Conclusions
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
ANTONIO TIZZANO
fremsat den 12. december 2002(1)
Sag C-83/01 P
Chronopost SA
mod
UFEX m.fl.
C-93/01 P
La Poste
mod
UFEX m.fl.
C-94/01 P
Den Franske Republik
mod
UFEX m.fl.
»Appel – postsektoren – statsstøttebegrebet – sædvanlige markedsbetingelser«
1.
De foreliggende sager vedrører en appel iværksat af Den Franske Republik, selskabet Chronopost og La Poste til prøvelse af
Retten i Første Instans’ dom af 14. december 2000 i sag T-613/97, Ufex m.fl. mod Kommissionen (herefter »den appellerede dom«)
(2)
, for så vidt som den annullerede artikel 1 i Kommissionens beslutning 98/365/EF af 1. oktober 1997 »om Frankrigs påståede
støtte til SFMI-Chronopost« (herefter »den anfægtede beslutning«)
(3)
.
De faktiske omstændigheder og retsforhandlingerne
SFEI's klage og forholdet mellem La Poste og SFMI-Chronopost
2.
De komplekse faktiske omstændigheder, der ligger til grund for de sager, der skal behandles, ligger mere end ti år tilbage
i tiden og opstod i forbindelse med en klage til Kommissionen i december 1990. I denne henseende fremgår navnlig følgende
af den appellerede dom:
- »1
- Syndicat français de l’express international (herefter »SFEI«), hvis efterfølger er sagsøgeren Union française de l’express
(herefter »Ufex«), og som de tre andre sagsøgere er medlem af, er en fagforening i henhold til fransk ret, der omfatter næsten
alle de virksomheder, der driver kurértjeneste i konkurrence med Société française de messagerie internationale (herefter
»SFMI«).
- 2
- Den 21. december 1990 indgav SFEI en klage til Kommissionen bl.a. med den begrundelse, at den logistiske og forretningsmæssige
bistand, som det franske postvæsen (herefter »La Poste«) ydede SFMI, indebar statsstøtte i EF-traktatens artikel 92’s forstand
(efter ændring nu artikel 87 EF). I klagen blev det hovedsageligt gjort gældende, at SFMI’s betaling for den af La Poste ydede
bistand ikke svarede til normale markedsvilkår. Forskellen mellem markedsprisen for sådanne tjenesteydelser og den pris, som
SFMI reelt betalte, hævdedes at udgøre statsstøtte. En økonomisk undersøgelse, der blev foretaget af konsulentvirksomheden
Braxton efter anmodning fra SFEI, blev vedlagt klagen med henblik på bedømmelse af støttebeløbet i perioden 1986-1989.
- 3
- La Poste, der har et lovbeskyttet monopol på almindelig postbesørgelse, var indtil udgangen af 1990 en del af den franske
forvaltning. Fra den 1. januar 1991 blev La Poste en offentligretlig juridisk person i overensstemmelse med bestemmelserne
i lov 90-568 af 2. juli 1990. Denne lov tillader, at La Poste udøver visse aktiviteter i fri konkurrence, navnlig forsendelse
af kurérpost.
- 4
- SFMI er et privatretligt selskab, der siden udgangen af 1985 har været overladt driften af La Postes kurértjeneste. Virksomheden
blev etableret med en egenkapital på 10 mio. franske franc (FRF), fordelt mellem finansieringsselskabet Sofipost (66%), der
er 100% ejet af La Poste, og TAT Express (34%), som er et datterselskab af luftfartsselskabet Transport aérien transrégional
(herefter »TAT«).
- 5
- De nærmere bestemmelser om drift og markedsføring af den kurértjeneste, som SFMI forestår under navnet EMS Chronopost, er
fastlagt i en instruks fra Ministeriet for Postvæsen og Telekommunikation af 19. august 1986. Ifølge denne instruks skulle
La Poste yde SFMI logistisk og forretningsmæssig bistand. De kontraktmæssige forhold mellem La Poste og SFMI er reguleret
af overenskomster, hvoraf den første er fra 1986.
- 6
- I 1992 blev den af SFMI drevne kurértjeneste ændret. Sofipost og TAT stiftede et nyt selskab, Chronopost SA, hvoraf de fortsat
ejede henholdsvis 66% og 34% af aktierne. Chronopost, der havde eksklusiv adgang til La Postes faciliteter indtil den 1. januar
1995, koncentreredes om national kurérpost. SFMI blev købt af GD Express Worldwide France, der er datterselskab af et internationalt
joint venture mellem det australske selskab TNT og postvæsner i fem lande; en fusion, der blev godkendt af Kommissionen ved
beslutning af 2. december 1991 (sag IV/M.102, TNT/Canada Post, DBP Postdienst, La Poste, PTT Poste & Sweden Post, EFT C 322,
s. 19). SFMI beholdt de internationale aktiviteter og benyttede Chronopost som repræsentant og tjenesteydende virksomhed i
Frankrig med hensyn til internationale forsendelser (herefter »SFMI-Chronopost«).«
Retsforhandlingerne for Tribunal de commerce de Paris og anmodningen om præjudiciel afgørelse
3.
Det fremgår ligeledes af den appellerede dom, at ud over at klage til Kommissionen »anlagde SFEI med andre virksomheder [den
16. juni 1993] sag ved Tribunal de commerce de Paris mod SFMI, Chronopost, La Poste m.fl. En yderligere undersøgelse fra selskabet
Braxton, der var vedlagt stævningen, ajourførte oplysningerne fra den første undersøgelse og udvidede bedømmelsesperioden
for støtte indtil udgangen af 1991. Tribunal de commerce de Paris forelagde ved dom af 5. januar 1994 Domstolen flere præjudicielle
spørgsmål vedrørende fortolkningen af EF-traktatens artikel 92 og 93 (nu artikel 88 EF), hvoraf et vedrørte begrebet statsstøtte
under omstændighederne i den foreliggende sag. Den franske regering fremlagde som bilag til sit indlæg af 10. maj 1994 for
Domstolen en økonomisk undersøgelse foretaget af selskabet Ernst & Young. Domstolen udtalte ved dom af 11. juli 1996 (sag
C-39/94, SFEI m.fl., Sml. I, s. 3547, herefter »SFEI-dommen«), at »en offentlig virksomheds ydelse af logistisk og forretningsmæssig
bistand til privatretlige datterselskaber, som driver virksomhed underlagt den frie konkurrence, kan udgøre statsstøtte i
den i traktatens artikel 92 anførte betydning, hvis vederlaget herfor er lavere end det, som ville være blevet forlangt under
sædvanlige markedsbetingelser«« (præmis 9).
Proceduren for Kommissionen og den anfægtede beslutning
4.
Hvad angår proceduren vedrørende den påståede støtte til SFMI-Chronopost
(4)
fremgår det af den appellerede dom, at Kommissionen efter at have henlagt og genåbnet sagen
(5)
i løbet af 1993 flere gange modtog oplysninger fra de franske myndigheder
(6)
. Kort tid før SFEI-dommen i sag C-39/94 »meddelte Kommissionen ved skrivelse af 20. marts 1996 Den Franske Republik, at den
indledte proceduren i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2«
(7)
.
5.
Både den franske regering og SFEI fremkom med bemærkninger til Kommissionen vedrørende beslutningen om at indlede proceduren,
idet de som bilag fremlagde undersøgelser foretaget for deres regning af anerkendte konsulenter
(8)
. I denne forbindelse udvidede SFEI »området for sin klage af december 1990 med visse nye elementer, navnlig udnyttelsen af
La Postes image, privilegeret adgang til Radio Frances frekvenser, told- og afgiftprivilegier samt La Postes investering i
platforme til kurérpostvirksomhed«
(9)
.
6.
Efter afslutningen af undersøgelsesfasen vedtog Kommissionen den 1. oktober 1997 den anfægtede beslutning, hvori den konkluderede,
at »den logistiske og forretningsmæssige bistand, som det franske postvæsen har ydet sit datterselskab, SFMI-Chronopost, de
øvrige transaktioner mellem de to selskaber, forholdet mellem SFMI-Chronopost og Radio France, den fortoldningsprocedure,
der gælder for det franske postvæsen og SFMI-Chronopost, den lønskat og stempelafgift, der gælder for det franske postvæsen,
og det franske postvæsens investering på [...] i platforme til kurérpostvirksomhed udgør ikke statsstøtte til fordel for SFMI-Chronopost«
(10)
.
7.
Idet jeg i denne forbindelse vil begrænse mig til »den logistiske og forretningsmæssige bistand«, skal det bemærkes, at ifølge
de af Kommissionen givne præciseringer, omfatter denne bistand: i) »[l]ogistisk bistand, der består i, at SFMI-Chronopost
får stillet postinfrastruktur til indsamling, sortering, transport og udbringning af sine forsendelser til rådighed«; ii)
»[f]orretningsmæssig bistand«, dvs. »SFMI-Chronoposts adgang til det franske postvæsens kundekreds og goodwill«.
