FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

N. JÄÄSKINEN

fremsat den 23. november 2010 (1)

Sag C-327/09

Mensch und Natur AG

mod

Freistaat Bayern

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Tyskland))

»Forordning (EF) nr. 258/97 – nyt levnedsmiddel og ny levnedsmiddelingrediens – »Stevia rebaudiana Bertoni: planter og tørrede blade« – ansøgning om tilladelse – afslag – kommissionsbeslutning rettet til en borger – virkning i forhold til en anden person end adressaten«

I –    Indledning

1.        Anmodningen om præjudiciel afgørelse fra Bayerischer Verwaltungsgerichtshof vedrører i det væsentlige den ordning, der er indført med Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 258/97 af 27. januar 1997 om nye levnedsmidler og nye levnedsmiddelingredienser (2) og Kommissionens beslutning 2000/196/EF af 22. februar 2000 om afslag på tilladelse til markedsføring af »Stevia rebaudiana Bertoni: planter og tørrede blade« som nyt levnedsmiddel eller ny levnedsmiddelingrediens i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 258/97 (3).

2.        Ansøgningen blev indgivet i forbindelse med en tvist mellem Mensch und Natur AG (herefter »selskabet Mensch und Natur«) og Freistaat Bayern vedrørende et forbud mod markedsføring i Tyskland af visse produkter, der markedsføres af det pågældende selskab, med den begrundelse, at sammensætningen af disse produkter indeholdt »Stevia rebaudiana Bertoni: planter og tørrede blade« (herefter »Stevia«), som Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved beslutning 2000/196, der ikke var rettet til selskabet Mensch und Natur, har fastslået var et nyt levnedsmiddel, der ikke kunne markedsføres i Fællesskabet, da det ikke opfyldte kravene i forordning nr. 258/97.

3.        Ingen af parterne har i de indlæg, der er afgivet i sagen, bestridt det forhold, at en kommissionsbeslutning ikke finder generel anvendelse og i princippet kun er bindende for adressaterne. Den problematik, der er indbragt for Domstolen, vedrører de retsvirkninger, som forordning nr. 258/97 og Kommissionens beslutninger vedrørende anvendelsen af denne har over for forvaltningsmyndighederne og de dømmende myndigheder i medlemsstaterne.

II – Retsforskrifter

A –    EU-retten

1.      EF-traktaten

4.        Følgende fremgår af artikel 249, stk. 1, EF: »Til udførelse af deres opgaver på de i denne traktat fastsatte betingelser skal Europa-Parlamentet og Rådet i fællesskab, Rådet og Kommissionen [...] vedtage beslutninger [...]« Det fremgår af denne artikels stk. 4, at »[e]n beslutning er bindende i alle enkeltheder for dem, den angiver at være rettet til« (4).

2.      Forordning nr. 258/97

5.        Første og anden betragtning til forordning nr. 258/97 har følgende ordlyd:

»(1)      De nationale lovgivninger om nye levnedsmidler og nye levnedsmiddelingredienser er forskellige og kan derfor være til hinder for levnedsmidlers frie bevægelighed og skabe illoyale konkurrencevilkår, der direkte påvirker det indre markeds funktion.

(2)      [F]or at beskytte folkesundheden er det nødvendigt at sikre, at nye levnedsmidler og nye levnedsmiddelingredienser underkastes en enkelt sikkerhedsvurdering efter en fællesskabsprocedure, inden de bringes på markedet i Fællesskabet; der bør fastsættes en forenklet procedure for nye levnedsmidler og nye levnedsmiddelingredienser, der i alt væsentligt svarer til eksisterende levnedsmidler eller levnedsmiddelingredienser.«

6.        Artikel 1 i forordning nr. 258/97 bestemmer følgende:

»1.      Denne forordning har til formål at fastsætte regler for markedsføring i Fællesskabet af nye levnedsmidler og nye levnedsmiddelingredienser.

