1.

Den europæiske ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner, der er opstillet i direktiv 2003/87 ( 2 ), skal løse et miljøpolitisk problem ved hjælp af en markedsmekanisme. Et væsentligt element ved ordningens indførelse er imidlertid i strid med markedsmekanismen: På det relevante tidspunkt skulle 95% af emissionsrettighederne tildeles gratis, selv om de kunne indbringe penge ved salg på det sekundære marked.

2.

Den foreliggende sag er opstået som følge af Spaniens forsøg på at få kontrol over konsekvenserne af denne fremgangsmåde. Spanien opkræver nemlig en afgift til udligning af den såkaldte »ekstraordinære gevinst«, som elektricitetsproducerende virksomheder opnår, fordi de integrerer værdien af de udnyttede emissionskvoter, der er tildelt gratis, i elektricitetsprisen.

3.

Det skal undersøges, om denne afgiftsopkrævning strider mod forpligtelsen til gratis tildeling af kvoter. Der skal i denne forbindelse også tages hensyn til formålet med direktiv 2003/87, der er at reducere drivhusgasemissioner ved hjælp af en markedsmekanisme.

4.

Formålet med og genstanden for direktiv 2003/87 fremgår af direktivets artikel 1:

»Ved dette direktiv fastlægges en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Fællesskabet (i det følgende benævnt »fællesskabsordningen«) med henblik på at fremme reduktionen af drivhusgasemissioner på en omkostningseffektiv og økonomisk effektiv måde.«

5.

De følgende betragtninger til direktivet understreger ordningens markedsorienterede natur:

[…]

[…]

[…]

6.

Tildelingen af emissionskvoter er reguleret i artikel 10 i direktiv 2003/87:

»For den treårsperiode, der begynder den 1. januar 2005, tildeler medlemsstaterne mindst 95% af kvoterne gratis. For den femårsperiode, der begynder den 1. januar 2008, tildeler medlemsstaterne mindst 90% af kvoterne gratis.«

7.

I henhold til artikel 9, stk. 1, i direktiv 2003/87 skal planen for tildeling af kvoterne være baseret på kriterierne i bilag III. Lad mig fremhæve ligebehandlingspåbuddet i nr. 5:

»Planen må ikke diskriminere mellem selskaber eller sektorer på en sådan måde, at visse virksomheder eller aktiviteter begunstiges ubehørigt, jf. kravene i traktaten, navnlig artikel 87 og 88.«

8.

Artikel 2 i det kongelige lovdekret nr. 3/2006 bestemmer for så vidt angår elektricitetsproduktionen, at værdien af kvoter for emissioner, der er tildelt gratis, modregnes:

»[…] 1.   Med virkning fra den 2. marts 2006 og for de afregninger, der svarer til den 3. marts 2006, nedsættes [...] betaling[en] for elektricitetsproduktionen […] med et beløb svarende til værdien af de kvoter for drivhusgasemissioner, som elektricitetsproducenterne har fået tildelt gratis […].

Til brug for beregningen af størrelsen af eventuelle negative saldoer ved udbetalingen af tariffen for 2006 svarende til perioden fra den 1. januar 2006 til og med den 2. marts 2006, nedsættes disse beløb […] med et beløb svarende til værdien af de kvoter, der blev tildelt […] for den samme periode.

2.   Enhedsreferenceværdien for emissionskvoterne er markedsprisen i den periode, som de svarer til, beregnet på en gennemskuelig og objektiv måde.«

9.

Til gennemførelse af denne ordning udstedte Ministeriet for Industri, Turisme og Handel Orden ITC/3315/2007 por la que se regula, para el año 2006, la minoración de la retribución de la actividad de producción de energía eléctrica en el importe equivalente al valor de los derechos de emisión de gases de efecto de invernadero asignados gratuitamente (bekendtgørelse nr. ITC/3315/2007 af 15. november 2007 om regulering af nedsættelse af betalingen for produktion af elektricitet for 2006 med et beløb svarende til værdien af retten til drivhusgasemissioner, der var tildelt gratis) ( 3 ).

10.

I henhold til artikel 3, stk. 1, i bekendtgørelse nr. ITC/3315/2007 var Spaniens elektricitetsproducerende virksomheder for perioden fra den 3. marts 2006 og til og med den 31. december 2006 principielt underlagt en afgift, der havde til formål at nedsætte betalingen for elektricitet svarende til værdien af de emissionskvoter, der er blevet tildelt gratis.

11.

Artikel 3, stk. 2, i bekendtgørelse nr. ITC/3315/2007, definerer denne nedsættelse således:

»Omfanget af nedsættelsen modsvarer de ekstraindtægter, der opnås på markedet ved at internalisere værdien af kvoterne, [...]«

12.

Artikel 4 i bekendtgørelse nr. ITC/3315/2007 fastlægger, hvorledes denne afgift beregnes. Artikel 4, litra a), regulerer afgiften for anlæg, der ikke har brug for nogen kvoter:

»YTi = QTi × FEm × PCO2T,

hvorved

YTi er betalingen i euro, der skal erlægges for et »anlæg i«, der ikke har fået tildelt nogen emissionskvoter. […]

QTi er den samlede elektricitetsproduktion ved »anlæg i« […]

PCO2T er gennemsnitsprisen på et ton CO2-ækvivalenter i perioden T, der strækker sig fra den 3. marts 2006 og til og med den 31. december 2006, angivet i EUR pr. ton CO2-ækvivalenter. […]

FEm er emissionsfaktoren for et anlæg, hvis cyklus er kombineret med naturgas, angivet i tons CO2-ækvivalenter pr. megawatttime. FEm svarer til værdien af 0,365 tons CO2/megawatttime.«

13.

