FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

ANTONIO TIZZANO

fremsat den 3. juli 2003 (1)

Sag C-1/02

Privat-Molkerei Borgmann GmbH & Co. KG

mod

Hauptzollamt Dortmund

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Finanzgericht Düsseldorf (Tyskland))

»Tillægsafgift på mælk – årlig opgørelse af de til opkøberen leverede mælkemængder – forsinket fremsendelse – sanktion – gyldigheden af artikel 3, stk. 2, i forordning (EØF) nr. 536/93«

1.        Ved kendelse af 19. december 2001 har Finanzgericht Düsseldorf (Tyskland) forelagt Domstolen et præjudicielt spørgsmål om gyldigheden af artikel 3, stk. 2, andet afsnit, i forordning (EØF) nr. 536/93 (2), som ændret ved forordning (EF) nr. 1001/98 (3). Den forelæggende ret spørger navnlig Domstolen om, hvorvidt den sanktion, som er fastsat i denne bestemmelse for tilfælde af forsinket fremsendelse af oplysninger fra opkøberne om de mængder mælk, som producenterne har leveret dem, er i modstrid med proportionalitetsprincippet.

I –    Relevante retsregler

2.        Som følge af den stigende overproduktion af mælk indførte Det Europæiske Fællesskab som bekendt i 1984 tillægsafgiftsordningen, der skulle indgå i den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter (4). Ifølge denne afgiftsordning tildeles de enkelte medlemsstater hvert år en samlet garantimængde for mælk, som de fordeler i form af individuelle kvoter til de enkelte producenter. Hver gang en producent afsætter en større mængde mælk, end han har fået tilladelse til, skal han for den mængde, der overstiger kvoten, betale en såkaldt »tillægsafgift«.

3.        De regler, der finder anvendelse på denne afgift fra den 1. april 1993, er fastlagt i forordning (EØF) nr. 3950/92 (5). For at undgå forsinkelser i betalingen af afgiften, pålægger denne forordning opkøberne af mælk en forpligtelse til at betale den.

4.        Artikel 2, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 3950/92 bestemmer følgende:

»For så vidt angår leverancer betaler den opkøber, der skal erlægge afgiften, inden en dato og efter regler, som skal fastsættes nærmere, det skyldige beløb til medlemsstatens kompetente organ; beløbet fratrækkes i den mælkepris, der betales til de afgiftspligtige producenter, og hvis dette ikke er muligt, opkræves det på anden passende vis.«

5.        Samme forordnings artikel 10 bestemmer følgende:

»Afgiften betragtes som en del af de interventioner, der er bestemt til regulering af landbrugsmarkederne, og den anvendes til finansiering af udgifter i mejerisektoren.«

6.        I henhold til artikel 11 i forordning nr. 3950/92 vedtager Kommissionen gennemførelsesbestemmelserne til denne forordning. Med henblik herpå har den vedtaget forordning nr. 536/93.

7.        Artikel 3, stk. 4, i forordning nr. 536/93 bestemmer:

»Inden den 1. september hvert år indbetaler den afgiftspligtige opkøber det beløb, der skal erlægges, til det kompetente organ efter regler, som medlemsstaten fastsætter.«

8.        Med henblik på beregning af dette beløb bestemte den oprindelige version af artikel 3, stk. 2, i forordning 536/93 følgende:

»Inden den 15. maj (6) hvert år meddeler opkøberen medlemsstatens myndigheder en oversigt over de opgørelser, der er udfærdiget for de enkelte producenter, eller, hvis medlemsstaten har besluttet det, den samlede mængde, mængden justeret ifølge artikel 2, stk. 2, og det gennemsnitlige fedtindhold for den mælk og/eller de mælkeækvivalenter, disse producenter har leveret ham, og det angives, hvilken sum af individuelle referencemængder og hvilket gennemsnitligt repræsentativt fedtindhold producenterne råder over.

Hvis fristen overskrides, skal opkøberen betale et beløb svarende til afgiften ved overskridelse af de mængder mælk og mælkeækvivalenter, som producenterne har leveret ham, med 0,1%. Dog kan sanktionen højst udgøre 20 000 ECU.«

9.        Denne artikels andet afsnit er imidlertid blevet erstattet af artikel 1 i forordning nr. 1001/98, der bestemmer følgende:

»Hvis fristen overskrides, skal opkøberen betale en bøde, der beregnes således:

–        Hvis den i første afsnit omhandlede meddelelse foretages inden den 1. juni, er sanktionen lig med det skyldige afgiftsbeløb for en overskridelse svarende til 0,1% af de mængder mælk og mælkeækvivalent, som producenterne har leveret ham. Sanktionen må ikke være lavere end 500 ECU eller over 20 000 ECU.

–        Hvis den i første afsnit omhandlede meddelelse foretages efter den 31. maj, men inden den 16. juni, er sanktionen lig med det skyldige afgiftsbeløb for en overskridelse svarende til 0,2% af de mængder mælk og mælkeækvivalent, som producenterne har leveret ham. Sanktionen må ikke være lavere end 1 000 ECU eller over 40 000 ECU.

–        Hvis den i første afsnit omhandlede meddelelse foretages efter den 15. juni, men inden den 1. juli, er sanktionen lig med det skyldige afgiftsbeløb for en overskridelse svarende til 0,3% af de mængder mælk og mælkeækvivalent, som producenterne har leveret ham. Sanktionen må ikke være lavere end 1 500 ECU eller over 60 000 ECU.