2.      Forordningen gælder for markedsføring i Fællesskabet af levnedsmidler og levnedsmiddelingredienser, som ikke hidtil har været anvendt til konsum i nævneværdigt omfang i Fællesskabet, og som henhører under følgende kategorier:

[…]

e)      levnedsmidler og levnedsmiddelingredienser, der består af eller er isoleret fra planter, og levnedsmiddelingredienser, der er isoleret fra dyr, bortset fra levnedsmidler og levnedsmiddelingredienser, der er frembragt ved traditionelle formerings- eller avlsmetoder, og som traditionelt anses for at kunne anvendes risikofrit til levnedsmidler

[…]

3.      Det kan om nødvendigt afgøres efter proceduren i artikel 13, om en bestemt type levnedsmiddel eller levnedsmiddelingrediens er omfattet af stk. 2 i nærværende artikel.«

7.        Artikel 3, stk. 1, i samme forordning bestemmer:

»1.      Levnedsmidler eller levnedsmiddelingredienser, der er omfattet af denne forordning, må ikke

–        udgøre en fare for forbrugerne

–        vildlede forbrugerne

–        afvige så meget fra de levnedsmidler og levnedsmiddelingredienser, som de skal erstatte, at normal indtagelse af dem vil være ernæringsmæssigt uheldigt for forbrugerne.«

8.        Proceduren for tilladelse til markedsføring af produkter henhørende under forordningens anvendelsesområde består bl.a. af følgende faser fastsat i artikel 4, 6 og 7 i forordning nr. 258/97:

»Artikel 4

1.      Den ansvarlige for markedsføringen i Fællesskabet, i det følgende benævnt »ansøgeren«, forelægger den medlemsstat, i hvilken et produkt skal markedsføres for første gang, en ansøgning om markedsføring. Samtidig sendes en kopi af ansøgningen til Kommissionen.

2.      Der foretages en første vurdering som omhandlet i artikel 6.

Når proceduren i artikel 6, stk. 4, er afsluttet, informerer den i stk. 1 omhandlede medlemsstat straks ansøgeren om,

–      at han kan begynde at markedsføre levnedsmidlet eller levnedsmiddelingrediensen, såfremt den yderligere vurdering, der er nævnt i artikel 6, stk. 3, ikke er nødvendig, og der ikke er fremsat begrundet indsigelse i henhold til artikel 6, stk. 4,

         eller

–      at der kræves en afgørelse om tilladelse til markedsføring i henhold til artikel 7.

[…]

Artikel 6

1.      Ansøgningen som omhandlet i artikel 4, stk. 1, skal indeholde alle nødvendige oplysninger, herunder en kopi af de foretagne undersøgelser, og al anden dokumentation for, at levnedsmidlet eller levnedsmiddelingrediensen opfylder kriterierne i artikel 3, stk. 1, samt et passende forslag til præsentation og mærkning af levnedsmidlet eller levnedsmiddelingrediensen, der er i overensstemmelse med kravene i artikel 8. Desuden ledsages ansøgningen af et resumé af sagsmaterialet.

2.      Efter modtagelsen af ansøgningen sørger den i artikel 4, stk. 1, omtalte medlemsstat for, at der foretages en første vurdering. […]

Kommissionen sender straks medlemsstaterne en kopi af det resumé af sagsmaterialet, ansøgeren har forelagt, og meddeler navnet på det levnedsmiddelvurderingsorgan, der har til opgave at foretage den første vurdering.

3.      [I d]en første vurderingsrapport […] tages der stilling til, om levnedsmidlet eller levnedsmiddelingrediensen kræver yderligere vurdering i henhold til artikel 7.

4.      […] Inden for et tidsrum på tres dage fra Kommissionens videresendelse af rapporten kan medlemsstaterne eller Kommissionen fremsætte bemærkninger til markedsføringen af det pågældende levnedsmiddel eller den pågældende levnedsmiddelingrediens eller fremsætte begrundet indsigelse herimod. […]

Artikel 7

1.      Hvis der kræves yderligere vurdering i henhold til artikel 6, stk. 3, eller hvis der fremsættes indsigelse i henhold til artikel 6, stk. 4, træffes der afgørelse om tilladelse til markedsføring efter proceduren i artikel 13.

