61995J0191

1 Kommissionen - kollegialitetsprincippet - raekkevidde

2 Traktatbrudssoegsmaal - Kommissionens beslutninger om at fremsaette en begrundet udtalelse og anlaegge sag ved Domstolen - bedoemmelse - beslutninger henhoerende under Kommissionens kontrolvirksomhed - anvendelse af kollegialitetsprincippet

(EF-traktaten, art. 155 og 169)

3 Traktatbrudssoegsmaal - Kommissionens beslutninger om at fremsaette en begrundet udtalelse og anlaegge sag ved Domstolen - anvendelse af kollegialitetsprincippet - raekkevidde - beslutning, der skal traeffes af den samlede Kommission

4 Traktatbrudssoegsmaal - administrativ procedure - aabningsskrivelse - afgraensning af sagens genstand - begrundet udtalelse - detaljeret redegoerelse for klagepunkterne

(EF-traktaten, art. 169)

5 Traktatbrudssoegsmaal - sagens genstand - afgraensning under den administrative procedure - senere begraensning heraf - lovlig

(EF-traktaten, art. 169)

6 Medlemsstater - forpligtelser - gennemfoerelse af direktiver - manglende gennemfoerelse - begrundelse - ulovlig

(EF-traktaten, art. 169)

1 Kommissionens virke hviler paa kollegialitetsprincippet. Dette princip er baseret paa, at Kommissionens medlemmer i lige grad deltager i beslutningerne, og indebaerer dels, at beslutningerne droeftes i faellesskab, dels at samtlige kommissionsmedlemmer i politisk henseende som kollegial enhed har et kollektivt ansvar for alle de trufne beslutninger.

2 Kommissionens beslutninger om at fremsaette en begrundet udtalelse og anlaegge en traktatbrudssag ved Domstolen er undergivet kollegialitetsprincppet. Anvendelsen af traktatens artikel 169 udgoer et af de midler, hvorved Kommissionen drager omsorg for medlemsstaternes gennemfoerelse af de i traktaten indeholdte bestemmelser og af de bestemmelser, som med hjemmel heri traeffes af institutionerne. En beslutning om at fremsaette en begrundet udtalelse og anlaegge sag omfattes altsaa af de generelle rammer for den kontrolvirksomhed, som Kommissionen er paalagt i henhold til traktatens artikel 155, foerste led. Kommissionen tager i en begrundet udtalelse officielt stilling til den paagaeldende medlemsstats retsstilling. I den begrundede udtalelse fastslaas formelt det traktatbrud, den paagaeldende medlemsstat foreholdes, og den administrative procedure i henhold til traktatens artikel 169 afsluttes. Beslutningen om at fremsaette en begrundet udtalelse kan derfor ikke anses for en administrativ foranstaltning og kan ikke delegeres. Det samme gaelder for beslutningen om at indbringe et traktatbrudssoegsmaal for Domstolen, idet denne beslutning henhoerer under institutionens skoensbefoejelse.

3 De formelle betingelser for en reel overholdelse af kollegialitetsprincippet, der er afgoerende for de retsundergivne, som beroeres af kommissionsbeslutningernes retsvirkninger, afhaenger af karakteren af de af denne institution vedtagne retsakter og deres retsvirkninger. De naermere betingelser, som skal overholdes ved den samlede Kommissions beslutning om at fremsaette en begrundet udtalelse og indbringe et traktatbrudssoegsmaal, skal saaledes bestemmes under hensyn til beslutningernes retsvirkninger over for den paagaeldende medlemsstat.

Den begrundede udtalelse har ikke nogen bindende retsvirkning over for adressaten. Den udgoer alene en indledende procedure, som eventuelt kan foere til soegsmaal ved Domstolen og har alene retsvirkning med hensyn til sagerne ved Domstolen, mens Kommissionen, saafremt medlemsstaten ikke efterkommer udtalelsen inden for den fastsatte frist, har mulighed, men ikke forpligtelse, til at anlaegge sag. Selv om beslutningen om at anlaegge sag ved Domstolen er en uomgaengelig forudsaetning for, at Domstolen kan fastslaa et paastaaet traktatbrud ved en bindende afgoerelse, kan beslutningen dog ikke aendre den omtvistede retsstilling.