Artikel 4, litra b), i bekendtgørelse nr. ITC/3315/2007 regulerer beregningen af afgiften for anlæg, der har brug for kvoter:

»XTi = (d / 365) x DA2006i x PCO2T x (FEm / FEi),

hvorved

XTi er betalingen i EUR, der skal erlægges for et »anlæg i«, der har fået tildelt emissionskvoter […]. For hvert anlæg, der har fået tildelt emissionskvoter, er den højest mulige værdi for XTi det beløb, der fremkommer, når fradragsformlen i artikel 4, litra a) for teknologier, der ikke tildeles kvoter til, anvendes på det anlæg, der har fået tildelt emissionskvoter.

d er antal dage med økonomisk drift af »anlæg i« i perioden T. […]

DA2006i er mængden af kvoter, der i tildelingsplanen for 2005 til 2007 er blevet tildelt »anlæg i« i tons CO2-ækvivalenter.

FEi er »anlæg i«’s emissionsfaktor for 2006 i tons CO2-ækvivalenter pr. megawatttime.

FEm og PCO2T er variable størrelser, der er defineret i det foregående afsnit.«

14.

For perioden fra den 1. januar 2006 og til og med den 2. marts 2006 er der opstillet tilsvarende regler i artikel 5 og 6 i bekendtgørelse nr. ITC/3315/2007.

15.

Den foreliggende sag skyldes, at Spanien opkræver en afgift fra elektricitetsproducerende virksomheder med henblik på at udligne en såkaldt »ekstraordinær gevinst«.

16.

Følgende figur, som Spanien har fremlagt, kan illustrere, hvorledes elektricitetsprisen og den heri indeholdte »ekstraordinære gevinst« opstår på det spanske engrosmarked:

17.

I den henseende bemærkes:

18.

I Spanien fastlægges elektricitetsprisen på engrosplan ved en auktion, hvor elektricitetsproducenterne tilbyder levering af bestemte mængder elektricitet for bestemte perioder til bestemte priser. Den pris, der fastlægges som resultat af auktionen, svarer til det dyreste tilbud, der skal accepteres for at kunne dække hele efterspørgslen på elektricitet for den pågældende periode. Denne pris modtager alle udbydere, hvis tilbud tilgodeses, også de udbydere, der afgiver betydelig billigere tilbud. Prisen er angivet ved linje P1 i figuren.

19.

Den »ekstraordinære gevinst« beror på, at den elektricitetsproducerende virksomhed fuldt ud integrerer værdien af de kvoter, som den spanske stat har tildelt den gratis, som såkaldte »alternativomkostninger« i de tilbud, der er afgørende for prisen. Alternativomkostninger er de indtægter, som en virksomhed giver afkald på, hvis den ikke sælger kvoterne på det sekundære marked, men i stedet for bruger dem til elektricitetsproduktion. I figuren er disse alternativomkostninger angivet ved de øverste (røde) afsnit i de to søjler til højre (carbón, dvs. kul, og ciclo combinado de gas, dvs. kombinerede gas-damp-kraftværker (herefter »gas-damp-kraftværker«)).

20.

Det forholder sig imidlertid ikke for alle udbydernes vedkommende således, at den »ekstraordinære gevinst« svarer til de integrerede alternativomkostninger. Den »ekstraordinære gevinst« opstår kun i form af det beløb, som elektricitetsprisen i det dyreste tilbud, der accepteres, stiger med, fordi der sker en integration af alternativomkostninger.

21.

Fra Spaniens side er det blevet anført, at de dyreste tilbud, der blev accepteret i den relevante periode, blev afgivet af gas-damp-kraftværker, hvis tilbud angives i højre søjle i figuren. For denne type kraftværkers vedkommende svarer »ekstraordinære gevinster« følgelig fuldt ud til værdien af de anvendte kvoter, der er tildelt gratis.

22.

Alle andre typer kraftværker har lavere omkostninger og fremsætter derfor billigere tilbud. Da betalingen til dem imidlertid afhænger af det dyreste tilbud, svarer deres »ekstraordinære gevinst« til alternativomkostningerne ved anvendelse af kvoterne inden for rammerne af det dyreste tilbud, her tilbuddet fra gas-damp-kraftværkerne. I figuren er »ekstraordinære gevinster« det øverste, skraverede lag.

23.

Afgiften til udligning af denne »ekstraordinære gevinst« beregnes ved hjælp af formlerne i artikel 4, litra b), og artikel 6, litra b), i bekendtgørelse nr. ITC/3315/2007.

24.

En central faktor ved disse formler er kraftværkernes energieffektivitet. Der er herved tale om den mængde kuldioxid i tons, som kraftværket udleder ved produktion af en megawatttime elektrisk energi. Da et kulkraftværk udleder ca. et ton kuldioxid for at kunne producere denne mængde elektricitet, udgør værdien for denne type kraftværks vedkommende 1. Gas-damp-kraftværker er meget mere energieffektive, idet værdien udgør 0,365; disse kraftværker udleder altså kun cirka en tredjedel af den mængde kuldioxid, som et lignende kulkraftværk ville udlede.

25.

