Sag C-173/05

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber

mod

Den Italienske Republik

»Traktatbrud – artikel 23 EF, 25 EF og 133 EF – samarbejdsaftalen EØF-Algeriet – miljøafgift på gasledninger installeret på regionen Siciliens område – afgift med tilsvarende virkning som told«

Forslag til afgørelse fra generaladvokat P. Léger fremsat den 5. oktober 2006 

Domstolens dom (Anden Afdeling) af 21. juni 2007 

Sammendrag af dom

1.     Frie varebevægelser – told – afgift med tilsvarende virkning

(Art. 23 EF og 133 EF; samarbejdsaftalen EØF-Algeriet, art. 9)

2.     Frie varebevægelser – told – afgift med tilsvarende virkning

(Art. 25 EF)

1.     En miljøafgift på metangas indført fra Algeriet med henblik på distribution og forbrug af denne gas på en medlemsstats område er såvel i strid med artikel 23 EF og 133 EF som med artikel 9 i samarbejdsaftalen EØF-Algeriet.

(jf. præmis 39 og 40 samt domskonkl.)

2.     For så vidt som metangas, der er indført fra Algeriet og pålagt en miljøafgift i en medlemsstat, derefter udføres til andre medlemsstater, kan afgiften påvirke samhandelen i Fællesskabet i strid med artikel 25 EF.

(jf. præmis 41 og domskonkl.)

DOMSTOLENS DOM (Anden Afdeling)

21. juni 2007 (*)

»Traktatbrud – artikel 23 EF, 25 EF og 133 EF – samarbejdsaftalen EØF-Algeriet – miljøafgift på gasledninger installeret på regionen Siciliens område – afgift med tilsvarende virkning som told«

I sag C-173/05,

angående et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 226 EF, anlagt den 19. april 2005,

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved E. Traversa og J. Hottiaux, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,

sagsøger,

mod

Den Italienske Republik ved I.M. Braguglia, som befuldmægtiget, bistået af avvocato dello Stato A. Cingolo, og med valgt adresse i Luxembourg,

sagsøgt,

har

DOMSTOLEN (Anden Afdeling)

sammensat af afdelingsformanden, C.W.A. Timmermans, og dommerne R. Schintgen, P. Kūris, J. Makarczyk (refererende dommer) og L. Bay Larsen,

generaladvokat: P. Léger

justitssekretær: R. Grass,

på grundlag af den skriftlige forhandling,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 5. oktober 2006,

afsagt følgende

Dom

1       Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har i sin stævning nedlagt påstand om, at Domstolen fastslår, at Den Italienske Republik har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i henhold til artikel 23 EF, 25 EF, 26 EF og 133 EF samt i henhold til artikel 4 og 9 i samarbejdsaftalen mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Den Demokratiske Folkerepublik Algeriet, undertegnet i Algier den 26. april 1976 og godkendt på Fællesskabets vegne ved Rådets forordning (EØF) nr. 2210/78 af 26. september 1978 (EFT L 263, s. 1, herefter »samarbejdsaftalen«), idet den har indført og opretholdt den miljøafgift på gasledninger, der er foreskrevet i artikel 6 i regionen Siciliens regionallov nr. 2, programbestemmelser og finansielle bestemmelser for 2002 af 26. marts 2002 (offentliggjort i GURS nr. 14 af 27.3.2002, første del, s. 1, herefter »den sicilianske lov«).

 Retsforskrifter

 Fællesskabsbestemmelser

 Samarbejdsaftalen

2       Samarbejdsaftalens artikel 1 bestemmer:

»Denne aftale mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Algeriet har til formål at fremme et globalt samarbejde mellem de kontraherende parter med henblik på at bidrage til Algeriets økonomiske og sociale udvikling og fremme en styrkelse af deres indbyrdes forbindelser. Med henblik herpå vil der blive vedtaget og iværksat bestemmelser og aktioner inden for økonomisk, teknisk og finansielt samarbejde inden for samhandel samt på det sociale område.«

3       I henhold til aftalens artikel 4, stk. 1, har samarbejdet mellem Fællesskabet og Den Demokratiske Folkerepublik Algeriet bl.a. til formål at fremme:

»[…]

–       markedsføring af og salgsfremmende foranstaltninger for de varer, der udføres af Algeriet

–      […]

–       på energiområdet, deltagelse fra Fællesskabets virksomheders side i programmerne for forskning, produktion og forarbejdning af Algeriets energiressourcer og i alle former for aktiviteter, der bidrager til en bedre udnyttelse af disse ressourcer på stedet, samt opfyldelse af de langfristede kontrakter mellem de respektive virksomheder om levering af jordolie, gas og mineralprodukter

[…]«

4       I henhold til samarbejdsaftalens artikel 9 »indføres varer med oprindelse i Algeriet bortset fra dem, der er opregnet i listen i bilag II til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Økonomiske Fællesskab, i Fællesskabet uden kvantitative restriktioner eller foranstaltninger med tilsvarende virkning og uden told og afgifter med tilsvarende virkning«.

