden medlemsstats lovgivning, eller om indtægter, han har modtaget på en anden medlemsstats område.«

4

Kapitel 3 i forordning nr. 1408/71 med overskriften »Alderdom og dødsfald (pensioner)« indeholder artikel 44-51a.

5

Artikel 45 i forordning nr. 1408/71 vedrører medregning af forsikrings- eller bopælsperioder tilbagelagt efter lovgivninger, som arbejdstageren eller den selvstændige erhvervsdrivende har været omfattet af, med henblik på erhvervelse, bevarelse eller generhvervelse af ret til ydelser.

6

Artikel 46 i forordning nr. 1408/71 definerer i stk. 1 de regler, som gælder, såfremt de foreskrevne betingelser i en medlemsstats lovgivning for erhvervelse af ret til ydelser er opfyldt, uden at forordningens artikel 45 behøver at bringes i anvendelse. Artikel 46, stk. 2, fastsætter de regler, som gælder, såfremt de foreskrevne betingelser i en medlemsstats lovgivning for erhvervelse af ret til ydelser kun opfyldes ved anvendelse af nævnte artikel 45.

7

Artikel 46a i forordning nr. 1408/71, der vedrører de almindelige bestemmelser om nedsættelse, midlertidig inddragelse eller bortfald af ydelser ved invaliditet, alderdom eller til efterladte i henhold til medlemsstaternes lovgivning, bestemmer:

»1.   Ved sammenfald af ydelser af samme art forstås i dette kapitel: [s]ammenfald af ydelser ved invaliditet, alderdom og til efterladte, som beregnes eller udregnes på grundlag af forsikrings- og/eller bopælsperioder, der er tilbagelagt af en og samme person.

2.   Ved sammenfald af ydelser af forskellig art forstås i dette kapitel: [s]ammenfald af ydelser, der ikke kan betragtes som ydelser af samme art i den i stk. 1 nævnte forstand.

3.   Ved anvendelse af bestemmelser i en medlemsstats lovgivning om, at en ydelse skal nedsættes, stilles i bero eller bortfalde, når der samtidig består ret til en ydelse ved invaliditet, alderdom eller til efterladte og en ydelse af samme art eller en anden ydelse eller andre indtægter, gælder følgende regler:

8

Denne forordnings artikel 46b, stk. 1, som vedrører særlige bestemmelser om sammenfald af ydelser af samme art, der udbetales i henhold til lovgivningen i to eller flere medlemsstater, har følgende ordlyd:

»Bestemmelserne i en medlemsstats lovgivning om nedsættelse, midlertidig inddragelse eller bortfald af ydelser finder ikke anvendelse på en ydelse, der beregnes i henhold til artikel 46, stk. 2.«

9

Artikel 52, stk. 1, i kongelig anordning af 21. december 1967 om almindelige bestemmelser for arbejdsophørs- og efterladtepension for arbejdstagere (Moniteur belge af 16.1.1968), som ændret ved kongelig anordning af 9. juli 1997 (Moniteur belge af 9.8.1997, herefter »kongelig anordning af 21. december 1967«), bestemmer:

»Når den efterlevende ægtefælle kan gøre krav på dels en efterladtepension i henhold til pensionsordningen for arbejdstagere, dels en eller flere arbejdsophørspensioner eller enhver anden ydelse, der sidestilles hermed, i henhold til pensionsordningen for arbejdstagere eller i henhold til en anden eller flere andre pensionsordninger, kan efterladtepensionen kun kumuleres med disse arbejdsophørspensioner op til et loft svarende til 110% af beløbet for den efterladtepension, som ville være blevet tilkendt den efterlevende ægtefælle for et fuldt erhvervsforløb.

[...]«

10

Aldegonda van den Booren, der er født den 18. august 1920, er bosiddende i Maastricht (Nederlandene). Hendes ægtefælle, Josef Bartel, som afgik ved døden den 1. marts 1982, arbejdede bl.a. i perioden fra 1951 til 1961 som underjordisk minearbejder i Belgien.

11

Ved administrativ afgørelse af 11. juli 1986 tildelte RVP Aldegonda van den Booren en belgisk efterladtepension på 1879,03 EUR brutto pr. år (index 319,78) med tilbagevirkende kraft fra den 1. august 1985. Fra nævnte tidspunkt modtog sagsøgeren ligeledes en nederlandsk alderdomspension i henhold til Algemene Ouderdomswet (lov om almindelig alderdomspension, herefter »AOW«) på 827,13 EUR om måneden.