De nævnte formler bestemmer, at værdien af gas-damp-kraftværkers energieffektivitet divideres med den tilsvarende værdi for det berørte kraftværk, og at resultatet af divisionen multipliceres med den mængde kvoter, dette kraftværk har fået tildelt gratis. Sidstnævnte mængde afhænger således af kraftværkets behov, det vil sige af dets energieffektivitet. Hvis der er tale om mindre energieffektive kraftværker, multipliceres en mindre koefficient – ved kulkraftværker 0,365/1= 0,365 – med et større antal tildelte kvoter. Ved mere energieffektive kraftværker multipliceres en større koefficient – ved gas-damp-kraftværker 0,365/0,365 = 1 – med en mindre mængde tildelte kvoter. Disse beregninger må i princippet føre til værdier, som nærmer sig hinanden. ( 4 )

26.

Da alle andre typer kraftværker, der har brug for kvoter, arbejder mindre energieffektivt end gas-damp-kraftværker, modsvarer afgiften fra dem en væsentligt mindre andel af værdien af de kvoter, der er tildelt gratis, end for gas-damp-kraftværkers vedkommende. Denne andel udgør således for så vidt angår stenkulsfyrede kraftværker, der skal bruge ca. tre gange så mange kvoter som gas-damp-kraftværker for at producere samme mængde elektricitet, kun ca. en tredjedel af den andel, som gas-damp-kraftværker betaler.

27.

Det skal desuden bemærkes, at kraftværker, der ikke har brug for nogen kvoter, det vil navnlig sige atom- og vandkraftværker, også er underlagt afgiften. Den elektricitet, som disse kraftværker producerer, pålægges i henhold til artikel 4, litra a), og artikel 6, litra a), i bekendtgørelse nr. ITC/3315/2007 afgift, som om den var produceret af gas-damp-kraftværker, der udelukkende anvender kvoter, der er tildelt gratis.

28.

Forskellige spanske virksomheder i elbranchen har anfægtet denne afgift. De tabte i første omgang, men sagerne verserer nu for Tribunal Supremo.

29.

Da virksomhederne bl.a. har påberåbt sig artikel 10 i direktiv 2003/87, har Tribunal Supremo både i sag C-566/11, C-567/11, C-580/11, C-591/11, C-620/11 og C-640/11 stillet Domstolen følgende spørgsmål:

»Skal artikel 10 i direktiv 2003/87 fortolkes således, at den ikke er til hinder for anvendelse af nationale retsforskrifter som de i nærværende sag omhandlede, hvis formål og virkning er at nedsætte betalingen for elektricitetsproduktion med et beløb svarende til værdien af de kvoter for drivhusgasemissioner, der er blevet tildelt gratis i den relevante periode?«

30.

Ved kendelse af 18. januar 2012 har Domstolens præsident besluttet at forene alle de nævnte sager med henblik på dommen.

31.

Iberdrola, SA, Gas Natural SDG, SA, Tarragona Power, SL, Bizkaia Energía, SL, Bahía de Bizkaia Electricidad, SL, E.ON Generación, SL og Endesa, SA, der alle er parter i hovedsagerne, samt Kongeriget Spanien og Europa-Kommissionen har deltaget i den skriftlige forhandling og i retsmødet den 7. februar 2013.

32.

Tribunal Supremo spørger, om betalingen for elektricitetsproduktionen (på engrosmarkedet) må nedsættes med et beløb svarende til værdien af de kvoter for drivhusgasemissioner, der er blevet tildelt gratis for den relevante periode. I dette spørgsmål anvendes formuleringen i artikel 2 i det kongelige lovdekret nr. 3/2006 og artikel 3, stk. 1, samt artikel 5, stk. 1, i bekendtgørelse nr. ITC/3315/2007, der hjemler en tilsvarende nedsættelse eller afgift.

33.

Spørgsmålet tager imidlertid ikke fuldstændigt afsæt i de faktiske omstændigheder. I henhold til artikel 3, stk. 2, og artikel 5, stk. 2, i bekendtgørelse nr. ITC/3315/2007 modsvarer afgiften de supplerende indtægter, der er opnået på markedet ved at integrere værdien af kvoterne. Bekendtgørelsens artikel 4 og 6 samt parternes anbringender viser, at betalingen ikke altid nedsættes svarende til hele værdien af de kvoter, der er tildelt gratis. Som det udtrykkeligt anerkendes i anmodningerne om præjudiciel afgørelse nøjedes regeringen, henset til den gratis oppebørsel af emissionskvoterne, med at neutralisere kvoternes påvirkning af slutpriserne på elektricitet. Baggrunden for lovgivers foranstaltning var, at elektricitetsproducenterne uden denne nedsættelse ville opnå »ekstraordinære gevinster«.

34.

Anmodningen om præjudiciel afgørelse skal derfor forstås således, at det ønskes oplyst, om artikel 10 i direktiv 2003/87 er til hinder for at anvende nationale retsforskrifter som de i nærværende sag omhandlede, hvis virkning er, at betalingen for elektricitetsproduktion ved hjælp af en afgift nedsættes med et beløb svarende til den forhøjelse af betalingen, der følger af den gratis tildeling af emissionskvoterne.

35.

I henhold til artikel 10 i direktiv 2003/87 tildelte medlemsstaterne for den relevante periode mindst 95% af kvoterne gratis. Denne bestemmelse er således allerede ifølge sin ordlyd til hinder for afgifter, der udgør et vederlag for tildeling af kvoter.

36.

Artikel 10 i direktiv 2003/87 regulerer derimod ikke spørgmålet om anvendelse af kvoter. Hvad dette angår følger det af artikel 12, at indehaverne af kvoter kan overdrage disse til andre eller forbruge dem, idet de afgiver drivhusgasser i de kraftværker, der er omfattet af direktivet. Direktivet regulerer ikke, hvorvidt anvendelsen af kvoter må belastes ved foranstaltninger fra medlemsstaterne.