8.
Det fremgår af den anfægtede beslutning, at klageren havde anført, at »Kommissionen for at afgøre, om der foreligger statsstøtte,
skal undersøge, om SFMI-Chronopost har betalt den normale markedspris for de logistiske og forretningsmæssige tjenester, som
det franske postvæsen har ydet selskabet«, dvs. den pris, »til hvilken et sammenligneligt privat selskab ville levere de samme
tjenester til et andet selskab, som det ikke er forbundet med«. I denne forbindelse burde »Kommissionen ikke [...] tage højde
for koncernens strategiske interesser og heller ikke de stordriftsfordele, der følger af SFMI-Chronoposts privilegerede adgang
til det franske postvæsens net og faciliteter«, idet La Poste har monopol. Netop af denne grund burde SFMI-Chronopost ifølge
klageren »pålægges de samme omkostninger som en privat virksomhed har i forbindelse med oprettelse af et net som det franske
postvæsens«.
9.
Kommissionen afviste disse argumenter, idet den bemærkede, at »[d]et fremgår ingen steder af EF-Domstolens retspraksis, at
Kommissionen skal se bort fra strategiske betragtninger og den synergi, der følger af det forhold, at det franske postvæsen
og SFMI-Chronopost tilhører samme koncern«, og at »[d]et forhold, at transaktionen finder sted mellem et selskab, der opererer
på et monopoliseret marked, og et datterselskab, der opererer på et marked, der er underlagt den frie konkurrence, er irrelevant
i den konkrete sag«. Ifølge Kommissionen var spørgsmålet derfor, »om betingelserne for transaktionen mellem det franske postvæsen
og SFMI-Chronopost kan sammenlignes med betingelserne for en tilsvarende transaktion mellem et privat moderselskab, der meget
vel kan have et monopol (f.eks. hvis selskabet har enerettigheder), og et datterselskab«. Dette spørgsmål kunne derfor ikke
besvares ved at anvende kriteriet »normal markedspris«, således som fremført af klageren, da dette kriterium ikke tager højde
for det forhold, at transaktionen finder sted mellem to selskaber, der tilhører samme koncern.
10.
Efter denne præcisering fandt Kommissionen, at »de interne afregningspriser for varer og tjenester, der udveksles mellem selskaber
tilhørende samme koncern, [ikke] medfører nogen som helst finansielle fordele, hvis priserne afspejler samtlige omkostninger
(dvs. de samlede omkostninger plus egenkapitalforrentning)«. Kommissionen anvendte dette kriterium på den foreliggende sag
og bemærkede således:
»I det konkrete tilfælde dækkede SFMI-Chronoposts betalinger i de to første driftsår ikke de samlede omkostninger, men de
dækkede alle omkostninger eksklusive omkostninger til hovedsæde og regionalkontorer. Kommissionen finder ikke denne situation
anormal, da de indtægter, som en ny virksomhed tilhørende en koncern måtte få i opstartsfasen, kun kan dække de variable omkostninger.
Når først virksomheden har stabiliseret sin position på markedet, skal indtægterne være større end de variable omkostninger,
således at den kan bidrage til at dække koncernens faste omkostninger. I de to første regnskabsår (1986 og 1987) dækkede SFMI-Chronoposts
betalinger ikke blot de variable omkostninger, men også visse faste omkostninger (f.eks. bygninger og køretøjer). Frankrig
har påvist, at fra 1988 dækkede det vederlag, SFMI-Chronopost betalte for den ydede bistand, alle de udgifter, det franske
postvæsen havde, plus en del af egenkapitalforrentningen.«
11.
Kommissionen konkluderede på grundlag af disse forhold: »[D]et franske postvæsens logistiske og forretningsmæssige bistand
til sit datterselskab [er] ydet på normale markedsvilkår, og bistanden udgør ikke statsstøtte.«
12.
Kommissionen bekræftede herefter sine konklusioner gennem en anden analyse, nemlig ved at undersøge, »om det franske postvæsens
adfærd som aktionær i SFMI-Chronopost kan retfærdiggøres kommercielt ud fra princippet om den private investor«. Kommissionen
bemærkede i denne forbindelse navnlig:
»For at afgøre, om en transaktion mellem en medlemsstat og en virksomhed indeholder elementer af statsstøtte, skal man ifølge
dette princip undersøge, om den pågældende virksomhed kunne have rejst den nødvendige kapital på det private kapitalmarked.
For at afgøre, om det franske postvæsen har optrådt som en privat investor, skal Kommissionen undersøge moderselskabets forrentning
i form af udbytte og kapitalgevinst. Der er ikke tale om statsstøtte, hvis investeringens interne rente er højere end virksomhedens
kapitalomkostninger (dvs. den normale rente, som en privat investor ville kræve under lignende forhold).«
13.
I den foreliggende sag har Kommissionen således »beregnet den interne rente og sammenlignet den med SFMI-Chronoposts egenkapitalomkostninger
i 1986 [...], der var det år, hvor selskabet blev oprettet og påbegyndte sin virksomhed, hvilket giver mulighed for at kontrollere,
om investeringen i sin helhed har været tilstrækkelig rentabel«. Idet Kommissionen fandt, at den interne rente, som den havde
beregnet, »l[å] langt over kapitalomkostningerne i 1986«, udledte den heraf, at »[d]e finansielle transaktioner, der fandt
sted mellem det franske postvæsen og SFMI-Chronopost i perioden 1986-1991 [...] derfor [ikke indebar nogen] støtteelementer«,
hvilket »i endnu højere grad [gjaldt] for årene efter 1991, hvor udbyttet lå over de tidligere niveauer«.
Retsforhandlingerne for Retten og den appellerede dom
14.
Ved stævning indleveret den 30. december 1997 anlagde Ufex, DHL International, Federal Express og CRIE sag ved Retten i Første
Instans med påstand om annullation af Kommissionens beslutning. Kommissionen anfægtede naturligvis denne påstand under sagen,
hvori den franske regering, La Poste og Chronopost efterfølgende intervenerede.
15.
Således som det fremgår af den appellerede dom, har »[s]agsøgerne [...] til støtte for annullationspåstanden fremsat fire
anbringender«, nemlig i) at der er sket »tilsidesættelse af kontradiktionsprincippet, navnlig retten til aktindsigt«, ii)
at »begrundelsen er mangelfuld«, iii) at der foreligger »faktiske fejl og åbenbare fejlskøn«, og iv) at der er sket »tilsidesættelse
af begrebet statsstøtte«
(11)
.
16.
I denne sag er navnlig det fjerde anbringende af betydning. Dette anbringende »omfatter to led, hvormed det gøres gældende,
at Kommissionen har tilsidesat begrebet statsstøtte, dels ved ikke at tage hensyn til de normale markedsvilkår i analysen
af betalingen for den bistand, La Poste har ydet SFMI-Chronopost, dels ved fra dette begreb at have undtaget forskellige foranstaltninger,
som SFMI-Chronopost har draget fordel af«
(12)
. Retten tog anbringendets første led til følge på grundlag af en retlig vurdering, som er kernen i de klagepunkter, der er
rejst under den foreliggende appelsag.
17.
Retten udtalte i denne forbindelse:
- »64
- Formålet med traktatens artikel 92, stk. 1, er at hindre, at samhandelen mellem medlemsstaterne påvirkes af fordele, som indrømmes
af offentlige myndigheder, og som under forskellige former fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved
at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner (Domstolens dom af 15.3.1994, sag C-387/92, Banco Exterior de España,
Sml. I, s. 877, præmis 12, af 2.7.1974, sag 173/73, Italien mod Kommissionen, Sml. s. 709, præmis 26, og SFEI-dommen, præmis
58).
- 65
- Støttebegrebet omfatter ikke blot positive ydelser såsom selve tilskuddene, men ligeledes de indgreb, der under forskellige
former letter de byrder, som normalt belaster en virksomheds budget, og derved, uden at være tilskud i ordets egentlige forstand,
er af samme art og har tilsvarende virkninger [...].
- 66
- Domstolen har i øvrigt i dom af 22. marts 1977 (sag 78/76, Steinike & Weinlig, Sml., s. 595, præmis 21) udtalt, at der især
skal tages hensyn til virkningerne af støtten for de virksomheder eller producenter, som begunstiges, og ikke til situationen
for de institutioner, som fordeler og forvalter støtten.
- 67
- Begrebet støtte er derfor et objektivt begreb, ved hvis afgrænsning det alene har betydning, om en statslig foranstaltning
giver en eller nogle virksomheder en fordel (Rettens dom af 27.1.1998, sag T-67/94, Ladbroke Racing mod Kommissionen, Sml.