5       Metangas er en af de varer, der er omfattet af samarbejdsaftalens artikel 9.

 Nationale bestemmelser

6       Artikel 6 i den sicilianske lov bestemmer:

»[…]

1.       Der indføres en miljøafgift med det formål at finansiere de investeringer, der har til formål at nedsætte eller forebygge de miljørisici, der følger af tilstedeværelsen af gasledninger indeholdende metangas på regionen Siciliens område. Provenuet af denne afgift anvendes til at finansiere tiltag med henblik på bevaring, beskyttelse og forbedring af miljøkvaliteten, bl.a. i de områder, der krydses af disse rørledninger.

[…]

3.      […] Afgiftspligten indtræder i kraft af ejendomsretten til gasførende rørledninger, der krydser regionen Siciliens område.

4.      De afgiftspligtige er ejerne af gasledninger klassificeret som rørledninger af type 1 som omhandlet i stk. 3, der i det mindste udfører en af følgende former for virksomhed: transport, distribution, salg eller køb.

5.      Med henblik på pålæggelse af afgiften forstås ved gasledninger samtlige rørledninger, vinkler, forbindelsesled, ventiler og andre særlige komponenter, der i det hele anvendes til fremførsel og distribution af naturgas.

6.      Afgiftsgrundlaget udgøres af volumen målt i kubikmeter af gasledninger, der er klassificeret som rørledninger af type 1, som omhandlet i ministerielt dekret af 24. november 1984, der omhandler sikkerhedsforskrifter for installationer til fremførsel og distribution af naturgas ved hjælp af rørledninger.

7.      Afgiften for den årlige afgiftsperiode bestemmes ud fra det afgiftsgrundlag, som er fastsat i stk. 6.

[…]

10.      Afgiften betales af de i stk. 4 omhandlede afgiftspligtige, pr. kaldenderår, proportionelt i forhold til de måneder i året, i hvilke de har været ejere af gasledningerne.

[…]«

7       I medfør af første afsnit, punkt 1.3, i bilaget til ministerielt dekret af 24. november 1984 (almindeligt tillæg til GURI nr. 12, af 15.1.1985) er rørledninger af type 1 trykanlæg på over 24 bar.

 Den administrative procedure

8       Kommissionen har i løbet af årene 2002 og 2003 anmodet de italienske myndigheder om nærmere oplysninger om de regler for anvendelsen af miljøafgiften, som blev indført med den sicilianske lov.

9       Ved skrivelse af 9. september 2003 meddelte de italienske myndigheder Kommissionen, at den sicilianske miljøafgift ikke havde været genstand for konkret anvendelse i den italienske retsorden, eftersom Tribunale amministrativo regionale della Lombardia havde fastslået, at den pågældende lov var i strid med fællesskabsretten.

10     Kommissionen, som fandt, at Den Italienske Republiks bemærkninger hverken var udtømmende med hensyn til de faktiske omstændigheder eller overbevisende ud fra et retligt synspunkt, sendte den 19. december 2003 en åbningsskrivelse til Den Italienske Republik, hvori den anførte, at den omstridte afgift var i strid med artikel 23 EF, 25 EF, 26 EF og 133 EF samt samarbejdsaftalens artikel 4 og 9.

11     Da Kommissionen på trods af udsættelsen af fristen ikke modtog noget svar på åbningsskrivelsen, fremsatte den den 9. juli 2004 en begrundet udtalelse til Den Italienske Republik, hvori den opfordrede denne til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at efterkomme udtalelsen inden for en frist på to måneder efter modtagelsen af udtalelsen.

12     Da Den Italienske Republik ikke har besvaret den begrundede udtalelse, har Kommissionen besluttet at anlægge denne sag.

 Om søgsmålet

 Parternes argumenter

13     Kommissionen gør for det første gældende, at der på regionen Siciliens område kun findes én infrastruktur for gasledninger til naturgas, som opfylder betingelserne i den italienske lovgivning for pålæggelse af afgift. Denne infrastruktur, som er forbundet med gasledninger, der krydser Middelhavet, fremfører naturgas hidrørende fra Algeriet, dels med henblik på distribution og forbrug på den italienske stats område, dels med henblik på eksport til andre medlemsstater.

