1.

Den forelæggende ret spørger i denne sag, om Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/35/EF af 29. juni 2000 om bekæmpelse af forsinket betaling i handelstransaktioner (herefter »direktiv 2000/35«) ( 2 ) er til hinder for en national lovgivning, hvorefter der ikke kan ske tvangsfuldbyrdelse af ubestridte fordringer over for en offentlig myndighed før udløbet af en frist på 120 dage efter forkyndelsen af tvangsfuldbyrdelsesgrundlaget over for den offentlige myndighed.

2.

Dette spørgsmål blev rejst inden for rammerne af en fuldbyrdelsesprocedure ved Tribunale civile di Roma, der blev iværksat af selskabet Caffaro Srl (herefter »Caffaro«) mod en kommunal offentlig virksomhed i Rom, Azienda Unità Sanitaria Locale RM/C (herefter »USL«) på grundlag af et tvangsfuldbyrdelsesgrundlag, som Caffaro havde opnået i medfør af den nationale lovgivning, som har gennemført direktiv 2000/35 i national ret.

3.

Det anføres i fjerde betragtning til direktiv 2000/35:

»Den 29. maj 1997 vedtog Det Økonomiske og Sociale Udvalg en udtalelse om Kommissionens grønbog »Offentlige indkøb i EU: overvejelser for fremtiden«.«

4.

Femte betragtning til direktiv 2000/35 er affattet således:

»Den 4. juni 1997 offentliggjorde Kommissionen en handlingsplan for det indre marked, hvori det understreges, at betalingsforsinkelser udgør en stadig større hindring for et velfungerende indre marked.«

5.

Det hedder i syvende betragtning til direktiv 2000/35:

»Virksomhederne, især de små og mellemstore, pålægges store administrative og finansielle byrder som følge af uforholdsmæssigt lange betalingsfrister og overskridelse af betalingsfrister. Disse problemer er også en vigtig årsag til insolvens, der kan føre til virksomhedslukning og tab af mange arbejdspladser.«

6.

Det hedder i niende og tiende betragtning til direktiv 2000/35:

»Forskellene mellem betalingsregler og -praksis i medlemsstaterne udgør en hindring for et velfungerende indre marked.

Dette resulterer i en betydelig begrænsning af handelstransaktioner mellem medlemsstaterne. Dette er i strid med traktatens artikel 14, idet virksomheder bør være i stand til at drive handel inden for hele det indre marked, uden at transaktioner på tværs af grænserne indebærer større risici end salg på hjemmemarkedet. Det fører til konkurrenceforvridning, hvis der gælder væsentlig forskellige regler for henholdsvis transaktioner på hjemmemarkedet og transaktioner på tværs af grænserne.«

7.

15. betragtning til direktiv 2000/35 har følgende ordlyd:

»Dette direktiv definerer udelukkende udtrykket »tvangsfuldbyrdelsesgrundlag«, men vedrører ikke de forskellige procedurer for tvangsfuldbyrdelse af et sådant grundlag og fastsætter ikke, på hvilke betingelser tvangsfuldbyrdelse af et sådant grundlag kan standses eller suspenderes.«

8.

Det hedder i 22. betragtning til direktiv 2000/35:

»Dette direktiv skal indeholde bestemmelser om alle handelstransaktioner mellem virksomheder eller mellem virksomheder og offentlige myndigheder i betragtning af, at sidstnævnte foretager et stort antal betalinger til virksomhederne. Direktivet skal derfor også indeholde bestemmelser om alle handelstransaktioner mellem hovedentreprenører og deres leverandører og underleverandører.«

9.

Det hedder i 23. betragtning til direktiv 2000/35:

»Ifølge dette direktivs artikel 5 skal inddrivelsesproceduren for ubestridte krav afsluttes hurtigt i overensstemmelse med national lovgivning, men den kræver ikke, at medlemsstaterne vedtager en særlig procedure eller ændrer deres eksisterende retsprocedurer på en bestemt måde.«

10.

Artikel 2 i direktiv 2000/35, som indeholder definitioner, bestemmer i stk. 5:

11.

Artikel 5 i direktiv 2000/35 med overskriften »Inddrivelsesprocedurer for ubestridte krav« bestemmer:

»1.   Medlemsstaterne sikrer, at der normalt inden 90 kalenderdage efter indgivelse af stævning eller anmodning fra kreditor til retten eller en anden kompetent myndighed uanset beløbets størrelse kan opnås et tvangsfuldbyrdelsesgrundlag, så længe gælden eller aspekter af proceduren ikke bestrides. Denne forpligtelse skal opfyldes af medlemsstaterne i overensstemmelse med deres respektive nationale love og administrative bestemmelser.

2.   Efter de respektive nationale love og administrative bestemmelser skal samme betingelser gælde for alle kreditorer, der er etableret i Fællesskabet.