–        Hvis den i første afsnit omhandlede meddelelse ikke foretages inden den 1. juli, er sanktionen lig med sanktionen i tredje led, forhøjet med et beløb lig med 3% af sidstnævnte sanktion for hver kalenderdags forsinkelse fra den 1. juli. Sanktionen må ikke være over 100 000 ECU.

Er den mængde mælk og mælkeækvivalent, der er leveret opkøberen pr. tolvmånedersperiode, lavere end 100 000 kg, nedsættes de i de tre første led omhandlede minimumssanktioner henholdsvis til 100, 200 og 300 ECU«.

10.      Forordning nr. 536/93 blev med virkning fra den 31. marts 2002 ændret ved forordning (EF) nr. 1392/2001 (7).

11.      Artikel 5 i forordning nr. 1392/2001 bestemmer:

»[...]

2. Inden den 15. maj (8) hvert år sender opkøberen medlemsstatens myndigheder en oversigt over opgørelser over producenterne, der mindst omfatter den samlede mængde og det gennemsnitlige fedtindhold i den mælk og/eller den mælkeækvivalent, der er leveret til opkøberen, samt eventuelt efter medlemsstatens beslutning hver producents referencemængde og repræsentative fedtindhold, mængden korrigeret efter artikel 4, stk. 1, summen af de individuelle referencemængder og de korrigerede mængder og det gennemsnitlige repræsentative fedtindhold, som disse producenter råder over.

Opkøberen erklærer eventuelt, at leverancer ikke er modtaget i den pågældende periode.

3. Overholder opkøberen ikke den i stk. 2 omhandlede frist, skal opkøberen, medmindre der foreligger et behørigt konstateret tilfælde af force majeure, betale et beløb lig med tillægsafgiften for en overskridelse af de mængder mælk og mælkeækvivalent, som producenterne har leveret opkøberen, svarende til 0,01% pr. kalenderdag, forsinkelsen andrager. Kendes disse mængder ikke på grund af manglende erklæring, kan myndighederne anslå dem. Beløbet må ikke være lavere end 100 EUR eller højere end 100 000 EUR.

4. Er erklæringen ikke indgivet inden den 1. juli, iværksættes sanktionerne i artikel 13, stk. 3, ved udløbet af en frist på 30 dage efter, at medlemsstaten har fremsat sit betalingskrav, undtagen i de tilfælde, der er fastsat i samme artikels stk. 4, andet afsnit. Nærværende artikels stk. 3 anvendes fortsat i perioden efter, at medlemsstaten har fremsat sit betalingskrav.«

12.      Artikel 1 i forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 (9) bestemmer følgende:

»1. Med henblik på beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser vedtages der generelle regler for ensartet kontrol og for administrative foranstaltninger og sanktioner i forbindelse med uregelmæssigheder vedrørende fællesskabsretten.

2. Som uregelmæssighed betragtes enhver overtrædelse af en fællesskabsbestemmelse, som kan tilskrives en økonomisk beslutningstagers handling eller undladelse, der skader eller kunne skade De Europæiske Fællesskabers almindelige budget eller budgetter, der forvaltes af De Europæiske Fællesskaber, enten ved formindskelse eller bortfald af indtægter, der stammer fra de egne indtægter, der opkræves direkte for Fællesskabernes regning, eller ved afholdelse af en uretmæssig udgift.«

13.      Endelig indeholder artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 2988/95 følgende bestemmelse:

»Der kan ikke pålægges en administrativ sanktion, som ikke var indført ved en fællesskabsretsakt, inden uregelmæssigheden fandt sted. Ændres bestemmelserne om administrative sanktioner i en fællesskabsretsakt efterfølgende, anvendes de mindst strenge bestemmelser med tilbagevirkende kraft.«

II – Faktiske omstændigheder og det præjudicielle spørgsmål

14.      Ved skrivelse af 10. april 2000 opfordrede Hauptzollamt (hovedtoldkammer) Bochum (Tyskland), som siden den 1. januar 2002 er blevet afløst af Hauptzollamt Dortmund (Tyskland) (herefter »Hauptzollamt«), mejeriet Privat-Molkerei Borgmann GmbH & Co. KG (herefter »Borgmann mejeri«) til inden den 14. maj 2000 at fremsende den i artikel 3, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 536/93 og § 11, stk. 3, i Milchmengen-Garantie-Verordnung (anordning om garantimælkemængder) omhandlede meddelelse vedrørende perioden 1999/2000, og henledte samtidig opmærksomheden på den bøde, som ville blive pålagt, hvis tidsfristen ikke blev overholdt.

15.      Denne meddelelse, der blev afsendt den 11. maj 2000, blev dog først modtaget af Hauptzollamt den 16. maj 2000.

16.      Som følge af denne forsinkelse pålagde Hauptzollamt i medfør af artikel 3, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 536/93, som affattet ved forordning nr. 1001/98, ved beslutning af 29. maj 2000 Borgmann mejeri en bøde på 39 311,60 DEM (20 000 ECU) (10) svarende til det i denne artikel fastsatte maksimumsbeløb for denne form for forsinkelse.