2.      Afgørelsen indeholder en afgrænsning af tilladelsens rækkevidde og fastslår, hvis det er relevant:

–      betingelserne for levnedsmidlets eller levnedsmiddelingrediensens anvendelse

–      betegnelsen på samt specifikation af levnedsmidlet eller levnedsmiddelingrediensen

–      særlige krav til mærkning som omhandlet i artikel 8.

3.      Kommissionen underretter straks ansøgeren om den trufne afgørelse. Afgørelserne offentliggøres i De Europæiske Fællesskabers Tidende.«

9.        Artikel 13 i forordning nr. 258/97 bestemmer:

»1.      Ved anvendelsen af proceduren i denne artikel bistås Kommissionen af Den Stående Levnedsmiddelkomité, i det følgende benævnt »komitéen«.

2.      Komitéen indkaldes af formanden, enten på dennes initiativ eller efter anmodning fra en medlemsstats repræsentant.

3.      Kommissionens repræsentant forelægger komitéen et udkast til de foranstaltninger, der skal træffes. Komitéen afgiver en udtalelse om dette udkast inden for en frist, som formanden kan fastsætte under hensyn til, hvor meget det pågældende spørgsmål haster. Den udtaler sig med det flertal, der er fastsat i traktatens artikel [205], stk. 2, for vedtagelse af de afgørelser, som Rådet skal træffe på forslag af Kommissionen. Ved afstemninger i komitéen tillægges de stemmer, der afgives af repræsentanterne for medlemsstaterne, den vægt, der er fastlagt i nævnte artikel. Formanden deltager ikke i afstemningen.

4.      a)     Kommissionen vedtager de påtænkte foranstaltninger, når de er i overensstemmelse med komitéens udtalelse.

[…]«

3.      Beslutning 2000/196

10.      Tredje henvisning i beslutning 2000/196 har følgende ordlyd:

»under henvisning til ansøgning indgivet af professor J. Geuns fra KUL, Laboratoriet for plantefysiologi, til de belgiske kompetente myndigheder af 5. november 1997 om tilladelse til at markedsføre »Stevia rebaudiana Bertoni: planter og tørrede blade« som nyt levnedsmiddel eller ny levnedsmiddelingrediens«.

11.      Betragtningerne til den nævnte beslutning har følgende ordlyd:

»(1)      Den første vurderingsrapport, som er udarbejdet af de belgiske kompetente myndigheder, konkluderede på grundlag af de forelagte oplysninger, at der ikke bør udstedes tilladelse til at markedsføre produktet.

(2)      Ansøgeren har som reaktion på den første vurderingsrapport fremlagt yderligere oplysninger til Kommissionen, som videresendte disse til medlemsstaterne og Den Stående Levnedsmiddelkomité.

(3)      I overensstemmelse med forordningens artikel 7 blev der udført en yderligere vurdering. Den Videnskabelige Komité for Levnedsmidler vedtog den 17. juni 1999 en udtalelse, som i det væsentlige bekræftede den første vurderingsrapport.

(4)      Stevia rebaudiana Bertoni, planter og tørrede blade, er et nyt levnedsmiddel i henhold til forordning (EF) nr. 258/97. Det er ikke eftervist, at produktet opfylder kriterierne i forordningens artikel 3, stk. 1, og der nedlægges forbud mod at markedsføre det i Fællesskabet.

(5)      De i denne beslutning fastsatte foranstaltninger er i overensstemmelse med udtalelse fra Den Stående Levnedsmiddelkomité.«

12.      Artikel 1 og 2 i beslutning 2000/196 har følgende ordlyd:

»Artikel 1

Der udstedes forbud mod at markedsføre »Stevia rebaudiana Bertoni: planter og tørrede blade« som nyt levnedsmiddel eller ny levnedsmiddelingrediens.

Artikel 2

Denne beslutning er rettet til professor J. Geuns, KUL, Laboratoriet for plantefysiologi, Kardinal Mercierlaan 92, 3001 Heverlee, Belgien.«

13.      Titlen på beslutning 2000/196 efterfølges af følgende meddelelse: »Kun den nederlandske udgave er autentisk.«

B –    National ret

14.      Ifølge § 2, stk. 1, nr. 1, i Bayerisches Lebensmittelüberwachungsgesetz (delstaten Bayerns lov om fødevarekontrol) af 11. november 1997 (5) kan levnedsmiddelmyndighederne til opfyldelse af deres opgaver meddele konkrete anordninger for at forebygge eller hindre overtrædelser af levnedsmiddelretlige bestemmelser.