3.   Der skal i den i stk. 1 omhandlede frist på 90 kalenderdage ikke medregnes følgende tidsrum:

4.   Denne artikel berører ikke bestemmelserne i Bruxelleskonventionen om retternes kompetence og om fuldbyrdelse af retsafgørelser i borgerlige sager, herunder handelssager« ( 3 ).

12.

Artikel 6, stk. 2, i direktiv 2000/35 bestemmer:

»Medlemsstaterne sætter de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme dette direktiv inden den 8. august 2002. De underretter straks Kommissionen herom.«

13.

Direktiv 2000/35 er gennemført i italiensk ret ved lovdekret nr. 231 af 9. oktober 2002 (herefter »lovdekret nr. 231/2002«) ( 4 ). Artikel 5 i direktiv 2000/35 er gennemført ved artikel 9 i lovdekret nr. 231/2002, som har ændret flere bestemmelser i den italienske lov om civil retspleje ( 5 ) med det formål at fremskynde proceduren for opnåelse af et tvangsfuldbyrdelsesgrundlag for inddrivelse af ubestridte fordringer.

14.

Det fremgår således af forelæggelseskendelsen, at proceduren for opnåelse af et tvangsfuldbyrdelsesgrundlag i medfør af artikel 641 i lov om civil retspleje i Italien forløber således: Efter indgivelsen af anmodningen afsiger domstolen inden for en frist på 30 dage en kendelse, der pålægger skyldneren at betale gælden. Forkyndelsen af denne kendelse sker inden for en frist på ca. 10 dage. Det angives i kendelsen, at debitor skal afvikle gælden inden for en frist på 40 dage eller gøre indsigelse inden for samme frist. Hvis debitor i dette tidsrum ikke gør indsigelse og ikke betaler gælden, opnår kreditor ved udløbet af denne frist et tvangsfuldbyrdelsesgrundlag for gennemførelsen af en fordring. Kreditor skal fremsende tvangsfuldbyrdelsesgrundlaget til debitor, når han anmoder om gennemførelse på basis af dette grundlag.

15.

Lovdekret nr. 669 af 31. december 1996 ( 6 ) (herefter »lovdekret nr. 669/1996«), som er ændret ved lov af 28. februar 1997 nr. 30 ( 7 ) og ved artikel 147 i lov af 23. december 2000 nr. 388 ( 8 ) (herefter »lov nr. 388/2000«), indeholder særlige bestemmelser om tvangsfuldbyrdelse mod offentlige myndigheder. Artikel 147 i lov nr. 388/2000 har forlænget fristen for udsættelse af fuldbyrdelse fra 60 til 120 dage. Artikel 14 i lovdekret nr. 669/1996, som ændret ved artikel 147 i lov nr. 388/2000, bestemmer:

»Statslige organer og forvaltninger samt ikke-erhvervsdrivende offentlige enheder foretager procedurer til gennemførelse af retsafgørelser og voldgiftsbeslutninger med eksigibel virkning og forpligtelse til betaling af penge inden for en frist på 120 dage regnet fra forkyndelsen af tvangsfuldbyrdelsesgrundlaget. Før udløbet af denne frist kan kreditor ikke foretage tvangsfuldbyrdelse eller forkyndelse af et påkrav.«

16.

Kreditor, Caffaro, har ved Tribunale ordinario di Roma iværksat en tvangsfuldbyrdelsesprocedure over for debitor, USL, i forbindelse med en ubestridt fordring, der er opstået inden for rammerne af en handelstransaktion. I sagen for den nationale domstol opnåede kreditor et tvangsfuldbyrdelsesgrundlag i medfør af lovdekret nr. 231/2002, som gennemfører direktiv 2000/35 i italiensk ret. Tvangsfuldbyrdelsesgrundlaget blev forkyndt for debitor den 6. december 2004. For så vidt som fuldbyrdelsen fandt sted ved udlæg i debitors aktiver, som denne havde i Banca di Roma, blev tvangsfuldbyrdelsesgrundlaget ligeledes forkyndt banken samme dag. Udlægget blev gennemført på debitors anmodning den 4. april 2005; debitor og Banca di Roma fik på denne dato forkyndt stævningen.

17.

Inden for rammerne af fuldbyrdelsesproceduren blev retsmødet, som kreditor, debitor og Banca di Roma, hvor debitor havde sine aktiver, blev indbudt til, fastsat til den 13. juni 2006. Under retsmødet bekræftede Banca di Roma, at debitor havde aktiver hos den, og at udlægget var blevet gennemført. Under samme retsmøde fastslog den forelæggende ret, at udlægget var gennemført før udløbet af fristen på 120 dage fra forkyndelsen af tvangsfuldbyrdelsesgrundlaget, som skal udløbe før påbegyndelsen af fuldbyrdelsen mod offentlige forvaltningsorganer. Den forelæggende ret konstaterede, at i dette tilfælde og i overensstemmelse med den nationale lovgivning skulle udlægget eventuelt erklæres ugyldigt og uden retsvirkning.