17.      Da klagen over denne beslutning blev afvist, anlagde Borgmann mejeri den 13. juli 2001 sag ved Finanzgericht Düsseldorf. Da denne ret var i tvivl om lovligheden af ovennævnte bestemmelse, besluttede den at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»Er bestemmelserne om pålæggelse af bøder i artikel 3, stk. 2, andet afsnit, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 536/93 af 9. marts 1993, som ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 1001/98 af 13. maj 1998, i strid med proportionalitetsprincippet i tilfælde, hvor der kun foreligger en ubetydelig fristoverskridelse, som endda er uforskyldt?«

III – Retsforhandlinger ved Domstolen

18.      Borgmann mejeri, den franske regering og Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har indgivet skriftlige indlæg for Domstolen. Sagsøgeren i hovedsagen og Kommissionen har endvidere afgivet mundtlige indlæg under retsmødet, der blev afholdt den 9. april 2000.

IV – Retlig bedømmelse

A –    Den forelæggende rets betragtninger

19.      Den forelæggende ret er i tvivl om, hvorvidt den i artikel 3, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 536/93 som ændret ved forordning nr. 1001/98, omhandlede sanktion er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet.

20.      I denne forbindelse understreger den først og fremmest, at det fremgår af Domstolens retspraksis, og navnlig af dommen i sagen Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen (11), at det ved afgørelsen af, om en bestemmelse i fællesskabsretten er forenelig med proportionalitetsprincippet må undersøges, om den »går videre, end det er hensigtsmæssigt og nødvendigt for at opfylde det formål, der tilsigtes med den tilsidesatte ordning«, og navnlig om den »står i rimeligt forhold til dette formåls betydning, og om byrderne er uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål« (12). Netop fordi disse betingelser ikke var opfyldt, blev den sanktionsordning, der var indeholdt i den oprindelige version af artikel 3, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 536/93, annulleret ved den pågældende dom.

21.      Selv om den oprindelige version af denne artikel efterfølgende blev ændret ved forordning nr. 1001/98, mener den forelæggende ret, at den sanktionsordning, som denne ændring resulterede i, ligeledes er i strid med proportionalitetsprincippet.

22.      Den forelæggende ret understreger, at det på grundlag af denne ordning er muligt at pålægge bøder for enhver forsinkelse, der indtræffer efter fristens udløb den 14. maj i perioden mellem den 15. og den 31. maj, op til et maksimumsbeløb på 20 000 EUR, og dermed også forsinkelser, der som i denne sag er ubetydelige. Da formålet med den i artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 536/93 omhandlede ordning er at sikre, at en forsinket indsendelse af meddelelsen ikke påvirker den administrative procedure med henblik på betaling af tillægsafgiften inden den 1. september, bør den sanktion, der pålægges, stå i forhold til forsinkelsen. Det er også, hvad der bestemmes i artikel 5, stk. 3, i forordning nr. 1392/2001, der trådte i stedet for den i artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 536/93 omhandlede sanktionsordning.

23.      Efter den forelæggende rets opfattelse er den pågældende sanktionsordning også uforholdsmæssig af andre grunde. Den første grund hertil er, at den fastsætter sanktionsbeløbet på grundlag af den mængde mælk, som leveres til opkøberen, og ikke på grundlag af det skyldige afgiftsbeløb, hvorfor der kan pålægges en sanktion selv i tilfælde, hvor opkøberen ikke skal betale nogen tillægsafgift.

24.      For det andet giver denne ordning ifølge den forelæggende ret ikke mulighed for at vurdere, om den forsinkede meddelelse rent faktisk har indflydelse på den administrative procedure, der skal sikre betaling af tillægsafgiften inden den 1. september hvert år. I den foreliggende sag var samtlige sagsøgers dokumenter i det foreliggende tilfælde, som den forelæggende ret understreger, allerede indgivet den 16. maj 2000. Følgelig har forsinkelsen ikke skadet den videre procedure.

25.      Endelig er den omtvistede ordning ifølge den forelæggende ret i strid med proportionalitetsprincippet, fordi den heri fastsatte sanktion kan pålægges, uanset om opkøberen har begået en fejl eller ej og selv i tilfælde af force majeure.

26.      I den foreliggende sag kan forsinkelsen således ikke tilskrives Borgmann mejeri, men skyldtes en usædvanlig og uforudsigelig omstændighed. Mejeriet afsendte nemlig meddelelsen på et tilstrækkelig tidligt tidspunkt forud for den 15. maj til, at man måtte antage, at den ville nå frem til modtageren inden denne dato, såfremt postbesørgelsen havde fungeret normalt.

27.      Da force majeure imidlertid først blev indført som fritagelsesgrund ved artikel 5, stk. 3, i forordning nr. 1392/2001, der trådte i kraft efter afslutningen af de faktiske omstændigheder i sagen, kan Borgmann mejeri ifølge den forelæggende ret ikke påberåbe sig disse omstændigheder.

B –    Sammenfatning af parternes argumenter

28.      Borgmann mejeri tilslutter sig Finanzgericht Düsseldorfs betragtninger og gør navnlig gældende, at den forsinkede meddelelse af de i artikel 3 i forordning nr. 536/93 krævede oplysninger ikke i den foreliggende sag kan tilskrives mejeriet, da denne meddelelse var blevet indgivet til postkontoret inden for den fastsatte frist og normalt burde have været modtageren i hænde før den 15. maj. Det er udelukkende på grund af usædvanlige omstændigheder, at meddelelsen nåede frem for sent; under alle omstændigheder er denne forsinkelse ubetydelig og kan ikke begrunde en sanktion som den, der er blevet pålagt det, når der ikke er begået nogen fejl.