II, s. 1, præmis 52, og af 10.5.2000, sag T-46/97, SIC mod Kommissionen, Sml. II, s. 2125, præmis 83).
- 68
- Domstolen har i SFEI-dommen taget følgende stilling til fortolkningen af statsstøttebegrebet under denne sags omstændigheder:
»En offentlig virksomheds ydelse af logistisk og forretningsmæssig bistand til privatretlige datterselskaber, som driver virksomhed
underlagt den frie konkurrence, kan udgøre statsstøtte i den i traktatens artikel 92 anførte betydning, hvis vederlaget herfor
er lavere end det, som ville være blevet forlangt under sædvanlige markedsbetingelser.«
- 69
- Det følger af det ovenfor anførte, at for at vurdere, om de pågældende foranstaltninger kan udgøre statsstøtte, bør der foretages
en gennemgang af situationen med henblik på den virksomhed, som foranstaltningen er rettet til, i denne sag SFMI-Chronopost,
og det bør afgøres, om denne virksomhed har opnået den pågældende logistiske og forretningsmæssige bistand til en pris, som
den ikke ville have opnået under sædvanlige markedsbetingelser (SFEI-dommen, præmis 60, dommen i sagen SIC mod Kommissionen,
præmis 78, og Domstolens dom af 29.4.1999, sag C-342/96, Spanien mod Kommissionen, Sml. I, s. 2459, præmis 41, og af 29.6.1999,
sag C-256/97, DM Transport, Sml. I, s. 3913, præmis 22).
- 70
- Domstolen har i SFEI-dommen fastslået, at denne vurdering forudsætter en økonomisk analyse, som tager hensyn til alle de faktorer,
som en virksomhed under normale markedsbetingelser skulle have taget i betragtning ved fastsættelsen af vederlaget for ydelserne
(præmis 61).
- 71
- I denne sag har Kommissionen i den anfægtede beslutning anført, at »[d]et forhold, at transaktionen finder sted mellem et
selskab, der opererer på et monopoliseret marked, og et datterselskab, der opererer på et marked, der er underlagt den frie
konkurrence, er irrelevant i den konkrete sag. Domstolen har aldrig fastslået, at Kommissionen for at afgøre, hvorvidt der
er tale om statsstøtte, skal anvende en anden metode, når den ene af parterne i transaktionen har et monopol«.
- 72
- Kommissionen mener derfor ikke, at de interne afregningspriser for varer og tjenester, der udveksles mellem selskaber tilhørende
samme koncern, »medfører nogen som helst finansielle fordele, hvis priserne afspejler samtlige omkostninger (dvs. de samlede
omkostninger plus egenkapitalforrentning)«.
- 73
- Det fremgår af disse erklæringer, at Kommissionen ikke har støttet sig på en sådan økonomisk analyse som krævet i SFEI-dommen
for at godtgøre, at den pågældende transaktion kan sammenlignes med en transaktion mellem virksomheder, der handler på normale
markedsvilkår. Kommissionen har tværtimod i den anfægtede beslutning begrænset sig til at efterprøve, hvilke omkostninger
La Poste har haft til den logistiske og forretningsmæssige bistand, og i hvilket omfang disse omkostninger er blevet dækket
af SFMI-Chronopost.
- 74
- Selv om det antages, at SFMI-Chronopost har betalt samtlige La Postes omkostninger til logistisk og forretningsmæssig bistand,
vil det ikke i sig selv være tilstrækkeligt til at bevise, at der ikke er tale om støtte i traktatens artikel 92’s forstand.
I betragtning af, at La Poste måske på grund af sin position som offentlig virksomhed på et monopolområde har kunnet yde en
del af den logistiske og forretningsmæssige bistand til lavere omkostninger end en privat virksomhed, der ikke drager fordel
af de samme rettigheder, kan en analyse, der alene tager hensyn til denne offentlige virksomheds omkostninger, ikke, uden
anden begrundelse, udelukke, at de pågældende foranstaltninger kvalificeres som statsstøtte. Det er tværtimod netop det forhold,
at moderselskabet opererer på et monopoliseret marked, og at datterselskabet udøver sin virksomhed på et marked med fri konkurrence,
der skaber en situation, hvor statsstøtte kan eksistere.
- 75
- Kommissionen skulle derfor have undersøgt, om de fulde omkostninger svarede til de faktorer, som en virksomhed, der opererer
på normale markedsvilkår, skulle have taget i betragtning ved fastsættelse af betalingen for de ydede tjenester. Kommissionen
skulle således i det mindste have efterprøvet, at den modydelse, som La Poste modtog, kunne sammenlignes med den, der blev
opkrævet af et privat finansieringsselskab eller en privat virksomhedskoncern på et ikke-monopoliseret område, som følger
en global eller sektorbestemt strukturpolitik, og som lader sig lede af mere langsigtede rentabilitetsudsigter (jf. i denne
retning Domstolens dom af 21.3.1991, sag C-305/89, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 1603, præmis 20).
- 76
- Det fremgår af ovenstående, at Kommissionen ved i den anfægtede beslutning at forkaste, at der er tale om statsstøtte, uden
at efterprøve, om det vederlag, som La Poste har modtaget fra SFMI-Chronopost for ydelse af logistisk og forretningsmæssig
bistand, svarede til den modydelse, der under normale markedsvilkår ville være blevet krævet, har støttet sin beslutning på
en fejlagtig fortolkning af traktatens artikel 92.
- 77
- Denne fortolkning kan ikke svækkes af Kommissionens erklæring om, at EF-traktatens artikel 222 (nu artikel 295 EF) bestemmer,
at de ejendomsretlige ordninger i medlemsstaterne ikke berøres af traktaten. Den omstændighed, at det kræves, at det vederlag,
som en offentlig monopolvirksomhed modtager for ydelse af logistisk og forretningsmæssig bistand til sit datterselskab, svarer
til den modydelse, der kræves under normale markedsvilkår, forbyder ikke, at en sådan offentlig virksomhed trænger ind på
et åbent marked, men underkaster virksomheden de konkurrenceregler, som fællesskabsrettens grundlæggende principper pålægger
den. Et sådant krav krænker ikke det offentlige ejendomsretssystem og betyder alene, at offentlig ejendom og privat ejendom
behandles på identisk vis.«
18.
På grundlag af disse betragtninger fandt Rettens således, at det fjerde anbringendes første led skulle tages til følge, og
den konkluderede:
»Artikel 1 i den anfægtede beslutning skal derfor annulleres, for så vidt den fastslår, at den logistiske og forretningsmæssige
bistand, som La Poste har ydet sit datterselskab SFMI-Chronopost, ikke udgør statsstøtte til fordel for SFMI-Chronopost, uden
at det i øvrigt er nødvendigt at behandle dette anbringendes andet led eller de andre anbringender, i det omfang de vedrører
den logistiske og forretningsmæssige bistand, som La Poste har ydet sit datterselskab SFMI-Chronopost. Der er navnlig ikke
grund til at behandle det andet anbringende, hvormed sagsøgerne i det væsentlige har hævdet, at den anfægtede afgørelses begrundelse
vedrørende den logistiske og forretningsmæssige bistand er utilstrækkelig« (præmis 79).
19.
Retten undersøgte i de efterfølgende præmisser kun det første anbringende (vedrørende den påståede tilsidesættelse af sagsøgernes
ret til kontradiktion) og de dele af det tredje anbringende (vedrørende faktiske fejl og åbenbare fejlskøn), der ikke vedrørte
den logistiske og forretningsmæssige bistand, som La Poste havde ydet SFMI-Chronopost. I begge tilfælde blev sagsøgernes klagepunkter
forkastet. Retten annullerede derfor artikel 1 i den anfægtede beslutning, dog kun for så vidt angår den ovennævnte del, og
forkastede de øvrige anbringender.
Retsforhandlingerne for Domstolen
20.
Ved appelskrifter indleveret til Domstolens Justitskontor den 19. og 27. februar 2001 har Chronopost (sag C-83/01 P), Den
Franske Republik (sag C-93/01 P) og La Poste (sag C-94/01 P), der i førsteinstansen intervenerede til støtte for Kommissionen,
iværksat appel til efterprøvelse af Rettens dom, idet de har nedlagt påstand om, at Domstolen ophæver dommen, og (alene for
så vidt angår Chronopost) at det fastslås, at sagen ikke skal hjemvises, men afgøres endeligt af Domstolen. I forbindelse
med appellen har Ufex, DHL International, Federal Express International (France) og CRIE indleveret et fælles svarskrift i
henhold til procesreglementets artikel 115 (herefter henviser jeg til disse parter under ét med betegnelsen »Ufex«). Kommissionen
har derimod ikke afgivet replik og er således ikke part i appelsagen. Chronopost og La Poste har efter tilladelse fra Domstolens
præsident i henhold til procesreglementets artikel 117 afgivet en replik, der er blevet efterfulgt af en duplik fra Ufex.