18.

Den forelæggende ret har ved denne lejlighed rejst spørgsmålet, om den nationale lovgivning, hvorefter fuldbyrdelsen over for en offentlig myndighed ikke kan ske før udløbet af fristen på 120 dage efter forkyndelsen af tvangsfuldbyrdelsesgrundlaget for den offentlige myndighed, er i overensstemmelse med direktiv 2000/35. Den forelæggende ret har ved kendelse af 21. maj 2007 besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen et præjudicielt spørgsmål. Den nationale rets spørgsmål er ganske vist ikke formuleret eksplicit, men jeg kan imidlertid i betragtning af alle denne rets oplysninger udtrykke dette spørgsmål således:

»Skal Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/35/EF af 29. juni 2000 om bekæmpelse af forsinket betaling i handelstransaktioner fortolkes således, at det er til hinder for bestemmelserne i en national lovgivning som artikel 14 i lovdekret nr. 669/1996, hvorefter kreditor, udstyret med et tvangsfuldbyrdelsesgrundlag for en ubestridt betaling, der skyldes af en offentlig myndighed som vederlag for en handelstransaktion, ikke kan anmode om tvangsfuldbyrdelse mod denne myndighed før udløbet af en frist på 120 dage efter forkyndelsen af tvangsfuldbyrdelsesgrundlaget over for den offentlige myndighed?«

19.

Domstolen modtog forelæggelseskendelsen den 4. juni 2007. I forbindelse med de skriftlige indlæg blev der afgivet indlæg af Caffaro, den italienske regering og Kommissionen. Under retsmødet, der blev afholdt den 13. marts 2008, gav Caffaro, den italienske regering og Kommissionen mundtlige oplysninger og besvarede spørgsmål fra Domstolen.

20.

Caffaro mener, at den omtvistede nationale lovgivning, hvorefter fuldbyrdelsen over for en offentlig myndighed ikke kan påbegyndes før udløbet af en frist på 120 dage efter forkyndelsen af tvangsfuldbyrdelsesgrundlaget over for myndigheden, er i strid med direktiv 2000/35. Caffaro har anført, at fristen på 90 dage for opnåelse af et tvangsfuldbyrdelsesgrundlag som fastsat i artikel 5 i direktiv 2000/35, således mister sin betydning. Caffaro understreger, at i henhold til direktivets artikel 1 finder det anvendelse på »alle betalinger, der foretages som vederlag for handelstransaktioner«, og dette — som det fremgår af dets 22. betragtning — for »alle transaktioner mellem virksomheder eller mellem virksomheder og offentlige myndigheder i betragtning af, at sidstnævnte foretager et stort antal betalinger til virksomhederne«. For så vidt som den omtvistede nationale lovgivning behandler private og offentlige retssubjekter forskelligt, er den ifølge Caffaro i strid med ånden og bogstavet i direktiv 2000/35.

21.

Den italienske regering har understreget, at direktiv 2000/35 ikke fastsætter en frist, inden for hvilken det er nødvendigt at inddrive et krav, der er nævnt i et tvangsfuldbyrdelsesgrundlag, og at anvendelsen af direktivet ved selve fuldbyrdelsen er i strid med ikke alene dets bogstav, men også dets ånd. Det fremgår af artikel 5 og af 23. betragtning til direktiv 2000/35, at dette kun vedrører proceduren for opnåelse af et tvangsfuldbyrdelsesgrundlag, men ikke den efterfølgende fuldbyrdelsesfase. Man kan heller ikke udlede af definitionen af tvangsfuldbyrdelsesgrundlag i direktivets artikel 2, at kreditor skal have mulighed for at inddrive sin gæld umiddelbart efter opnåelsen af tvangsfuldbyrdelsesgrundlaget. Ifølge den italienske regering kan forbuddet mod fuldbyrdelse over en offentlig myndighed før udløbet af fristen på 120 dage efter forkyndelsen af tvangsfuldbyrdelsesgrundlaget udgøre en suspension af tvangsfuldbyrdelsen som omhandlet i direktivets 15. betragtning. Den italienske regering har desuden anført, at hvis direktivet finder anvendelse i dette konkrete tilfælde, er det ikke i strid med national lovgivning, som den foreligger i hovedsagen. Denne bestemmelse er ifølge den italienske regering lovlig, da den er begrundet i tvingende almene hensyn, idet formålet med udsættelse af fuldbyrdelse over for en offentlig myndighed alene er at garantere tilstrækkelig tid til at sikre de nødvendige finansielle midler til betaling af kravet, således at den offentlige myndigheds arbejde ikke hindres af tvangsfuldbyrdelsesproceduren.

22.