29.      Den franske regering er ikke enig i den forudsætning, som den tyske regering ser ud til at være gået ud fra, nemlig at Borgmann mejeri ikke har overholdt den i artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 536/93 fastsatte frist. Ifølge den franske regering skal denne frist forstås som en frist for afsendelse og ikke som en frist for modtagelse af den meddelelse, der er omhandlet i den omtvistede bestemmelse.

30.      Hvis Domstolen imidlertid ikke er enig i denne antagelse, tilslutter den franske regering sig i det væsentlige de argumenter, som den forelæggende ret har fremført til støtte for, at den pågældende ordning under alle omstændigheder er i modstrid med proportionalitetsprincippet.

31.      Kommissionen anfører navnlig, at den foretrækker, at den omtvistede bestemmelse fortolkes på den måde, at datoen den 15. maj anses for en frist for modtagelse og ikke en frist for afsendelse af den pågældende meddelelse. Den indrømmer dog, at den fortolkning, som den franske regering foreslår, ikke er uforenelig med formålet med forordning nr. 536/93.

32.      Kommissionen gør ligeledes gældende, at det af årsager, som jeg skal gøre nærmere rede for på et senere tidspunkt, ikke er den omtvistede bestemmelse, der finder anvendelse i den foreliggende sag, men derimod artikel 5, stk. 3, i forordning nr. 1392/2001, selvom denne først trådte i kraft efter afslutningen af de faktiske omstændigheder i sagen.

33.      Hvad angår påstanden om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, understreger Kommissionen først og fremmest, at den helt klart ikke overskred grænserne for sine skønsbeføjelser, da den vedtog den omtvistede bestemmelse. Efter dens mening er sanktionsordningen i artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 536/93, som ændret ved forordning nr. 1001/98, nødvendig for at tilskynde de opkøbere, der ikke har overholdt den oprindelige frist den 15. maj, til at fremsende deres oplysninger inden udløbet af de efterfølgende frister for at undgå en betydeligt alvorligere sanktion.

34.      Kommissionen tager endvidere stilling til spørgsmålet, om det er nødvendigt som begrundelse for at pålægge sanktionen i tilfælde af fristens overskridelse at tage hensyn til den betydning, som denne forsinkelse har haft på den administrative procedure i forbindelse med fastsættelse af tillægsafgiften. I denne forbindelse gør den for det første gældende, at enhver forsinkelse fra opkøbernes side i princippet medfører en forkortelse af den frist, som de nationale myndigheder har til at beregne tillægsafgiftsbeløbet og dermed udgør en risiko for ordningens gnidningsløse funktion. For det andet gør den gældende, at hvis det for at pålægge en sanktion hver gang var nødvendigt at bevise, at den manglende overholdelse af fristen har haft indflydelse på den administrative procedure, ville straffebestemmelsens afskrækkende virkning og praktiske effektivitet blive bragt i fare, navnlig i en retsorden som den tyske, hvor forskellige myndigheder medvirker i afviklingen deraf.

35.      Hvad dernæst angår metoden til beregning af sanktionen anfører Kommissionen under henvisning til generaladvokat Saggios betragtninger i sagen Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen (13), hvor det samme spørgsmål blev drøftet, at det kriterium, den har valgt, og som er baseret på de leverede mængder mælk, er afpasset efter det formål, der forfølges med den pågældende bestemmelse, idet den ved at åbne mulighed for at fastsætte sanktionsbeløbet i forhold til mejeriets omsætning har samme afskrækkende virkninger over for alle ved at tilskynde dem til at overholde fristen den 15. maj.

36.      Endelig er der efter Kommissionens mening ikke grund til i den foreliggende sag at tage stilling til spørgsmålet om, hvorvidt den omtvistede ordning skulle have omfattet en undtagelse i de tilfælde, hvor den forsinkede fremsendelse af oplysningerne skyldes force majeure. Da det påhviler opkøberen at sikre, at oplysningerne er den kompetente myndighed i hænde inden fristens udløb, er det ifølge Domstolens praksis (14) under alle omstændigheder udelukket, at en minimal forsinkelse, der kan tilskrives postvæsenet, udgør force majeure.

C –    Vurdering

37.      Med det forelagte spørgsmål spørger den tyske ret i hovedsagen, om den sanktion, der er omhandlet i artikel 3, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 536/93, som ændret ved forordning nr. 1001/98, i tilfælde af at opkøberne for sent fremsender oplysninger om de mælkemængder, de har modtaget fra producenterne, er i strid med proportionalitetsprincippet.

Indledende bemærkninger

38.      Jeg skal først bemærke, at det ovenfor resumerede spørgsmål ifølge forelæggelseskendelsen er baseret på to forudsætninger.

39.      For det første forudsættes det tilsyneladende, at den frist, der er fastsat i forordning nr. 536/93 til den 15. maj er en frist for modtagelse og ikke for afsendelse af den pågældende meddelelse.

40.      For det andet synes det at være forudsat, at den sanktionsordning, der blev indført med forordning nr. 1392/2001, og som trådte i kraft efter afslutningen af de faktiske omstændigheder i sagen, ikke finder anvendelse i den foreliggende sag.

41.      Da disse forudsætninger som allerede anført bestrides af henholdsvis den franske regering og Kommissionen, og da de må afklares for at kunne besvare spørgsmålet, skal jeg i første omgang undersøge, om de er rigtige.

