Conclusions
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
CHRISTINE STIX-HACKL
fremsat den 3. juni 2003(1)
Sag C-140/02
Regina
mod
Minister of Agriculture, Fisheries and Food
ex parte: S.P. Anastasiou (Pissouri) Ltd m.fl.
procesdeltagere: Cypfruvex (UK) Ltd og Cypfruvex Fruit and Vegetable (Cypfruvex) Enterprises Ltd
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af House of Lords (Det Forenede Kongerige))
»Fortolkning af Rådets direktiv 77/93/EØF af 21. december 1976 om foranstaltninger mod indslæbning i medlemsstaterne af skadegørere
på planter eller planteprodukter – citrusfrugter med oprindelse i den del af Cypern, der er beliggende nord for De Forenede Nationers stødpudezone, som er blevet
transporteret til Den Tyrkiske Republik med henblik på import i en medlemsstat – oprindelsesmærke – stedet, hvor dette krav kan opfyldes«
I – Indledning
1.
Den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse vedrører import af citrusfrugter fra den nordlige del af Cypern (også
kaldet »Den Tyrkiske Republik Nordcypern«) til Det Forenede Kongerige, og der er allerede tale om den tredje sag i en række
analoge præjudicielle sager
(2)
vedrørende en bestemt affattelse af Rådets direktiv 77/93/EØF af 21. december 1976 om foranstaltninger mod indslæbning i
medlemsstaterne af skadegørere på planter eller planteprodukter
(3)
(herefter »direktiv 77/93«). I retlig henseende er genstanden for den foreliggende sag sundhedskontrollen af planter og planteprodukter,
der indføres til Fællesskabet fra tredjelande, mens den i politisk henseende ikke er uden betydning for Fællesskabets forhold
til Tyrkiet og til Cypern, der skal tiltræde Den Europæiske Union den 1. maj 2004.
II – Retsforskrifter
2.
I denne sag finder direktiv 77/93 anvendelse i den ved Rådets direktiv 91/683/EØF af 19. december 1991
(4)
og ved Kommissionens direktiv 92/103/EØF af 1. december 1992
(5)
ændrede affattelse.
3.
Det bestemmes i direktivets artikel 12, stk. 1, i den affattelse, som var gældende for de omtvistede indførsler:
»Medlemsstaterne foreskriver i hvert fald for indførelse af de i bilag V, del B, angivne planter, planteprodukter eller andre
objekter fra tredjelande:
- a)
- at disse planter, planteprodukter eller andre objekter samt deres emballage officielt undersøges grundigt, enten i fuldt omfang
eller ved repræsentative stikprøver, og om fornødent at de til deres befordring benyttede transportmidler ligeledes undersøges
grundigt for i det omfang, dette kan konstateres, at sikre:
-
- –
- at de ikke er angrebet af de i bilag I, del A, anførte skadegørere
-
- –
- for så vidt angår de i bilag II, del A, anførte planter og planteprodukter, at de ikke er angrebet af de skadegørere, der
er anført i denne del af bilaget vedrørende disse planter og planteprodukter
-
- –
- for så vidt angår de i bilag IV, del A, anførte planter, planteprodukter og andre objekter, at de opfylder de særlige krav,
der er anført i denne del af bilaget vedrørende disse planter mv.
- b)
- at de skal ledsages af de i artikel 7 eller 8 foreskrevne certifikater, og at et plantesundhedscertifikat ikke må være udstedt
mere end 14 dage før den dato, på hvilken planterne, planteprodukterne eller de andre objekter har forladt afsenderlandet.
Certifikaterne udstedes af de myndigheder, der i forbindelse med den internationale konvention om plantebeskyttelse eller
– for stater, der ikke har tiltrådt konventionen – ifølge landets retsforskrifter er bemyndigede hertil. [...]
[...]«
4.
Artikel 12, stk. 5, bestemmer, at det mellem Kommissionen og visse tredjelande kan aftales at foretage undersøgelser under
Kommissionens ansvar i det pågældende tredjeland.
5.
Direktivets artikel 12 indeholder en henvisning til artikel 7 og 8, der i lighed med artikel 6 principielt omfatter planter,
planteprodukter og andre objekter med oprindelse i Fællesskabet.
6.
Det bestemmes i direktivets artikel 7, stk. 1, at der kan udstedes et plantesundhedscertifikat, når det på grundlag af den
i artikel 6, stk. 1 og 2, foreskrevne undersøgelse findes, at de deri opførte betingelser er opfyldt. Efter direktivets artikel
8, stk. 2, fritages den medlemsstat, hvori varerne har været genstand for en opdeling eller en oplagring, eller hvori der
har været foretaget en ændring af emballagen, for at foretage en ny undersøgelse, hvis varerne ikke har været udsat for nogen
plantesundhedsmæssig smittefare på denne medlemsstats område. I så fald udsteder medlemsstaten et plantesundhedscertifikat
for videreforsendelse, som vedlægges det originale plantesundhedscertifikat.
7.
Det bestemmes i direktivets artikel 6, stk. 1, at planter, planteprodukter og andre objekter, der er angivet i bilag V, del
A, samt deres emballage officielt undersøges grundigt, enten i fuldt omfang eller ved repræsentative stikprøver, og, om fornødent,
at de til deres befordring benyttede transportmidler ligeledes undersøges officielt for at sikre:
- a)
- at de ikke er angrebet af de i bilag I, del A, angivne skadegørere
- b)
- for så vidt angår de i bilag II, del A, angivne planter og planteprodukter, at de ikke er angrebet af de skadegørere, der
er anført i denne del af bilaget vedrørende disse planter mv.
- c)
- for så vidt angår de i bilag IV, del A, angivne planter, planteprodukter eller andre objekter, at de opfylder de særlige krav,
der er nævnt i denne del af bilaget vedrørende disse planter mv.
8.
Det tilføjes i direktivets artikel 6, stk. 4, at de officielle undersøgelser, der er omhandlet i de foregående stykker, gennemføres
regelmæssigt i producentens virksomhed, fortrinsvis på produktionsstedet, og omfatter planter og planteprodukter, der dyrkes,
produceres eller anvendes af producenten, eller som på anden måde findes i hans virksomhed, ligesom de også skal omfatte de
vækstmedier, som anvendes der.