Kommissionen har for det første undersøgt formaliteten i forbindelse med det præjudicielle spørgsmål, og den mener, at det kan antages til realitetsbehandling. Fuldbyrdelsesproceduren kan efter Kommissionens opfattelse anses for en procedure, hvor den ret, for hvilken sagen er anlagt, skal afgøre en tvist af retslig karakter i artikel 234 EF’s forstand til trods for, at denne procedure i princippet ikke tilsigter at konstatere forekomsten af bestemte rettigheder, men formålet derimod er at gennemføre allerede eksisterende rettigheder. I tilfælde af udlæg i debitors aktiver, som er i tredjemands besiddelse, bringer retten med fuldbyrdelseskompetence fuldbyrdelsesproceduren til afslutning ved en kendelse, der godkender overførslen af aktiverne, der er i tredjemands besiddelse, til kreditor, som inden for rammerne af fuldbyrdelsen anmoder om betaling af kravet (ordinanza di assegnazione del credito). Kendelsen udgør ifølge Kommissionen en afgørelse af retslig karakter. Den nationale ret skal endvidere altid efterprøve, om alle de formelle krav i forbindelse med gennemførelsen af udlægsforanstaltningen er blevet overholdt. Den kan i tilfælde af ulovlighed erklære udlægget ugyldigt, en handling, der ligeledes udgør en afgørelse af retslig karakter.

23.

Hvad angår det præjudicielle spørgsmål i sig selv er den omtvistede italienske lovgivning efter Kommissionens opfattelse ikke i overensstemmelse med direktiv 2000/35. Direktivet vedrører nemlig alle handelstransaktioner, hvad enten de er tilknyttet virksomheder eller offentlige organer, hvilket begrunder, at offentlige organer ikke kan behandles mere gunstigt. Ifølge Kommissionen berøves fristen for opnåelse af et tvangsfuldbyrdelsesgrundlag enhver virkning, hvis kreditor skal vente 120 dage på fuldbyrdelsen efter at have opnået tvangsfuldbyrdelsesgrundlaget. Kommissionen understreger, at formålet med direktivet er at sikre, at kreditor kan fuldføre fuldbyrdelsen umiddelbart efter at have opnået tvangsfuldbyrdelsesgrundlaget.

24.

Det fremgår af fast retspraksis, at for at bedømme, om det organ, der forelægger en sag, er en ret i artikel 234 EF’s forstand, skal en række kriterier tages i betragtning, nemlig om organet er oprettet ved lov, har permanent karakter, virker som obligatorisk retsinstans, træffer afgørelse på grundlag af retsregler ( 9 ), og om det er uafhængigt og upartisk ( 10 ). Det drejer sig endvidere kun om en ret i artikel 234 EF’s forstand, hvis der verserer en tvist for den, og hvis forelæggelsen sker med henblik på afgørelse af en retssag ( 11 ). Det spørgsmål vedrørende formaliteten, der rejser sig i den foreliggende sag, er, hvorvidt man kan anse den nationale ret i denne sag for at træffe afgørelse i en sag med henblik på en endelig afgørelse i tvisten ved vedtagelse af en afgørelse af retslig karakter.

25.

I det foreliggende tilfælde er fuldbyrdelsen sket på grundlag af en fuldbyrdelsesordre udstedt inden for rammerne af en særlig fremskyndet fuldbyrdelsesprocedure (procedimento di ingiunzione) ( 12 ). Det fremgår klart af Domstolens praksis, at hvis et præjudicielt spørgsmål stilles inden for rammerne af en procedure som i hovedsagen, kan spørgsmålet antages til realitetsbehandling ( 13 ). Domstolen har ligeledes i sin praksis understreget, at det ikke er nødvendigt for definitionen af en ret i artikel 234 EF’s forstand, at den procedure, der gennemføres, er af kontradiktorisk art ( 14 ). En national ret kan stille et præjudicielt spørgsmål uanset sagens trin ( 15 ).

26.

Det præjudicielle spørgsmål kan derfor antages til realitetsbehandling.

27.

Den forelæggende ret spørger i den foreliggende sag, om direktiv 2000/35 er til hinder for en national lovgivning, hvorefter fuldbyrdelsen af ubestridte fordringer over for en offentlig myndighed først kan ske efter udløbet af en frist på 120 dage efter forkyndelsen af tvangsfuldbyrdelsesgrundlaget over for myndigheden. Artikel 5, stk. 1, i direktiv 2000/35 bestemmer, at medlemsstaterne sikrer, at kreditor normalt kan opnå et tvangsfuldbyrdelsesgrundlag for inddrivelse af en ubestridt fordring inden for 90 dage efter indgivelse af en stævning. Denne artikel angiver således en frist for opnåelse af et tvangsfuldbyrdelsesgrundlag, men den indeholder ingen bestemmelse vedrørende fasen efter opnåelsen af dette grundlag. Man kan derfor spørge, om fasen efter opnåelsen af tvangsfuldbyrdelsesgrundlaget er omfattet af Fællesskabets kompetence. Jeg vil i min bedømmelse først gennemgå fordelingen af kompetencen mellem Fællesskabet og medlemsstaterne inden for rammerne af direktiv 2000/35 og dernæst fortolkningen af direktivets bestemmelser.