37.

Man må derfor gå ud fra, at direktiv 2003/87 i princippet ikke er til hinder for generelle regler, der giver anledning til omkostninger i forbindelse med anvendelse af kvoterne, f.eks. skatter og afgifter af omsætning og indtjening.

38.

Princippet om gratis tildeling må imidlertid ikke omgås ved foranstaltninger, der ganske vist ikke er udformet sådan, at de ser ud til at være knyttet til tildelingen, men rent faktisk går ud på at opkræve et vederlag for tildelingen.

39.

I øvrigt er også andre ordninger, der på indirekte vis forbinder tildelingen med en byrde, uforenelige med direktiv 2003/87 og navnlig artikel 10 heri, såfremt ordningernes virkning strider imod direktivets system og formål.

40.

Jeg undersøger derfor indledningsvis, om den spanske afgift direkte eller indirekte skal anses for et vederlag for tildelingen af kvoter (jf. under punkt 1), og derefter undersøger jeg direktivets formål (jf. under punkt 2). Til sidst omtaler jeg Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (jf. under punkt 3).

41.

De spanske regler medfører ikke, at de elektricitetsproducerende virksomheder umiddelbart skal betale for tildelingen af de relevante kvoter. De modtager derimod kvoterne gratis.

42.

Afgiften er imidlertid knyttet til salg af elektrisk energi på elektricitetsmarkedet. I princippet kan betalingsforpligtelser ved salg af elektrisk energi indirekte tilsidesætte påbuddet om gratis tildeling af emissionskvoter. I den foreliggende situation kunne navnlig det forhold, at der tages hensyn til den gratis tildeling af kvoter til elektricitetsproduktionen ved afgiftsberegningen, tale for, at der foreligger en sådan tilsidesættelse. Der kunne være tale om en afgift på kvotetildelingen, som opkræves efterfølgende.

43.

Det forhold, at afgiften ikke er direkte proportionel med mængden af tildelte kvoter, men derimod afhænger af, hvilken type kraftværk det drejer sig om, taler imidlertid imod dette. Afgiften beregnes – som det f.eks. fremgår af de informationer, Iberdrola og Tarragona Power har fremlagt ( 5 ) – i princippet således, at den kun udligner den prisforhøjelse, der beror på, at gas-damp-kraftværkerne integrerer alternativomkostningerne ved kvoterne ( 6 ).

44.

Som Spanien i øvrigt har anført, gælder afgiften ikke kun for elektricitetsproducenter, der benytter gratis tildelte emissionskvoter til elektricitetsproduktionen, men i henhold til artikel 4, litra a), og artikel 6, litra a), i bekendtgørelse nr. ITC/3315/2007 også for elektricitetsproducenter, der ikke har brug for nogen kvoter, f.eks. vand- og atomkraftværker. Også disse kraftværker drager nemlig fordel af den ens elektricitetspris, der følger af, at gas-damp-kraftværker integrerer alternativomkostningerne.

45.

Hertil kommer endelig, at afgiften ikke skal betales, hvis kraftværkerne sælger kvoter, der er tildelt gratis, på det sekundære marked.

46.

I modsætning til, hvad virksomhederne har gjort gældende, er der således ikke tale om et direkte vederlag for tildelingen af kvoter, men derimod om en afgift på elektricitetsproduktion. Tildelingen er kun én af flere faktorer, der spiller en rolle ved beregningen af afgiften.

47.

Direktiv 2003/87, navnlig dets artikel 10, må imidlertid ikke fortolkes således, at der tillades en belastning af kvotemodtagerne, når denne belastning bl.a. også er knyttet til den gratis tildeling og ville være uforenelig med direktivets system og formål.

48.

I henhold til artikel 1 i direktiv 2003/87 fastlægger direktivet en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner med henblik på at fremme reduktionen af drivhusgasemissioner på en omkostningseffektiv og økonomisk effektiv måde.

49.

Ganske vist er det endelige formål med ordningen for handel med kvoter at beskytte miljøet ved at nedsætte emissionerne af drivhusgasser, men denne ordning nedsætter ikke i sig selv emissionerne, men stimulerer og fremmer bestræbelserne på at reducere omkostningerne mest muligt for at begrænse dem til et bestemt niveau ( 7 ).

50.

Det fremgår endvidere, at den økonomiske logik i ordningen for handel med kvoter består i at udvirke, at de begrænsninger af drivhusgasemissioner, som er nødvendige for at opnå et forudbestemt resultat for miljøet, gennemføres til de lavest mulige omkostninger. Ved bl.a. at tillade salg af de tildelte kvoter skal ordningen stimulere alle deltagere til at udlede en mindre mængde drivhusgasser end de oprindeligt tildelte kvoter med henblik på, at den pågældende afhænder overskuddet til en anden deltager, der har produceret en større emissionsmængde end de tildelte kvoter ( 8 ).

51.

Direktiv 2003/87 kan derfor være til hinder for den spanske afgift, hvis afgiften påvirker den markedsmekanisme, som direktivet har skabt [jf. herom under punkt a)] eller formålet om at nedsætte emissionerne, som tilstræbes med mekanismen [jf. herom under punkt b)].

52.