9.
De citrusfrugter med oprindelse i den nordlige del af Cypern, som er genstand for tvisten i hovedsagen, hører for så vidt
angår de ovenfor gennemgåede bestemmelser til kategorien af planter og planteprodukter, som er angivet i bilag V, og som dermed
er omfattet af plantesundhedskontrol. De kan blive angrebet af de i bilag I eller II omhandlede skadegørere.
10.
Endvidere optræder de citrusfrugter, der er genstand for den foreliggende sag, i bilag IV, del A, til direktiv 77/93. Dermed
finder artikel 9, stk. 1, anvendelse. Denne artikel bestemmer:
»Når der er tale om planter, planteprodukter eller andre objekter, for hvilke de i bilag IV, del A, fastsatte særlige krav
er gældende, skal det officielle plantesundhedscertifikat, der kræves i henhold til artikel 7, være udstedt i det land, hvor
planterne, planteprodukterne og de andre objekter har deres oprindelse, undtagen:
- –
- når der er tale om træ, hvis [...]
- –
- når der er tale om andre tilfælde, i det omfang de særlige forskrifter i bilag IV, del A, kan opfyldes andre steder end på
oprindelsesstedet.«
11.
De særlige forskrifter er fastsat i punkt 16.1-16.4 i bilag IV, del A
(6)
.
12.
I henhold til den affattelse af punkt 16.1, der finder anvendelse her, skal frugter af
Citrus L.,
Fortunella Swingle,
Poncirus Raf., og hybrider heraf, med oprindelse i tredjelande – uden at dette berører forbuddene, der gælder for frugter som anført
i bilag III, del B, punkt 2 og 3 – være fri for stilke og blade, og emballagen skal være forsynet med et passende oprindelsesmærke.
13.
Punkt 16.2, 16.3 og 16.4 foreskrev i den affattelse, der finder anvendelse her, at det for så vidt angår frugter af
Citrus L.,
Fortunella Swingle,
Poncirus Raf., og hybrider heraf, med oprindelse i tredjelande, hvor bestemte skadegørere forekommer, skal være officielt konstateret,
at frugterne har oprindelse i områder, der vides at være fri for den relevante skadegører. Hvis dette krav ikke kan opfyldes,
skal det være officielt konstateret, at der ikke er iagttaget symptomer på den relevante skadegører på dyrkningsstedet eller
i dets umiddelbare nærhed, og/eller at frugterne har vist sig fri for den relevante skadegører. Hvis heller ikke dette krav
kan opfyldes, skal det være officielt konstateret, at frugterne har været underkastet passende behandling.
14.
Punkt 16.1-16.4 blev ændret ved Kommissionens direktiv 98/2/EF af 8. januar 1998
(7)
(herefter »direktiv 98/2«). Herefter kræves der også en officiel konstatering af, at frugterne er fri for skadegørere, når
frugterne har oprindelse i lande, der er fri for disse skadegørere. Denne ændring trådte imidlertid først i kraft, efter at
de faktiske omstændigheder i hovedsagen havde fundet sted.
III – Sagens forhistorie, de faktiske omstændigheder og de præjudicielle spørgsmål
15.
Den foreliggende sag er et nyt stadium i tvisten mellem på den ene side nogle producenter og eksportører af citrusfrugter,
som har hjemsted på Cypern i den del, der ligger syd for De Forenede Nationers stødpudezone – herunder S.P. Anastasiou (Pissouri)
Ltd – og på den anden side Minister of Agriculture, Fisheries and Food (ministeren for landbrug, fiskeri og fødevarer).
16.
Første etape af tvisten (herefter »Anastasiou I-sagen«) vedrørte spørgsmålet, om vare- og plantesundhedscertifikater, der
tilsyneladende er blevet udstedt i overensstemmelse med fællesskabsbestemmelserne, er gyldige, når de er blevet udstedt af
myndigheder i »Den Tyrkiske Republik Nordcypern«.
17.
Efter Domstolens dom i Anastasiou I-sagen
(8)
i 1994 begyndte virksomhederne i den del af Cypern, der er beliggende nord for De Forenede Nationers stødpudezone, at eksportere
citrusfrugter til Fællesskabet via en havn i Tyrkiet, hvor plantesundhedscertifikater blev udstedt af de kompetente tyrkiske
myndigheder. Dette var virksomhedernes reaktion på Domstolens dom, hvorefter en medlemsstats myndigheder ved import af sådanne
citrusfrugter fra Cypern ikke kunne godtage plantesundhedscertifikater udstedt af andre myndigheder end Republikken Cyperns
kompetente myndigheder.
18.
Den anden etape af tvisten drejede sig om et spørgsmål, der ikke havde været relevant i den første sag, nemlig om citrusfrugter,
der var produceret i »Den Tyrkiske Republik Nordcypern«, kunne indføres til Det Forenede Kongerige med et certifikat udstedt
af Tyrkiet. I dommen af 4. juli 2000 (»Anastasiou II«)
(9)
fastslog Domstolen, at en medlemsstat på de nedenstående betingelser kan tillade indførsel på sit område af planter, som
har oprindelse i et tredjeland, og som er undergivet et krav om, at der skal udstedes et plantesundhedscertifikat, som navnlig
vedrører overholdelsen af særlige krav, såfremt planterne – i mangel af et certifikat udstedt af de kompetente myndigheder
i oprindelseslandet – er ledsaget af et certifikat, som er udstedt i et tredjeland, som ikke er deres oprindelsesland:
- –
- Planterne skal have været indført på det lands område, hvor kontrollen fandt sted, før de derfra blev udført til Fællesskabet.
- –
- Planterne skal have befundet sig der i en vis periode og på betingelser, som sikrer, at en passende kontrol har kunnet gennemføres.
- –
- Planterne må ikke være undergivet særlige krav, som kun kan opfyldes på deres oprindelsessted.
19.