Saavel Kommissionens beslutning om at fremsaette en begrundet udtalelse og indbringe et traktatbrudssoegsmaal skal derfor vaere besluttet af Kommissionen i sin helhed. Det grundlag, som disse beslutninger er baseret paa, skal derfor vaere til raadighed for alle Kommissionens medlemmer. Derimod er det unoedvendigt, at den samlede Kommission selv fastsaetter indholdet og/eller den endelige formulering af de retsakter, som er en foelge af dens beslutning.

4 Selv om den i traktatens artikel 169 naevnte begrundede udtalelse skal indeholde en sammenhaengende og detaljeret redegoerelse for grundene til, at den paagaeldende stat efter Kommissionens opfattelse har tilsidesat en af de forpligtelser, der paahviler den i medfoer af traktaten, kan samme strenge krav ikke stilles med hensyn til aabningsskrivelsen, som noedvendigvis kun kan vaere en kortfattet foerste sammenfatning af klagepunkterne. Der er intet til hinder for, at Kommissionen i den begrundede udtalelse uddyber de klagepunkter, den allerede mere bredt har gjort gaeldende i aabningsskrivelsen.

5 Selv om Kommissionens aabningsskrivelse til medlemsstaten og dens efterfoelgende begrundede udtalelse afgraenser sagens genstand, og Kommissionens begrundede udtalelse og staevning derfor skal hvile paa de samme klagepunkter som i aabningsskrivelsen, der indledte den administrative procedure, kan dette krav imidlertid ikke indebaere, at der under alle omstaendigheder skal vaere fuldstaendigt sammenfald mellem, hvad der er blevet angivet som klagepunkter i aabningsskrivelsen, i den begrundede udtalelse og de i staevningen nedlagte paastande, naar sagsgenstanden ikke er blevet udvidet eller aendret, men derimod alene er blevet begraenset.

6 En medlemsstat kan ikke paaberaabe sig forhold i sin nationale retsorden til stoette for en manglende overholdelse af forpligtelser og frister i henhold til faellesskabsdirektiver.

I sag C-191/95,

Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved juridisk konsulent Juergen Grunwald, som befuldmaegtiget, og med valgt adresse i Luxembourg hos Carlos Gómez de la Cruz, Kommissionens Juridiske Tjeneste, Wagnercentret, Kirchberg,

sagsoeger,

mod

Forbundsrepublikken Tyskland ved afdelingschef Ernst Roeder, Forbundsoekonomiministeriet, og kontorchef Alfred Dittrich, Forbundsjustitsministeriet, som befuldmaegtigede, bistaaet af advokat Hans-Juergen Rabe, Hamburg og Bruxelles, D - 53107 Bonn,

sagsoegt,

"angaaende en paastand om, at det fastslaas, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EF-traktaten og Raadets foerste direktiv 68/151/EOEF af 9. marts 1968 om samordning af de garantier, som kraeves i medlemsstaterne af de i traktatens artikel 58, stk. 2, naevnte selskaber til beskyttelse af saavel selskabsdeltagernes som tredjemands interesser, med det formaal at goere disse garantier lige byrdefulde (EFT 1968, I, s. 41) og Raadets fjerde direktiv 78/660/EOEF af 25. juli 1978 paa grundlag af traktatens artikel 54, stk. 3, litra g), om aarsregnskaberne for visse selskabsformer (EFT L 222, s. 11), idet den ikke har fastsat passende sanktioner, saafremt kapitalselskaber ikke opfylder den forpligtelse til offentlighed omkring aarsregnskabet, der paahviler dem i henhold til ovennaevnte direktiver,

har

DOMSTOLEN

sammensat af praesidenten, G.C. Rodríguez Iglesias, afdelingsformaendene C. Gulmann, H. Ragnemalm (refererende dommer), M. Wathelet og R. Schintgen samt dommerne G.F. Mancini, J.C. Moitinho de Almeida, P.J.G. Kapteyn, J.L. Murray, D.A.O. Edward, J.-P. Puissochet, G. Hirsch, P. Jann, L. Sevón og K.M. Ioannou,

generaladvokat: G. Cosmas

justitssekretaer: foerst ekspeditionssekretaer H.A. Ruehl, senere ekspeditionssekretaer D. Louterman-Hubeau,

paa grundlag af retsmoederapporten,

efter at parterne har afgivet mundtlige indlaeg i retsmoedet i Sjette Afdeling den 12. december 1996,

efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse i Sjette Afdeling den 5. juni 1997,

efter at Sjette Afdeling den 18. september 1997 har truffet afgoerelse om at henvise sagen til Domstolen,

paa grundlag af kendelsen om genoptagelse af retsforhandlingerne den 14. oktober 1997,

paa grundlag af retsmoederapporten,

efter at der i retsmoedet den 9. december 1997 er afgivet mundtlige indlaeg af Kommissionen ved assisterende generaldirektoer Christiaan Timmermans, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtiget, og ved Juergen Grunwald, og af den tyske regering ved advokat Hans-Juergen Rabe,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 17. februar 1998,

afsagt foelgende

Dom

1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 16. juni 1995 har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i medfoer af EF-traktatens artikel 169 anlagt sag med paastand om, at det fastslaas, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EF-traktaten og Raadets foerste direktiv 68/151/EOEF af 9. marts 1968 om samordning af de garantier, som kraeves i medlemsstaterne af de i traktatens artikel 58, stk. 2, naevnte selskaber til beskyttelse af saavel selskabsdeltagernes som tredjemands interesser, med det formaal at goere disse garantier lige byrdefulde (EFT 1968 I, s. 41, herefter »foerste direktiv«) og Raadets fjerde direktiv 78/660/EOEF af 25. juli 1978 paa grundlag af traktatens artikel 54, stk. 3, litra g), om aarsregnskaberne for visse selskabsformer (EFT L 222, s. 11, herefter »fjerde direktiv«), idet den ikke har fastsat passende sanktioner, saafremt kapitalselskaber ikke opfylder den forpligtelse til offentlighed omkring aarsregnskabet, der paahviler dem i henhold til ovennaevnte direktiver.

De omtvistede bestemmelser

Foerste direktiv

2 I henhold til foerste direktivs artikel 1 finder direktivet anvendelse i Tyskland paa ethvert Aktiengesellschaft (aktieselskab), Kommanditgesellschaft auf Aktien (kommanditaktieselskab) og Gesellschaft mit beschraenkter Haftung (anpartsselskab).

3 Foerste direktivs artikel 2 bestemmer, at medlemsstaterne traeffer de noedvendige foranstaltninger for, at den obligatoriske offentlighed vedroerende selskaber i det mindste omfatter de i direktivet angivne dokumenter og oplysninger. I henhold til artikel 2, stk. 1, litra f), omfatter den obligatoriske offentlighed bl.a. »balance og resultatopgoerelse for hvert regnskabsaar«.

4 Tredje punktum i denne bestemmelse bestemmer imidlertid, at den obligatoriske offentlighed bl.a. for tyske anpartsselskaber »udskydes indtil ivaerksaettelsen af et direktiv om samordning af indholdet af balance og resultatopgoerelse og om fritagelse for pligten til helt eller delvis at offentliggoere disse dokumenter for saadanne af disse selskaber, hvis balance er mindre end et beloeb, som vil blive fastsat i direktivet«. I henhold til artikel 2, stk. 1, litra f), sidste punktum, skulle Raadet udstede et direktiv inden to aar efter vedtagelsen af foerste direktiv.

5 Foerste direktivs artikel 3, stk. 2 og 4, bestemmer, at alle de dokumenter og oplysninger, som er undergivet offentlighedsforpligtelsen, skal bekendtgoeres i den dertil af medlemsstaten bestemte officielle tidende enten i form af en fuldstaendig gengivelse eller gengivelse i uddrag eller i form af en henvisning til, at dokumentet er henlagt i aktmappen eller er indfoert i registret.

6 Foerste direktivs artikel 6 bestemmer bl.a. foelgende:

»Medlemsstaterne fastsaetter passende sanktioner for det tilfaelde

- at den i artikel 2, stk. 1, litra f), paabudte offentlighed vedroerende balance og resultatopgoerelse undlades

- ...«

7 I henhold til foerste direktivs artikel 13, stk. 1, skulle medlemsstaterne gennemfoere direktivet i national ret inden atten maaneder efter dets meddelelse, som skete den 11. marts 1968.

Fjerde direktiv

8 Fjerde direktiv indeholder for saa vidt angaar de i direktivet angivne selskabsformer bestemmelserne vedroerende aarsregnskabet. Artikel 2 bestemmer, at »aarsregnskabet omfatter status, resultatopgoerelse samt noter. Disse dokumenter udgoer et hele«.