42.      Først når disse spørgsmål er løst, kan jeg gå over til at undersøge, om sanktionen i artikel 3, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 536/93, som ændret ved forordning nr. 1001/98, er forenelig med proportionalitetsprincippet eller ej.

i)      Udløbet af den i artikel 3, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 536/93 fastsatte frist

43.      Jeg skal straks bemærke, at hverken den omtvistede bestemmelses ordlyd eller en sammenligning mellem de forskellige sproglige versioner af forordning nr. 536/93 efter min mening gør det muligt at fastslå, om den 15. maj skal opfattes som en frist, inden hvilken de krævede oplysninger skal være afsendt af opkøberne, eller inden hvilken de skal være den nationale myndighed i hænde.

44.      Det fremgår således generelt af størstedelen af sprogversionerne af artikel 3, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 536/93, at opkøberen »meddeler« eller »tilsender« en oversigt over de opgørelser, der er udfærdiget for den enkelte mælkeproducent til den kompetente nationale myndighed, inden den 15. maj hvert år (15). I andre sprogversioner anvendes udtryk, hvorefter fristens udløb i nogle tilfælde synes at svare til datoen for afsendelsen af disse oplysninger (16), men i andre tilfælde til den dato, hvor de er den kompetente myndighed i hænde (17).

45.      Da der ikke kan udledes klare retningslinjer af denne forordnings ordlyd, mener jeg, at man må anlægge den fortolkning, der er den gunstigste for den person, som sanktionen pålægges. Med andre ord mener jeg, som den franske regering gør gældende, at opkøberen af mælk ikke kan idømmes en sanktion, når han kan bevise (f.eks. ved hjælp af poststemplet), at han har afsendt den krævede dokumentation inden for den fastsatte frist.

46.      Denne fortolkning af den omtvistede bestemmelse forekommer mig endvidere at være bedst i overensstemmelse med ligebehandlingsprincippet, for så vidt den, som den franske regering med rette påpeger, gør det muligt at undgå, at opkøbere, som navnlig er etableret i de egne, der ligger længst fra de kompetente myndigheders hovedsæde, stilles dårligere end andre, når de skal opfylde den forpligtelse til fremsendelse, som denne bestemmelse pålægger dem.

47.      Endvidere finder jeg ikke, at denne fortolkning bringer den gnidningsløse funktion af systemet med mælkekvoter alvorligt i fare. Den vil ganske vist medføre, at oplysningerne fra nogle mejerier måske først er de kompetente myndigheder i hænde nogle dage efter fristen den 15. maj, men som Kommissionen medgav under retsmødet, er fastsættelsen af fristen for indbetaling af tillægsafgiften til den 1. september under alle omstændigheder tilstrækkelig til at sikre en rettidig afvikling af den administrative procedure med henblik på fastsættelse af denne afgift. Dette mener jeg i øvrigt bekræftes af dommen i sagen Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen, hvor Domstolen fastslog, at »[g]anske vist er en overholdelse af fristen pr. 15. maj nødvendig for ordningens gnidningsløse funktion, således at det kan sikres, at indbetalingen sker rettidigt, men fristens overholdelse er dog ikke uomgængelig nødvendig herfor, da en ubetydelig fristoverskridelse […] ikke medfører nogen risiko for, at tillægsafgiften på mælk ikke betales inden den 1. september« (18).

48.      Som konklusion på dette punkt mener jeg altså, at artikel 3, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 536/93 skal fortolkes således, at mælkeopkøberen overholder fristen pr. 15. maj, når han kan bevise, at han inden denne dato har afsendt de krævede oplysninger til den kompetente myndighed.

49.      Denne konklusion er i sig selv tilstrækkelig til at løse tvisten i hovedsagen, da den gør en undersøgelse af andre spørgsmål overflødig, idet den udelukker, at Borgmann mejeri skulle have overtrådt fristen.. For det tilfælde, at Domstolen ikke er enig i denne løsning, skal jeg imidlertid nedenfor undersøge de øvrige punkter, der er rejst ovenfor.

ii)      De bestemmelser, der finder anvendelse på sanktionsordningen

50.      På dette punkt hævder Kommissionen som bekendt, at den sanktion, der skal pålægges Borgmann mejeri, ikke skal fastsættes på grundlag af forordning nr. 536/93, men på grundlag af forordning nr. 1001/98, selvom sidstnævnte først trådte i kraft efter afslutningen af de faktiske omstændigheder i sagen.

51.      I denne forbindelse påberåber Kommissionen sig først og fremmest artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 2988/95, hvorefter der i tilfælde af en efterfølgende ændring af bestemmelserne om sanktioner med tilbagevirkende kraft skal anvendes de mindst strenge bestemmelser for tilsidesættelse af en fællesskabsretlig bestemmelse, »der skader eller kunne skade De Europæiske Fællesskabers almindelige budget eller budgetter, der forvaltes af De Europæiske Fællesskaber«

52.      Den manglende overholdelse af den i artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 536/93 fastsatte frist udgør netop ifølge Kommissionen en sådan tilsidesættelse, for så vidt den i det mindste potentielt vil kunne skade Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), som tillægsafgiften bidrager til finansieringen af. Som bekendt er formålet med tillægsafgiften netop i henhold til artikel 10 i forordning nr. 3950/92 at finansiere mælkesektorens udgifter, der afholdes af EUGFL.