14     Kommissionen anfører, at det følger af ordlyden af den sicilianske lov, at det egentlige formål med den omtvistede afgift ikke er at afgiftspålægge infrastrukturen som sådan, men derimod den transporterede vare, nemlig metangas. Således indtræder afgiften i henhold til den sicilianske lovgivning i kraft af ejendomsretten til gasførende rørledninger, og de afgiftspligtige er ejerne af gasledningerne, som i det mindste udfører en af følgende former for virksomhed: transport, salg eller køb af gas. Kommissionen præciserer desuden, at afgiftsgrundlaget udgøres af de gasførende rørledningers volumen.

15     Varer, som hidrører fra et tredjeland, og som er i fri omsætning eller i transit på Den Italienske Republiks område, pålægges således ifølge Kommissionen en finansiel byrde, som udgør en afgift med tilsvarende virkning som indførselstold (for det tilfælde, at gassen indføres i Fællesskabet) eller som udførselstold (for det tilfælde, at gassen transporteres til andre medlemsstater). Det følger imidlertid af fast retspraksis, at indførelse af nye afgifter eller foranstaltninger med tilsvarende virkning på varer, der direkte indføres fra tredjelande, er forbudt (dom af 13.12.1973, forenede sager 37/73 og 38/73, Indiamex og De Belder, Sml. s. 1609, præmis 10-18, samt af 16.3.1983, sag 266/81, SIOT, Sml. s. 731, præmis 18).

16     Kommissionen gør ligeledes gældende, at det følger af toldunionens ordning, at told og afgifter med tilsvarende virkning på varer, der bevæger sig mellem medlemsstaterne, er forbudt, uanset med hvilket formål de er blevet indført. Begrebet »afgift med tilsvarende virkning som told« er rent faktisk et objektivt juridisk begreb i henhold til fællesskabsretten (dom af 14.9.1995, forenede sager C-485/93 og C-486/93, Simitzi, Sml. I, s. 2655, præmis 14).

17     Kommissionen gør gældende, at indførelsen af miljøafgiften er i strid med den fælles toldtarif og dermed artikel 23 EF, 25 EF, 26 EF og 133 EF, for så vidt som denne afgift ændrer udligningen af de toldbyrder, som varer, der indføres fra tredjelande, pålægges ved Fællesskabets ydre grænser, idet der herved opstår en risiko for omgåelser i samhandelen med de pågældende lande samt for fordrejning af de frie varebevægelser eller af konkurrencevilkårene mellem medlemsstaterne (dom af 22.4.1999, sag C-109/98, CRT France International, Sml. I, s. 2237, præmis 22 og 23 og den deri nævnte retspraksis).

18     Kommissionen påpeger for det andet, at et forbud mod afgifter med tilsvarende virkning som told fastsat i bilaterale eller multilaterale aftaler indgået af Fællesskabet med et eller flere tredjelande med henblik på at fjerne handelshindringer har samme rækkevidde som den, det tillægges i samhandelen inden for Fællesskabet (dom af 5.10.1995, sag C-125/94, Aprile, Sml. I, s. 2919, præmis 38 og 39).

19     Kommissionen bemærker desuden, at en medlemsstat efter fast retspraksis ikke kan anvende transitafgifter eller andre afgifter vedrørende varers passage på dens område, eftersom disse afgifter har tilsvarende virkning som told ved udførsel (jf. SIOT-dommen, præmis 18, 19 og 23, samt dom af 27.3.2003, sag C-389/00, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 2001, præmis 50 og 51).

20     Den italienske regering anfører, at den omtvistede afgift ikke kan betragtes som en afgift med tilsvarende virkning som told.

21     Den italienske regering mener ikke, at Kommissionen har taget hensyn til, at formålet med miljøafgiften er at iværksætte de i EF-traktaten indeholdte miljøprincipper, herunder særligt forsigtighedsprincippet.

22     Den italienske regering gør endvidere gældende, at den omtvistede afgift besidder egne særlige egenskaber, som er forbundet med overholdelse af forsigtighedsprincippet.

23     Regeringen gør i denne forbindelse gældende, at den omtvistede afgift kun skal betales, såfremt gassen rent faktisk forefindes i infrastrukturen, og såfremt ejeren udøver en af følgende typer virksomhed: transport, distribution, køb eller salg af gas. Denne fremgangsmåde er et udtryk for den nationale lovgivers ønske om kun at afgiftspålægge de former for virksomhed, som udgør en potentiel risiko for miljøet.