9 Med hensyn til offentliggoerelsen af aarsregnskaberne bestemmer fjerde direktivs artikel 47, stk. 1, foelgende:

»1. Det behoerigt godkendte aarsregnskab og aarsberetningen saavel som beretningen fra den person, der er ansvarlig for regnskabets revision, skal offentliggoeres paa de maader, der i overensstemmelse med artikel 3 i direktiv 68/151/EOEF fastsaettes i hver medlemsstats lovgivning.

Det kan dog i en medlemsstats lovgivning tillades, at aarsberetningen ikke skal offentliggoeres som naevnt ovenfor. Den skal i saa fald goeres tilgaengelig for offentligheden paa selskabets hjemsted i den paagaeldende medlemsstat. Der skal efter anmodning kunne rekvireres et gratis eksemplar af beretningen i dens helhed eller uddrag heraf.«

10 I henhold til artikel 55, stk. 1, skulle fjerde direktiv vaere gennemfoert i de nationale retsordener to aar efter dets meddelelse, som skete den 31. juli 1978.

National lovgivning

11 I Tyskland traadte Gesetz ueber die Rechnungslegung von bestimmten Unternehmen und Konzernen af 15. august 1969 (lov om offentliggoerelse af regnskaber, BGBl. 1969 I, s. 1189, herefter »Publizitaetsgesetz«) i kraft den 21. august 1969.

12 Artikel 9 og 10 i Publizitaetsgesetz indeholdt praecise bestemmelser om forpligtelsen til at give meddelelse om aarsregnskab og aarsberetning til handelsregistret og til at offentliggoere aarsregnskabet i det tyske statstidende (Bundesanzeiger).

13 Publizitaetsgesetz er bl.a. blevet aendret ved Bilanzrichtlinien-Gesetz af 19. december 1985 (BGBl. 1985 I, s. 2355, herefter »Bilanzrichtlinien-Gesetz«), som i national ret inkorporerede fjerde direktiv samt Raadets syvende direktiv 83/349/EOEF af 13. juni 1983 paa grundlag af traktatens artikel 54, stk. 3, litra g), om konsoliderede regnskaber (EFT L 193, s. 1), og Raadets ottende direktiv 84/253/EOEF af 10. april 1984 paa grundlag af traktatens artikel 54, stk. 3, litra g), om autorisation af personer, der skal foretage lovpligtig revision af regnskaber (EFT L 126, s. 20). Den gaeldende version bestemmer i § 9, at de af loven omfattede selskaber skal sikre offentliggoerelsen af deres aarsregnskaber og deres aarsberetning bl.a. ved at underrette handelsregistret herom. Tilsidesaettelse af denne forpligtelse kan i henhold til § 21, stk. 1, nr. 8, i Bilanzrichtlinien-Gesetz straffes med boede.

14 Ved Bilanzrichtlinien-Gesetz blev der i Handelsgesetzbuch (den tyske handelslov, herefter »HGB«) tilfoejet en tredje bog (§§ 238-339) om forretningsboeger.

15 § 325 i HGB indeholder bestemmelser om offentliggoerelse, bl.a. bestemmelser om forpligtelsen for kapitalselskabers repraesentanter efter loven til at indberette aarsregnskaberne til handelsregistret og give oplysning herom ved meddelelse i Bundesanzeiger.

16 § 335 i HGB bestemmer, at der kan paalaegges boeder, saafremt medlemmerne af et kapitalselskabs organer, som er bemyndiget til at repraesentere selskabet, ikke overholder forpligtelsen til at offentliggoere det i § 325 i HGB omhandlede aarsregnskab. I henhold til § 335, stk. 1, nr. 6, i HGB, sammenholdt med samme §'s stk. 2, kan der dog alene ivaerksaettes en sanktionsprocedure paa anmodning af en selskabsdeltager, en kreditor, faellesvirksomhedsudvalget eller selskabets bedriftsraad.

17 Bilanzrichtlinien-Gesetz blev meddelt Kommissionen i begyndelsen af januar 1986. Denne meddelelse var en foelge af det traktatbrud, som Kommissionen i sag 18/84 havde foreholdt Forbundsrepublikken Tyskland, fordi det fjerde direktiv ikke var rettidigt gennemfoert. Efter haevelse af sagen afsluttede en kendelse om slettelse af 11. februar 1987 (EFT C 80, s. 6) denne traktatbrudsprocedure.