Retlig analyse
21.
I de foreliggende sager, der af indlysende årsager behandles samlet, har Chronopost, Den Franske Republik og La Poste gjort
forskellige anbringender gældende, der for en stor del er tilsvarende. Der er i det væsentlige gjort følgende gældende:
- i)
- tilsidesættelse af artikel 87, stk. 1, EF som følge af en fejlagtig fortolkning af begrebet »sædvanlige markedsbetingelser«,
der anvendes i SFEI-dommen
- ii)
- tilsidesættelse af proceduren i artikel 88, stk. 2, EF samt procedurefordrejning
- iii)
- tilsidesættelse af det vide skøn, som det er anerkendt, at Kommissionen har i forbindelse med en økonomisk kompleks foranstaltning
- iv)
- tilsidesættelse af artikel 87, stk. 1, EF som følge af en fejlagtig fortolkning af de grundlæggende elementer i forbindelse
med en tilsidesættelse af forbuddet mod statsstøtte, og navnlig i forbindelse med tildeling af en fordel til en støttemodtagende
virksomhed og overførsel af offentlige midler
- v)
- tilsidesættelse af begrundelsespligten.
Det første anbringende om tilsidesættelse af artikel 87, stk. 1, EF som følge af en fejlagtig fortolkning af begrebet »sædvanlige
markedsbetingelser«
Parternes argumenter
22.
Det første anbringende, appellanterne har påberåbt sig til støtte for påstanden om ophævelse af den appellerede dom, vedrører
begrebet »sædvanlige markedsbetingelser«, der anvendes i SFEI-dommen til at præcisere de tilfælde, hvor en offentlig virksomheds
ydelse af logistisk og forretningsmæssig bistand til datterselskaber, som driver virksomhed, der er underlagt den frie konkurrence,
kan udgøre statsstøtte. Domstolen præciserede nemlig i denne dom, at ydelsen af en sådan bistand kan udgøre statsstøtte, »hvis
vederlaget herfor er lavere end det, som ville være blevet forlangt under
sædvanlige markedsbetingelser «
(13)
.
23.
Således som det er fremgået, fandt Kommissionen, at det for at anvende dette kriterium på den foreliggende sag var relevant,
»om betingelserne for transaktionen mellem det franske postvæsen og SFMI-Chronopost kan sammenlignes med betingelserne for
en tilsvarende transaktion mellem et privat moderselskab,
der meget vel kan have et monopol (f.eks. hvis selskabet har enerettigheder), og et datterselskab«
(14)
. Kommissionen præciserede i denne forbindelse, at »de interne afregningspriser for varer og tjenester, der udveksles mellem
selskaber tilhørende samme koncern, [ikke] medfører nogen som helst finansielle fordele [og dermed ikke udgør statsstøtte],
hvis priserne afspejler samtlige omkostninger (dvs. de samlede omkostninger plus egenkapitalforrentning)«. Denne analyse blev
derimod forkastet af Retten, som i henhold til SFEI-dommen udtalte følgende: »Kommissionen skulle derfor have undersøgt, om
de fulde omkostninger svarede til de faktorer, som en virksomhed,
der opererer på normale markedsvilkår , skulle have taget i betragtning ved fastsættelse af betalingen for de ydede tjenester. Kommissionen skulle således i det
mindste have efterprøvet, at den modydelse, som La Poste modtog, kunne sammenlignes med den, der blev opkrævet af et privat
finansieringsselskab eller en privat virksomhedskoncern
på et ikke-monopoliseret område , som følger en global eller sektorbestemt strukturpolitik, og som lader sig lede af mere langsigtede rentabilitetsudsigter«
(15)
.
24.
Appellanterne har med det anbringende, som her behandles, anfægtet den løsning, som Retten nåede til, da den efter deres opfattelse
i det væsentlige har tilsidesat artikel 87, stk. 1, EF for så vidt angår statsstøttebegrebet, idet den har forvansket begrebet
»sædvanlige markedsbetingelser«.
25.
Appellanterne har navnlig bemærket, at dette begrebs anvendelse i det foreliggende tilfælde, på grundlag af det traditionelle
princip om den private investor i en markedsøkonomi, burde have ført Retten til at henvise til den modydelse, som en privat
erhvervsdrivende, der kan sammenlignes med La Poste, som følger »en global eller sektorbestemt strukturpolitik, og som lader
sig lede af mere langsigtede rentabilitetsudsigter«
(16)
, ville have afkrævet sit datterselskab. Det fremgår klart af Domstolens praksis, at der ved bedømmelsen af, om der foreligger
statsstøtte, skal foretages en sammenligning mellem den offentlige virksomheds adfærd og adfærden for en privat erhvervsdrivende
»af en størrelse, der kan sammenlignes«
(17)
, eller »der i videst muligt omfang antages at indtage den samme stilling«
(18)
. Retten anvendte derfor, idet den henviste til en privat virksomhed »på et ikke-monopoliseret område«, med urette en virksomhed,
der var strukturelt anderledes end La Poste, som sammenligningsgrundlag, i stedet for at sammenligne La Postes adfærd med
adfærden for en virksomhed, der befandt sig i samme situation (og dermed havde et monopol).
26.
Det forhold, at det traditionelle kriterium om en privat investor burde have været anvendt i denne sag, fremgår efter appellanternes
opfattelse endvidere klart af generaladvokat Jacobs forslag til afgørelse i SFEI-sagen, der blev fulgt i Domstolens dom. I
øvrigt ville Domstolen ifølge appellanterne udtrykkeligt og utvetydigt have præciseret det, hvis dommen tilsigtede at henvise
til en privat investor, der ikke har et retligt monopol, snarere end blot at henvise til »sædvanlige markedsbetingelser«.
27.
Chronopost har i samme forbindelse dernæst bemærket, at Domstolens praksis ikke kræver nogen sammenligning mellem en offentlig
virksomheds priser og dens konkurrenters priser. Det er således ukorrekt at fastslå, at der foreligger statsstøtte, blot fordi
La Poste fakturerede sine ydelser til lavere priser end dem, som SFMI-Chronoposts konkurrenters moderselskaber krævede. Der
ville reelt kun være tale om statsstøtte, hvis La Poste havde udvist en adfærd, der ikke var mulig for en privat erhvervsdrivende
i den samme situation, dvs. hvis La Poste havde givet afkald på sædvanligt vederlag for sine tjenesteydelser.
28.
Chronopost har desuden tilføjet, at når tildelingen af et monopol til La Poste ikke udgør statsstøtte til virksomheden, adskiller
de eventuelle fordele, som La Poste kan drage heraf for så vidt angår produktiviteten (der under alle omstændigheder skal
godtgøres), sig ikke fra de stordriftsfordele, som en privat virksomhed, der har en dominerende stilling eller et monopol,
kan opnå. Selv om den pris, datterselskabet faktureres, afspejler sådanne fordele, er dette følgelig ikke ensbetydende med,
at der foreligger statsstøtte, såfremt faktureringen giver La Poste mulighed for at dække sine fulde omkostninger, eftersom
dette i så fald hindrer, at der overføres flere ressourcer til de aktiviteter, der udøves i en mere konkurrencepræget sektor,
end de ressourcer, som en privat virksomhed i den samme situation ville have anvendt.
29.
Appellanterne har endvidere fremhævet den abstrakte karakter af Rettens løsning, hvorved der ved bedømmelsen af en støttetildeling
skal tages hensyn til de omkostninger, som en hypotetisk privat virksomhed »på et ikke-monopoliseret område« skal afholde
for at oprette og opretholde et net, der kan sammenlignes med La Postes, med henblik på at yde en tilsvarende logistisk og
forretningsmæssig bistand. Denne løsning indebærer reelt, at der skal findes en ideel virksomhed på et ideelt marked, og medfører
således betydelige retssikkerhedsmæssige problemer.
30.
Appellanterne har ligeledes bestridt, at Rettens løsning er praktisk gennemførlig. Ifølge Den Franske Republik er denne løsning
nemlig absurd i betragtning af, at en privat erhvervsdrivende, der ikke har monopol, aldrig vil råde over et net af offentlige
ydelser, der kan sammenlignes med La Postes. La Poste har til støtte herfor bemærket, at selskabet Ufex for Retten selv anførte,
at »den forretningsmæssige garanti, som SFMI ydes, og som alene kan antages at forekomme i forbindelse med offentlige tjenesteydelser,
forekommer helt urealistisk i en konkurrencepræget sektor [...] Et net som SFMI’s [skal være La Postes] udgør ikke nødvendigvis
et markedsnet«. I betragtning af, at SFMI-Chronoposts konkurrenter i øvrigt ikke var interesserede i en adgang til et tilsvarende
net (hvilket fremgår af det forhold, at La Poste ikke har modtaget nogen anmodning herom), har La Poste anført, at der ikke
findes nogen referencepris. Chronopost har endvidere understreget den abstrakte karakter af Rettens løsning, der i praksis
kræver, at der findes en ideel virksomhed på et ideelt marked, samt de retssikkerhedsmæssige problemer, der opstår i denne
forbindelse.