Virksomhedernes anbringende bygger i sidste ende på den tanke, at det strider imod ordningen at udligne »ekstraordinære gevinster« ved en afgift. Da direktiv 2003/87 indrømmer virksomhederne gratis rettigheder, som de kan udnytte økonomisk, må de efter deres opfattelse også kunne beholde den gevinst, som opnås ved disse rettigheder, i det foreliggende tilfælde »ekstraordinære gevinster«.

53.

Det må indrømmes, at ordningen i direktivet tager en sådan »ekstraordinær gevinst« med i købet og hverken foreskriver, at den skal udlignes, eller på noget sted giver udtryk for, at »ekstraordinære gevinster« misbilliges.

54.

Det er imidlertid i modstrid med grundlæggende principper om retfærdighed, navnlig ligebehandlingsprincippet, hvis EU indrømmer bestemte virksomheder fordele, der ikke beror på en modydelse eller en anden begrundelse. I det foreliggende tilfælde modtager elektricitetsproducerende virksomheder gratis kvoter uden at erlægge en modydelse herfor. De kan sælge kvoterne eller bruge dem til elektricitetsproduktion og ved salg af elektriciteten integrere alternativomkostningerne ved kvoterne i deres pris. Virksomheder, der ikke henhører under anvendelsesområdet for direktivet, modtager derimod ikke nogen kvoter. Hvis disse andre virksomheder beskæftiger sig med den lokale elektricitetsforsyning, må de endog ved køb af elektricitet finansiere kraftværkernes fordel, nemlig disses »ekstraordinære gevinst«.

55.

Direktiv 2003/87 må derfor ikke forstås sådan, at det principielt forbyder medlemsstaterne at fratage elektricitetsproducerende virksomheder fordelene ved anvendelse af kvoter, der er tildelt gratis, uden en særlig begrundelse. Virksomhedernes anbringende kan derfor kun tages til følge, hvis »ekstraordinære gevinster« er nødvendige af andre grunde, der beror på direktivet.

Den gradvise indførelse af ordningen

56.

I henhold til Kommissionens forslag til direktiv 2003/87 skulle kvoterne i den relevante periode tildeles gratis, da der endnu ikke bestod nogen internationale forpligtelser til at begrænse drivhusgasemissioner ( 9 ). Prisen på emissionsrettigheder var også stadig ukendt ( 10 ). Kommissionen ville gennemgå erfaringerne med tildeling af kvoterne og på grundlag heraf gøre sig klart, hvilken tildelingsmetode der skulle anvendes i de fremtidige tildelingsperioder ( 11 ). Dette er i overensstemmelse med den måde, hvorpå man gik gradvis frem ved indførelsen af ordningen ( 12 ).

57.

Denne fremgangsmåde kan muligvis begrunde, at kvoterne i første omgang tildeles gratis. Den udelukker imidlertid ikke, at det er tilladt at udligne den fordel, som tildelingen medfører, ved en afgift, såfremt omfanget af fordelen kan fastslås.

Den internationale konkurrence

58.

Det må endvidere antages, at den gratis tildeling skal henføres til det i femte betragtning til direktiv 2003/87 nævnte formål om at indvirke så lidt negativt som muligt på den økonomiske udvikling og beskæftigelsessituationen. Det er navnlig i overensstemmelse med dette grundlæggende legitime mål ( 13 ) at begrænse byrderne for virksomheder, der er udsat for international konkurrence. Som Kommissionen har fremført, er det vanskeligt for disse virksomheder at integrere kvoteomkostningerne i deres priser, fordi deres konkurrenter ikke er nødt til at bære tilsvarende omkostninger.

59.

Elektricitetsproducerende virksomheder er dog i reglen ikke udsat for international konkurrence. De kan derfor i det store hele integrere kvoteomkostningerne i deres priser ( 14 ) og har ikke brug for denne beskyttelse.

Konkurrencen på det indre marked

60.

I henhold til syvende betragtning til direktiv 2003/87 er det imidlertid også nødvendigt at fastsætte EU-regler om tildeling af kvoter for at bidrage til at bevare det indre markeds integritet og undgå konkurrencefordrejninger ( 15 ). Den i vidt omfang gratis tildeling skal altså også fremme disse mål.

61.

I princippet kan konkurrencen på det indre marked forvrides, hvis visse virksomheder opnår »ekstraordinære gevinster« som følge af, at alternativomkostninger ved kvoter, der er tildelt gratis, integreres, hvorimod andre skal overføre disse gevinster ( 16 ). Dette vedrører også elsektoren, da Spanien har indgået leveringsaftaler med Frankrig og Portugal ( 17 ).

62.

Selv i et indre marked er det imidlertid ikke nødvendigt at foretage en fuldstændig harmonisering af afgifter. Forskelle i medlemsstaternes lovgivninger kan, afhængig af hvilket konkret tilfælde, der er tale om, indebære fordele eller ulemper for de berørte ( 18 ). Princippet om gratis tildeling af kvoter kan derfor heller ikke af hensyn til beskyttelse af konkurrencen i det indre marked være til hinder for enhver byrde, som medlemsstaterne indirekte kobler til tildelingen.

63.

Det må følgelig også for så vidt være afgørende, at den spanske afgift ikke er knyttet til tildelingen af kvoterne men derimod til deres anvendelse til elektricitetsproduktion. Mens direktiv 2003/87 bestemmer, at tildelingen sker efter fælles regler, gælder dette ikke for afgift på anvendelse af kvoterne. Udligningen af en yderligere opstået »ekstraordinære gevinst« gennem en afgift har klart mindre omfattende konsekvenser for konkurrencen end forskellige omkostninger ved tildeling af kvoter, dvs. ved erhvervelse af nødvendige produktionsmidler.