15.      I § 3, stk. 1, i Neuartige Lebensmittel- und Lebensmittelzutaten-Verordnung (forordning om nye levnedsmidler og levnedsmiddelingredienser) (6) bestemmes det, at levnedsmidler og levnedsmiddelingredienser i henhold til artikel 1, stk. 2, i forordning 258/97 ikke kan markedsføres af den ansvarlige for markedsføringen, hvis der ikke er udstedt en tilladelse i henhold til de i artikel 3, stk. 2, i forordningen nævnte procedurer.

III – De faktiske omstændigheder i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål

16.      Det fremgår af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at selskabet Mensch und Natur fremstiller og forhandler forskellige te-sorter. I visse te-sorter anvendes udtræk af Stevia-blade, der har oprindelse i Sydamerika, som sødemiddel.

17.      Europa-Kommissionen har med beslutning 2000/196 bestemt, at Stevia ikke må markedsføres i Fællesskabet som nyt levnedsmiddel eller ny levnedsmiddelingrediens. Denne beslutning blev truffet som følge af en ansøgning fremsendt af professor J. Geuns, som beslutningen er rettet til.

18.      Med afgørelse af 8. april 2003 rettet til selskabet Mensch und Natur forbød Landratsamt Bad Tölz-Wolfratshausen markedsføring af flere te-sorter, idet overtrædelse ville medføre fastsættelse af en tvangsbøde på 500 EUR.

19.      Landsratsamt anførte i sin afgørelse af 8. april 2003, at godkendelsen af Stevia som nyt levnedsmiddel var blevet afvist med Kommissionens beslutning 2000/196 af 22. februar 2000, og at denne beslutning pålagde alle medlemsstaterne at forbyde markedsføringen heraf. Myndigheden anførte, at selskabet Mensch und Natur ikke havde godtgjort, at de omtvistede te-sorter allerede før ikrafttrædelsen af forordning 258/97 den 15. maj 1997 var blevet anvendt til konsum i nævneværdigt omfang i Fællesskabet.

20.      Selskabet Mensch und Natur anlagde søgsmål til prøvelse af afgørelsen af 8. april 2003 ved Bayerisches Verwaltungsgericht München og gjorde gældende, at produkterne allerede fra begyndelsen af 1990’erne var blevet udviklet af dets forgænger og allerede før den 15. maj 1997 var blevet markedsført i hundredtusindvis af eksemplarer inden for Fællesskabet via postordresalg og i helsekostbutikker. Selskabet Mensch und Natur konkluderede endvidere, at Kommissionens beslutning 2000/196 ikke havde bindende virkning i forhold til selskabet.

21.      Bayerisches Verwaltungsgericht München gav ved dom af 13. maj 2004 sagsøgeren medhold i sagen.

22.      Freistaat Bayern indgav appel mod denne dom ved Bayerischer Verwaltungsgerichtshof.

23.      Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, der fandt det nødvendigt at indhente nærmere oplysninger om fortolkningen af EU-retten, før den kunne træffe afgørelse, besluttede at udsætte sagen og forelægge følgende præjudicielle spørgsmål for Domstolen:

»1)      Er artikel 249, stk. 4, EF til hinder for, at en kommissionsbeslutning, der efter sin ordlyd udelukkende er rettet til en bestemt berørt virksomhed, udlægges således, at den også har bindende virkninger for andre virksomheder, der efter beslutningens mening og formål skal behandles på samme måde?

2)      Er Kommissionens beslutning [2000/196], efter hvis artikel 1 der udstedes forbud mod at markedsføre [Stevia] som nyt levnedsmiddel eller ny levnedsmiddelingrediens i Fællesskabet, også bindende for [selskabet Mensch und Natur], der aktuelt markedsfører [det] i Fællesskabet?«

IV – Stillingtagen

A –    Indledende bemærkninger

24.      Det bemærkes, at forordning nr. 258/97 har et dobbelt formål, nemlig dels at sikre funktionen af det indre marked for nye levnedsmidler, dels at beskytte folkesundheden mod de risici, som disse levnedsmidler kan medføre (7).

