DOMSTOLENS DOM (Sjette Afdeling)
22. januar 2004(1)

»Appel – aktindsigt – afgørelse 93/731/EF og 94/90/EKSF, EF, Euratom – undtagelsen med hensyn til beskyttelsen af offentlige interesser for så vidt angår internationale forbindelser – delvis aktindsigt«

I sag C-353/01 P,

Olli Mattila ved asianajaja Z. Sundström og med valgt adresse i Luxembourg,

appellant,

angående appel af dom afsagt den 12. juli 2001 af De Europæiske Fællesskabers Ret i Første Instans (Femte Afdeling) i sag T-204/99, Mattila mod Rådet og Kommissionen (Sml. II, s. 2265), hvori der er nedlagt påstand om ophævelse af denne dom,

de andre parter i appelsagen:

Rådet for Den Europæiske Union ved J. Aussant og M. Bauer, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,ogKommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved C. Docksey og U. Wölker, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,

sagsøgte i første instans,

har

DOMSTOLEN (Sjette Afdeling),

sammensat af C. Gulmann som fungerende formand for Sjette Afdeling og dommerne J.N. Cunha Rodrigues (refererende dommer), J.-P. Puissochet, R. Schintgen og F. Macken,

generaladvokat: P. Léger
justitssekretær: assisterende justitssekretær H. von Holstein,

efter at parterne har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 26. februar 2003, hvorunder Olli Mattila var repræsenteret ved Z. Sundström og asianajaja M. Kauppi, Rådet ved J. Aussant og Kommissionen ved X. Lewis, som befuldmægtiget,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 10. juli 2003,

afsagt følgende

Dom

»1

Rådet og Kommissionen vedtog den 6. december 1993 en adfærdskodeks for aktindsigt i Rådets og Kommissionens dokumenter (EFT L 340, s. 41, herefter »adfærdskodeksen«), som indeholder principperne for adgang til de dokumenter, som Rådet og Kommissionen ligger inde med.

2

Adfærdskodeksen indeholder følgende generelle princip:

»Offentligheden skal have størst mulig adgang til de dokumenter, som Kommissionen og Rådet ligger inde med.«

3

I adfærdskodeksen er udtrykket »dokument« defineret som »enhver skreven tekst, uanset medium, der indeholder oplysninger, som Rådet eller Kommissionen ligger inde med«.

4

De forhold, en institution kan påberåbe sig som begrundelse for ikke at give aktindsigt i dokumenter, er i adfærdskodeksen opregnet som følger:

»Institutionerne afslår at give aktindsigt i dokumenter, hvis offentliggørelse kunne skade

–

beskyttelsen af offentlige interesser (den offentlige sikkerhed, internationale forbindelser, valutastabilitet, retlige procedurer, inspektioner og undersøgelser)

[...]

Institutionerne kan også afslå at give adgang for at sikre beskyttelsen af institutionens interesser for så vidt angår tavshedspligten om forhandlingerne.«

5

I øvrigt hedder det i adfærdskodeksen:

»Kommissionen og Rådet træffer hver især de nødvendige foranstaltninger med henblik på at gennemføre disse principper inden den 1. januar 1994.«

6

For at overholde denne forpligtelse vedtog Rådet den 20. december 1993 afgørelse 93/731/EF om aktindsigt i Rådets dokumenter (EFT L 340, s. 43).

7

Artikel 4 i afgørelse 93/731 angiver de forhold, som Rådet kan påberåbe sig som begrundelse for ikke at give aktindsigt i de dokumenter, der er opregnet i adfærdskodeksen.

8

For at overholde denne forpligtelse traf Kommissionen den 8. februar 1994 afgørelse 94/90/EKSF, EF, Euratom om aktindsigt i Kommissionens dokumenter (EFT L 46, s. 58). Afgørelsens artikel 1 indeholder en formel vedtagelse af adfærdskodeksen, der er optaget som bilag til afgørelsen.«

»9

Den 8. marts 1999 henvendte sagsøgeren sig gennem sin advokat til Kommissionens Generaldirektorat for »Eksterne forbindelser: Europa og de Nye Uafhængige Stater, den Fælles Udenrigs- og Sikkerhedspolitik; Kommissionens Delegationer« med henblik på at opnå aktindsigt i følgende dokumenter:

–

Dagsordenen for mødet i Det Blandede Udvalg EU-Rusland den 14. februar 1997, mødedokument nr. 32 (Gruppen Østeuropa og Centralasien).