Herudover har Domstolen fastslået, at det ved vurderingen af, om et plantesundhedscertifikat er i overensstemmelse med kravene
i direktivet, ikke tilkommer medlemsstaten at tage hensyn til årsagerne til, at det ikke er blevet udstedt i planternes oprindelsesland.
20.
Den foreliggende, tredje, sag for Domstolen vedrører to partier citrusfrugter med oprindelse i den del af Cypern, der ligger
nord for De Forenede Nationers stødpudezone. Partierne blev i marts 1995 sendt til Det Forenede Kongerige via en havn i Tyrkiet,
og i den forbindelse udstedte de tyrkiske myndigheder de ledsagende plantesundhedscertifikater. De to importører af frugt
fra den nordlige del af Cypern, Cypfruvex (UK) Ltd og Cypfruvex Fruit and Vegetable (Cypfruvex) Enterprises Ltd (herefter
under ét »Cypfruvex«), er indtrådt i sagen, som berører dem umiddelbart.
21.
Anastasiou og de øvrige appellanter har for House of Lords, som også denne sag er blevet indbragt for, gjort gældende, at
de omhandlede citrusfrugter var undergivet de særlige krav i bilag IV, del A, som kun kunne opfyldes i oprindelseslandet.
Uden et tilsvarende certifikat kunne de ikke indføres til Det Forenede Kongerige.
22.
House of Lords har, idet det finder, at dommen i Anastasiou II-sagen ikke giver svar herpå, ved kendelse af 17. december 2001,
indgået til Domstolen den 16. april 2002, forelagt Domstolen følgende spørgsmål til præjudiciel afgørelse:
- 1)
- Såfremt citrusfrugter med oprindelse i ét tredjeland er blevet sendt til et andet tredjeland, kan det særlige krav i punkt
16.1 i bilag IV, del A, til direktiv 77/93/EØF, nu direktiv 2000/29/EF, om, at emballagen skal være forsynet med et passende
oprindelsesmærke, da kun opfyldes i oprindelseslandet, eller kan det i stedet opfyldes i dette andet tredjeland?
- 2)
- Skal den i punkt 16.2-16.4 i direktiv 2000/29/EF foreskrevne officielle konstatering af oprindelseslandet foretages af en
myndighed i oprindelseslandet, eller kan den foretages af en myndighed i det ovennævnte andet tredjeland?
IV – Det første præjudicielle spørgsmål: bilag IV, del A, punkt 16.1, til direktiv 77/93
A –
Parternes argumenter
23.
Anastasiou har gjort den opfattelse gældende, at oprindelsesmærkerne kun kan påføres på oprindelsesstedet, og at dette bl.a. følger
af, at de særlige krav skal sikre et højere beskyttelsesniveau end et plantesundhedscertifikat, der er udstedt af afsenderstaten.
24.
Konstateringen af varens oprindelse på oprindelsesstedet letter både sporingen af kilden til eventuelle sygdomme og samarbejdet
med myndighederne i tredjelandet. Endvidere er en person på oprindelsesstedet bedre i stand til at fastslå varernes oprindelse.
25.
De to særlige krav, der er anført i punkt 16.1, kan være undergivet helt forskellige betingelser. Den ændring af punkt 16.2-16.4,
der blev indført ved direktiv 98/2, medfører blot en yderligere beskyttelse.
26.
Cypfruvex , der deler landbrugsministeriets opfattelse, har anført, at Anastasious opfattelse vil føre til et importstop for frugt fra
den nordlige del af Cypern. Kravet om oprindelsesmærke kan opfyldes i ethvert tredjeland. Det kan udledes af artikel 9, stk. 1,
i direktiv 77/93, at også et kontrolorgan i et andet land end oprindelseslandet kan kontrollere et oprindelsesmærke, herunder
at mærket er passende. Det er det tredjeland, som udsteder plantesundhedscertifikatet, der afgør, på hvilken måde kontrollen
skal udføres. Det tilkommer hverken kontrolorganet at fastslå oprindelsen, kontrollere emballagen eller udstede et oprindelsescertifikat.
Oprindelsesmærket må i øvrigt ikke forveksles med den officielle konstatering af oprindelsen, som tjener andre formål og udføres
af oprindelseslandets myndigheder. Det følger af direktiv 98/2, at den officielle konstatering af oprindelsen supplerer kravet
om oprindelsesmærke. Frugt fra den nordlige del af Cypern, som skal eksporteres, bliver emballeret og mærket efter regler,
der i det væsentlige svarer til Republikken Cyperns. Dermed er det udelukket, at der forekommer fejlagtige oprindelsesmærker.
I øvrigt er Cypern fri for skadegørere, og derfor er der ingen interesse i at angive et urigtigt oprindelsessted. Det er ikke
Domstolens opgave at kontrollere den virksomhed, der udøves af de tyrkiske myndigheder, som kan samarbejde med »Den Tyrkiske
Republik Nordcyperns« myndigheder. Medlemsstaterne kan på deres side kun samarbejde med de tyrkiske myndigheder.
27.
Den
græske regering har anført, at oprindelsesmærkerne skal sikre sikkerheden af transaktionerne og beskyttelsen af plantesundheden. Påsætningen
skal foretages af myndighederne i oprindelseslandet, fordi det er dem, der bedst er i stand til at sikre opfyldelsen af disse
målsætninger, og de har den officielle bemyndigelse hertil. »Den Tyrkiske Republik Nordcypern« er under alle omstændigheder
ikke et tredjeland, som kan udstede de nødvendige certifikater. Det følger af dommen i Anastasiou I-sagen, at det kun er Republikken
Cyperns myndigheder, der kan påsætte oprindelsesmærker. De tyrkiske myndigheder kan kun agere med hensyn til produkter fra
Cypern, der er forsynet med et oprindelsesmærke, der er påført af de cypriotiske myndigheder.
28.
Det Forenede Kongeriges regering har anført, at plantesundhedscertifikatet stammer fra den internationale konvention om plantesundhed fra 1951, og at alle
plantesundhedscertifikater efter denne konvention har skullet være forsynet med en officiel konstatering af oprindelsesstedet.