12

Ved afgørelse af 20. maj 2003 blev Aldegonda van den Boorens nederlandske alderdomspension forhøjet til 869,24 EUR pr. måned (eller 10430,88 EUR pr. år) med tilbagevirkende kraft fra den 1. januar 2002.

13

Baggrunden for denne forhøjelse var, at den nederlandske lovgiver i slutningen af 2002 havde udfyldt det retlige tomrum, som var opstået for visse gifte kvinder, der var bosiddende i Nederlandene, og hvis ægtefæller ikke var forsikret i medfør af AOW, fordi de havde udøvet erhvervsmæssig beskæftigelse i udlandet i perioden fra den 1. januar 1957 til den 1. januar 1980.

14

Den 23. januar 2004 fremsendte Bureau voor Belgische Zaken (kontoret for belgiske anliggender) en genpart af afgørelsen af 20. maj 2003 til RVP.

15

Ved anbefalet brev af 12. august 2004 gav RVP Aldegonda van den Booren meddelelse om, at afgørelsen af 11. juli 1986 var blevet ændret, idet det, som følge af forhøjelsen af hendes nederlandske alderdomspension fra den 1. januar 2002, var blevet besluttet, at hendes belgiske efterladtepension, der samme dato beløb sig til 2845,49 EUR brutto pr. år, skulle nedsættes til 1866,18 EUR brutto pr. år (indeks 107,30). I samme brev anmodede RVP ligeledes Aldegonda van den Booren om at tilbagebetale de ydelser på i alt 506,45 EUR, der med urette var blevet udbetalt i perioden fra den 1. marts 2004 til den 31. juli 2004.

16

Aldegonda van den Booren anlagde sag til prøvelse af afgørelsen om ændring af hendes efterladtepension og afgørelsen om tilbagebetaling ved arbeidsrechtbank te Tongeren (arbejdsretten i Tongeren), som ved dom af 21. oktober 2009 fastslog, at søgsmålet var ugrundet. Hvad nærmere angår det af Aldegonda van den Booren fremsatte argument vedrørende artikel 46a i forordning nr. 1408/71 fandt retten, at der ikke forelå en tilsidesættelse af denne bestemmelse. Eftersom den nederlandske alderspension skulle opfattes som en ydelse, der sidestilles med en arbejdsophørspension, skulle der i henhold til artikel 46a, stk. 3, litra a), i forordning nr. 1408/71 foretages en nedsættelse af den belgiske efterladtepension (jf. dom af 7.3.2002, sag C-107/00, Insalaca, Sml. I, s. 2403).

17

Retten fandt i øvrigt, at der heller ikke var tale om en tilsidesættelse af arbejdstagernes grundlæggende ret til fri bevægelighed. De domme, som Aldegonda van den Booren i den forbindelse havde påberåbt sig (dom af 5.10.1994, sag C-165/91, van Munster, Sml. I, s. 4661 og af 26.9.2000, sag C-262/97, Engelbrecht, Sml. I, s. 7321), omhandler andre situationer. Ifølge denne ret finder artikel 52, stk. 1, i kongelig anordning af 21. december 1967 anvendelse uden forskel på belgiske statsborgere, både dem, der er blevet i Belgien, og dem, der er vandrende arbejdstagere, og anvendelsen af reglen i artikel 52 medfører ikke en nedsættelse af Aldegonda van den Boorens samlede indkomst.

18

Den 27. november 2009 appellerede Aldegonda van den Booren denne afgørelse til arbeidshof te Antwerpen. Hun anførte, at anvendelsen af artikel 52, stk. 1, i kongelig anordning af 21. december 1967 tilsidesætter artikel 46a i forordning nr. 1408/71 og under alle omstændigheder udgør en hindring for den frie bevægelighed for personer i henhold til artikel 39 EF – 42 EF. Aldegonda van den Booren henviste herved til van Munster-dommen og Engelbrecht-dommen, hvorefter en national skal ret fortolke national lovgivning i overensstemmelse med EU-retten og skal undlade at anvende denne lovgivning, hvis den i forening med en anden medlemsstats lovgivning fører til et resultat, der strider mod EU-retten.

19

Under disse omstændigheder har arbeidshof te Antwerpen besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

20

Den belgiske regering har i sine skriftlige indlæg indledningsvis bestridt, at denne anmodning om præjudiciel afgørelse kan antages til realitetsbehandling, idet den forelæggende ret ikke i tilstrækkelig grad har redegjort for sagens retlige og faktiske rammer eller for nødvendigheden af at forelægge de præjudicielle spørgsmål.