28.

Direktivet foretager ikke en harmonisering af alle regler om forsinket betaling i handelstransaktioner, da det kun vedrører visse særlige regler om bekæmpelse af sådanne forsinkelser, nemlig morarenter i tilfælde af forsinket betaling (artikel 3), ejendomsforbehold (artikel 4) og inddrivelsesprocedurer for ubestridte krav (artikel 5) ( 16 ). Direktivet udgør følgelig en minimumsharmonisering ( 17 ) på området for bekæmpelse af betalingsforsinkelser, og det henviser derfor i flere bestemmelser til anvendelsen af nationalretlige bestemmelser.

29.

Grunden til, at direktiv 2000/35 kun delvist harmoniserer mekanismen til undgåelse af forsinket betaling, er, at Fællesskabet ikke har kompetence på de områder, som direktivet ikke harmoniserer. Det er anført i betragtning 12, at direktivet ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå en forbedring af det indre markeds funktion, og at man i forbindelse med dets vedtagelse har overholdt subsidiaritetsprincippet. Det er således vigtigt, at fortolkningen af direktivet ikke går ud over grænserne for Fællesskabets kompetence.

30.

Domstolen har i sin praksis tidligere skitseret grænserne for Fællesskabets kompetence på de områder, der omfattes af direktivet. Den har således fastslået i sagen Kommissionen mod Italien ( 18 ) i forbindelse med direktivets artikel 4, stk. 1, som indeholder bestemmelser om ejendomsforbehold, at denne artikel kun regulerer muligheden for sælger og køber for at aftale et vilkår om ejendomsforbehold, inden varerne leveres, dels giver sælger mulighed for at bevare ejendomsretten til varerne, indtil de er fuldstændig betalt ( 19 ), men den regulerer ikke spørgsmålet om, hvorvidt ejendomsforbeholdet skal bekræftes på hver faktura vedrørende løbende leverancer med angivelse af en dato ( 20 ). I sagen QDQ Media ( 21 ) har Domstolen fastslået, at på grund af direktiv 2000/35 s manglende horisontale virkning kan det ikke i sig selv udgøre grundlaget for en forpligtelse til at henregne omkostningerne ved en advokats medvirken til kreditors udgifter i en retslig procedure, hvis en sådan forpligtelse ikke er fastsat i national ret. Generaladvokat Maduro har omvendt i sagen Telecom mod Deutsche Telekom ( 22 ) gjort det synspunkt gældende, at under hensyn til artikel 3, stk. 1, litra c), nr. ii), i direktiv 2000/35, som regulerer kreditors ret til morarenter, opstår problemet om afgrænsning af kompetencen ikke, da artiklen ikke indeholder en henvisning til medlemsstaternes retsorden ( 23 ).

31.

Artikel 5, stk. 1, i direktiv 2000/35, som er den nøglebestemmelse, som Domstolen skal fortolke i den foreliggende sag, er følgelig vigtig fra med hensyn til afgrænsning af kompetencen mellem Fællesskabet og medlemsstaterne. Denne artikels udvikling viser allerede dens betydning for spørgsmålet om afgrænsning af kompetencen. I det første forslag til direktiv 2000/35 ( 24 ) bestemte artikel 5, at medlemsstaterne »sikrer, at der findes en hurtig inkassoprocedure for ubestridt gæld« ( 25 ). Inden for rammerne af den fælles beslutningsprocedure konstaterede Rådet, at Fællesskabet ikke har kompetence til at kræve, at medlemsstaterne indfører en ny procedure for inddrivelse af ubestridt gæld ( 26 ). Da denne foranstaltning imidlertid var af stor betydning for bekæmpelsen af forsinket betaling i handelstransaktioner, anmodede Rådet om ændring heraf, således at medlemsstaterne ikke længere er forpligtede til at indføre en ny procedure for inddrivelse af ubestridt gæld, men inden for rammerne af de allerede eksisterende procedurer i stedet skal sikre, at kreditor i reglen kan opnå et tvangsfuldbyrdelsesgrundlag inden 90 dage ( 27 ).

32.