53.      Efter Kommissionens mening kan det imidlertid udledes af oplysningerne i sagens akter, at den mindst strenge sanktion for Borgmann mejeri ikke er den, der er omhandlet i forordning nr. 536/93, men den, der blev indført ved forordning nr. 1392/2001.

54.      Over for denne opfattelse kan man heller ikke ifølge Kommissionen indvende, at den i forordning nr. 536/93 omhandlede sanktion allerede er blevet pålagt mejeriet i den foreliggende sag. Kommissionen henviser i den forbindelse til forslag til afgørelse fra generaladvokat Léger i sagen National Farmers’ Union m.fl. (19) og gør gældende, at der kun er udelukket at anvende en mere gunstig bestemmelse med tilbagevirkende kraft, når den retlige situation er endeligt fastlagt. I den foreliggende sag er den pålagte sanktion imidlertid ikke endeligt fastlagt, eftersom den pågældende beslutning anfægtes i tvisten i hovedsagen.

55.      Borgmann mejeri og den franske regering har ikke bestridt de nævnte af Kommissionen fremsatte argumenter.

56.      Jeg er enig med Kommissionen i, at der i den foreliggende sag i henhold til artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 2988/95 bør anvendes den mindst strenge af de sanktioner, der er fastsat i forordning nr. 536/93 og forordning nr. 1392/01.

57.      Jeg mener dog ikke, at der kan gives Kommissionen medhold i påstanden om, at det er op til Domstolen at afgøre, hvilken sanktionsordning der rent konkret finder anvendelse i den foreliggende sag.

58.      Jeg skal nemlig i den forbindelse fremhæve, at det fremgår af fast retspraksis, at »Domstolens rolle er begrænset til at forsyne den nationale ret med de fortolkningsbidrag, der er nødvendige for afgørelsen af den sag, der er indbragt for den, mens det tilkommer den nationale ret at anvende de fællesskabsretlige bestemmelser – således som de er fortolket af Domstolen – på de faktiske omstændigheder i den konkrete sag« (20).

59.      Inden for rammerne af denne opgavefordeling påhviler det således den tyske ret på grundlag af de mængder mælk, der er leveret til Borgmann mejeri, at beregne sanktionsbeløbet i henhold til forordning nr. 1392/2001, og at sammenligne dette beløb med den sanktion, der blev pålagt mejeriet i medfør af forordning nr. 536/93 for rent konkret at afgøre, hvilken sanktionsordning, der er mest gunstig for mejeriet.

iii)      Sanktionens forholdsmæssighed

60.      Uanset hvilken vurdering den forelæggende ret lægger til grund i denne henseende, står tilbage at undersøge, om den i artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 536/93 omhandlede sanktion er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet.

61.      Herom skal jeg straks understrege, at nogle af de indsigelser, som den forelæggende ret har fremført vedrørende dette spørgsmål, ikke forekommer mig overbevisende. Jeg tænker her især på indsigelserne om metoden til beregning af sanktionen og om muligheden for også at pålægge sanktionen, selvom der ikke er begået nogen fejl, eller såfremt der foreligger force majeure.

62.      Med hensyn til det første punkt mener jeg ligesom Kommissionen, at kriteriet, som er baseret på de mælkemængder, der er leveret til opkøberne, faktisk er proportionalt i forhold til formålet med den omtvistede bestemmelse, eftersom den ikke blot tilskynder alle opkøberne – selv dem, der eventuelt ikke er forpligtet til at betale tillægsafgiften – til inden for den fastsatte frist at sende den kompetente myndighed de oplysninger, der er nødvendige for fastsættelsen af afgiften, men også gør det muligt at afpasse bøden til disse opkøberes omsætning.

63.      Hvis sanktionen derimod – som den forelæggende ret synes at foreslå – blev beregnet på grundlag af den tillægsafgift, der skal betales, ville de mejerier, som fremsender deres oplysninger for sent, men som ikke ifølge afregningerne skal betale en tillægsafgift, på trods heraf ikke blive pålagt nogen sanktion. Dette kunne foranledige nogle mejerier til ikke at fremsende de oplysninger, de er i besiddelse af, inden for de fastsatte frister, hvilket ville være til stor skade for mælkekvotesystemets funktion (21).

64.      Hvad angår i øvrigt spørgsmålet om, hvorvidt den omtvistede bestemmelse er ulovlig, fordi den indeholder mulighed for også at pålægge sanktionen i tilfælde af en uforskyldt forsinkelse i fremsendelsen af oplysningerne, mener jeg ikke, at dette spørgsmål har relevans for løsningen af tvisten i hovedsagen.

65.      Selvom man imidlertid lagde den antagelse til grund – som jeg som allerede anført ikke deler – at oplysningerne skal være den kompetente myndighed i hænde inden den 15. maj, måtte den manglende overholdelse af denne frist efter min mening udelukkende tilskrives Borgmann mejeri, da det ikke udviste den normale omhu, som må kræves af enhver, der skal overholde en tvingende frist og ydermere kun har få dage til at gøre dette.

66.      For at være sikker på at overholde fristen burde Borgmann mejeri således i stedet for at have tillid til det normale postomdelingssystem, der, hvor effektivt det end er, ikke udelukker risikoen for forsinkelse, have benyttet sig af andre og mere sikre kommunikationsmidler, såsom forsendelse med ekspreskurerpost eller fremsendelse pr. fax.