25.      Denne forordning sigter mod inden for Fællesskabet at indføre fælles standarder på området for nye levnedsmidler og nye levnedsmiddelingredienser, og som det fremgår af anden betragtning hertil, sker dette ved at underkaste levnedsmidlerne en enkelt sikkerhedsvurdering efter en fællesskabsprocedure, inden de bringes på markedet i Fællesskabet (8).

26.      Markedsføringen af et nyt levnedsmiddel eller en ny levnedsmiddelingrediens kræver som anført i artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 258/97 en tilladelse eller en beslutning rettet til ansøgeren om, at en tilladelse ikke er nødvendig. Med henblik herpå forelægger den ansvarlige for markedsføringen i Fællesskabet den medlemsstat, i hvilken et produkt skal markedsføres for første gang, en ansøgning. Samtidig sendes en kopi af ansøgningen til Kommissionen.

27.      Der gennemføres en første vurdering i henhold til artikel 6 i forordning nr. 258/97. Når proceduren i artikel 6, stk. 4, er afsluttet, informerer den i stk. 1 i nævnte artikel omhandlede medlemsstat straks ansøgeren om,

–      at han kan begynde at markedsføre levnedsmidlet eller levnedsmiddelingrediensen, såfremt den yderligere vurdering, der er nævnt i artikel 6, stk. 3, ikke er nødvendig, og der ikke er fremsat begrundet indsigelse i henhold til artikel 6, stk. 4,

eller

–      at der kræves en afgørelse om tilladelse til markedsføring i henhold til artikel 7.

28.      En meddelelse kan alt efter sagens omstændigheder resultere enten i en national beslutning eller i en kommissionsbeslutning.

29.      I den nuværende ordning er enhver beslutning om tilladelse til eller forbud mod et nyt levnedsmiddel eller en ny levnedsmiddelingrediens en individuel beslutning, der alt efter sagens omstændigheder træffes af medlemsstaten eller af Kommissionen. Desuden forekommer det mig således, at beslutningen træffes på grundlag af de oplysninger, som ansøgeren fremsender, uden at tredjeparter opfordres til at fremsætte bemærkninger.

B –    De præjudicielle spørgsmål

30.      Efter at have undersøgt den præjudicielle forelæggelse og de fremsatte bemærkninger mener jeg, at der er behov for en indgående analyse af rækkevidden af begrebet beslutning som omhandlet i artikel 249, stk. 4, EF med henblik på en brugbar besvarelse af de præjudicielle spørgsmål. Besvarelsens bestanddele kan udledes af en analyse af den kontrolordning vedrørende markedsføring, der er fastsat i forordning nr. 258/97.

31.      De to præjudicielle spørgsmål kan slås sammen til et. Den forelæggende ret ønsker i det væsentlige oplyst, om en kommissionsbeslutning, såsom beslutningen af 22. februar 2000, der er vedtaget inden for rammerne af forordning nr. 258/97 vedrørende afslag på tilladelse til markedsføring, er til hinder for, at en medlemsstat i en efterfølgende administrativ eller retslig procedure undersøger, om det levnedsmiddel eller den levnedsmiddelingrediens, som den pågældende individuelle beslutning vedrører, inden forordningens ikrafttræden er blevet markedsført i et ikke uvæsentligt omfang af en anden person, for at fastslå, om levnedsmidlet eller levnedsmiddelingrediensen er omfattet af anvendelsesområdet for den pågældende forordning eller ej.

1.      Den med forordning nr. 258/97 fastsatte ordning

32.      Ifølge den ordning, der er fastsat med forordning nr. 258/97, skal markedsføringen af de i artikel 1, stk. 2, nævnte levnedsmidler i henhold til artikel 4, stk. 1, være omfattet af en forudgående tilladelse. I realiteten svarer denne meddelelsespligt og pligt til at ansøge om tilladelse til et stiltiende forbud mod at markedsføre et nyt levnedsmiddel eller en ny levnedsmiddelingrediens uden tilladelse.