21

I denne forbindelse bemærkes, at det udelukkende tilkommer de nationale retter, som tvisten er indbragt for, og som har ansvaret for den retsafgørelse, som skal træffes, på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at de kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, de forelægger Domstolen. Når de stillede spørgsmål vedrører fortolkningen af EU-retten, er Domstolen derfor principielt forpligtet til at træffe afgørelse (jf. dom af 10.3.2009, sag C-169/07, Hartlauer, Sml. I, s. 1721, præmis 24 og den deri nævnte retspraksis, og af 1.7.2010, sag C-393/08, Sbarigia, Sml. I, s. 6337, præmis 19).

22

Det følger heraf, at der foreligger en formodning for, at spørgsmål om EU-retten er relevante. Domstolen kan kun afvise en anmodning fra en national ret, såfremt det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, når problemet er af hypotetisk karakter, eller når Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan foretage en sagligt korrekt besvarelse af de stillede spørgsmål (jf. i denne retning dom af 5.12.2006, forenede sager C-94/04 og C-202/04, Cipolla m.fl., Sml. I, s. 11421, præmis 25, og Sbarigia-dommen, præmis 20).

23

Dette er imidlertid ikke tilfældet i hovedsagen. Det må således fastslås, at forelæggelsesafgørelsen i tilstrækkelig grad beskriver de retlige og faktiske rammer for tvisten i hovedsagen, således at Domstolen kan foretage en sagligt korrekt besvarelse af de forelagte spørgsmål.

24

Det bemærkes desuden, at den belgiske regering har været i stand til at tage stilling til de forelagte spørgsmål, således som det fremgår af dens skriftlige indlæg indgivet i henhold til artikel 23 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol.

25

Denne anmodning om præjudiciel afgørelse kan følgelig antages til realitetsbehandling.

26

Indledningsvis bemærkes, at selv om Domstolen ikke under en sag i henhold til artikel 267 TEUF kan tage stilling til, om nationale retsregler er forenelige med de EU-retlige bestemmelser, kan den imidlertid over for den forelæggende ret angive de kriterier, der er af betydning for fortolkningen af EU-retten, således at retten kan tage stilling til, om de nationale regler er forenelige med de EU-retlige bestemmelser (jf. bl.a. dom af 15.12.1993, sag C-292/92, Hünermund m.fl., Sml. I, s. 6787, præmis 8).

27

De to præjudicielle spørgsmål, som skal behandles sammen, skal derfor forstås således, at det nærmere bestemt ønskes oplyst, om bestemmelserne i forordning nr. 1408/71 og nærmere bestemt artikel 46a skal fortolkes således, at de er til hinder for anvendelsen af en medlemsstats lovgivning, der indeholder en bestemmelse, hvorefter en efterladtepension, som oppebæres i denne medlemsstat, nedsættes som følge af forhøjelsen af en alderspension, som oppebæres i medfør af en anden medlemsstats lovgivning, og dersom dette spørgsmål besvares benægtende, om den primære EU-ret, og nærmere bestemt artikel 4, stk. 3, TEU og artikel 45 TEUF – 48 TEUF, er til hinder for anvendelsen af en sådan national lovgivning.

28

Indledningsvis bemærkes, at ifølge fast retspraksis skal en national regel kvalificeres som en bestemmelse om nedsættelse som omhandlet i forordning nr. 1408/71, når den beregning, den fastlægger, har til virkning, at det pensionsbeløb, den pågældende har krav på som følge af, at han har krav på en ydelse i en anden medlemsstat, nedsættes (Insalaca-dommen, præmis 16).

29

Det fremgår herved af artikel 12, stk. 2, i forordning nr. 1408/71, at bestemmelser om nedsættelse i en medlemsstats lovgivning – medmindre der er fastsat andre bestemmelser herom i forordningen – kan gøres gældende over for personer, der modtager en ydelse fra den pågældende medlemsstat, når de samtidig kan få udbetalt andre sociale sikringsydelser, selv om det drejer sig om ydelser, som den pågældende har erhvervet ret til i medfør af en anden medlemsstats lovgivning (Insalaca-dommen, præmis 22).