64.

Den nødvendige beskyttelse af det indre marked opnås i denne forbindelse ved, at medlemsstaterne i forbindelse med udligning af en »ekstraordinære gevinst« gennem en afgift også skal overholde EU-retten ( 19 ), navnlig de grundlæggende friheder. For at der her kan være tale om en relevant kvantitativ udførselsrestriktion som omhandlet i artikel 35 TEUF, må den pågældende foranstaltning faktisk påvirke udførslen i højere grad end afsætningen på det indenlandske marked ( 20 ). Den omtvistede afgift udligner imidlertid »ekstraordinære gevinster« lige så meget ved udførsel som ved elektricitet, der afsættes i indlandet.

65.

Nogle af de involverede virksomheder anfægter også afgiften med det argument, at den kun vedrører elektricitetsproduktion og ikke andre erhvervsgrene, der ligeledes modtager emissionskvoter gratis.

66.

Det kan dog ikke ses, at elektricitetsproduktionen konkurrerer direkte med andre erhvervsgrene. Det er næppe muligt at substituere ydelse af netværksbunden elektrisk energi på økonomisk forsvarlige betingelser. Forskelsbehandlingen mellem de forskellige erhvervsgrene kan derfor ikke påvirke konkurrencen eller markedsmekanismens effektivitet mærkbart.

Foreløbig konklusion

67.

På baggrund heraf må det konstateres, at markedsmekanismen i direktiv 2003/87 ikke er til hinder for den i hovedsagen omstridte afgift.

68.

Inden for rammerne af denne markedsmekanisme må afgiften imidlertid heller ikke skabe nogen incitamenter, der strider imod direktiv 2003/87’s formål om at nedsætte emission af drivhusgasser.

69.

En første konflikt med målet om emissionsreduktion kunne opstå på grund af afgiftens følger for forbrugerpriserne. De involverede elektricitetsproducenter har fremhævet, at EU-lovgiver ved udstedelsen af direktiv 2003/87 gik ud fra, at værdien af kvoter, der tildeles gratis, ville blive integreret i priserne ( 21 ).

70.

Dette argument beror på en principielt rigtig tanke. Hvis alternativomkostningerne ved kvoterne integreres i forbrugerpriserne, tilskyndes forbrugerne via dette prissignal yderligere til at forbruge mindre elektricitet og dermed bidrage til en nedsættelse af drivhusgasemissioner.

71.

Selv om direktiv 2003/87 ikke udtrykkeligt nævner dette incitament for de endelige forbrugere, er det en del af logikken i den markedsmekanisme, som direktivet har skabt. Denne mekanisme skal netop pålægge miljøbelastninger en pris, således at disse omkostninger indgår i alle relevante aktørers beslutninger.

72.

En udligning af de »ekstraordinære gevinster«, der opstår ved en integration af disse omkostninger, er imidlertid ikke nødvendigvis i modstrid med denne markedsmekanismes formål. Prissignalet til de endelige forbrugere påvirkes nemlig ikke af, at de elektricitetsproducerende virksomheder skal overføre eventuelle ekstraindtægter, der opnås på engrosmarkedet.

73.

Den foreliggende afgift kunne imidlertid være i strid med denne mekanisme, for så vidt som den har til formål at aflaste den endelige forbruger for de elektricitetsproducerende virksomheders »ekstraordinære gevinst«.

74.

Ifølge Tribunal Supremo er afgiften nemlig forbundet med en fordring, som den private endelige forbruger sandsynligvis skal betale i fremtiden. Denne fordring svarer til det såkaldte »tarifunderskud«. Underskuddet opstår, fordi forbrugerpriserne i Spanien fastlægges af staten. Disse fastlagte priser har i nogle år været for lave til at dække de lokale elforsyningsvirksomheders omkostninger ved køb af elektricitet på engrosmarkedet. Der opstod derfor et underskud hos disse virksomheder. I henhold til den supplerende regel til bekendtgørelse nr. ITC/3315/2007 trækkes den omtvistede afgift fra dette underskud og er altså med til at reducere underskuddet. Hvis det antages, at den spanske stat en dag vælter de lokale forsyningsvirksomheders tarifunderskud over på forbrugerne gennem højere elektricitetspriser, vil afgiften derfor på indirekte vis aflaste forbrugerne.

75.

Denne aflastningseffekt er imidlertid for usikker til at påvirke prissignalet. Dette signal forhindres derimod af statens fastlæggelse af forbrugerpriserne, eftersom disse er så lave, at de integrerede alternativomkostninger ikke når frem til forbrugerne.

76.

Den eventuelle aflastning af forbrugerne gennem afgiftsopkrævningen strider derfor ikke som sådan imod direktiv 2003/87.

77.

Iberdrola og Tarragona Power har med tilslutning fra Gas Natural, Bizkaya Energia og Bahía de Bizkaia Electricidad gjort gældende, at afgiften forskelsbehandler de mest energieffektive kraftværker. Det forholder sig faktisk sådan, at der inddrages en klart større andel af markedsværdien af de kvoter, der er tildelt gratis, når der er tale om de særligt energieffektive gas-damp-kraftværker, end når det drejer sig om mindre energieffektive kraftværker. I de eksempler, som Iberdrola og Taragona Power har anført ( 22 ), blev der tildelt kvoter til en værdi af cirka 11,9 mio. EUR til et gas-damp-kraftværk og opkrævet en afgift på 7,4 mio. EUR, dvs. svarende til ca. 62%. Et kulkraftværk, der modtog kvoter til en værdi af ca. 12,7 mio. EUR, blev derimod kun pålagt afgifter på 3 mio. EUR, det vil sige svarende til 23,6%. Denne forskel i, hvor intensiv byrden er, udgør en ubegrundet forskelsbehandling.