Derfor gælder dette krav ikke blot for de i bilag IV, del A, til direktiv 77/93 anførte produkter. Det følger af dommen i
Anastasiou II-sagen, at en officiel konstatering af oprindelsesstedet også kan udføres af et tredjeland. Oprindelsesmærket
kan også påføres af et andet land end det, som attesterer, at et sådant mærke er blevet påført. I øvrigt er den fællesskabsretlige
ordning siden 1993 ikke længere så streng.
29.
Oprindelsesmærket tjener to formål: Det første, som er at udelukke frugter, der kommer fra bestemte zoner, blev afskaffet
i 1999, og det andet, som er at kunne bestemme frugternes oprindelse, er begrænset, fordi der ikke er pligt til at angive
eksportørens identitet på emballagen. Eftersom oprindelsesmærket er af mindre betydning end et plantesundhedscertifikat, skal
det ikke undergives strengere betingelser end konstateringen af oprindelseslandet i plantesundhedscertifikatet, som også kan
udstedes af et andet land end oprindelseslandet.
30.
Kommissionen skal kun samarbejde med myndigheder, hvis retsakter skal anerkendes af medlemsstaterne. Det er imidlertid også
muligt for Kommissionen at samarbejde med »Den Tyrkiske Republik Nordcypern«. Endelig har citrusfrugter fra den nordlige del
af Cypern aldrig forårsaget problemer med skadegørere. De ændringer, der blev gennemført ved direktiv 98/2, er uden relevans
for fortolkningen af punkt 16.1.
31.
Efter
Kommissionens opfattelse var oprindelsesmærket før ændringen ved direktiv 98/2 det eneste middel til at kontrollere, om varerne kom fra
et sygdomsfrit land. Efter ændringen er det derimod snarere betingelserne i punkt 16.2-16.3a, der har betydning. Det fremgår
af artikel 9, stk. 1, i direktiv 77/93, at udstedelsen af plantesundhedscertifikatet er det centrale element i kontrollen,
fordi det er den officielle bekræftelse af, at de krav, der stilles, er opfyldt. Denne kontrol giver kun mening, hvis den
person, der udsteder certifikatet, faktisk er i stand til at bekræfte dette.
32.
Når kravene vedrører særlige karakteristika ved det sted, hvor frugterne vokser, kan certifikatet kun udstedes af en person,
der på grundlag af sin egen viden kan bekræfte, at frugterne kommer fra et bestemt sted. Følgelig kan kontrollen af betingelserne
i punkt 16.1-16.4 kun gennemføres af en person, der befinder sig i det pågældende land og har kendskab til frugternes oprindelse.
Da Cypern er fri for de skadegørere, der er omfattet af disse bestemmelser, begrænser spørgsmålet sig til at dreje sig om,
hvorvidt den officielle konstatering kun kan foretages af de anerkendte cypriotiske myndigheder.
33.
I denne henseende tilslutter Kommissionen sig generaladvokat Fennellys opfattelse i Anastasiou II-sagen. Med udgangspunkt
i fællesskabslovgivers hensigt med direktiv 98/2 finder Kommissionen, at oprindelsesmærket altid skal tjene til at fastslå
frugternes oprindelse og sikre, at de enten kommer fra et område, der er fri for skadegørere, eller er ledsaget af det krævede
certifikat, som alene kan udstedes af en person i oprindelseslandet.
34.
Kommissionen har følgelig konkluderet, at overholdelsen af de særlige krav i punkt 16.1-16.4 kun kan sikres i oprindelseslandet.
B –
Stillingtagen
35.
Punkt 16.1 i bilag IV, del A, til direktiv 77/93 regulerer to særlige krav: For det første skal frugterne være fri for stilke
og blade, og for det andet skal emballagen være forsynet med et oprindelsesmærke. Det første præjudicielle spørgsmål vedrører
kun den anden af disse to betingelser.
36.
Mens den første betingelse, nemlig at frugterne skal være fri for stilke og blade, kan kontrolleres når som helst og hvor
som helst og i øvrigt ikke kræver særlige fagkundskaber, er retsstillingen med hensyn til den anden betingelse ikke så klar.
37.
Den foreliggende sag drejer sig nemlig ikke blot om spørgsmålet om, hvor konstateringen af, om en emballage er forsynet med
et bestemt mærke, kan foretages, men – som det fremgår af formuleringen af det præjudicielle spørgsmål og de faktiske omstændigheder
i hovedsagen – hvorvidt dette særlige krav kun kan opfyldes i oprindelseslandet. Dermed skal den betingelse, der er fastsat
i artikel 9, stk. 1, andet led, i direktiv 77/93, tages i betragtning.
38.
Generaladvokat Fennelly anførte allerede i Anastasiou II-sagen, at kontrol af, at en vare har oprindelse i et tredjeland,
der udføres af myndighederne i et andet tredjeland, støder på visse forhindringer. Det er således spørgsmålet, hvilke pålidelige
dokumenter, der kan inddrages til dette formål, idet afskibningspapirerne i hvert fald må lades ude af betragtning
(10)
.
39.
Ligeledes bør man tilslutte sig generaladvokat Fennellys opfattelse
(11)
– om end her med en anden begrundelse – hvorefter dommen i Huygen-sagen
(12)
ikke kan overføres til nærværende sammenhæng. Denne sag drejede sig nemlig om fortolkningen af en bestemmelse i en frihandelsaftale,
hvorefter en importstat på visse betingelser kan kontrollere dokumenterne fra eksportstaten og andre beviser for varens oprindelse.
Direktiv 77/93 indeholder imidlertid ikke en tilsvarende regel.
40.
Indledningsvis bemærkes, at artikel 9, stk. 1, i direktiv 77/93 fastsætter princippet om, at for planter, for hvilke de i
bilag IV, del A, fastsatte særlige krav er gældende, skal det officielle plantesundhedscertifikat være udstedt i oprindelseslandet.
41.