30

En undtagelse fra princippet i artikel 12, stk. 2, i forordning nr. 1408/71 findes i forordningens artikel 46b, stk. 1, der bestemmer, at i tilfælde af sammenfald af ydelser af samme art, finder bestemmelser om nedsættelse i en medlemsstats lovgivning ikke anvendelse på en ydelse, der beregnes i henhold til samme forordnings artikel 46, stk. 2 (Insalaca-dommen, præmis 23).

31

Ifølge fast retspraksis må sociale sikringsydelser betragtes som værende af samme art som omhandlet i artikel 12, stk. 2, i forordning nr. 1408/71, når deres genstand og formål samt deres beregningsgrundlag og tildelingsbetingelser er identiske (dom af 6.10.1987, sag 197/85, Stefanutti, Sml. s. 3855, præmis 12, og af 11.8.1995, sag C-98/94, Schmidt, Sml. I. s. 2559, præmis 24, samt Insalaca-dommen, præmis 24).

32

Artikel 46a, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 præciserer, at der ved sammenfald af ydelser af samme art forstås sammenfald af ydelser ved invaliditet, alderdom og til efterladte, »som beregnes eller udregnes på grundlag af forsikrings- og/eller bopælsperioder, der er tilbagelagt af en og samme person«. I henhold til artikel 46a, stk. 2, i forordning nr. 1408/71 kan ydelser, som beregnes eller udbetales på grundlag af to forskellige personers erhvervsmæssige løbebane, ikke anses for at være ydelser af samme art som omhandlet i nævnte stk. 1 (jf. i denne retning Stefanutti-dommen, præmis 13, og dom af 12.2.1998, sag C-366/96, Cordelle, Sml. I, s. 583, præmis 20 og 21).

33

Da det, henset til de skriftlige indlæg, som er blevet indgivet til Domstolen, viser sig, at den belgiske efterladtepension, som Aldegonda van den Booren har modtaget, er blevet beregnet på grundlag af hendes afdøde ægtefælles erhvervsmæssige løbebane, og at den nederlandske alderspension udbetales til hende personligt, kan disse to ydelser ikke anses for ydelser af samme art, som henhører under undtagelsen fastsat i artikel 46b, stk. 1, i forordning nr. 1408/71.

34

Forordning nr. 1408/71 er derfor ikke til hinder for anvendelsen af en national antikumulationsregel som den, som den forelæggende ret har henvist til, forudsat at de i forordning nr. 1408/71 fastsatte begrænsninger er overholdt.

35

Det bemærkes herved, at artikel 46a, stk. 3, litra d), i forordning nr. 1408/71, bestemmer, at såfremt der anvendes antikumulationsregler i en enkelt medlemsstat, fordi den pågældende modtager ydelser af samme art eller af anden art i henhold til en anden medlemsstats lovgivning, kan ydelsen efter førstnævnte medlemsstats lovgivning højst nedsættes med et beløb, der svarer til beløbet for de ydelser, der skal udredes efter den anden medlemsstats lovgivning (Cordelle-dommen, præmis 14).

36

I medfør af denne regel kan den belgiske efterladtepension således højst nedsættes med et beløb, der svarer til beløbet for den nederlandske alderspension (Cordelle-dommen, præmis 15).

37

Det må under disse omstændigheder vedrørende dette punkt konkluderes, at artikel 46a i forordning nr. 1408/71 ikke er til hinder for anvendelsen af en medlemsstats lovgivning, der indeholder en bestemmelse, hvorefter en efterladtepension, som oppebæres i denne medlemsstat, nedsættes som følge af forhøjelsen af en alderspension, som oppebæres i medfør af en anden medlemsstats lovgivning, forudsat at betingelserne fastsat i artikel 46a, stk. 3, litra d), er overholdt.

38

Denne fortolkning af forordning nr. 1408/71 skal forstås med forbehold for den løsning, som måtte følge, såfremt bestemmelser i primærretten finder anvendelse. Konstateringen af, at en national foranstaltning er i overensstemmelse med en bestemmelse i den afledte ret – i nærværende sag forordning nr. 1408/71 – bevirker nemlig ikke nødvendigvis, at foranstaltningen ikke er omfattet af traktatens bestemmelser (dom af 16.7.2009, sag C-208/07, von Chamier-Glisczinski, Sml. I, s. 6095, præmis 66 og den deri nævnte retspraksis).

39

Det er inden for disse rammer, at den forelæggende ret nærmere bestemt rejser spørgsmålet, om der i den sag, den skal påkende, består en hindring for retten til fri bevægelighed i lighed med den, som Domstolen har fastslået forelå i van Munster-dommen og Engelbrecht-dommen.