78.

Dette anbringende er støttet på den tanke, der kommer til udtryk den i 20. betragtning til direktiv 2003/87, hvorefter nedsættelsen af drivhusgasemissioner også skal fremmes gennem en mere energieffektiv produktion. Det ville være i strid med dette formål at anvende foranstaltninger, der mindsker incitamenterne til at benytte mere energieffektive teknologier.

79.

Den byrde, der pålægges de forskellige typer kraftværker, fremstår kun som uafbalanceret, når den betragtes i forhold til den gratis tildeling af kvoter. Rent faktisk belastes alle typer kraftværker lige meget, nemlig svarende til den »ekstraordinære gevinst«, de har. Denne gevinst er blot ikke i alle tilfælde identisk med mængden af de kvoter, der er tildelt gratis.

80.

Denne effekt skyldes den ovenfor beskrevne prisdannelse for elektricitet på engrosmarkedet i Spanien ( 23 ). Da prisen bestemmes af gas-damp-kraftværkernes tilbud, modtager alle kraftværker, der producerer billigere, alligevel en fortjenstmargin for deres elektricitet, der svarer til forskellen mellem deres øvrige omkostninger og gas-damp-kraftværkernes pris. »Ekstraordinære gevinster« modsvarer udelukkende den andel af fortjenstmarginen, hvormed marginen vokser som følge af gas-damp-kraftværkernes integration af alternativomkostninger ved kvoterne. Dette ses også af, at der opkræves en lige så stor afgift af denne »ekstraordinære gevinst«, når der er tale om kraftværker, der overhovedet ikke har brug for eller slet ikke har fået tildelt nogen kvoter ( 24 ).

81.

En mere vidtrækkende afgiftsopkrævning med hensyn til andre kraftværker ville ikke længere kunne begrundes med »ekstraordinære gevinster«. En sådan afgiftsopkrævning ville omfatte indtægter, der også ville være opnået uden integration af alternativomkostningerne for kvoter, der er tildelt gratis.

82.

De særligt energieffektive gas-damp-kraftværker forskelsbehandles derfor ikke i forhold til andre kraftværker. Den omstændighed, at de proportionelt set belastes stærkere end andre kraftværker, skyldes, at de bestemmer elektricitetsprisen, og at de alternativomkostninger ved kvoterne, som de integrerer, udgør den »ekstraordinære gevinst«, som afgiften skal udligne. Dette er i sidste ende en nødvendig følge af, at gas-damp-kraftværkerne har større produktionsomkostninger.

83.

Den spanske afgift er imidlertid udformet sådan, at den begrænser incitamentet til at reducere emissioner. På forespørgsel fra Domstolen har Spanien således bekræftet, at afgiften i henhold til den anvendte formel stiger, hvis et kraftværks energieffektivitet forbedres.

84.

Denne effekt skyldes strukturen bag formlen til afgiftsberegning. Formlen indeholder nemlig en division af et gas-damp-kraftværks emissionsfaktor med emissionsfaktoren for det kraftværk, hvis afgift skal beregnes. Emissionsfaktoren for et anlæg er den mængde kuldioxid i tons, der fremkommer ved produktion af en megawatttime elektricitet.

85.

Ved en forbedring af et kraftværks energieffektivitet opstår der mindre kuldioxid i forbindelse med elektricitetsproduktionen; kraftværkets emissionsfaktor er altså lavere. Den omtalte division af et gas-damp-kraftværks emissionsfaktor med den reducerede emissionsfaktor giver følgelig et større tal. Da alle andre faktorer i formlen ikke ændrer sig, må afgiften i dette tilfælde stige.

86.

Spanien har ganske vist redegjort for, at en stigning i energieffektiviteten er en økonomisk fordel, allerede fordi den betyder, at der skal bruges færre kvoter. Denne økonomiske fordel mindskes imidlertid i hvert fald betydeligt som følge af den højere afgift.

87.

Dette kan illustreres af et eksempel på anvendelsen af artikel 4, litra b), i bekendtgørelse nr. ITC/3315/2007, som Spanien har givet på forespørgsel fra Domstolen. Det hypotetiske kraftværk, der blev undersøgt i eksemplet, dannede oprindeligt et ton kuldioxid ved produktion af en megawatttime elektricitet. Ved en samlet produktion på 2259 gigawatttimer opstod der 2258762 tons kuldioxid. Ved en pris på 15,6636 EUR pr. ton kuldioxid havde de nødvendige kvoter en værdi af 35380339 EUR. Afgiften beløb sig til 9699252 EUR.

88.

Hvis dette kraftværks energieffektivitet blev så stærkt forbedret, at der ved produktion af en megawatttime kun ville opstå 0,8 tons kuldioxidækvivalent, ville der kun være brug for kvoter til en værdi af 28304271 EUR. Afgiften ville imidlertid beløbe sig til 12124065 EUR.

89.

Følgelig reduceres en omkostningsfordel på 7076068 EUR, der opnås ved en kvotebesparelse, som følge af afgiftsstigningen til 4651255 EUR.

90.

Hvis der er tale om mere effektive typer anlæg end dem, der er undersøgt i eksemplet, kan det endog tænkes, at der opstår en endnu større reduktion af den økonomiske fordel. I øvrigt ville afgiften falde ved en forværring af energieffektiviteten.