Den administrative procedure og parternes paastande

18 Ved aabningsskrivelse af 26. juni 1990 meddelte Kommissionen den tyske regering, at i henhold til de offentliggoerelser, den raadede over, havde 93% af de tyske kapitalselskaber ikke overholdt forpligtelsen til at offentliggoere aarsregnskaberne, hvilket var en tilsidesaettelse af foerste direktivs artikel 3 og fjerde direktivs artikel 47. Kommissionen anfoerte, at medlemsstaterne i henhold til foerste direktivs artikel 6 er forpligtet til at indfoere passende sanktioner for tilsidesaettelse af den i direktivet foreskrevne offentliggoerelsespligt, og anmodede den tyske regering om i henhold til traktatens artikel 169 at fremsaette sine bemaerkninger inden to maaneder.

19 Ved skrivelse af 30. juli 1990 bestred den tyske regering, at foerste direktivs artikel 3 og fjerde direktivs artikel 47 var tilsidesat. Den tyske regering henholdt sig til sine egne statistikker og til gaeldende tyske lovbestemmelser. Den bestred de af Kommissionen fremfoerte tal og fastslog, at der ikke var anledning til at indfoere yderligere sanktioner for det tilfaelde, at kapitalselskaberne ikke overholdt deres offentliggoerelsespligt.

20 Kommissionen fremsatte herefter den 2. juni 1992 en begrundet udtalelse til Forbundsrepublikken Tyskland, hvori den foreholdt denne ikke at have overholdt de forpligtelser, som paahviler den i henhold til foerste og fjerde direktiv, idet den ikke havde indfoert passende sanktioner i de tilfaelde, hvor kapitalselskaberne undlader at foretage den paabudte offentliggoerelse af deres aarsregnskaber, som bl.a. fastsat i naevnte direktiver. Kommissionen opfordrede Forbundsrepublikken Tyskland til inden to maaneder at traeffe de noedvendige foranstaltninger med henblik paa at efterkomme denne udtalelse. Efter anmodning fra Forbundsrepublikken Tyskland blev denne frist forlaenget til den 30. september 1992.

21 Den 25. august 1993 meddelte den tyske regering, at den var rede til at skaerpe sanktionerne i tilfaelde af, at der ikke blev foretaget offentliggoerelse af dokumenterne vedroerende de offentlige regnskaber, saafremt Kommissionen erklaerede sig indforstaaet med de tilsigtede lovaendringer og ikke indbragte et nyt soegsmaal til Domstolen. Den tyske regering forelagde herefter Kommissionen et forslag om indfoerelse af skaerpede sanktioner, som for alle kapitalselskabers vedkommende skulle traede trinvis i kraft mellem den 1. januar 1995 og den 1. januar 1999. Den tyske regering anfoerte herved, at selv om bestemmelserne blev indfoert med umiddelbar gyldighed, var de paa omraadet kompetente delstater ikke i stand til umiddelbart at sikre deres overholdelse paa grund af det betydelige antal sager, der ville foelge heraf, og det store antal tjenestemaend fra de gamle delstater, som var blevet overflyttet med henblik paa reorganisationen af de nye delstater efter den tyske forening.

22 Den 3. marts 1994 svarede det paa omraadet kompetente kommissionsmedlem, at de tilsigtede sanktioner skulle finde anvendelse samlet uden nogen forskel paa alle de paagaeldende selskaber, som ikke overholdt deres offentliggoerelsespligt. Han erklaerede sig dog rede til at foreslaa Kommissionen at suspendere proceduren, saafremt den tyske regering under den igangvaerende lovgivningsperiode fremsatte lovforslag, som tog hensyn til dette krav.

23 Ved skrivelse af 19. maj 1994 meddelte den tyske regering Kommissionen, at den ikke under disse betingelser var i stand til at aendre sin principielle opfattelse, hvorefter EF-traktatens artikel 54, stk. 3, litra g), ikke noedvendiggjorde en skaerpelse af de i tysk ret eksisterende sanktioner.

24 De efterfoelgende diskussioner forblev resultatloese, hvorfor Kommissionen besluttede at anlaegge dette soegsmaal, hvori den nedlaegger paastand om, at Domstolen fastslaar, at Forbundsrepublikken Tyskland har begaaet traktatbrud og tilpligter denne at betale sagens omkostninger.