40

Indledningsvis bemærkes, at van Munster-dommen og Engelbrecht-dommen vedrørte det tilfælde, at den belgiske pension for en af ægtefællerne blev nedsat på grund af anvendelsen af pensionssatsen for enlige i stedet for pensionssatsen for familier som følge af, at den anden ægtefælle var blevet tildelt en pension eller en ydelse, der sidestilles hermed, og vedrørte ikke et sammenfald af en belgisk efterladtepension og en nederlandsk alderspension hos den samme pension, som det, der er omhandlet i hovedsagen.

41

Afgørelsen i disse domme kan derfor ikke overføres på en situation som den, der foreligger i hovedsagen.

42

Selv om det er korrekt, at det i mangel af en harmonisering på EU-plan tilkommer den enkelte medlemsstat at fastsætte betingelserne for bevilling af sociale sikringsydelser, skal medlemsstaterne under udøvelsen af denne kompetence imidlertid overholde EU-retten (jf. i denne retning bl.a. von Chamier-Glisczinski-dommen, præmis 63 og den deri nævnte retspraksis).

43

Med hensyn til de bestemmelser i den primære ret, som den forelæggende ret har henvist til, er det herved tilstrækkeligt at bemærke, at artikel 45 TEUF er udtryk for et grundlæggende princip, hvorefter Unionens virke bl.a. skal indebære fjernelse af hindringerne for den frie bevægelighed for personer mellem medlemsstaterne (dom af 26.1.1999, sag C-18/95, Terhoeve, Sml. I, s. 345, præmis 36 og den deri nævnte retspraksis).

44

Følgelig er EU-retten til hinder for enhver national foranstaltning, som ganske vist finder anvendelse uden forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, men som kan gøre det vanskeligere eller mindre attraktivt for fællesskabsborgerne at udøve de i traktaten sikrede grundlæggende friheder (dom af 1.4.2008, sag C-212/06, Gouvernement de la Communauté française et gouvernement wallon, Sml. I, s. 1683, præmis 45 og den deri nævnte retspraksis).

45

Det fremgår af fast retspraksis, at nationale foranstaltninger af denne art kun kan tillades, såfremt de forfølger et formål af almen interesse, er egnede til at sikre virkeliggørelsen af dette og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå det tilsigtede formål (dommen i sagen Gouvernement de la Communauté française og gouvernement wallon, præmis 55 og den deri nævnte retspraksis).

46

Det tilkommer således den nationale ret at vurdere, om den omhandlede nationale lovgivning er forenelig med kravene i EU-retten, idet den skal efterprøve, om den belgiske antikumulationsregel, som ganske vist finder anvendelse uden forskel på nationale statsborgere og statsborgere fra andre medlemsstater, ikke reelt bringer den pågældende person i en ringere situation end den situation, som en person, hvis situation ikke indebærer noget grænseoverskridende element, befinder sig i, og, dersom det konstateres, at der er tale om en sådan ringere situation i det foreliggende tilfælde, om den omhandlede nationale bestemmelse kan begrundes i objektive hensyn, og om den står i rimeligt forhold til det formål, der lovligt tilstræbes med den nationale lovgivning.

47

På grundlag af disse betragtninger skal de forelagte spørgsmål besvares med, at

48

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Femte Afdeling) for ret:

Artikel 46a i Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet, som ændret og ajourført ved Rådets forordning (EF) nr. 118/97 af 2. december 1996, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1386/2001 af 5. juni 2001, skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for anvendelsen af en medlemsstats lovgivning, der indeholder en bestemmelse, hvorefter en efterladtepension, som oppebæres i denne medlemsstat, nedsættes som følge af forhøjelsen af en alderspension, som oppebæres i medfør af en anden medlemsstats lovgivning, forudsat navnlig at betingelserne fastsat i artikel 46a, stk. 3, litra d), er overholdt.

Artikel 45 TEUF skal fortolkes således, at den heller ikke er til hinder for anvendelsen af en sådan national bestemmelse, forudsat at denne ikke bringer den pågældende person i en ringere situation end den situation, som en person, hvis situation ikke indebærer noget grænseoverskridende element, befinder sig i, og, dersom det konstateres, at der er tale om en sådan ringere situation, at bestemmelsen kan begrundes i objektive hensyn, og at den står i rimeligt forhold til det formål, der lovligt tilstræbes med den nationale lovgivning, hvilket det tilkommer den nationale ret at efterprøve.