–

Rusland, forberedelse af det første møde i Samarbejdsrådet i forbindelse med aftalen af 8. december 1997 om partnerskab og samarbejde, dateret den 14. november 1997 (IA.C.2.SG: jhp D(97).

–

Første møde i Samarbejdsrådet EU-Den Russiske Føderation (Bruxelles, den 27.1.1998), udkast til kommenteret dagsorden af 9. januar 1998. Dokument nr. UE-RU 1001/98.

–

Bilaget til protokollen fra mødet i Samarbejdsudvalget EU-Rusland den 7. april 1998. Mødedokument nr. 23/98 (Gruppen Østeuropa og Centralasien).

–

Kommenteret dagsorden for mødet i Samarbejdsudvalget EU-Rusland den 20. april 1998, mødedokument nr. 35/98 (Gruppen Østeuropa og Centralasien).

10

Sagsøgeren begærede ved skrivelse af samme dato, modtaget i Rådet den 12. marts 1999, aktindsigt i følgende dokumenter:

–

Resultaterne af arbejdet i Gruppen »Østeuropa og Centralasien«, den 23. september 1997, foregående dokument nr. 10188/97 NIS 116, dokument dateret den 24. september 1997 (30.9.); 10859/97.

–

Orienterende note EU/USA: DS 27/98: Dette dokument henhører under »EU III section«.

–

Første møde i Samarbejdsrådet EU-Ukraine, Bruxelles, den 8.-9. juni 1998: udkast til kommenteret dagsorden for mødet EU-Ukraine den 15. maj 1998. Mødedokument 40/98 (Gruppen Østeuropa og Centralasien).

–

Coreu: COEST/CODIA-rapport om mødet mellem trojkaen for Gruppen Østeuropa og Centralasien og USA den 10. februar 1998. PESC/SEC/0203/98.

–

Coreu/COEST: energiressourcer i Det Kaspiske Hav: udkast til erklæring EU/USA af 11. maj 1998. PESC/PRES/LON/1239/98.

–

Coreu: COCEN COEST: Rusland/Letland: møde med Primakov den 8. maj 1998. PESC/PRES/LON/1244/98.

11

Da visse af de dokumenter, sagsøgeren begærede aktindsigt i, var udarbejdet af institutionerne i fællesskab, havde Rådet og Kommissionen uformelt taget kontakt til hinanden med henblik på at samordne deres svar på begæringerne.

12

Ved skrivelse af 19. april 1999 meddelte Rådet sagsøgeren sin afgørelse om at give sagsøgeren aktindsigt i dokument nr. 10859/97, det første dokument på den liste, som sagsøgeren havde tilsendt Rådet. Med hensyn til de øvrige dokumenter meddelte Rådet afslag på sagsøgerens begæring med følgende begrundelse: »Alle disse dokumenter vedrører forhandlinger med nærmere angivne tredjelande. En offentliggørelse af disse dokumenter ville kunne skade EU’s position i de pågældende forhandlinger eller i eventuelle fremtidige forhandlinger mellem EU og de nævnte tredjelande.« Rådet anførte endvidere, at de omhandlede dokumenter i medfør af artikel 4, stk. 1, i afgørelse 93/731 ikke ville kunne udleveres til sagsøgeren.

13

Ved skrivelse af samme dato afslog Kommissionen at meddele aktindsigt i de dokumenter, sagsøgeren havde begæret aktindsigt i. Kommissionen påberåbte sig i den forbindelse undtagelsen med hensyn til beskyttelsen af offentlige interesser i adfærdskodeksen og henviste til, at der måtte være tavshedspligt med hensyn til forhandlingerne mellem Den Europæiske Union og tredjelande.

14

Ved skrivelser af 30. april 1999 indgav sagsøgeren via sin advokat en bekræftende begæring til begge institutioner i henhold til artikel 7, stk. 1, i afgørelse 93/731 og artikel 2, stk. 2, i afgørelse 94/90, med henblik på at opnå aktindsigt i de dokumenter, han var blevet nægtet adgang til.