25 Den tyske regering har nedlagt paastand principalt om afvisning, subsidiaert om frifindelse og paastaaet Kommissionen doemt til at betale sagens omkostninger.

Formaliteten

26 Den tyske regering har fremsat tre formalitetsindsigelser, foerst at kollegialitetsprincippet er blevet tilsidesat ved den begrundede udtalelses fremsaettelse og sagens anlaeg, dernaest, at tvistens indhold er blevet aendret, og endelig, at der foreligger fejlagtig begrundelse for det paastaaede traktatbrud.

Tilsidesaettelse af kollegialitetsprincippet ved den begrundede udtalelses fremsaettelse og sagens anlaeg

27 Den tyske regering har anfoert, at den begrundede udtalelse og sagens anlaeg er blevet besluttet i henhold til bemyndigelsesproceduren. Ifoelge den tyske regering kan denne procedure, selv om den er i overensstemmelse med kollegialitetsprincippet ved beslutninger af forvaltningsmaessig og administrativ art, ikke anvendes ved principielle beslutninger som fremsaettelsen af en begrundet udtalelse og anlaeg af soegsmaal ved Domstolen. Traktatens artikel 169 kraever nemlig, at beslutninger om fremsaettelse af en begrundet udtalelse og indbringelse af soegsmaal ved Domstolen traeffes af Kommissionen i sin helhed.

28 Kommissionen har hertil svaret, at beslutningerne om at fremsende aabningsskrivelsen, om meddelelse af den begrundede udtalelse og om at indbringe soegsmaal blev truffet under moeder, hvori deltog den samlede Kommission.

29 Ved kendelse af 23. oktober 1996 har Domstolen (Sjette Afdeling) paalagt Kommissionen at fremlaegge de beslutninger, som Kommissionen i sin helhed og efter godkendelse i henhold til de i Kommissionens forretningsorden foreskrevne betingelser havde truffet om dels at fremsaette den begrundede udtalelse, der blev rettet den 2. juni 1992 til Forbundsrepublikken Tyskland, dels om at anlaegge naervaerende traktatbrudssoegsmaal.

30 Kommissionen har med henblik herpaa fremlagt moedeprotokollen for visse af dens moeder samt dokumenter, som naevnte moedeprotokoller omhandler.

31 Den tyske regering har under retsmoedet den 9. december 1997 anfoert, at paa grundlag af de af Kommissionen fremlagte sagsakter kan det ikke anses for godtgjort, at alle Kommissionens medlemmer, da de besluttede at fremsaette den begrundede udtalelse og indbringe soegsmaalet, reelt raadede over tilstraekkelige oplysninger med hensyn til indholdet af disse retsakter. Den tyske regering har tilfoejet, at Kommissionen burde have raadet over alle de relevante retlige og faktiske oplysninger for dels at sikre sig, at beslutningerne ikke var uklare, og dels, at de retsakter, den meddelte, reelt var blevet truffet af Kommissionen i sin helhed og var i overensstemmelse med Kommissionens hensigt, idet denne er politisk ansvarlig herfor.

32 Kommissionen har anfoert, at kommissaererne af effektivitetshensyn paa grund af det betydelige antal traktatbrudssager ikke raader over forslagene til de begrundede udtalelser, naar de traeffer afgoerelse om at udstede disse retsakter, hvilket heller ikke er noedvendigt, naar henses til, at disse retsakter ikke har nogen umiddelbare retsvirkninger. Derimod raader kommissaererne over vigtige oplysninger, bl.a. om de anfaegtede handlinger og de faellesskabsretlige bestemmelser, der i henhold til Kommissionens tjenestegrene er blevet tilsidesat. Kommissionen har saaledes med fuldt kendskab truffet afgoerelse vedroerende dens tjenestegrenes forslag om at fremsaette den begrundede udtalelse og anlaegge sag. Udarbejdelsen af de begrundede udtalelser foretages af administrationen under ansvar af det paa det paagaeldende omraade kompetente kommissionsmedlem, og efter den samlede Kommissions vedtagelse af beslutningen om at udstede denne retsakt.