33.      I øjeblikket indeholder forordning nr. 258/97 i sig selv ikke noget udtrykkeligt forbud mod markedsføring af nye levnedsmidler eller nye levnedsmiddelingredienser, da dette forbud i stedet findes i de nationale lovgivninger om retningslinjerne for anvendelse af forordningen (9). Det skal nævnes, at der med en fremtidig ordning, som Kommissionen har foreslået, indføres et sådant forbud (10).

34.      Der kan konstateres to ting. Dels, at der, hvis et levnedsmiddel eller en levnedsmiddelingrediens ikke henhører under anvendelsesområdet for forordning nr. 258/97 (f.eks. fordi det har været anvendt til konsum i nævneværdigt omfang inden den nævnte forordnings ikrafttræden) (11), i henhold til forordningen ikke er behov for en meddelelse eller en tilladelse. Dels, at et levnedsmiddel eller en levnedsmiddelingrediens, hvis det/den svarer til definitionen i forordning nr. 258/97, ikke kan markedsføres uden en tilladelse eller en beslutning, hvori det fastslås, at der ikke er behov for en tilladelse (12).

35.      En ansøgning om tilladelse kan resultere i en administrativ beslutning, der indrømmer eller afviser den ønskede tilladelse. Hvis tilladelsen ikke indrømmes, finder den generelle regel i forordning nr. 258/97 anvendelse, nemlig forbud mod markedsføring af et produkt, der er omfattet af forordningen. Det er endvidere uden betydning, om Kommissionen har truffet en positiv eller negativ beslutning om en ansøgning om tilladelse vedrørende det samme levnedsmiddel eller den samme levnedsmiddelingrediens, forelagt af en anden ansøger: Selskabet Mensch und Natur skulle stadig forelægge myndighederne sin egen ansøgning om tilladelse i henhold til forordning nr. 258/97.

36.      Det følger heraf, at selskabet Mensch und Naturs retsstilling ikke ændrer sig, uanset om Kommissionen har truffet en positiv eller en negativ beslutning rettet til en anden person. Hvis den i forordningen omhandlede procedure derimod havde resulteret i, at den nationale myndighed eller Kommissionen havde fastslået, at Stevia ikke var et nyt levnedsmiddel, kunne selskabet Mensch und Natur have gjort dette gældende over for alle nationale myndigheder.

37.      Derefter skal det undersøges, hvilke spørgsmål Kommissionens beslutning har løst. Som det ofte er tilfældet i en administrativ beslutning, redegør den for de faktiske omstændigheder og klarlægger de følger, som de efter dens opfattelse vil få i henhold til gældende lovgivning.

38.      Det fastslås i fjerde betragtning til beslutning 2000/196, at Stevia er et nyt levnedsmiddel som omhandlet i forordning nr. 258/97.

39.      Det er på dette grundlag, at Kommissionen har behandlet ansøgningen om markedsføring af det pågældende produkt og har fastslået, at der på grund af utilstrækkelige oplysninger om sikkerheden ikke kan indrømmes en tilladelse i henhold til forordningen (13).

2.      Retsvirkningerne af beslutning 2000/196

40.      Den vigtigste retsvirkning af beslutning 2000/196 er fraværet af en positiv beslutning om tilladelse til markedsføring af det pågældende produkt. Den pågældende beslutnings adressat forhindres fortsat i at markedsføre produktet som et nyt levnedsmiddel. Den direkte konsekvens af fraværet af en positiv beslutning er, at det med forordning nr. 258/97 indførte forbud opretholdes fuldt ud for det pågældende produkt.

41.      Den omstændighed, at Kommissionen afviser ansøgningen fra en person, forhindrer dog ikke denne person i at fremlægge en ny ansøgning. Det samme gælder en ansøgning, der fremlægges af en anden person: Kommissionens negative beslutning 2000/196 afgør ikke spørgsmålet endeligt.