67.      Jeg skal i øvrigt understrege, at det er fastslået i Domstolens praksis, at der ikke forligger force majeure i en situation, »hvor en omhyggelig og fornuftig person objektivt ville have været i stand til at undgå, at en søgsmålsfrist udløb« (22). Navnlig har Domstolen udelukket, at man kan påberåbe sig en usædvanlig driftsforstyrrelse [i postvæsenet] som begrundelse for at unddrage sig retsvirkningerne af en fristoverskridelse (23).

68.      På tilsvarende måde har Retten ud fra den antagelse, at »[d]en pågældende [...] navnlig nøje [skal] følge procedurens forløb og herunder udvise agtpågivenhed med henblik på at overholde de fastsatte frister«, fastslået, at »[d]et forhold, at [en posttjeneste] over for afsenderen har forpligtet sig til at udbringe et brev inden for en bestemt frist, [...] imidlertid ikke i sig selv [kan] indebære, at enhver forsinkelse af udbringningen bliver uforudseelig« (24).

69.      Mens jeg således ikke føler mig overbevist om berettigelsen af de indsigelser, jeg har gennemgået vedrørende den omtvistede sanktionsordnings forenelighed med proportionalitetsprincippet, finder jeg derimod påstanden om, at ordningen strider mod dette princip af samme grunde, som den oprindelige version af artikel 3, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 536/93 gjorde, mere overbevisende.

70.      Jeg skal i denne forbindelse bemærke, at Domstolen i dommen i sagen Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen annullerede sanktionsordningen i henhold til den oprindelige version af artikel 3, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 536/93 for så vidt som »den ikke giver mulighed for at afpasse bødens størrelse efter omfanget af overskridelsen af fristen for fremsendelse af oplysninger, og efter den virkning, forsinkelsen har for opkøberens forpligtelse til at betale tillægsafgiften på mælk inden den 1. september hvert år« (25). Som allerede anført rejses den samme kritik nu ligeledes mod den nye version af denne artikel.

71.      På dette punkt forsvarer Kommissionen sig med de omfattende skønsbeføjelser, den har på landbrugsområdet. Den anfører navnlig, at den ikke er forpligtet til at indføre et system baseret på en daglig stigning i bøden, og at den således lovligt kan vedtage en ordning som den, der blev indført med den omtvistede bestemmelse, og som indebærer, at det maksimale bødebeløb stiger efter bestemte perioder. Selvom denne ordning i enkelte tilfælde kan have urimelige virkninger, er den ifølge Kommissionen begrundet med, at de opkøbere, der ikke har overholdt den oprindelige frist, tilskyndes til at foretage indsendelsen, inden starten på den efterfølgende periode for at undgå en betydeligt højere bøde.

72.      Kommissionen hævder endvidere, at sanktionens afskrækkende virkning i vid udstrækning afhænger af den erhvervsdrivendes størrelse og finansielle kapacitet. Idømmelse af en bøde svarende til det skyldige afgiftsbeløb for en overskridelse på 0,1% af de mælkemængder, som producenterne har leveret, er derfor ikke overdrevet i forhold til det, der er nødvendigt og hensigtsmæssigt for at opfylde formålet om at tilskynde opkøberne til at fremsende meddelelsen i tide.

73.      Efter min opfattelse rammer disse argumenter dog ikke det centrale spørgsmål og imødegår navnlig ikke de indsigelser, som er kommet til udtryk i ovennævnte dom.

74.      Ingen bestrider Kommissionens beføjelse til at vælge det sanktionssystem, der er mest hensigtsmæssigt, når det gælder om at sikre, at oplysninger om de mælkemængder, som producenterne har leveret, indsendes inden for fristerne, og ingen bestrider det hensigtsmæssige i at afpasse bødens størrelse efter mejeriernes omsætning. Derimod bestrides det, at den omtvistede sanktionsordning ikke i højere grad end den foregående gør det muligt at afpasse bødens størrelse efter omfanget af mejeriernes overskridelse af fristen for fremsendelse af de krævede oplysninger, og efter den virkning, forsinkelsen har for forpligtelsen til at betale tillægsafgiften inden den 1. september.

75.      Selv om sanktionen ifølge den nye version af den omtvistede bestemmelse er væsentlig lempeligere for en opkøber, der fremsender oplysningerne til den kompetente myndighed mellem den 15. og den 31. maj, end når fremsendelsen først sker mellem den 1. og den 15. juni, står det dog klart, at heller ikke denne ordning gør det muligt inden for disse perioder at afpasse bødens størrelse efter forsinkelsens grovhed.

76.      Dette fremgår særlig klart i den foreliggende sag, hvor der er pålagt samme bøde (20 000 EUR) for en minimal forsinkelse i forhold til fristen den 15. maj, som en forsinkelse på fjorten dage ville have udløst.

77.      Den omstændighed, at Kommissionen er i tvivl om, hvorvidt den omtvistede bestemmelse er i strid med proportionalitetsprincippet, synes i øvrigt at bekræftes af, at Kommissionen på foranledning af dommen i sagen Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen ophævede forordning nr. 536/93 og med forordning nr. 1392/2001 indførte et sanktionssystem baseret på, at der pålægges en bøde for hver dags forsinkelse efter den 15. maj svarende til det skyldige afgiftsbeløb i tilfælde af en overskridelse på 0,01% af de mælkemængder, der leveres til opkøberen.