15

Ved skrivelse af 5. juli 1999 meddelte Kommissionen sagsøgerens advokat afslag på den bekræftende begæring. I den forbindelse præciserede Kommissionens generalsekretær for det første, at dokument nr. 4 (bilaget til protokollen fra mødet i Samarbejdsudvalget EU-Rusland den 7.4.1998, mødedokument nr. 23/98, Gruppen Østeuropa og Centralasien) ikke kunne identificeres. Han anførte herefter som følger:

»Efter en gennemgang af Deres begæring vedrørende de øvrige dokumenter ser jeg mig nødsaget til at bekræfte, at jeg ikke kan udlevere disse dokumenter, idet de er omfattet af den obligatoriske undtagelse med hensyn til beskyttelsen af offentlige interesser, herunder især internationale forbindelser. Denne undtagelse er udtrykkeligt angivet i den adfærdskodeks for aktindsigt i Rådets og Kommissionens dokumenter, som Kommissionen vedtog den 4. februar 1994.

Alle de dokumenter, der er begæret aktindsigt i, indeholder detaljerede oplysninger om den position, som Den Europæiske Union påtænker at indtage i forholdet til Rusland. En offentliggørelse af disse dokumenter kunne derfor være til skade for EU’s position i aktuelle og fremtidige forhandlinger med tredjelande. Derfor kan dokumenterne ikke udleveres til Dem.

Dokumenterne er blevet forberedt af Kommissionens tjenestegrene til brug for Rådets respektive tjenestegrene. Da Rådet har meddelt afslag på begæringen om aktindsigt i lignende dokumenter af de grunde, som er anført ovenfor, kan Kommissionen af samme grunde ikke meddele Dem aktindsigt i disse dokumenter.«

16

Rådets Generalsekretariat udarbejdede et udkast til svar, som først blev gennemgået af Informationsgruppen under De Faste Repræsentanters Komité (Coreper) ved et møde den 23. juni 1999. Samtlige delegationer godkendte Generalsekretariatets udkast til svar, hvorefter dokumenterne i henhold til artikel 4, stk. 1, i afgørelse 93/731 ikke kunne offentliggøres. Dette udkast til svar var herefter at finde som »punkt I« på dagsordenen for mødet den 30. juni 1999 i Coreper II, som består af medlemsstaternes faste repræsentanter ved Den Europæiske Union, derefter som »A-punkt« på Rådets dagsorden. Udkastet blev godkendt af Rådet den 12. juli 1999. Rådets Generalsekretariat meddelte sagsøgeren afslaget ved skrivelse af 14. juli 1999. Skrivelsen har følgende ordlyd:

»Rådet har nøje gennemgået ovennævnte dokumenter og har draget følgende konklusion:

1.

DS 27/98: EU-USA. Generelt notat om Ukraine, udarbejdet af Kommissionen med henblik på behandling i arbejdsgruppen for Østeuropa og Centralasien. Den Europæiske Unions holdning og de prioriterede mål for forhandlingerne, der sammen med USA skal føres med Ukraine, beskrives meget detaljeret i dokumentet. En offentliggørelse af denne strategi kunne skade Den Europæiske Unions interesser i forbindelse med de pågældende forhandlinger og i lignende forhandlinger med tredjelande.

En offentliggørelse af bemærkninger og overvejelser, som er indeholdt i dokumentet, kunne desuden have en negativ virkning på Den Europæiske Unions forhold til Ukraine.

Af disse grunde har Rådet i samråd Kommissionen i medfør af artikel 4, stk. 1, i afgørelse [93/731] (internationale forbindelser) besluttet at meddele afslag på aktindsigt i dette dokument.

2.

DS 40/98: Udkast til kommenteret dagsorden til det første møde i Samarbejdsrådet Den Europæiske Union/Ukraine (den 8.-9.6.1998), fremlagt for arbejdsgruppen for Østeuropa og Centralasien af Kommissionens tjenestegrene.

Dette dokument indeholder udførlige bemærkninger, herunder om Den Europæiske Unions holdninger og mål, vedrørende hvert eneste punkt på dagsordenen. En offentliggørelse af disse bemærkninger kunne skade Den Europæiske Unions position i fremtidige samarbejdsmøder, ligesom det generelt kunne skade dens forhold til Ukraine.

Rådet har derfor i samråd med Kommissionen besluttet at meddele afslag på aktindsigt i dette dokument, jf. artikel 4, stk. 1, i afgørelse [93/731] (internationale forbindelser).

3.

Coreu PESC/SEC/0203/98: Fortrolig rapport fra mødet mellem trojkaen for Gruppen Østeuropa og Centralasien og USA (Washington, den 10.2.1998).