31.
Appellanterne har mere generelt herefter bemærket, at den appellerede dom i praksis er til hinder for, at offentlige monopolvirksomheder
ligeledes kan drive virksomhed på markeder, der er åbne for konkurrence, hvilket indebærer en betydelig forskelsbehandling
til skade for monopolvirksomhederne. Dommen rejser i øvrigt tvivl om finansieringen af offentlige tjenesteydelser, hvorved
de fællesskabsretlige principper på området anfægtes.
32.
Ufex’ indlæg peger naturligvis i den helt modsatte retning, idet Retten ifølge dette selskab fortolkede begrebet »sædvanlige
markedsbetingelser«, der findes i SFEI-dommen, på korrekt vis.
33.
Ifølge Ufex skal der nemlig ved bedømmelsen af, om bestemte transaktioner er gennemført under »sædvanlige markedsbetingelser«
og dermed ikke indebærer støtte, skelnes mellem de tilfælde, hvor staten handler som investor eller kreditor, og de tilfælde,
hvor staten driver virksomhed på et konkurrencepræget marked gennem en spredning af en offentlig monopolvirksomheds aktiviteter.
34.
I de første tilfælde kræver bedømmelsen af de »sædvanlige markedsbetingelser« ikke, at der fastsættes en markedspris (der
foreligger nemlig intet salg af varer eller præstation af tjenesteydelser fra statens side), og der skal udelukkende tages
hensyn til afkastet af den investerede kapital og til de påtagne risici. Når derimod en offentlig virksomhed, der har monopol,
leverer tjenesteydelser til sine datterselskaber, der driver virksomhed på et marked, som er åbent for konkurrence, er transaktionerne
kun foretaget under »sædvanlige markedsbetingelser«, hvis modydelsen for disse tjenesteydelser svarer til deres markedspris.
I dette andet tilfælde skal der i det væsentlige anvendes samme parameter for markedsprisen, som Kommissionen sædvanligvis
anvender ved fastlæggelsen af, om en stats ydelse af en garanti eller salget af offentlige aktiver (f.eks. offentlige virksomheder,
arealer eller fabrikker) indebærer statsstøtte.
35.
Det er ifølge Ufex på denne måde, at SFEI-dommen skal forstås. Der skal nemlig, for at bedømme, om La Postes logistiske og
forretningsmæssige bistand udgør statsstøtte til SFMI-Chronopost, foretages en sammenligning mellem den pris, som dette sidstnævnte
selskab betaler, og den pris, som en af dets konkurrenter måtte betale for at modtage de samme ydelser på markedet. Man kunne
i denne forbindelse ligeledes bedømme de pågældende ydelser, ikke på et fuldstændigt uafhængigt marked, men inden for en koncern,
der driver virksomhed under »sædvanlige markedsbetingelser«, idet der skal tages hensyn til det forhold, at moderselskabet
inden for en sådan koncern kan ændre sine priser som led i en strukturpolitik, der er kendetegnet ved langsigtede investeringer.
Under alle omstændigheder skal denne sammenligning imidlertid – som Retten har præciseret – gennemføres med et privat finansieringsselskab
eller en privat koncern »på et ikke-monopoliseret område«, i det omfang det med bestemthed kan siges, at indehaveren af et
retligt monopol ikke handler på normale markedsvilkår.
36.
Det er således forkert i en sådan situation at bedømme, om der foreligger statsstøtte, ved at henvise til det afkast, som
et moderselskab, der har monopol, opnår. Det forhold, at moderselskabet har et retligt monopol, kan nemlig påvirke denne bedømmelse
og berettiget rejse tvivl om, hvorvidt denne monopolsituation kan indebære lavere omkostninger i forhold til markedsomkostningerne
og dermed give mulighed for et kunstigt højt afkast. Det var således med rette, at Retten i den appellerede dom ikke koncentrerede
sig om de omkostninger, som den offentlige monopolvirksomhed havde, og dermed dens rentabilitet, men henviste til markedspriserne
for levering af de pågældende tjenesteydelser fra en privat virksomhed, der driver virksomhed på normale markedsvilkår og
ikke har et retligt monopol.
37.
Ufex har ligeledes tilføjet, at der – for at gennemføre den af Retten krævede kontrol – ikke skal tages hensyn til de omkostninger,
en privat erhvervsdrivende, der ikke har et monopol, skal afholde for fra grunden at oprette et postnet, der kan sammenlignes
med La Postes, som åbenbart ikke udgør et »markedsnet«. Der er simpelthen tale om at fastslå, hvilke ydelser La Poste tilbyder
Chronopost, og at bedømme de omkostninger, der under normale markedsvilkår afholdes af en privat virksomhed ved leveringen
af tilsvarende tjenesteydelser. I betragtning af, at den ydelse, Chronopost tilbyder sine kunder, f.eks. indebærer, at La
Postes 14 258 postkontorer kan anvendes til indlevering og udlevering af forsendelser, skal de omkostninger bedømmes, som
en privat erhvervsdrivende skulle afholde for at kunne råde over et sådant antal faste ejendomme (eller rettere den nødvendige
faste ejendom for at kunne levere de ydelser, som Chronopost udbyder), idet der skal tages hensyn til de beløb, der kræves
for at leje eller erhverve sådan fast ejendom på ejendomsmarkedet.
Bedømmelse
38.
Det skal ved bedømmelsen af det anbringende, som her behandles, indledningsvis bemærkes, at der efter min opfattelse ikke
hersker tvivl om, at La Poste i den relevante periode »har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk
interesse« i den forstand, hvori udtrykket anvendes i Corbeau-dommen
(19)
. Sådanne »tjenesteydelser« består i det væsentlige af »en pligt til i forhold til samtlige brugere på hele en medlemsstats
område at sørge for indsamling, befordring og omdeling af post til ensartede takster og efter ensartede kvalitetskrav, uden
hensyn til de særlige omstændigheder i forbindelse med og lønsomheden af hver enkelt ekspedition«
(20)
. La Poste havde med andre ord til opgave at levere det, der senere er blevet defineret som »befordringspligtige posttjenester«
i artikel 3 i direktiv 97/67/EØF om fælles regler for udvikling af Fællesskabets indre marked for posttjenester og forbedring
af disse tjenesters kvalitet
(21)
. La Poste har med dette formål skullet skaffe sig infrastruktur og de vigtigste midler af enhver art (det såkaldte »postnet«),
der gjorde det muligt for virksomheden at levere de grundlæggende posttjenester til alle brugerne (til ensartede priser og
efter ensartede kvalitetskrav), også i landområder eller under alle omstændigheder i tyndt befolkede områder, hvor taksterne
ikke dækker de omkostninger, der er forbundet med leveringen af de pågældende ydelser. Tildelingen af denne opgave af almen
økonomisk interesse berettiger netop tildelingen af et retligt monopol på uddelingen af almindelig post, idet det – som Domstolen
præciserede i Corbeau-dommen – gælder, at »den, der påtager sig denne opgave, er forpligtet til at sikre tjenesteydelser på
rimelige økonomiske vilkår, og det forudsætter derfor, at vedkommende kan foretage en udligning mellem rentable og mindre
rentable aktivitetsområder. En begrænsning af konkurrencen fra private erhvervsdrivendes side er således berettiget med hensyn
til rentable aktivitetsområder«
(22)
.
39.
Med henblik på at levere de befordringspligtige posttjenester har La Poste derfor skullet oprette et særligt net – som jeg
kan definere ved hjælp af et udtryk, der er anvendt i direktiv 97/67, nemlig »et offentligt postnet«
(23)
– hvilket ikke er berettiget i henhold til en simpel »markeds«-logik. Dette net, der indebærer meget store faste omkostninger,
er blevet oprettet og opretholdt takket være forskellige indgreb fra den franske forvaltnings side (som La Poste var en del
af indtil 1990), heraf navnlig, som jeg allerede har redegjort for, tildelingen af et monopol på almindelig postbesørgelse
(det såkaldte »monopolområde«).
40.