42.      Alle parter er enige om, at Kommissionens beslutning er en individuel beslutning. Det fremgår klart af artikel 249, stk. 4, EF og af selve affattelsen af beslutning 2000/196, at denne kun er bindende for adressaten. Med denne beslutning får ansøgeren afslag på en tilladelse som en undtagelse fra forbuddet mod at markedsføre et nyt levnedsmiddel eller en ny levnedsmiddelingrediens. Spørgsmålet er dog her, om denne beslutning alligevel kan have virkninger for en anden person og for myndighederne i en medlemsstat, der behandler denne anden persons søgsmål.

43.      Når Kommissionen træffer en negativ beslutning, er medlemsstaterne forpligtede til i henhold til loyalitetsprincippet at sørge for, at det produkt, der er omfattet af denne negative beslutning, ikke markedsføres af ansøgeren, dvs. beslutningens adressat. Det påhviler dem endvidere at sørge for, at det pågældende levnedsmiddel betragtes som forbudt i forbindelse med kontrollen med levnedsmiddelmarkedet, og når en national myndighed undersøger en eventuel ny meddelelse vedrørende det samme produkt indgivet af en anden ansøger. De nationale myndigheder skal tage behørigt hensyn til Kommissionens beslutning, der indeholder en sådan konstatering.

44.      Hvis Kommissionen derimod træffer en positiv beslutning, nemlig en beslutning om at indrømme en person tilladelse, kan produktet således gøres til genstand for nye tilladelser, der gives til andre personer i henhold til en forenklet procedure.

3.      De faktuelle konstateringer er ikke bindende

45.      Selskabet Mensch und Natur gør imidlertid gældende, at Stevia ikke er et nyt levnedsmiddel eller en ny levnedsmiddelingrediens.

46.      Sagsøgeren, medlemsstaterne og Kommissionen er inddraget i den administrative procedure, der er fastlagt i forordning nr. 258/97. Hvis ikke jeg tager fejl, har tredjeparter ikke processuelle rettigheder. Det er hverken nødvendigt eller muligt at tillade, at tredjeparter formelt fremsætter bemærkninger, og en tredjepart, der ikke er direkte berørt, har ikke ret til at anlægge søgsmål angående en kommissionsbeslutning, som ikke er rettet til vedkommende.

47.      Da det instrument, Kommissionen har vedtaget, er en beslutning og ikke en forordning, følger det, at de nationale myndigheder har ret til at undersøge, om det levnedsmiddel eller den levnedsmiddelingrediens, der er genstand for en senere ansøgning, vitterlig er ny. Det samme gælder under de administrative og strafferetlige procedurer vedrørende kontrol med markedsføring af et levnedsmiddel, hvis betegnelse som et nyt levnedsmiddel betvivles. Dette skyldes, at den bindende karakter af de faktuelle konstateringer, en administrativ myndighed når frem til, er begrænset til det spørgsmål, den har undersøgt i forbindelse med processen vedrørende vedtagelse af en individuel beslutning som følge af en ansøgning.

48.      Det fremgår af artikel 1, stk. 3, i forordning nr. 258/97, at det om nødvendigt kan afgøres efter proceduren i artikel 13, om en bestemt type levnedsmiddel eller levnedsmiddelingrediens er omfattet af forordningens anvendelsesområde, der er fastsat i artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 258/997. Denne procedure kan imidlertid ikke indledes af en privatperson.

49.      Den retsstilling, der følger af denne proces, er problematisk for det indre marked, da tilladelsen gives separat for hvert nyt levnedsmiddel eller hver ny levnedsmiddelingrediens og til hver enkelt ansøger. Jeg mener, at Kommissionen har afgrænset disse problemer, og at ovennævnte forslag fra Kommissionen vil kunne klarlægge denne ordning. I forhold til den nuværende ordning har Kommissionen navnlig foreslået, at enhver tilladelse udstedes i form af en forordning, og at tilladelsen kun udstedes til navngivne personer i særlige tilfælde. Desuden vil denne ordning følge en ensartet tilladelsesprocedure, der allerede finder anvendelse for visse andre stoffer.