Artikel 9, stk. 1, andet led, fastsætter kun én undtagelse herfra. Fortolkningsproblemet skyldes imidlertid, at denne undtagelse
– der finder anvendelse her – for en umiddelbar betragtning har samme materielle anvendelsesområde som hovedreglen, dvs. at
den gælder for alle særlige krav i bilag IV, del A. Da man imidlertid ikke bør gå ud fra, at fællesskabslovgiver udsteder
overflødige forskrifter, skal man forstå denne undtagelsesbestemmelse således, at den kun gælder for visse særlige krav. Af
bestemmelsens ordlyd, hvorefter »de særlige forskrifter [...] kan opfyldes andre steder end på oprindelsesstedet«, kan det
udledes, at undtagelsen i andet led kun gælder for planter, der opfylder denne betingelse. Er dette ikke tilfældet, gælder
hovedreglen i artikel 9, stk. 1, hvorefter plantesundhedscertifikatet skal udstedes i oprindelseslandet.
42.
Det kan ganske vist ikke bestrides, at konstateringen af, om en emballage er påført et mærke, kan gennemføres hvor som helst.
Selv påføringen af et mærke kan ske hvor som helst.
43.
Men hvis man tager i betragtning, at der er tale om et mærke, der angiver varens oprindelse, og som skal være passende til
dette formål, skal man stille strenge betingelser for at sikre overholdelsen af de særlige krav.
44.
At undtagelsesbestemmelsen i artikel 9, stk. 1, andet led, skal fortolkes strengt, fremgår af endnu en omstændighed. Således
kræves det for at anvende undtagelsen, at de særlige krav skal opfyldes, allerede hvis plantesundhedscertifikatet skal udstedes
på et andet oprindelses
sted . Strengt taget gælder dette altså også for andre steder i det samme oprindelsesland. Er der tale om et andet land, skal der
stilles endnu højere krav til opfyldelsen af kravene.
45.
Denne omstændighed understreger betydningen af betingelsen i artikel 9, stk. 1, i direktiv 77/93, hvorefter plantesundhedscertifikatet
skal være et sådant certifikat, som kræves i henhold til artikel 7. Ifølge artikel 7, stk. 1, i den affattelse, der finder
anvendelse her, er udstedelsen af certifikatet imidlertid afhængig af, at det »på grundlag af den i artikel 6 […] foreskrevne
undersøgelse findes, at de deri opførte betingelser er opfyldt«.
46.
Til de betingelser, der er angivet i artikel 6 i direktiv 77/93, hører også betingelsen i stk. 4, litra b), om, at de officielle
undersøgelser »gennemføres regelmæssigt i producentens virksomhed, fortrinsvis på produktionsstedet«.
47.
Det skal således i det følgende undersøges, om denne betingelse i artikel 6, stk. 4, litra b), i direktiv 77/93 kun gælder
for fællesskabsprodukter, eller om den også gælder for produkter fra tredjelande.
48.
I Anastasiou II-dommen fastslog Domstolen, at der i ottende betragtning til direktiv 91/683 drages »den konsekvens, »at denne
kontrol derfor [bør] gøres obligatorisk på produktionsstedet«, men kun »for fællesskabsprodukter««
(13)
.
49.
Hertil skal for det første bemærkes, at teksten i artikel 6, stk. 4, litra b), i direktiv 77/93 ikke anvender denne differentiering.
For det andet begrænser heller ikke ottende betragtning til direktiv 91/683 betingelsen om, at »det er mest hensigtsmæssigt
at gennemføre plantesundhedskontrollen på produktionsstedet« til fællesskabsprodukter.
50.
For det tredje ville fællesskabslovgiver også først efterfølgende have kunnet begrænse anvendelsesområdet for artikel 6, stk. 4,
i direktiv 77/93. Fællesskabslovgiver har også gjort brug af beføjelsen til at begrænse anvendelsesområdet, nemlig ved direktiv
94/13/EF
(14)
. Fællesskabslovgiver har imidlertid ikke fastsat nogen undtagelse for varer fra tredjelande.
51.
Der kan ganske vist henvises til den forudsætning, som Domstolen fremhævede i dommen i Anastasiou II-sagen, nemlig at undgå,
at »varer med oprindelse uden for Fællesskabet var undergivet lempeligere krav«
(15)
.
52.
Men selv efter denne mindre strenge målestok står det ikke desto mindre fast, at det også for produkter fra tredjelande gælder,
at det er
mest hensigtsmæssigt at gennemføre plantesundhedskontrollen på produktionsstedet. Dette gælder så meget desto mere for et særligt krav, som har
en geografisk tilknytning, nemlig oprindelsesmærket.
53.
Hertil kommer, at punkt 16.1 ikke foreskriver, at der påføres et hvilket som helst oprindelsesmærke, men et »passende«
(16)
oprindelsesmærke. Om et oprindelsesmærke er passende, afhænger dels af dets indhold (tekst, symboler osv.), dels af måden,
hvorpå det er påført, navnlig med henblik på at sikre, at det er holdbart.
54.
Over for argumentet om, at der ikke bliver noget anvendelsesområde tilbage for undtagelsesreglen i artikel 9, stk. 1, i direktiv
77/93, hvis udstedelsen skal foretages i oprindelseslandet, skal det bemærkes, at undtagelsen også finder anvendelse for punkt
16.1’s vedkommende, nemlig med hensyn til betingelsen om, at frugterne skal være fri for stilke og blade.
55.
Argumentet om, at det følger af artikel 12, stk. 1, litra b), i direktiv 77/93 – hvorefter plantesundhedscertifikatet ikke
må være udstedt mere end 14 dage før den dato, hvor varen har forladt afsenderlandet – at certifikater fra afsenderlandet
i det foreliggende tilfælde skal anerkendes, skal ligeledes afvises. Denne regel vedrører nemlig blot det tilfælde – der i
øvrigt skal kvalificeres som en undtagelse – at også et certifikat fra et andet tredjeland end oprindelseslandet skal anerkendes.
Denne undtagelsesregel finder imidlertid kun anvendelse under bestemte betingelser, som ikke foreligger i denne sag.
56.