Dette net, hvis opretholdelse under alle omstændigheder er nødvendig for at levere de befordringspligtige posttjenester, er
i det væsentlige blevet anvendt af La Poste til at tilbyde datterselskabet SFMI-Chronopost (der driver kurertjeneste) en logistisk
bistand, der består i at stille virksomhedens postinfrastruktur til rådighed med henblik på »indsamling, sortering, transport,
omdeling og overbringelse af forsendelser«. Navnlig »SFMI-Chronoposts adgang til moderselskabets net« blev af Kommissionen
anført som en af de faktorer, der bidrog til selskabets succes og gav det mulighed for at »tilkæmpe [...] sig markedsandele,
konsolidere [...] sin stilling og konstant opnå [...] overskud«. Kommissionen understregede således, at »SFMI-Chronopost især
i de første driftsår gav de fleste af sine aktiviteter i underleverance til det franske postvæsen, hvilket begrænsede selskabets
etableringsomkostninger (herunder de faste omkostninger)«, hvilket ifølge Kommissionen forklarede, »hvorfor selskabet fik
en meget begrænset egenkapital«. SFMI-Chronopost kunne ved at anvende La Postes net tilbyde sine kunder en kurertjeneste,
der var »mindre omfattende end konkurrenternes produkter, herunder bl.a. DHL’s«, men til »lavere priser«. Kommissionen understregede
særskilt, at »SFMI-Chronopost normalt [afhentede] kundernes breve og pakker på postkontorerne, mens konkurrenterne afhentede
forsendelserne på bopælen«.
41.
Sammenfattende bestod den pågældende logistiske bistand således af, at La Poste stillede det offentlige postnet til rådighed
for SFMI-Chronopost (i hvert fald delvist finansieret gennem det retlige monopol) i forbindelse med sidstnævnte selskabs egne
aktiviteter inden for sektoren for kurertjenester.
42.
Netop den særegenhed ved den ydelse, som La Poste leverede til SFMI-Chronopost, får mig imidlertid ligeledes sammen med appellanterne
til at tvivle på det af Retten angivne kriterium til bedømmelse af, om den erlagte modydelse for denne tjenesteydelse indebærer
statsstøtte.
43.
Som det er fremgået, kunne Kommissionen ifølge Retten ikke begrænse sig til at efterprøve, om den af SFMI-Chronopost erlagte
modydelse dækkede »de fulde omkostninger«, som La Poste afholdt i forbindelse med ydelsen af bistanden, men burde »derfor
have undersøgt, om de fulde omkostninger svarede til de faktorer, som en virksomhed, der opererer på normale markedsvilkår,
skulle have taget i betragtning ved fastsættelse af betalingen for de ydede tjenester. Kommissionen skulle således i det mindste
have efterprøvet, at den modydelse, som La Poste modtog, kunne sammenlignes med den, der blev opkrævet af et privat finansieringsselskab
eller en privat virksomhedskoncern
på et ikke-monopoliseret område , som følger en global eller sektorbestemt strukturpolitik, og som lader sig lede af mere langsigtede rentabilitetsudsigter«
(24)
.
44.
Ifølge Retten burde Kommissionen kort sagt have bedømt den modydelse, som et finansieringsselskab eller et privat moderselskab,
der ikke var forpligtet til at levere befordringspligtige posttjenester, og som dermed ikke drog fordel af et retligt monopol,
ville have krævet. Kommissionen burde med andre ord som parameter have anvendt den modydelse, som en sådan privat erhvervsdrivende
ville have krævet af et af sine datterselskaber (ud over for ydelsen af forretningsmæssig bistand) for at stille et postnet,
der kan sammenlignes med La Postes, til rådighed.
45.
Dette betyder imidlertid, at Retten efter min opfattelse har anmodet Kommissionen om at anvende en test, der er åbenbart urealistisk
og dermed uegnet til at fastslå, om der i en tilsvarende sammenhæng eventuelt er tale om statsstøtte i henhold til artikel
87 EF.
46.
Som det allerede er fremgået, er oprettelsen og opretholdelsen af et offentligt postnet som La Postes nemlig ikke berettiget
ud fra en rent forretningsmæssig logik, idet et sådant net klart er beregnet til levering af befordringspligtige posttjenester;
Ufex selv har i øvrigt understreget, at »et net som det, selskabet SFEI-Chronopost har kunnet drage fordel af, er klart ikke
et markedsnet«
(25)
. Dette betyder, at det ikke »under sædvanlige markedsbetingelser« er rationelt ud fra et økonomisk synspunkt at oprette et
tilsvarende net under hensyn til den betydelige omkostningsbyrde, som dette medfører, blot for at yde tredjemand eller datterselskaber
logistisk bistand af denne type. Ydelsen af en sådan bistand er faktisk ikke berettiget ud fra et økonomisk synspunkt, medmindre
der er tale om en virksomhed, som under alle omstændigheder skal opretholde et offentligt postnet, der svarer til La Postes,
med henblik på at sikre de befordringspligtige posttjenester (der er finansieret af staten), idet alene en virksomhed, der
allerede råder over et tilsvarende nat, er i stand til at tilbyde den pågældende logistiske bistand mod at afholde de yderligere
omkostninger, der er ganske begrænsede.
47.
I forlængelse af ovenstående bemærkes, at det følger heraf, at en privat virksomhed, der ikke er forpligtet til at opretholde
et offentligt postnet, der kan sammenlignes med La Postes, for at sikre leveringen af befordringspligtige posttjenester (mod
til gengæld at modtage en passende kompensation fra staten, navnlig i form af et retligt monopol), under »sædvanlige markedsbetingelser«
ikke råder over et sådant postnet og dermed ikke kan yde logistisk bistand af den her omhandlede type til et af sine datterselskaber.
Retten har derfor ved at anmode Kommissionen om at bedømme den modydelse, som et hypotetisk privat finansieringsselskab eller
moderselskab, der ikke er forpligtet til at sikre leveringen af befordringspligtige posttjenester og dermed ikke drager fordel
af et monopol, kræver for en sådan bistand, anlagt en forkert fortolkning af artikel 87 EF, i det omfang Retten ved efterprøvelsen
af, om der forelå statsstøtte, har anvendt parameteret om en privat erhvervsdrivende, der reelt ikke findes under »sædvanlige
markedsbetingelser«.
48.
Der kan efter min opfattelse heller ikke rejses tvivl om denne konklusion på grundlag af Ufex’ indsigelse om, at der ved gennemførelsen
af den af Retten krævede kontrol ikke skal tages hensyn til de omkostninger, som en privat virksomhed, der ikke har et monopol,
skal afholde for fra grunden at oprette et offentligt postnet, der kan sammenlignes med La Postes, men udelukkende til de
omkostninger, der under normale markedsvilkår afholdes af en privat erhvervsdrivende ved leveringen af de pågældende tjenesteydelser.
Jeg kan ikke se, hvordan en privat erhvervsdrivende, der ikke på nogen måde har et offentligt postnet, der kan sammenlignes
med La Postes, kan yde en logistisk bistand, der består i at stille et sådant postnet til rådighed for »indsamling, sortering,
transport, omdeling og overbringelse af forsendelser«, til et datterselskab, der driver virksomhed med kurertjeneste.
49.
Efter denne præcisering vil jeg behandle spørgsmålet om, hvordan det i henhold til SFEI-dommen skal bedømmes, om det vederlag,
der under sådanne omstændigheder modtages som modydelse for ydelsen af en logistisk og forretningsmæssig bistand, »er lavere
end det, som ville være blevet forlangt under sædvanligemarkedsbetingelser«. Der findes ikke i dommens præmisser nogen klare
angivelser heraf, idet det udelukkende er præciseret, at det »med henblik på at vurdere, hvorvidt en statslig foranstaltning
skal anses for at være støtte, [skal] fastlægges, hvorvidt den virksomhed, foranstaltningen er rettet til, opnår en økonomisk
fordel, som den ikke ville have opnået under sædvanlige markedsbetingelser. I forbindelse med denne undersøgelse skal den
nationale ret fastlægge, hvad der er sædvanligt vederlag for de omhandlede ydelser. En sådan vurdering forudsætter en økonomisk
analyse, som tager hensyn til alle de faktorer, som en virksomhed under normale markedsbetingelser skulle have taget i betragtning
ved fastsættelsen af vederlaget for ydelserne«
(26)
.
50.
Ifølge appellanterne, og således som det allerede er fremgået, skal det traditionelle kriterium om en privat investor i en
markedsøkonomi anvendes med dette formål for øje, hvorfor det også skal bedømmes, om den modydelse, som SFMI-Chronopost har
erlagt, var lavere end den, som en privat virksomhed, der befandt sig i samme situation som La Poste, og dermed rådede over
et tilsvarende offentligt postnet, ville kræve af et af sine datterselskaber for ydelse af den pågældende bistand.
51.
Som appellanterne har understreget, synes generaladvokat Jacobs at have udtrykt sig til fordel for dette kriterium i sit forslag
til afgørelse i SFEI-sagen, idet han anførte, at »en offentlig virksomheds ydelse af logistisk og forretningsmæssig bistand
til en virksomhed, som den direkte eller indirekte har andel i, på økonomiske vilkår, der er mere favorable end de vilkår,
denne virksomhed havde kunnet opnå hos en privat investor, må anses for støtte i den i artikel 92, stk. 1, omhandlede betydning«.