33 Indledningsvis bemaerkes, at Kommissionens funktion er underlagt kollegialitetsprincippet (dom af 15.6.1994, sag C-137/92 P, Kommissionen mod BASF m.fl., Sml. I, s. 2555, praemis 62).

34 Det er ubestridt, at beslutningerne om at fremsaette den begrundede udtalelse og at anlaegge sag er undergivet dette kollegialitetsprincip.

35 Anvendelsen af artikel 169 udgoer nemlig et af de midler, hvorved Kommissionen drager omsorg for medlemsstaternes gennemfoerelse af de i traktaten indeholdte bestemmelser og af de bestemmelser, som med hjemmel i denne traeffes af institutionerne (dom af 10.5.1995, sag C-422/92, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 1097, praemis 16). En beslutning om at fremsaette en begrundet udtalelse og at anlaegge sag omfattes altsaa af de generelle rammer for den kontrolvirksomhed, som Kommissionen er paalagt i henhold til EF-traktatens artikel 155, foerste led.

36 Kommissionen tager i en begrundet udtalelse officielt stilling til den paagaeldende medlemsstats retsstilling. I den begrundede udtalelse fastslaas formelt det traktatbrud, den paagaeldende medlemsstat foreholdes, og den administrative procedure i henhold til traktatens artikel 169 afsluttes (dom af 31.1.1984, sag 74/82, Kommissionen mod Irland, Sml. s. 317, praemis 13). Beslutningen om at fremsaette en begrundet udtalelse kan derfor ikke anses for en administrativ foranstaltning og kan ikke delegeres.

37 Det samme gaelder for beslutningen om at indbringe et traktatbrudssoegsmaal for Domstolen. Som traktatens vogter er Kommissionen kompetent til at traeffe beslutning om, hvorvidt en procedure om traktatbrud skal ivaerksaettes (jf. herved dom af 11.8.1995, sag C-431/92, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 2189, praemis 22). En saadan afgoerelse omfattes af institutionens skoen (jf. bl.a. dom af 27.11.1990, sag C-200/88, Kommissionen mod Graekenland, Sml. I, s. 4299, praemis 9) og kan ikke anses for en administrativ foranstaltning.

38 Det foerste formalitetsanbringende, saaledes som det er blevet praeciseret under naervaerende sag, vedroerer altsaa de foelger, som overholdelsen af kollegialitetsprincippet indebaerer med hensyn til de betingelser, hvorunder den samlede Kommission kunne dels antage, at Forbundsrepublikken Tyskland havde tilsidesat en af de forpligtelser, som paahviler den i henhold til traktaten og fremsaette en begrundet udtalelse herom, dels, da den fastslog, at denne stat ikke havde efterkommet den udtalelse inden for den fastsatte frist, beslutte at anlaegge naervaerende sag.

39 Ifoelge fast retspraksis er kollegialitetsprincippet baseret paa, at Kommissionens medlemmer i lige grad deltager i beslutningerne, og indebaerer dels, at beslutningerne droeftes i faellesskab, dels at samtlige kommissionsmedlemmer i politisk henseende som kollegial enhed har et kollektivt ansvar for alle de trufne beslutninger (dom af 23.9.1986, sag 5/85, AKZO Chemie mod Kommissionen, Sml. s. 2585, praemis 30, og af 21.9.1989, forenede sager 46/87 og 227/88, Hoechst mod Kommissionen, Sml. s. 2859, samt dommen i sagen Kommissionen mod BASF m.fl., naevnt ovenfor, praemis 63).

40 Domstolen har ligeledes fastslaaet, at overholdelsen af dette princip er vaesentligt for de retsundergivne, der beroeres af kommissionsbeslutningernes retsvirkninger (jf. herved dommen i sagen Kommissionen mod BASF m.fl, praemis 64).

41 Det bemaerkes herved imidlertid, at de formelle betingelser for en reel overholdelse af kollegialitetsprincippet afhaenger af karakteren af de af denne institution vedtagne retsakter og deres retsvirkninger.

42 For saa vidt angaar beslutninger med henblik paa overholdelse af konkurrencereglerne, og som har det formaal at konstatere en overtraedelse heraf, at meddele virksomhederne paalaeg i denne henseende og paalaegge dem boeder, har Domstolen fastslaaet, at de paagaeldende virksomheder eller sammenslutninger skulle vaere sikre paa, at beslutningernes dispositive del og begrundelse var blevet truffet af Kommissionen som kollegial enhed (jf. herved dommen i sagen Kommissionen mod BASF m.fl., praemis 65, 66 og 67).