Der er også – fra Det Forenede Kongeriges side – blevet argumenteret for, at et af formålene med oprindelsesmærket, nemlig
at bevise, at frugterne hidrører fra bestemte zoner, blev afskaffet i 1999. Hertil skal blot bemærkes, at de faktiske omstændigheder
i hovedsagen skal bedømmes på grundlag af den tidligere, dvs. før 1999 gældende retsstilling.
57.
Herudover er det blevet anført, at den ved direktiv 98/2 indførte ændring har konsekvenser for fortolkningen af punkt 16.1,
for så vidt som skærpelsen af punkt 16.2-16.4 har reduceret betydningen af oprindelsesmærket. Dette kan ganske vist være tilfældet
for de nye reglers vedkommende, men med hensyn til de faktiske omstændigheder i hovedsagen er det de tidligere gældende regler,
der finder anvendelse. Af den senere ændring af punkt 16.2-16.4 kan man tilmed snarere tværtimod udlede, at oprindelsesmærket
forud for ændringen – og dermed også i det foreliggende tilfælde – havde en endnu større betydning.
58.
Jeg skal endvidere komme ind på et argument, som er blevet gjort gældende af flere procesdeltagere, hvorefter plantesundhedscertifikater
generelt skal tillægges større betydning end oprindelsesmærker. Herved overser man, at der gælder en speciel ordning for citrusfrugter,
hvorefter der ikke kræves plantepas for citrusfrugter. Heraf følger imidlertid, som Kommissionen med rette har anført, at
oprindelsesmærket netop for sådanne frugters vedkommende får en særlig stor betydning. Det gælder navnlig for det i denne
sag væsentlige aspekt: at frugterne er fri for skadegørere. For dette kriterium har den geografiske tilknytning (oprindelse
i et bestemt land eller et bestemt sted) nemlig en afgørende betydning.
59.
Endelig skal jeg komme ind på argumentet om, at oprindelsen også skal angives i rubrik 5 i plantesundhedscertifikatet, og
at dette vilkår sammen med kravet om oprindelsesmærke medfører en dobbelt forpligtelse. I denne forbindelse skal det for det
første bemærkes, at det nærmest hører til fællesskabsimportrettens natur, at oplysninger skal afgives på flere blanketter.
Det tilkommer fællesskabslovgiver at indføre eventuelle forenklinger af formaliteterne i forbindelse med import. For det andet
bemærkes en forskel mellem oprindelsesmærket og oplysningerne i plantesundhedscertifikatet, som desværre ikke er blevet gjort
gældende under sagen. Mens oprindelsesmærket henviser til oprindelses
landet , henviser plantesundhedscertifikatet til oprindelses
stedet .
60.
Anastasiou II-dommen opstillede imidlertid ikke blot princippet om, at medlemsstaterne kan indføre planter, der er ledsaget
af et plantesundhedscertifikat, som er blevet udstedt i et andet tredjeland end oprindelsestredjelandet, men gjorde også undtagelse
herfra under tre betingelser. Det i punkt 16.1 anførte krav om oprindelsesmærke henhører under den tredje af de betingelser,
der er angivet i Anastasiou II-dommen, som vedrører særlige krav, der kun kan opfyldes på planternes oprindelsessted.
61.
Hvis de plantesundhedscertifikater, der er udstedt af de tyrkiske myndigheder, ikke anerkendes, rammer det ikke specielt Tyrkiet,
men alle tredjelande, som ikke samtidig er oprindelseslande. Hidrører frugterne eksempelvis ikke fra den nordlige del af Cypern,
men fra Tyrkiet, kommer det følgelig kun i betragtning at udstede et plantesundhedscertifikat i Tyrkiet og ikke i et andet
tredjeland, hvorfra frugterne bliver transporteret til Fællesskabet. Ligesom ethvert tredjeland fastsætter regler på plantesundhedsområdet,
kan Fællesskabet også indrette sin retsorden således, at det kan fastsætte tilsvarende regler og kontrollere deres overholdelse.
Der skal imidlertid sondres mellem denne situation og anerkendelsen af tredjelandes retlige foranstaltninger på plantebeskyttelsesområdet,
som er særskilt reguleret
(17)
.
62.
Herefter skal det første præjudicielle spørgsmål besvares med, at artikel 9, stk. 1, i direktiv 77/93 skal fortolkes således,
at såfremt citrusfrugter med oprindelse i ét tredjeland er blevet sendt til et andet tredjeland, kan det særlige krav i punkt
16.1 i bilag IV, del A, hvorefter emballagen skal være forsynet med et passende oprindelsesmærke, ikke opfyldes uden for oprindelsesstedet.
V – Det andet præjudicielle spørgsmål: bilag IV, del A, punkt 16.2-16.4, til direktiv 77/93
A –
Parternes argumenter
63.
Efter
Anastasious opfattelse skal den officielle konstatering vedrørende de særlige krav i punkt 16.2-16.4 udføres af oprindelseslandets myndigheder,
fordi det kun er dér, en effektiv kontrol kan finde sted. Dette er også i overensstemmelse med målsætningen for direktiv 98/2.
Hvis den officielle konstatering også kunne foretages i et andet land end oprindelseslandet, kunne plantesundhedscertifikatet
også udstedes dér. Dermed ville det højere beskyttelsesniveau, som tilstræbes med direktiv 98/2, ikke blive sikret.
64.
Cypfruvex har gjort gældende, at den officielle konstatering i henhold til punkt 16.2-16.4 kan foretages i et hvilket som helst tredjeland.
Da hele Cypern er fri for sygdomme i direktiv 77/93’s forstand, er det kun litra a) i henholdsvis punkt 16.2, 16.3 og 16.4,
der finder anvendelse. Disse bestemmelser foreskriver imidlertid ikke, at den officielle konstatering kun kan foretages i
oprindelseslandet. Da plantesundhedscertifikatet indeholder både en rubrik for oprindelseslandet og en rubrik for det land,
hvor plantesundhedscertifikatet bliver udstedt, skal der netop ikke nødvendigvis være tale om det samme land.
65.