Dokumentet indeholder detaljerede bemærkninger, udformet af den amerikanske delegation under mødet med trojkaen, som var fortroligt. Det omfatter tillige Den Europæiske Unions og USA’s bemærkninger til situationen og de politiske forhold i tredjelande, hvorfor en offentliggørelse kunne være til skade for Den Europæiske Unions position i forbindelse med forhandlinger med disse tredjelande.

Rådet har derfor besluttet at meddele afslag på aktindsigt i dette dokument, jf. artikel 4, stk. 1, i afgørelse [93/731] (internationale forbindelser).

4.

Coreu PESC/PRES/1239/98: COEST Energiressourcer i Det Kaspiske Hav: udkast til erklæring EU/USA. Dette fortrolige dokument er udarbejdet med henblik på at forberede Den Europæiske Unions forhandlingsposition sammen med USA vedrørende energiressourcerne i Det Kaspiske Hav. En offentliggørelse af oplysningerne i dette dokument kunne skade Den Europæiske Unions interesser i de løbende forhandlinger, ligesom det kunne skade andre lignende fremtidige forhandlinger.

Rådet har derfor besluttet at meddele afslag på aktindsigt i det pågældende dokument, jf. artikel 4, stk. 1, i afgørelse [93/731] (internationale forbindelser).

5.

Coreu PESC/PRES/LON/1244/98: COEST: Rusland/Letland: Møde med Primakov (den 8.5.1998). Dette dokument vedrører Primakovs bemærkninger i forbindelse med det fortrolige bilaterale møde mellem udenrigsministrene.

Dokumentet vedrører desuden Den Europæiske Unions og Ruslands vurdering af situationen og de politiske forhold i tredjelande, og af de løbende forhandlinger med de omhandlede tredjelande. En offentliggørelse af disse vurderinger kunne skade Den Europæiske Unions og Ruslands forhold til og forhandlingsposition over for disse tredjelande.

Det er grunden til, at Rådet har besluttet at meddele afslag på aktindsigt i dette dokument, jf. artikel 4, stk. 1, i afgørelse [93/731] (internationale forbindelser).««

»68

Det fremgår af dommen i sagen Hautala mod Rådet, at i de særlige tilfælde, hvor omfanget af dokumentet eller af de dele af dokumentet, der skal tilbageholdes, ville påføre Rådet og Kommissionen en uforholdsmæssig administrativ byrde, kan Rådet og Kommissionen på grundlag af proportionalitetsprincippet afveje interessen i at få aktindsigt i de pågældende dele af dokumentet mod den hermed forbundne arbejdsbyrde. I sådanne særlige tilfælde vil Rådet og Kommissionen således kunne varetage hensynet til god forvaltningsskik.

69

Rådet og Kommissionen er således i overensstemmelse med dommen i sagen Hautala mod Rådet forpligtet til at undersøge, hvorvidt der kan meddeles aktindsigt i oplysninger, som ikke er omfattet af undtagelserne. I henhold til princippet om god forvaltningsskik bør kravet om, at der meddeles delvis aktindsigt, dog ikke medføre en uforholdsmæssig administrativ byrde i forhold til den interesse, som den, der begærer aktindsigt, har i at få adgang til oplysningerne. I den forbindelse kan det fastslås, at Rådet og Kommissionen under alle omstændigheder har ret til at ikke at meddele delvis aktindsigt i dokumenter, såfremt det ved en gennemgang af de omhandlede dokumenter måtte vise sig, at en sådan delvis aktindsigt ville være uden mening, som følge af, at såfremt de pågældende dele af dokumenterne blev udleveret, ville de ikke være til nogen nytte for den, der har begæret aktindsigt.

70

Rådet og Kommissionen har gjort gældende, at der i den konkrete sag ikke kunne gives delvis aktindsigt, idet de dele af [dokumenterne], der kunne været givet adgang til, indeholdt så få oplysninger, at de ville have været værdiløse for sagsøgeren. Under [retsmødet] har Rådet tilkendegivet, at de omhandlede dokumenter generelt er vanskelige at opdele og ikke indeholder afsnit, som med lethed kan tages ud af sammenhængen.