24     Den italienske regering gør opmærksom på, at provenuet fra den omtvistede afgift er bestemt til finansiering af investeringer med henblik på at reducere og forebygge potentielle miljørisici forbundet med tilstedeværelsen af infrastrukturer på regionen Siciliens område. Således er det eneste formål med den omtvistede afgift at beskytte miljøet, et i fællesskabsretten anerkendt grundlæggende hensyn. Dette væsentlige forbindelsesled mellem den omtvistede afgift og hensynet til miljøet er et uigendriveligt bevis for, at den omtvistede afgift ikke har karakter af en told.

25     Desuden præciserer den italienske regering, at miljøafgiften ikke rammer varer, men udelukkende transportinfrastrukturen, idet forholdet mellem afgiftens størrelse og den volumen gas, der fremføres, udgør et simpelt og rimeligt teknisk parameter, der er bestemt til at etablere en hensigtsmæssig og rationel forbindelse med det faktiske omfang af den risiko, der opstår for miljøet. Den tilføjer, at afgiften ikke automatisk overvæltes på prisen, idet det er ejeren af gasledningerne, der eventuelt kan gøre dette.

26     Set i lyset af de foregående betragtninger anmoder den italienske regering Domstolen om at frifinde Den Italienske Republik, da søgsmålet er ugrundet.

 Domstolens bemærkninger

 Indledende bemærkninger

27     Inden undersøgelsen af nærværende sag påbegyndes, bemærkes, at det følger af artikel 23, stk. 1, EF, at Fællesskabets grundlag er en toldunion, som omfatter al vareudveksling. Denne union består dels af et forbud mod told ved indførsel fra og ved udførsel til andre medlemsstater, såvel som mod alle afgifter med tilsvarende virkning, dels af indførelsen af en fælles toldtarif for samhandelen mellem medlemsstaterne og tredjelande.

28     Enhver økonomisk byrde, der ikke er told i egentlig forstand, som pålægges ensidigt og belaster varer som følge af grænseoverskridelsen, uanset benævnelse eller opkrævningsmåde, er en afgift med tilsvarende virkning i den i artikel 23 EF og 25 EF forudsatte betydning, selv om den ikke opkræves til fordel for staten (jf. i denne retning dom af 8.11.2005, sag C-293/02, Jersey Produce Marketing Organisation, Sml. I, s. 9543, præmis 55, og af 8.6.2006, sag C-517/04, Koornstra, Sml. I, s. 5015, præmis 15).

29     Formålet med den fælles toldtarif er at gennemføre en udligning af de toldbyrder, som de fra tredjelande importerede produkter underkastes ved Fællesskabets grænser, for derved at undgå enhver fordrejning af den interne frie bevægelighed eller af konkurrencevilkårene (jf. dommen i sagen Indiamix og De Belder, præmis 9, samt dom af 7.11.1996, sag C-126/94, Cadi Surgelés m.fl., Sml. I, s. 5647, præmis 14).

30     Såvel Fællesskabets toldområdes enhed som den fælles handelspolitiks ensartethed ville lide alvorlig skade, såfremt medlemsstaterne ensidigt kunne opkræve afgifter med tilsvarende virkning som told på indførsler fra tredjelande (jf. i denne retning Aprile-dommen, præmis 34).

31     Desuden indebærer toldunionen nødvendigvis, at der sikres frie varebevægelser medlemsstaterne imellem. Friheden i så henseende kan ikke være fuldstændig, hvis medlemsstaterne på nogen måde har mulighed for at hindre eller hæmme bevægeligheden for varer i transit. Det må derfor som følge af toldunionen og i medlemsstaternes gensidige interesse fastslås, at der består et almindeligt princip om fri transit for varer i Fællesskabet (SIOT-dommen, præmis 16).

32     Medlemsstaterne ville gøre sig skyldige i en overtrædelse af grundsætningen om fri transit i Fællesskabet, såfremt de pålagde varer i transit på deres respektive områder, herunder varer direkte indført fra et tredjeland, transitafgifter eller andre afgifter vedrørende transitten (jf. i denne retning SIOT-dommen, præmis 18 og 19).

33     Desuden foreligger der ingen grund til at fortolke forbuddet mod afgifter med tilsvarende virkning som told forskelligt, alt efter om der er tale om samhandelen inden for Fællesskabet eller om samhandelen med tredjelande, som er reguleret ved aftaler såsom samarbejdsaftalen (jf. Aprile-dommen, præmis 39).