Med hensyn til det andet præjudicielle spørgsmål har den
græske regering gjort den opfattelse gældende, at betingelsen om offentlig konstatering supplerer oprindelsesmærket. Den kontrol, der er
nødvendig for at foretage denne konstatering, kan kun gennemføres af myndighederne i oprindelseslandet. Citrusfrugter fra
den nordlige del af Cypern er imidlertid ikke undergivet kontrol af de cypriotiske myndigheder. En sådan kontrol kan heller
ikke erstattes af kontrol, der foretages ved indførslen til Fællesskabet. At Cypern er fri for sygdomme, udgør ikke nogen
garanti for fremtiden. Kommissionens konstatering af, at Cypern er fri for sygdomme, vedrører i øvrigt kun den anerkendte
stat Cypern.
66.
Det Forenede Kongeriges regering har anført, at det kun er litra a) i punkt 16.2, 16.3 og 16.4, der er relevante. Ifølge disse bestemmelser kræves det imidlertid
kun, at oprindelseslandet er fri for sygdomme. En sådan konstatering kan også foretages i et andet land. Følgelig kan officielle
konstateringer efter punkt 16.2-16.4 også udføres af et andet land end oprindelseslandet, hvis Kommissionen har erklæret oprindelseslandet
fri for skadegørere eller sygdomme.
67.
Kommissionen har ikke taget særskilt stilling til det andet præjudicielle spørgsmål, men har behandlet de særlige krav sammen med det
første præjudicielle spørgsmål. Derved er den nået frem til den konklusion, at også kravene i punkt 16.2-16.4 kan opfyldes
i oprindelseslandet.
B –
Stillingtagen
68.
Det andet præjudicielle spørgsmål vedrører udtrykkeligt kun Rådets direktiv 2000/29/EF af 8. maj 2000 om foranstaltninger
mod indslæbning i Fællesskabet af skadegørere på planter eller planteprodukter og mod deres spredning inden for Fællesskabet
(18)
. Da dette direktiv, der kodificerede direktiv 77/93, imidlertid først trådte i kraft den 10. juli 2000, finder det ikke anvendelse
i den foreliggende sag.
69.
De særlige krav, der er fastsat i punkt 16.2-16.4 i bilag IV, del A, skal, som det fremgår af tredje betragtning til direktiv
92/103, der finder anvendelse her, sikre, at de pågældende skadegørere ikke er til stede.
70.
Disse særlige krav er netop tilsammen udtryk for fællesskabslovgivers hensigt og for direktivets formål, som er at sikre et
højt beskyttelsesniveau.
71.
De officielle konstateringer efter punkt 16.2-16.4 skal opfylde to betingelser.
72.
For det første skal medlemsstaternes myndigheder ifølge Anastasiou I-dommen kun anerkende sådanne konstateringer, som hidrører
fra en myndighed i en anerkendt stat. Dermed kommer konstateringer, der er udført af myndighederne i »Den Tyrkiske Republik
Nordcypern«, ikke i betragtning.
73.
For det andet skal konstateringerne opfylde den i artikel 9, stk. 1, fastsatte betingelse om, at det skal sikres, at de særlige
krav bliver opfyldt.
74.
Ifølge undtagelsesbestemmelsen i artikel 9, stk. 1, andet led, kan udstedelsen af plantesundhedscertifikater kun foretages
uden for oprindelsesstedet, når det i den forbindelse sikres, at de særlige krav bliver opfyldt.
75.
Den officielle konstatering i henhold til litra a) i punkt 16.2, 16.3 og 16.4, vedrører spørgsmålet, om frugterne har oprindelse
i områder, der vides at være fri for den relevante skadegører.
76.
En sådan konstatering forudsætter følgelig kendskab til forskellige forhold, nemlig for det første frugternes oprindelse og
for det andet de givne forhold i det pågældende oprindelsesområde. I den forbindelse er det påfaldende, at det i henhold til
den affattelse af punkt 16.2-16.4, der finder anvendelse her, dvs. den gældende affattelse forud for ændringen ved direktiv
98/2, kommer an på
området og ikke landet. Dermed er reglen i litra a) i punkt 16.2, 16.3 og 16.4 ganske vist i geografisk henseende bredere end artikel
9, stk. 1, andet led, i direktiv 77/93, der tager oprindelsesstedet i betragtning, men snævrere end hovedreglen i artikel
9, stk. 1, der tager oprindelses
landet i betragtning. Heraf følger, at den officielle konstatering kun kan udføres af myndigheder, der råder over det nødvendige
kendskab til de faktiske forhold.
77.
Af den omstændighed, at artikel 9, stk. 1, andet led, kræver en garanti for opfyldelsen af de særlige krav og i betragtning
af det høje beskyttelsesniveau på et så følsomt område som sundhedsområdet, kan det udledes, at en officiel konstatering vedrørende
de i litra a) i punkt 16.2, 16.3 og 16.4 anførte betingelser principielt skal foretages på oprindelsesstedet.
78.
Man kunne ganske vist også forsvare den opfattelse, at en sådan konstatering også kan foretages uden for oprindelsesstedet,
men inden for oprindelsesområdet, men de usikkerheder, der er forbundet dermed, er meget store. Herudover er det nærliggende,
at konstateringen af oprindelsen i henhold til litra a) bliver foretaget samme sted som påføringen af oprindelsesmærket.
79.
Litra b) i henholdsvis punkt 16.2, 16.3 og 16.4 foreskriver en officiel konstatering af, at en passende officiel undersøgelse
har vist, at der ikke er iagttaget symptomer på den relevante skadegører »på dyrkningsstedet eller i dets umiddelbare nærhed«.
En sådan undersøgelse kan kun foretages på dyrkningsstedet eller i dets umiddelbare nærhed. For at sikre overholdelsen af
dette særlige krav, skal konstateringen foretages af myndigheder, der er i nærheden af de myndigheder, der har foretaget kontrollen.
80.