Direktiv 2000/35 indgår i de fællesskabsbestemmelser, som har indvirkning på medlemsstaternes fuldbyrdelsesprocedurer ( 28 ). På fællesskabsplan er der allerede vedtaget en række bestemmelser med en sådan indvirkning: Rådets forordning (EF) nr. 44/2001 af 22. december 2000 om retternes kompetence og om anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser på det civil- og handelsretlige område ( 29 ), Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 805/2004 af 21. april 2004 om indførelse af et europæisk tvangsfuldbyrdelsesdokument for ubestridte krav ( 30 ) og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1896/2006 af 12. december 2006 om indførelse af en europæisk betalingspåkravsprocedure ( 31 ). De nævnte forordninger har alene en indvirkning på fuldbyrdelsesprocedurer på tværs af grænserne ( 32 ), men ikke på en situation som den i proceduren i hovedsagen, når fuldbyrdelsen sker inden for en enkelt medlemsstat. De nævnte forordninger blev vedtaget på grundlag af artikel 61, litra c), EF ( 33 ), som tillader vedtagelse af foranstaltninger vedrørende civilretligt samarbejde i henhold til artikel 65 EF, som alene tillader vedtagelse af foranstaltninger vedrørende samarbejde om civilretlige spørgsmål med grænseoverskridende virkninger. Situationen i den foreliggende sag er imidlertid anderledes, da det drejer sig om spørgsmålet om afgrænsning af kompetencen mellem Fællesskabet og medlemsstaterne med hensyn til fuldbyrdelsesprocedurer inden for en enkelt medlemsstat.

33.

På den ene side må man forstå medlemsstaternes tilbøjelighed til på deres kompetenceområde at bevare den del af fuldbyrdelsesprocedurerne, som alene vedrører fuldbyrdelsen på deres område. Fuldbyrdelsesproceduren er et afbalanceret system, hvor ændringen af et element indvirker på procedurens øvrige elementer. Medlemsstaterne skal imidlertid, som det vil fremgå i det følgende, på den anden side overholde fællesskabsretten i forbindelse med gennemførelsen af deres kompetence på dette område.

34.

Som tidligere anført bestemmer artikel 5, stk. 1, i direktiv 2000/35, at et tvangsfuldbyrdelsesgrundlag for inddrivelse af ubestridte fordringer som regel skal opnås inden for en frist på 90 dage efter indgivelse af stævning. Hvis denne artikel fortolkes ved hjælp af en streng sproglig fortolkning, dækker Fællesskabets kompetence fasen for opnåelse af tvangsfuldbyrdelsesgrundlaget, mens den følgende fase er omfattet af medlemsstaternes kompetence ( 34 ). Jeg mener imidlertid, at direktiv 2000/35 er til hinder for den italienske lovgivning, som fastsætter en frist for fuldbyrdelsen over for en offentlig myndighed på 120 dage efter opnåelsen af tvangsfuldbyrdelsesgrundlaget ( 35 ). I det foreliggende tilfælde skal der nemlig for det første tages hensyn til formålet med direktivet, og en teleologisk fortolkning vil derfor være af afgørende betydning for svaret på den forelæggende rets spørgsmål ( 36 ). Direktivet skal fortolkes på en måde, som sikrer dets effektive virkning ( 37 ).

35.

Formålet med direktiv 2000/35 er at hindre betalingsforsinkelser i handelstransaktioner for således at fjerne hindringerne for det indre markeds funktion som følge af sådanne forsinkelser ( 38 ). I denne sammenhæng anføres det i femte betragtning til direktiv 2000/35, at betalingsforsinkelser udgør en stadig større hindring for et velfungerende indre marked. Det understreges ligeledes i niende og tiende betragtning, at handelsforbindelserne mellem medlemsstaterne er betydeligt begrænsede på grund af forskellene mellem betalingsregler og -praksis i medlemsstaterne ( 39 ). Fristen på 90 dage for at opnå et tvangsfuldbyrdelsesgrundlag for inddrivelse af ubestridte fordringer, som fastsat i artikel 5, stk. 1, i direktiv 2000/35, er et af instrumenterne til hindring af betalingsforsinkelser.

36.

Direktiv 2000/35 tilsigter først og fremmest at beskytte de små og mellemstore virksomheder mod betalingsforsinkelser. Det anføres således i syvende betragtning til direktiv 2000/35, at »virksomhederne, især de små og mellemstore, pålægges store administrative og finansielle byrder« som følge af betalingsforsinkelser, og at disse er »en vigtig årsag til insolvens, der kan føre til virksomhedslukning«. Disse virksomheder, som er af afgørende betydning for den økonomiske udvikling i Fællesskabet ( 40 ), er dem, der generes mest af betalingsforsinkelser, da de ikke har tilstrækkelige finansielle midler til at sikre deres finansiering på langt sigt i sådanne tilfælde. Små og mellemstore virksomheder finansieres primært ved kortfristede lån, og ofte modstår de ikke presset fra forsinket betaling, hvorfor de så må erklæres konkurs ( 41 ).

37.