34     Det er i lyset af disse principper, at sagens realitet skal undersøges.

 Om realiteten

35     Det er i det foreliggende tilfælde ubestridt, at der m ed den sicilianske lov er indført en miljøafgift, som har til formål at finansiere investeringer, som skal reducere og forebygge miljørisici, der er en følge af tilstedeværelsen af gasledninger med metangas, installeret på regionen Siciliens område. Den omhandlede transport og distribution af metangas finder sted via gasledninger, der er klassificeret som type 1 i medfør af ministerielt dekret af 24. november 1984, og som er forbundet med pipelines, som krydser Middelhavet, og som fremfører sådan naturgas hidrørende fra Algeriet.

36     I medfør af den sicilianske lovs artikel 6, stk. 3, er det ejerskabet af gasførende rørledninger, som krydser regionen Siciliens område, som udløser miljøafgiften.

37     Den italienske regering bekræfter i denne forbindelse i sine indlæg, at den omtvistede afgift ikke angår varer, men udelukkende transportinfrastrukturen. Ikke desto mindre skal den omstridte afgift ifølge samme regering kun betales, hvis gassen rent faktisk findes i infrastrukturen.

38     Desuden bestrider den italienske regering ikke, at det eneste anlæg, som opfylder betingelserne for pålæggelse af afgift i medfør af den sicilianske lov, er det anlæg, som er forbundet med gasledninger, der krydser Middelhavet, og som fremfører naturgas hidrørende fra Algeriet.

39     Det er derfor ubestridt, at den afgift, som blev indført i medfør af den sicilianske lov, udgør en afgiftsbyrde, som rammer en vare indført fra et tredjeland, nemlig metangas fra Algeriet, med henblik på distribution og forbrug af denne gas på det italienske område eller dens transit mod andre medlemsstater.

40     Som det imidlertid følger af den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 28-33, er en sådan afgift på en vare indført fra et tredjeland, i det foreliggende tilfælde Den Demokratiske Folkerepublik Algeriet, såvel i strid med artikel 23 EF og 133 EF som med samarbejdsaftalens artikel 9.

41     Det bemærkes desuden, at den omtvistede afgiftspålæggelse kan påvirke samhandelen i Fællesskabet, i strid med artikel 25 EF, for så vidt som den algeriske gas, der afgiftspålægges i medfør af den sicilianske lov, indføres til Italien og derefter udføres til andre medlemsstater.

42     Hvad endelig angår argumentet fremført af den italienske regering, hvorefter Kommissionens søgsmål savner grundlag, idet den omtvistede afgift udelukkende er blevet indført med det formål at beskytte miljøet, og navnlig med henblik på at opfylde forsigtighedsprincippet, bemærkes blot, at forbuddet mod afgifter med tilsvarende virkning gælder uafhængig af formålet med deres indførelse og af anvendelsen af de indtægter, de tilvejebringer (dom af 9.9.2004, sag C-72/03, Carbonati Apauni, Sml. I, s. 8027, præmis 31).

43     Hvad angår artikel 26 EF og samarbejdsaftalens artikel 4 bemærkes, at disse bestemmelser ikke som sådan opstiller noget tilstrækkeligt præcist juridisk kriterium for at kunne bedømme den i medfør af den sicilianske lov indførte afgift.

44     I lyset af de foregående betragtninger må det fastslås, at Den Italienske Republik har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i henhold til artikel 23 EF, 25 EF og 133 EF samt samarbejdsaftalens artikel 9, idet den har indført en miljøafgift på metangas hidrørende fra Algeriet.

 Sagens omkostninger

45     I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Den Italienske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Den Italienske Republik har tabt sagen, bør det pålægges den at betale sagens omkostninger.

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Anden Afdeling)

1)      Den Italienske Republik har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i henhold til artikel 23 EF, 25 EF og 133 EF samt artikel 9 i samarbejdsaftalen mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Den Demokratiske Folkerepublik Algeriet undertegnet i Algier den 26. april 1976 og godkendt på Fællesskabets vegne ved Rådets forordning (EØF) nr. 2210/78 af 26. september 1978, idet den har indført en miljøafgift på metangas hidrørende fra Algeriet.

2)       I øvrigt frifindes Den Italienske Republik.

3)      Den Italienske Republik betaler sagens omkostninger.

Underskrifter

---

* Processprog: italiensk.