50.      Følgelig må jeg konkludere, at Kommissionens beslutning 2000/196 ikke er til hinder for, at myndigheden i en medlemsstat under en administrativ eller retslig procedure undersøger, om et levnedsmiddel eller en levnedsmiddelingrediens er blevet markedsført inden den 15. maj 1997 i et ikke uvæsentligt omfang, for at fastslå, om denne type produkt henhører under anvendelsesområdet for forordning nr. 258/97 eller ej.

V –    Forslag til afgørelse

51.      Følgelig foreslår jeg, at Domstolen besvarer de spørgsmål, som Bayerischer Verwaltungsgerichtshof har forelagt den, således:

»En kommissionsbeslutning, såsom beslutningen af 22. februar 2000 om forbud mod at markedsføre »Stevia rebaudiana Bertoni: planter og tørrede blade« som nyt levnedsmiddel eller ny levnedsmiddelingrediens i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 258/97 af 27. januar 1997, som er bindende i alle enkeltheder for den adressat, den er rettet til, er ikke til hinder for, at myndigheden i en medlemsstat under en efterfølgende administrativ eller retslig procedure undersøger, om det levnedsmiddel eller den levnedsmiddelingrediens, der er genstand for den pågældende individuelle beslutning, er blevet markedsført i et ikke uvæsentligt omfang af en anden person inden den pågældende forordnings ikrafttræden, for at fastslå, om levnedsmidlet eller levnedsmiddelingrediensen er omfattet af anvendelsesområdet for den pågældende forordning eller ej.«

---

1 – Originalsprog: fransk.

---

2 – EFT L 43, s. 1.

---

3 – EFT L 61, s. 14.

---

4 – Da tvisten i hovedsagen vedrører en national afgørelse truffet den 8.4.2003, følger henvisningerne til EF-traktatens bestemmelser den nummerering, der var gældende inden ikrafttrædelsen af traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.

---

5 – GVBl. s. 738, i den version, der var gældende frem til den 31.12.2002 (jf. § 2 i lov af 24.12.2002, GVBl. s. 981).

---

6 – Som offentliggjort den 14.2.2000, BGB1. I, s. 123 og senest ændret ved lov af 6.8.2002, BGB1. I, s. 3082, på s. 3099.

---

7 – Jf. i denne retning dom af 9.9.2003, sag C-236/01, Monsanto Agricoltura Italia m.fl., Sml. I, s. 8105, præmis 74.

---

8 – Dom af 15.1.2009, sag C-383/07, M-K Europa, Sml. I, s. 115, præmis 23.

---

9 – Jf. I. Gerstberger, »The Proposal for a revised Novel Food Regulation – An Improvement for the Worse?«, European Food and Feed Law Review, 2008, nr. 4, s. 215.

---

10 – Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om nye fødevarer og om ændring af forordning (EF) nr. [1331/2008] (KOM(2007) 872 af 14.1.2008).

---

11 – Jf. dom af 9.6.2005, forenede sager C-211/03, C-299/03 og C-316/03 – C-318/03, HLH Warenvertrieb og Orthica, Sml. I, s. 5141, præmis 88.

---

12 – I artikel 1, stk. 3, i forordning nr. 258/97 er fastsat en mekanisme, der gør det muligt at klarlægge det individuelle anvendelsesområde. Ifølge Domstolens retspraksis kan en privat virksomhed imidlertid ikke indlede denne procedure, jf. i denne retning M-K Europa-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 8, præmis 43.

---

13 – Der er tilsyneladende kun tre tilfælde, hvor proceduren på fællesskabsplan har resulteret i en negativ beslutning fra Kommissionen, der forbyder markedsføring af et produkt som et nyt levnedsmiddel eller en ny levnedsmiddelingrediens, herunder Stevia, der var genstand for beslutning 2000/196. Med hensyn til de øvrige to tilfælde, jf. Kommissionens beslutning 2001/17/EF af 19.12.2000 om et afslag på markedsføring af »Nangai-nødder (Canarium indicum L.)« som et nyt levnedsmiddel eller ny levnedsmiddelingrediens i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 258/97 (EFT 2001 L 4, s. 35) og Kommissionens beslutning af 25.7.2005 om afvisning af at tillade markedsføring af betain som et nyt levnedsmiddel eller en ny levnedsmiddelingrediens i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 258/97 (EUT L 199, s. 89).