Direktiv 2000/35 har til formål at hindre betalingsforsinkelser i alle handelstransaktioner, selv dem, hvor skyldnerne er offentlige myndigheder. Dette betyder, at dets formål også er at hindre betalingsforsinkelser i forbindelse med offentlige indkøb, som det fremgår af fjerde betragtning til direktivet ( 42 ). Direktivet anvender i denne sammenhæng begrebet »ordregivende myndigheder«, som det fortolker bredt; det placerer i artikel 2, stk. 1, »ordregivende myndigheder« på samme plan som »enhver ordregivende myndighed eller andre ordregivere, som er defineret i direktiverne om offentlige indkøbskontrakter« ( 43 ). Det fremgår af Kommissionens undersøgelse af fællesskabslovgivningens effektivitet på området for betalingsforsinkelser ( 44 ), at regeringerne i talrige medlemsstater faktisk er de dårligste betalere ( 45 ). Offentlige myndigheders rettidige betaling er således af afgørende betydning for det offentlige indkøbssystems normale funktion og følgelig for fællesmarkedets funktion.

38.

Den omtvistede italienske lovgivning bestemmer, at der ikke kan ske tvangsfuldbyrdelse over for en offentlig myndighed, efter at der er opnået et gyldigt tvangsfuldbyrdelsesgrundlag i henhold til direktiv 2000/35 inden for en frist på 90 dage, før udløbet af en frist på 120 dage efter forkyndelsen af tvangsfuldbyrdelsesgrundlaget. I medfør af denne bestemmelse kan de procedurer, der er nødvendige for fuldbyrdelsen, fortsættes i dette tidsrum, men selve fuldbyrdelsen kan ikke påbegyndes. Denne bestemmelse har i praksis til virkning, som om det var fastsat sådan, at kreditor opnår tvangsfuldbyrdelsesgrundlaget inden for en frist på 210 dage efter indgivelsen af stævningen eller anmodningen til retten eller et andet kompetent organ. Den korte frist på 90 dage for opnåelsen af tvangsfuldbyrdelsesgrundlaget, som fastsat i artikel 5, stk. 1, i direktiv 2000/35, mister således sin betydning.

39.

Under samme synsvinkel skal 15. betragtning til direktiv 2000/35 fortolkes. Den bestemmer bl.a., at direktivet ikke fastsætter, på hvilke betingelser tvangsfuldbyrdelse af et sådant grundlag kan standses eller suspenderes. Den italienske regering har anført, at udsættelse af fristen for fuldbyrdelse over for en offentlig myndighed repræsenterer en suspension af fuldbyrdelsen som omhandlet i 15. betragtning til direktiv 2000/35. Jeg kan ikke godkende dette argument. Ligesom med hensyn til fortolkningen af artikel 5, stk. 1, kan jeg med hensyn til 15. betragtning til direktiv 2000/35 gøre gældende, at medlemsstaterne ganske vist frit kan bestemme, hvordan de forstår betingelserne for at standse eller suspendere fuldbyrdelsen, men de kan ikke fastsætte disse betingelser på en måde, som gør det umuligt at anvende direktivets bestemmelser effektivt. Denne fortolkning krænker på ingen måde medlemsstaternes generelle kompetence til i national ret at fastsætte betingelserne for at standse eller suspendere fuldbyrdelsen.

40.

Artikel 5, stk. 1, i direktiv 2000/35 indgår i de bestemmelser, som henviser til anvendelsen af nationale ordninger. Jeg kan fra dette synspunkt etablere en sammenligning med artikel 4, stk. 1, i det direktiv, som vedrører spørgsmålet om ejendomsforbehold, som Domstolen behandlede i sagen Kommissionen mod Italien ( 46 ). I sagen Kommissionen mod Italien overlod Domstolen det til national ret at tage stilling til, om det er nødvendigt at bekræfte ejendomsforbeholdet på hver faktura for efterfølgende leverancer med angivelse af en dato. I lyset af det anførte kan man eventuelt gøre gældende, at man også skal overlade det til national ret at tage stilling til spørgsmålet i den foreliggende sag. Problematikken i de to sager er imidlertid grundlæggende forskellig. Den italienske lovgivning i sagen Kommissionen mod Italien tog alene stilling til virkningen af ejendomsforbeholdet, og den fastsatte derfor et af dette forbeholds kendetegn. Den italienske lovgivning i det foreliggende tilfælde fastsætter ikke kendetegnene ved opnåelsen af tvangsfuldbyrdelsesgrundlaget, men berøver den korte frist for dets opnåelse enhver virkning.

41.