Ifølge generaladvokaten skulle det i denne forbindelse overvejes, »om en privat investor ville stille sig tilfreds med størrelsen
af det vederlag, der blev erlagt for den ydede bistand, når henses bl.a. til de med bistanden forbundne omkostninger, investeringen
i virksomheden og afkastet heraf, betydningen af virksomhedens aktivitet for alle investeringsgruppen, vilkårene på det pågældende
marked og det tidsrum, hvori bistanden ydes«
(27)
.
52.
Jeg mener imidlertid ikke, at anvendelsen af et sådant kriterium i en sag som den foreliggende kan sikre, at den modydelse,
som datterselskabet betaler, ikke indebærer statsstøtte. En privat virksomhed, der befinder sig i samme situation som La Poste,
bliver således tilskyndet til at fastsætte modydelsens størrelse, således at den optimerer koncernens samlede fortjeneste,
idet der naturligvis ligeledes tages hensyn til de fordele, som det datterselskab, der driver kurervirksomhed, opnår
(28)
. En sådan virksomhed kan således nøjes med en mindre modydelse i forbindelse med en samlet strategi, der har til formål at
styrke datterselskabets konkurrencemæssige position på markedet for kurertjenester. Virksomheden kan således lade datterselskabet
alene nyde godt af de stordriftsfordele, der følger af anvendelsen af det allerede eksisterende postnet til levering af befordringspligtige
posttjenester, med henblik på at øge datterselskabets indtjening og dermed koncernens samlede fortjeneste
(29)
.
53.
Det selskab, der driver virksomhed med kurertjeneste, kan således opnå en betydelig konkurrencemæssig fordel i forhold til
sine konkurrenter, der ikke skyldes de stordriftsfordele, som kan opnås under »sædvanlige markedsbetingelser« inden for en
hvilken som helst privat koncern, men skyldes det forhold, at selskabet kontrolleres af en virksomhed, der har til opgave
at yde befordringspligtige posttjenester, og som dermed ejer et offentligt postnet, der er finansieret af staten gennem tildelingen
af et monopol. Det følger efter min opfattelse heraf, at anvendelsen af kriteriet om den private investor i en sag som den
foreliggende ikke giver mulighed for at bedømme, om datterselskabet opnår »en økonomisk fordel, som den ikke ville have opnået
under sædvanlige markedsbetingelser«, som krævet i SFEI-dommen
(30)
.
54.
For med sikkerhed at kunne udelukke, at SFMI-Chronopost har opnået en sådan økonomisk fordel, skal den pris, der blev betalt
til La Poste, reelt sammenlignes med den pris, som La Poste kunne have opnået, hvis virksomheden på det frie marked havde
udbudt sin logistiske og forretningsmæssige bistand til interesserede kurertjenesteselskaber. Det kan således bedømmes, dels
om SFMI-Chronopost opnåede en sådan bistand til en lavere pris end den, som konkurrenterne skulle have betalt for sådanne
ydelser, dels om det vederlag, La Poste modtog som modydelse, var »lavere end det, som ville være blevet forlangt under sædvanlige
markedsbetingelser«.
55.
Jeg frygter imidlertid, at en sådan bedømmelse uden konkrete og objektive referenceelementer på markedet vil være overdrevent
hypotetisk og abstrakt og risikerer at medføre yderst tvivlsomme resultater. Jeg mener, at det på grund af denne sags særlige
omstændigheder vil være umuligt at identificere passende markedsparametre for at kunne foretage en sådan bedømmelse, idet
jeg navnlig tager hensyn til følgende:
- –
- For det første kan den pågældende bistand, således som det allerede er fremgået, alene tilbydes af en virksomhed, der har
til opgave at yde befordringspligtige posttjenester i Frankrig (dvs. La Poste), og dermed kan man ikke identificere oplysninger
om den pris, andre erhvervsdrivende kræver for levering af tilsvarende ydelser
(31)
.
- –
- For det andet har ingen af SFMI-Chronoposts konkurrenter nogensinde anmodet om adgang til La Postes offentlige postnet – hvilket
er bekræftet af La Poste og ikke bestridt af de øvrige parter – heller ikke da SFMI-Chronopost (fra 1995) ikke længere havde
eneadgang til dette net
(32)
. Det følger heraf, at der heller ikke findes objektive oplysninger, der kan efterprøves, om den pris, som tredjemand, der
er konkurrent til SFMI-Chronopost, skulle have betalt for den pågældende logistiske og forretningsmæssige bistand.
56.
Disse betragtninger fører mig således til den opfattelse, at der i mangel af præcise indikationer for markedsværdien af den
logistiske og forretningsmæssige bistand, som La Poste tilbød, skal findes andre kriterier, der i ethvert tilfælde gør det
muligt at efterprøve, om vederlaget for en sådan bistand blev fastsat med henblik på at favorisere SFMI-Chronopost og dermed
har indebåret, at SFMI-Chronopost »opnår en økonomisk fordel, som den ikke ville have opnået under sædvanlige markedsbetingelser«.
57.
Med dette formål og for så vidt det er af relevans her, forekommer det mig berettiget at henvise til objektive oplysninger,
der kan efterprøves, som f.eks. de omkostninger, La Poste har afholdt ved leveringen af de pågældende ydelser. Når der ikke
foreligger passende oplysninger om markedsværdien af de tilbudte ydelser, og da det er umuligt at tage udgangspunkt i en bedømmelse,
der er forbundet med koncernens samlede strategi, kan en virksomhed, der handler under sædvanlige markedsbetingelser, nemlig
ikke fastsætte prisen for disse ydelser på baggrund af andet end dens omkostninger. Det er således under disse særlige omstændigheder
min opfattelse, at de hermed forbudne omkostninger er den eneste objektive faktor, der kan efterprøves, og som »en virksomhed
under normale markedsbetingelser skulle have taget i betragtning ved fastsættelsen af vederlaget for ydelserne« i henhold
til SFEI-dommen.
58.
På denne baggrund skal det navnlig anføres, at man kan udelukke, at SFMI-Chronopost er tildelt statsstøtte, idet det krævede
vederlag dækker de faste og variable yderligere omkostninger, der er afholdt særskilt af La Poste for at kunne yde den logistiske
og forretningsmæssige bistand (de såkaldte direkte omkostninger) og en passende del af de faste omkostninger, der tilskrives
opretholdelsen af det offentlige postnet (de såkaldte fælles omkostninger, der afholdes både med henblik på den pågældende
bistand og på ydelsen af befordringspligtige posttjenester)
(33)
. Man kan således efterprøve, om de stordriftsfordele, der følger af anvendelsen af La Postes offentlige postnet, har været
til fordel alene for SFMI-Chronopost, og om denne virksomhed har bidraget forholdsmæssigt til dækningen af de omkostninger,
som La Poste har afholdt til opretholdelsen af dette net
(34)
.
59.
Det følger efter min opfattelse af ovenstående betragtninger, at det i den foreliggende sag var fejlagtigt at anføre, således
som Retten gjorde det, at da Kommissionen begrænsede sig til »at efterprøve, hvilke omkostninger La Poste har haft til den
logistiske og forretningsmæssige bistand, og i hvilket omfang disse omkostninger er blevet dækket af SFMI-Chronopost«, »har
Kommissionen ikke [...] støttet sig på en sådan økonomisk analyse som krævet i SFEI-dommen for at godtgøre, at den pågældende
transaktion kan sammenlignes med en transaktion mellem virksomheder, der handler på normale markedsvilkår«.
60.
På baggrund af ovenstående betragtninger skal det efter min opfattelse konkluderes, at Retten begik en retlig fejl, da den
fortolkede artikel 87, stk. 1, EF således, at Kommissionen ikke kunne bedømme, om der forelå statsstøtte til SFMI-Chronopost,
ved at henvise til de omkostninger, der var afholdt af La Poste, men derimod burde have efterprøvet, om den af La Poste modtagne
modydelse »kunne sammenlignes med den, der blev opkrævet af et privat finansieringsselskab eller en privat virksomhedskoncern
på et ikke-monopoliseret område, som følger en global eller sektorbestemt strukturpolitik, og som lader sig lede af mere langsigtede
rentabilitetsudsigter«.
61.
Retten burde således ved behandlingen af Ufex’ anbringender tværtimod have foretaget en fortolkning af den pågældende bestemmelse,
hvorefter Kommissionen i et tilfælde som det foreliggende kunne udelukke, at der var tale om statsstøtte til SFMI-Chronopost,
når de krævede vederlag dækkede alle de faste og variable yderligere omkostninger, der blev særskilt afholdt af La Poste for
at kunne yde den logistiske og forretningsmæssige bistand, og en passende del af de faste omkostninger, der fulgte af opretholdelsen
af det offentlige postnet.
62.