91.

Det er derfor ubestrideligt, at trininddelingen af afgiften, der indebærer en ulempe ved en emissionsreduktion, begrænser incitamentet til at øge energieffektiviteten og forhindre effektivitetstab. For så vidt undergraver den spanske afgift ordningen i direktiv 2003/87 og er uforenelig med direktivet.

92.

Der sættes dog ikke herved spørgsmålstegn ved afgiften i sin helhed. Det er tilstrækkeligt, at ordningen anvendes på en måde, der gør, at en forbedring af et kraftværks energieffektivitet ikke fører til en højere afgift.

93.

Den i hovedsagen omtvistede afgift er kun i strid med formålet om en emissionsreduktion, i det omfang en forbedring af et kraftværks energieffektivitet fører til en højere afgift.

94.

For fuldstændighedens skyld skal jeg kort omtale Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. Chartrets artikel 51, stk. 1, bestemmer, at dets bestemmelser kun er rettet til medlemsstaterne, når de gennemfører EU-retten ( 25 ).

95.

Den spanske afgift har ikke direkte til formål at gennemføre direktiv 2003/87, og Spanien har heller ikke indført den i forbindelse med udøvelsen af de beføjelser, som direktivet tillægger medlemsstaterne ( 26 ). Afgiften er imidlertid en reaktion på et problem, der beror på det princip om gratis tildeling, som opstilles i direktivet. Herudover er de kvoter, der på grundlag af direktivet er tildelt gratis, en faktor ved afgiftsberegningen. Følgelig kan afgiften ikke holdes uden for området for gennemførelsen af EU-retten. Jeg undersøger derfor nu spørgsmålet, om afgiften er forenelig med princippet om ligebehandling, beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhed.

96.

Ligebehandlingsprincippet eller princippet om forbud mod forskelsbehandling indebærer, at ensartede situationer ikke må behandles forskelligt, og forskellige situationer ikke behandles ens, medmindre en sådan behandling er objektivt begrundet ( 27 ). En forskellig behandling er berettiget, når den er baseret på et objektivt og rimeligt kriterium, det vil sige når den beror på et med den pågældende lovgivning lovligt tilstræbt formål, og når forskellen står i rimeligt forhold til det formål, som tilstræbes med denne behandling ( 28 ). De pågældende regler skal derfor stå i et rimeligt forhold til de forskelle og ligheder, som foreligger i den konkrete situation ( 29 ). I direktiv 2003/87 kommer dette princip særligt til udtryk i tildelingskriteriet i bilag III, nr. 5), der forbyder medlemsstaterne at diskriminere mellem selskaber eller sektorer ved kvotetildelingen.

97.

Da den spanske afgift kun vedrører elektricitetsproduktion, er den forenelig med ligebehandlingsprincippet, hvis denne sektor adskiller sig tilstrækkeligt fra andre erhvervsgrene. For dette taler ovenstående overvejelser samt det forhold, at EU-lovgiver ved reformen af direktiv 2003/87 konstaterede, at elektricitetsbranchen kan overvælte omkostningsstigninger som følge af ordningen i direktivet, og at kvoterne inden for denne branche derfor i fuldt omfang bør tildeles ved bortauktionering ( 30 ). Dermed er lovgiver samtidig gået ud fra, at der opstår »ekstraordinære gevinster« i denne branche. Lovgiver har ikke draget tilsvarende konklusioner for andre branchers vedkommende. Disse får derimod stadig en del af de påkrævede kvoter gratis.

98.

Retssikkerhedsprincippet forbyder ganske vist i almindelighed, at en retsakt gives gyldighed fra et tidspunkt, der ligger før aktens offentliggørelse; dette kan imidlertid rent undtagelsesvis tillades, når det tilstræbte mål fordrer det, og når de berørtes berettigede forventning respekteres behørigt ( 31 ).

99.

Størrelsen af den foreliggende afgift blev først fastlagt ved bekendtgørelse nr. ITC/3315/2007 af 15. november 2007, men afgiften gjaldt for 2006. Det kan derfor ikke på forhånd afvises, at der kan foreligge en konflikt i forhold til retssikkerhedsprincippet. Hvis Spaniens antagelser om fremkomst af »ekstraordinære gevinster« på grund af kvoter, der tildeles gratis, imidlertid er korrekte i det foreliggende tilfælde, er den efterfølgende udligning heraf ved afgiftsopkrævningen efter min opfattelse berettiget. Hvis det fra begyndelsen står fast, hvilken størrelse afgiften har, må det nemlig frygtes, at denne blot integreres i prisen som en yderligere omkostningsfaktor. Da princippet om afgiftsopkrævning på den anden side allerede havde ligget fast siden udstedelsen af det kongelige dekret nr. 3/2006 i marts 2006, kunne virksomhederne heller ikke have en berettiget forventning om, at de kunne beholde eventuelle »ekstraordinære gevinster«.

100.

Jeg foreslår derfor, at det præjudicielle spørgsmål besvares som følger:

»Artikel 10 i direktiv 2003/87/EF om en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner er i princippet ikke til hinder for at anvende nationale retsforskrifter som de i nærværende sag omhandlede, hvis virkning er, at betalingen for elektricitetsproduktion ved hjælp af en afgift nedsættes med et beløb svarende til den forhøjelse af betalingen, der skyldes den gratis tildeling af emissionskvoter. Sådanne retsforskrifter må imidlertid ikke anvendes på en sådan måde, at en forbedring af et kraftværks energieffektivitet fører til en højere afgift.«