Den italienske lovgivning er endvidere i strid med direktiv 2000/35’s formål, fordi den lægger større vægt på offentlige forvaltningsorganer end på virksomheder. Den gør således en effektiv beskyttelse af først og fremmest små og mellemstore virksomheder umulig, og den forhindrer endvidere rettidig betaling i forbindelse med offentlige indkøb. Den italienske regering har anført, at særbehandlingen af offentlige forvaltningsorganer er begrundet i tvingende almene hensyn, eftersom fristen for fuldbyrdelse muliggør offentlige myndigheders normale funktion. Dette argument kan ikke begrunde den omtvistede nationale lovgivning. Ved forlængelsen af betalingsfristen låner offentlige forvaltningsorganer på en måde de penge, de skylder kreditorerne, af disse allerede efter udløbet af betalingsfristen for gælden. Kreditorerne — virksomhederne — som offentlige organer skylder penge, kan ligeledes påberåbe sig, at på grund af betalingsforsinkelser kan de ikke arbejde normalt og ikke sikre deres erhvervsmæssige virksomheds solvens. Rettidig modtagelse af betalingerne er af afgørende betydning for disse virksomheder, da de trues af konkurs i tilfælde af manglende likviditet, mens offentlige forvaltningsorganer ikke udsættes for en sådan trussel. Der skal endvidere tages hensyn til, at i medfør af artikel 6, stk. 2, i direktiv 2000/35 kan medlemsstaterne opretholde eller vedtage love og bestemmelser, der er gunstigere for kreditor. Man kan deraf modsætningsvist slutte, at hvis en medlemsstat vedtager love og bestemmelser, der er gunstigere for debitor, er denne handling i strid med direktivet.

42.

Det bemærkes, at medlemsstaterne, selv før udløbet af fristen for gennemførelse af direktivet, ikke har ret til at vedtage bestemmelser, som er i strid med direktivets formål ( 47 ). Jeg bemærker i denne forbindelse, at Italien den 23. december 2000 forlængede den oprindelige frist på 60 dage for fuldbyrdelsen til 120 dage, dvs. et halvt år efter vedtagelsen af direktiv 2000/35 ( 48 ), og inden for fristen for gennemførelse, som udløb den 8. august 2002 ( 49 ). Italiens adfærd kan derfor defineres som en omgåelse af direktivets formål og dermed en adfærd in fraudem legis agere ( 50 ). Inden for fristen for direktivets gennemførelse kan medlemsstaterne i henhold til artikel 249, stk. 3, EF frit vælge form og midler for gennemførelsen, men direktivet er med hensyn til det tilsigtede mål bindende for medlemsstaterne. I henhold til fast retspraksis skal medlemsstaterne gennemføre et direktiv på en måde, der sikrer dets effektive virkning ( 51 ), og som ved gennemførelsen sikrer overholdelsen af dets mål ( 52 ).

43.

Selv om man ved en ordlydsfortolkning af artikel 5, stk. 1, i direktiv 2000/35 når til den konklusion, at fasen efter opnåelsen af tvangsfuldbyrdelsesgrundlaget ikke henhører under Fællesskabets kompetence, kan medlemsstaterne ikke udøve deres kompetence på en måde, som er i strid med formålet med eksisterende fællesskabsbestemmelser. Kompetencefordelingen mellem Fællesskabet og medlemsstaterne betyder ikke, at de sidstnævnte under udøvelsen af deres kompetence kan vedtage bestemmelser, hvormed de er i strid med direktivets formål. Medlemsstaterne træffer i henhold til artikel 10, stk. 1, EF »alle almindelige eller særlige foranstaltninger, som er egnede til at sikre opfyldelsen af de forpligtelser, som følger af denne traktat, eller af retsakter foretaget af Fællesskabets institutioner«. Medlemsstaterne afholder sig desuden i henhold til artikel 10, stk. 2, EF »fra at træffe foranstaltninger, der er egnede til at bringe virkeliggørelsen af denne traktats målsætning i fare«. Man finder et tilsvarende krav om overholdelse af fællesskabsretten på de områder, som henhører under medlemsstaternes kompetence, som f.eks. på området for direkte beskatning ( 53 ), sociale sikringsordninger ( 54 ) og uddannelse ( 55 ).

44.

Jeg skal endelig understrege, at direktiv 2000/35 ikke kan være i strid med den omtvistede italienske lovgivning i sin helhed, men kun med direktivets materielle anvendelsesområde og således i situationer vedrørende ubestridte fordringer som følge af handelstransaktioner. Direktivet berører ikke de øvrige former for fordringer, og det kan derfor ikke have indflydelse på den italienske lovgivning. Konstateringen af, at direktiv 2000/35 er i strid med lovgivningen, som den foreligger i proceduren i hovedsagen, giver imidlertid ikke Fællesskabet en generel kompetence til at regulere fuldbyrdelsesprocedurer uden grænseoverskridende forhold.

45.

På baggrund af det anførte foreslår jeg Domstolen at fastslå, at Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/35/EF af 29. juni 2000 om bekæmpelse af forsinket betaling i handelstransaktioner skal fortolkes således, at direktivet er til hinder for bestemmelser i en national lovgivning som artikel 14 i lovdekret nr. 669/1996, hvorefter en kreditor, som har opnået et tvangsfuldbyrdelsesgrundlag for inddrivelse af en ubestridt fordring, som skyldes af en offentlig myndighed på grundlag af en handelstransaktion, ikke kan anmode om fuldbyrdelse over for myndigheden før udløbet af en frist på 120 dage efter forkyndelsen af tvangsfuldbyrdelsesgrundlaget over for myndigheden.