78.      Af de nævnte grunde foreslår jeg derfor, at Domstolen besvarer Finanzgericht Düsseldorfs spørgsmål således, at artikel 3, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 536/93, som ændret ved forordning nr. 1001/98, er i strid med proportionalitetsprincippet for så vidt som den i tilfælde af manglende overholdelse af den frist, der er fastsat i samme bestemmelses første afsnit, pålægger en opkøber, der har fremsendt sin meddelelse mellem den 15. og den 31. maj en bøde svarende til den skyldige tillægsafgift for mælk i tilfælde af en overskridelse på 0,1% af de mælkemængder eller mælkeækvivalenter, som producenterne har leveret, uden at det inden for den pågældende periode er muligt at tage hensyn til fristoverskridelsens grovhed.

V –    Forslag til afgørelse

79.      På grundlag af de anførte betragtninger skal jeg således foreslå, at Domstolen besvarer Finanzgericht Düsseldorfs spørgsmål på følgende måde:

»1)      Artikel 3, stk. 2, første afsnit, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 536/93 af 9. marts 1993 om gennemførelsesbestemmelser for tillægsafgiften på mælk og mejeriprodukter skal fortolkes således, at opkøberen overholder fristen pr. 15. maj, når han klart kan bevise, at han har fremsendt de krævede oplysninger til den kompetente myndighed inden denne dato.

2)      Artikel 3, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 536/93, som ændret ved forordning nr. 1001/98, er i strid med proportionalitetsprincippet for så vidt som den i tilfælde af manglende overholdelse af den frist, der er fastsat i samme bestemmelses første afsnit, pålægger en opkøber, der har fremsendt sin meddelelse mellem den 15. og den 31. maj en bøde svarende til den skyldige tillægsafgift for mælk i tilfælde af en overskridelse på 0,1% af de mælkemængder eller mælkeækvivalenter, som producenterne har leveret, uden at det inden for den pågældende periode er muligt at tage hensyn til fristoverskridelsens grovhed.«

---

1 – Originalsprog: italiensk.

---

2  – Kommissionens forordning af 9.3.1993 om gennemførelsesbestemmelser for tillægsafgiften på mælk og mejeriprodukter (EFT L 57, s. 12).

---

3  – Kommissionens forordning af 13.5.1998 om ændring af forordning nr.  536/93 (EFT L 142, s. 22).

---

4  – Rådets forordning (EØF) nr. 856/84 af 31.3.1984 om ændring af forordning (EØF) nr. 804/68 om den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter (EFT L 90, s. 10).

---

5  – Rådets forordning af 28.12.1992 om en tillægsafgift på mælk og mejeriprodukter (EFT L 405, s.  1).

---

6  –      Ingen betydning for den danske version.

---

7  – Kommissionens forordning nr. 1392/2001 af 9.7.2001 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EØF) nr. 3950/92 om en tillægsafgift på mælk og mejeriprodukter (EFT L 187, s. 19).

---

8  – Ingen betydning for den danske version.

---

9  – Rådets forordning af 18.12.1995 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser (EFT L 312, s. 1).

---

10  – Omregningssats: 1,95583.

---

11  – Dom af 6.7.2000, sag C-356/97, Sml. I, s. 5461).

---

12  – Dommen i sagen Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen, præmis 35 og 36.

---

13  – Kommissionen citerer i denne forbindelse punkt 45 i generaladvokat Saggios forslag til afgørelse af 16.6.2000 i denne sag.

---

14  – I denne forbindelse henviser Kommissionen til Domstolens kendelse af 7.5.1998, Irland mod Kommissionen, sag C-239/97, Sml. I, s. 2655, og Rettens kendelse af 21.3.2002, Laboratoire Monique Rémy mod Kommissionen, sag T-218/01, Sml. II, s. 2139.

---

15  – Jf. den franske version: »communique«; den portugisiske: »comunicará«; den spanske: »transmitirá«; den svenske: »skall inge«; den tyske: »übermittelt«.

---

16  – Den engelske version: »shall forward«.

---

17  – Den græske version: »xoιvoιποιεί«; den nederlandske: »bezorgt«; den finske: »antaa tiedoksis«.

---

18  – Ovennævnte dom af 6.7.2000 i sagen Wiedergeltingen, præmis 41, jf. fodnote 11.

---

19  – Dom af 17.7.1997, sag C-354/95, Sml. I, s. 4559, punkt 87 i forslaget til afgørelse.

---

20  – Jf. dom af 22.6.1999, sag C-342/97, Lloyd Schuhfabrik Meyer, Sml. I, s. 3819, præmis 11, og af 27.9.2001, sag C-253/99, Bacardi, Sml. I, s. 6493, præmis 58.

---

21  – Jf. i denne forbindelse forslag til afgørelse fra generaladvokat Saggio i sagen Molkereigenossenschaft Wierdergeltingen, nævnt ovenfor, punkt 45.

---

22  – Domstolens dom af 12.7.1984, sag 209/83, Ferriera Valsabbia mod Kommissionen, Sml. s. 3089, præmis 22. Jf. også Rettens kendelse, Laboratoire Monique Rémy mod Kommissionen, præmis 17.

---

23  – Domstolens kendelse af 7.5.1998, sag C-239/97, Irland mod Kommissionen, Sml. s. 2655, præmis 9).

---

24  – Kendelse i sagen Laboratoire Monique Rémy mod Kommissionen, præmis 16 og 17.

---

25  – Dommens præmis 44.