Det samme gælder for de i punkt 16.2, litra b), foreskrevne bladprøver og for de i litra b) i punkt 16.2, 16.3 og 16.4 samt
i punkt 16.2, litra c), og punkt 16.4, litra c), foreskrevne undersøgelse af de høstede frugter. Overholdelsen af disse særlige
krav kan faktisk kun sikres på oprindelsesstedet.
81.
Konstateringen i henhold til punkt 16.2, litra c), og punkt 16.3, litra c), samt punkt 16.4, litra d), vedrører passende behandling
af frugter. For at overholdelsen af dette særlige krav kan sikres, skal de myndigheder, der foretager konstateringen, forvisse
sig om de nærmere omstændigheder ved den pågældende behandling. En konstatering på oprindelsesstedet kan bedst sikre det krævede
høje beskyttelsesniveau.
82.
Endelig skal jeg også komme ind på det argument, som Cypfruvex har gjort gældende, hvorefter det følger af den omstændighed,
at der i plantesundhedscertifikatet findes såvel en rubrik for oprindelseslandet som for det land, hvor certifikatet bliver
udstedt, at der ikke nødvendigvis skal være tale om det samme land. I denne henseende er det tilstrækkeligt at henvise til,
at dette kun vedrører undtagelsen i artikel 9, stk. 1, i direktiv 77/93, hvorefter plantesundhedscertifikatet også kan udstedes
i et andet tredjeland end oprindelsestredjelandet. I det foreliggende tilfælde er betingelserne for at anvende denne undtagelsesbestemmelse
imidlertid ikke opfyldt.
83.
Betingelsen om, at den officielle konstatering skal foretages i oprindelses
landet , har i de tilfælde, hvor der skal gennemføres en undersøgelse på oprindelses
stedet , den konsekvens, at Republikken Cyperns myndigheder fra et fællesskabsretligt synspunkt også er kompetente med hensyn til
undersøgelser i den nordlige del af Cypern.
84.
Hvis overholdelsen af de fællesskabsretlige forskrifter, således som de fortolkes her, ikke udgør den mest fordelagtige løsning
for den nordlige del af Cypern, er der tale om en omstændighed, der må tilskrives de særlige forhold på øen Cypern, og som
fællesskabslovgiver ikke skal tage ansvaret for.
85.
Det står ganske vist fællesskabslovgiver frit for at fastsætte en særordning for bestemte tilfælde. Denne mulighed har Rådet
imidlertid endnu ikke gjort brug af. Dermed gjaldt den for andre tredjelande gældende ordning også for øen Cypern på det tidspunkt,
der er relevant her.
86.
Herefter skal det andet præjudicielle spørgsmål besvares med, at punkt 16.2-16.4 i bilag IV, del A, til direktiv 77/93 skal
fortolkes således, at den officielle konstatering af oprindelseslandet skal foretages af en myndighed i oprindelseslandet.
VI – Forslag til afgørelse
87.
På baggrund af de foregående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare de præjudicielle spørgsmål således:
- »1)
- Artikel 9, stk. 1, i Rådets direktiv 77/93/EØF af 21. december 1976 om foranstaltninger mod indslæbning i Fællesskabet af
skadegørere på planter eller planteprodukter skal fortolkes således, at såfremt citrusfrugter med oprindelse i ét tredjeland
er blevet sendt til et andet tredjeland, kan det særlige krav i punkt 16.1 i bilag IV, del A, til direktiv 77/93/EØF, hvorefter
emballagen skal være forsynet med et passende oprindelsesmærke, ikke opfyldes uden for oprindelsesstedet.
- 2)
- Punkt 16.2-16.4 i bilag IV, del A, til direktiv 77/93 skal fortolkes således, at den officielle konstatering af oprindelseslandet
skal foretages af en myndighed i oprindelseslandet.«
- 1 –
- Originalsprog: tysk.
- 2 –
- Dom af 5.7.1994, sag C-432/92, Anastasiou m.fl., Sml. I, s. 3087, og af 4.7.2000, sag C-219/98, Anastasiou m.fl., Sml. I,
s. 5241.
- 3 –
- EFT L 26, s. 20; med hensyn til den affattelse, der finder anvendelse i den foreliggende sag, se afsnittet om retsforskrifter.
- 4 –
- EFT L 376, s. 29.
- 5 –
- EFT L 363, s. 1.
- 6 –
- Som affattet ved Kommissionens direktiv 92/103/EØF af 1.12.1992 (EFT L 363, s. 1).
- 7 –
- EFT L 15, s. 34.
- 8 –
- Dommen i sag C-432/92 (jf. henvisningen i fodnote 2).
- 9 –
- Dommen i sag C-219/98 (jf. henvisningen i fodnote 2).
- 10 –
- Forslag til afgørelse af 24.2.2000 i sag C-219/98 (jf. henvisningen i fodnote 2, punkt 49).
- 11 –
- Forslag til afgørelse af 24.2.2000 i sag C-219/98 (jf. henvisningen i fodnote 2, punkt 50).
- 12 –
- Dom af 7.12.1993, sag C-12/92, Huygen m.fl., Sml. I, s. 6381, præmis 15 og 25 ff., vedrørende konstatering af oprindelsen
af varer i henhold til en frihandelsaftale.
- 13 –
- Dommen i sag C-219/98 (jf. henvisningen i fodnote 2, præmis 31).
- 14 –
- Rådets direktiv 94/13/EF af 29.3.1994 om ændring af direktiv 77/93/EØF om foranstaltninger mod indslæbning i Fællesskabet
af skadegørere på planter eller planteprodukter og mod deres spredning inden for Fællesskabet (EFT L 92, s. 27).
- 15 –
- Dommen i sag C-219/98 (jf. henvisningen i fodnote 2, præmis 32).
- 16 –
- Dette fremgår ganske vist ikke af den tyske version, men af alle de øvrige sprogversioner.
- 17 –
- Jf. senest Rådets direktiv 2002/89/EF af 28.11.2002 om ændring af direktiv 2000/29/EF om foranstaltninger mod indslæbning
i Fællesskabet af skadegørere på planter eller planteprodukter og mod deres spredning inden for Fællesskabet (EFT L 355, s. 45).
- 18 –
- EFT L 169, s. 1.