Idet dette anbringende bør tages til følge, og idet det er ufornødent at behandle de øvrige anbringender, bør Rettens dom
således ophæves, for så vidt som den annullerede artikel 1 i den anfægtede beslutning »for så vidt den fastslår, at den logistiske
og forretningsmæssige bistand, som La Poste har ydet sit datterselskab SFMI-Chronopost, ikke udgør statsstøtte til fordel
for SFMI-Chronopost«.
63.
Ufex’ annullationssøgsmål skal derfor hjemvises til Retten, således at Retten på baggrund af de af Domstolen givne anvisninger
kan udtale sig om de anbringender, som Ufex gjorde gældende i førsteinstansen med henblik på at anfægte Kommissionens bedømmelse
af den logistiske og forretningsmæssige bistand, som La Poste ydede til sit datterselskab.
Forslag til afgørelse
På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse:
- –
- Dom afsagt den 14. december 2000 af Retten i Første Instans i sag T-613/97, Ufex m.fl. mod Kommissionen, ophæves, for så vidt
som den annullerede artikel 1 i Kommissionens beslutning 98/365/EF af 1. oktober 1997 om Frankrigs påståede støtte til SFMI-Chronopost,
»for så vidt som den fastslår, at den logistiske og forretningsmæssige bistand, som La Poste har ydet sit datterselskab SFMI-Chronopost,
ikke udgør statsstøtte til fordel for SFMI-Chronopost«.
- –
- Sagen hjemvises til Retten.
- –
- Afgørelsen om sagens omkostninger udsættes.
- 1 –
- Originalsprog: italiensk.
- 2 –
- Sml. II, s. 4055.
- 3 –
- EFT 1998 L 164, s. 37.
- 4 –
- Som i Kommissionens beslutning vil der i forslaget »systematisk blive henvist til »SFMI-Chronopost«, også i tilfælde, hvor
der kun henvises til det ene selskab«.
- 5 –
- I dommens præmis 7 er det bl.a. præciseret, at »Kommissionen [...] ved skrivelse af 10.3.1992 [meddelte] SFEI, at dens klage
vedrørende traktatens artikel 92 var henlagt. Den 16.5.1992 anlagde SFEI sammen med andre virksomheder sag ved Domstolen med
påstand om annullation af denne beslutning. Domstolen fastslog, at det var ufornødent at træffe afgørelse i sagen (Domstolens
kendelse af 18.11.1992, sag C-222/92, SFEI m.fl. mod Kommissionen, ikke trykt i Samling af Afgørelser), idet Kommissionen
ved beslutning af 9.7.1992 besluttede at ophæve beslutningen af 10.3.1992.«
- 6 –
- Jf. navnlig dommens præmis 8.
- 7 –
- Dommens præmis 10. I præmis 11 er det herefter præciseret, at der den 17.7.1996 blev offentliggjort en meddelelse om, at proceduren
var indledt, i De Europæiske Fællesskabers Tidende , EFT C 206, s. 3.
- 8 –
- Jf. den appellerede doms præmis 10, 12 og 13.
- 9 –
- Den appellerede doms præmis 12.
- 10 –
- Konklusionens artikel 1.
- 11 –
- Præmis 37.
- 12 –
- Præmis 39.
- 13 –
- Præmis 62, min fremhævelse.
- 14 –
- Min fremhævelse.
- 15 –
- Præmis 75, min fremhævelse.
- 16 –
- Dommen af 21.3.1991, sag C-305/89, Italien mod Kommissionen, præmis 20.
- 17 –
- Dommen af 21.3.1991, Italien mod Kommissionen, præmis 18, og af 14.12.1994, sag C-42/93, Spanien mod Kommissionen, Sml. I,
s. 4175, præmis 13.
- 18 –
- Dom af 29.6.1999, sag C-256/97, DMT, Sml. I, s. 3913, præmis 25.
- 19 –
- Dom af 19.5.1993, sag C-320/91, Corbeau, Sml. I, s. 2533, præmis 15.
- 20 –
- Samme sted.
- 21 –
- Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/67/EØF af 15.12.1997, EFT 1998 L 15, s. 14.
- 22 –
- Dommens præmis 17. Ifølge Domstolen er begrænsningen af konkurrencen nærmere bestemt berettiget i nødvendigheden af at undgå,
at de private erhvervsdrivende »skummer fløden«; såfremt det var dem tilladt »at konkurrere med indehaveren af de eksklusive
rettigheder i de til disse rettigheder svarende områder efter deres eget valg, ville det være muligt for dem at koncentrere
sig om de økonomisk rentable områder og på disse tilbyde mere fordelagtige takster end indehaverne af de eksklusive rettigheder,
idet de i modsætning til disse ikke økonomisk er nødt til at opveje tabene inden for de ikke-rentable områder med overskuddene
fra de mere rentable områder« (præmis 18).
- 23 –
- Det skal i denne forbindelse erindres, at artikel 2, nr. 2, i direktiv 97/67 definerer »offentligt postnet« som »hele organisationen
og alle de ressourcer, som den eller de befordringspligtige virksomheder benytter sig af med henblik på navnlig:
– indsamling af postforsendelser, som er omfattet af befordringspligten, fra indleveringssteder på hele det geografiske område
– transport og håndtering af disse forsendelser fra postnettets indleveringssted til omdelingscentret
– omdeling til de adresser, der er angivet på forsendelserne«.
- 24 –
- Præmis 75, min fremhævelse.
- 25 –
- Duplik i sag C-94/01, punkt 28.
- 26 –
- Præmis 60 og 61.
- 27 –
- Punkt 61.
- 28 –
- Dette ræsonnement bygger på, at der eventuelt findes forbindelser af forskellig art, navnlig sådanne, som skyldes særbestemmelser
på det skatteretlige eller det selskabsretlige område og fastsættelsen af priser for koncerninterne transaktioner.
- 29 –
- Modydelsen kan f.eks. modsvare kun de yderligere omkostninger, der særskilt afholdes for at kunne yde den logistiske og forretningsmæssige
bistand til datterselskabet, uden også at modsvare en passende del af de faste omkostninger, der er forbundet med opretholdelsen
af det offentlige postnet.
- 30 –
- Præmis 60.
- 31 –
- Dette udgør efter min opfattelse en væsentlig forskel i forhold til Sécuripost-sagen (Kommissionens beslutning 1999/676/EF
af 20.7.1989 vedrørende støtte, som Frankrig formodes at have ydet til selskabet Sécuripost, EFT L 274, s. 37) og SNCM-sagen
(Kommissionens beslutning 2002/149/EF af 30.10.2001 om Frankrigs statsstøtte til fordel for Société nationale maritime Corse-Méditerranée,
EFT L 50, s. 66), der er omtalt af Ufex, og hvori Kommissionen kunne sammenligne den krævede eller betalte pris for bestemte
ydelser fra offentlige virksomheder, der formodedes at have modtaget statsstøtte, med den krævede eller betalte pris for tilsvarende
ydelser leveret af tredjemand.
- 32 –
- Det fremgår af den anfægtede beslutning, at »Chronopost [indtil den 1.1.1995] havde [...] eneret til at benytte det franske
postvæsens net«. Dette forhold er i øvrigt ikke anfægtet af Ufex, bortset fra den omstændighed, at tredjemand efter selskabets
opfattelse først havde adgang til La Postes net fra den 18.3.1995 og ikke fra den 1.1.1995 (jf. duplikken, punkt 172 og 173,
hvor der navnlig er henvist til Kommissionens beslutning i sag IV/M.102, hvorved der blev givet tilladelse til stiftelsen
af den fælles virksomhed GNEW).
- 33 –
- Der kan i denne forbindelse udledes interessante indikationer af artikel 14, stk. 2 og 3, i direktiv 97/67, der angiver de
regnskabskriterier, som befordringspligtige virksomheder er underlagt.
- 34 –
- Dette giver i øvrigt ligeledes mulighed for at efterprøve, om den af SFMI-Chronopost betalte modydelse gjorde det muligt at
nedbringe de omkostninger, som La Poste havde til ydelsen af befordringspligtige posttjenester. Det forekommer i denne forbindelse
hensigtsmæssigt at erindre om, at Domstolen i TNT Traco-dommen af 17.5.2001 (sag C-340/99, Sml. I, s. 4109) om anvendelse
af artikel 82 og 86, stk. 1 og 2, EF, i en sag, der havde visse tilsvarende punkter som den foreliggende, præciserede, at
når en virksomhed har fået til opgave at sikre den befordringspligtige posttjeneste, er den også »forpligtet til at betale
postafgiften, når den selv præsterer en kurer- og eksprestjeneste, som ikke henhører under den almindelige posttjeneste. Det
er ligeledes af betydning, at den sikrer, at aktiviteterne inden for den almindelige posttjeneste ikke dækker alle eller dele
af udgifterne til kurer- og ekspresydelserne, idet omkostningerne ved den almindelige posttjeneste og dermed et eventuelt
tab derved ellers stiger« (præmis 58).