71

De sagsøgte institutioner har således ikke bestridt, at de ikke har overvejet muligheden for at meddele delvis aktindsigt i de omhandlede dokumenter. Ud fra de sagsøgte institutioners forklaringer og karakteren af de omtvistede dokumenter må det således antages, at en sådan vurdering under ingen omstændigheder kunne have ført til, at de havde meddelt delvis aktindsigt i de pågældende dokumenter. Det forhold, at de sagsøgte institutioner ikke har undersøgt muligheden for at give delvis aktindsigt i dokumenterne, har under de foreliggende særlige omstændigheder ikke haft nogen afgørende betydning for resultatet af de to institutioners vurdering (jf. Rettens dom af 5.6.1996, sag T-75/95, Günzler Aluminium mod Kommissionen, Sml. II, s. 497, præmis 55, og af 27.2.1997, sag T-106/95, FFSA m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 229, præmis 199).

72

I den forbindelse bemærkes for det første, at som det tidligere er fastslået, er de omtvistede dokumenter udarbejdet i en forhandlingssammenhæng og indeholder oplysninger om Den Europæiske Unions holdning i forholdet til Rusland og Ukraine samt i de forhandlinger, der skulle føres med USA for så vidt angår Ukraine. At dokumenterne har et følsomt indhold, bekræftes i øvrigt af, at sagsøgeren under [retsmødet] oplyste, at Finlands Højesteret har dømt ham for at have udleveret dokumenter til den russiske stat med stort set det samme indhold som de dokumenter, de sagsøgte institutioner har afslået at meddele ham aktindsigt i.

73

For det andet bemærkes, at der ikke er noget, der taler imod Rådets påstand om, at det er vanskeligt at opdele dokumenterne, og at de ikke indeholder afsnit, som med lethed kan udtages af sammenhængen. Det bemærkes, at sagsøgeren ikke med føje kan påstå, at dokumentet Coreu PESC/PRES/1239/98 bl.a. indeholder udkastet til en offentlig erklæring EU/USA, som netop på grund af sin officielle karakter burde være blevet udleveret. Det forhold, at dokumentet indeholder oplysninger, der indgår i en officiel erklæring, indebærer ikke, at Rådet var forpligtet til at udlevere udkastet til erklæringen, som pr. definition var rent forberedende og derfor kun var bestemt til internt brug. Som Rådet har fremhævet under [retsmødet], er der generelt forskel på udkastet til en erklæring og den endelige tekst, hvilket er udtryk for de meningsforskelle, der er omfattet af tavshedspligten. Desuden er borgernes adgang til oplysninger sikret tilstrækkeligt gennem deres mulighed for at få adgang til den endelige version af erklæringen.

74

De sagsøgte institutioner findes herefter ikke at have tilsidesat proportionalitetsprincippet ved ikke at give delvis aktindsigt i de omtvistede dokumenter.«

–

Rådets og Kommissionens afgørelser, som er genstand for denne appelsag, annulleres.

–

Rådet og Kommissionen opfordres til at tage deres holdning op til fornyet overvejelse og meddele appellanten aktindsigt i de omhandlede dokumenter.

–

Der meddeles i det mindste delvis aktindsigt i de pågældende dokumenter efter tilbageholdelse af de afsnit, der måtte betragtes som skadelige for Det Europæiske Fællesskabs internationale forbindelser.

–

Rådet og Kommissionen tilpligtes i forening at betale sagens omkostninger.

–

Appellen afvises, for så vidt som der er nedlagt påstand om, at Rådet og Kommissionen opfordres til at tage deres holdning op til fornyet overvejelse og meddele appellanten i det mindste delvis aktindsigt i de pågældende dokumenter, der er anført i hans begæringer om aktindsigt, efter tilbageholdelse eller tilpasning af de afsnit, der med rette måtte betragtes som skadelige for Det Europæiske Fællesskabs internationale forbindelser.

–

I øvrigt forkastes appellen som ugrundet.

–

Olli Mattila tilpligtes at betale sagens omkostninger.

–

Appellen afvises i sin helhed.

–

Appellanten tilpligtes at betale appelsagens omkostninger.

Subsidiært:

–

Delvis afvisning af appellen, for så vidt som der er nedlagt påstand om, at Domstolen skal give institutionerne påbud og efterprøve Rettens dom med hensyn til, hvorvidt anbringenderne vedrørende tilsidesættelse af princippet om en selvstændig vurdering, magtfordrejning og tilsidesættelse af forpligtelsen til loyalt samarbejde, kunne antages til realitetsbehandling.

–

I øvrigt forkastes appellen.

–

Appellanten tilpligtes at betale appelsagens omkostninger.

På grundlag af disse præmisser

DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)