43 I denne sag skal de naermere betingelser, som skulle vaere overholdt ved den samlede Kommissions beslutning om at fremsaette den begrundede udtalelse og indbringe traktatbrudssoegsmaalet, saaledes bestemmes under hensyn til beslutningernes retsvirkninger over for den paagaeldende stat.

44 For saa vidt angaar en begrundet udtalelse maa det fastslaas, at der herved er tale om en indledende procedure (dom af 27.5.1981, forenede sager 142/80 og 143/80, Essevi og Salengo, Sml. s. 1413, praemis 15), som ikke har nogen bindende retsvirkning over for adressaten for den begrundede udtalelse. Denne er alene en indledende procedure, som eventuelt kan foere til soegsmaal ved Domstolen (dom af 10.12.1969, forenede sager 6/69 og 11/69, Kommissionen mod Frankrig, Sml. 1969, s. 143, org. ref. Rec. s. 523, praemis 36). Formaalet med denne indledende procedure er efter traktatens artikel 169 at give medlemsstaten lejlighed til at bringe sine regler i overensstemmelse med traktatens krav paa frivilligt grundlag og i givet fald begrunde sin stillingtagen (domme af 23.10.1997, sag C-157/94, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. I, s. 5699, praemis 60, sag C-158/94, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 5789, praemis 56, og sag C-159/94, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 5815, praemis 103).

45 Saafremt bestraebelserne paa at slutte sagen i mindelighed ikke krones med held, har en begrundet udtalelse til formaal at fastlaegge stridens genstand. Kommissionen har derimod ikke befoejelse til ved en udtalelse efter traktatens artikel 169 eller ved anden form for stillingtagen under en saadan procedure at foretage en endelig fastlaeggelse af en medlemsstats rettigheder og forpligtelser eller at give medlemsstaten garantier vedroerende en naermere bestemt handlemaades forenelighed med traktaten. Som traktatens artikel 169 til 171 er opbygget, kan fastlaeggelsen af en medlemsstats rettigheder og forpligtelser samt bedoemmelsen af medlemsstatens handlemaade alene ske i en af Domstolen afsagt dom (jf. herved dommen i sagen Essevi og Salengo, praemis 15 og 16).

46 Den begrundede udtalelse har altsaa alene retsvirkning med hensyn til sagsanlaeg ved Domstolen (dommen i sagen Essevi og Salengo, praemis 18), mens Kommissionen, saafremt medlemsstaten ikke efterkommer udtalelsen inden for den fastsatte frist, har mulighed, men ikke forpligtelse til at anlaegge sag (jf. herved dom af 14.2.1989, sag 247/87, Star Fruit mod Kommissionen, Sml. s. 291, praemis 12).

47 Det bemaerkes vedroerende beslutningen om at anlaegge sag ved Domstolen, at en saadan beslutning, selv om den er en uomgaengelig forudsaetning for, at Domstolen kan fastslaa et paastaaet traktatbrud ved en bindende afgoerelse, dog ikke i sig selv aendrer de omtvistede retspositioner.

48 Det fremgaar af det anfoerte, at Kommissionens beslutning om at fremsaette en begrundet udtalelse og indbringe et traktatbrudssoegsmaal skal vaere besluttet af Kommissionen i sin helhed. Det grundlag, som disse beslutninger er baseret paa, skal derfor vaere til raadighed for alle Kommissionens medlemmer. Derimod er det ikke noedvendigt, at den samlede Kommission selv fastsaetter indholdet og/eller den endelige formulering af de retsakter, som er en foelge af dens beslutninger.

49 Det staar i denne sag fast, at ethvert forhold, som alle Kommissionens medlemmer fandt noedvendigt for deres beslutninger, var til raadighed for dem, da Kommissionen i sin helhed den 31. juli 1991 besluttede at fremsaette den begrundede udtalelse og den 13. december 1994 godkendte forslaget om at anlaegge denne sag.

50 Under disse omstaendigheder maa det fastslaas, at Kommissionen har overholdt kollegialitetsprincippet, da den fremsatte den begrundede udtalelse til Forbundsrepublikken Tyskland og anlagde naervaerende sag.

51 Foelgelig kan formalitetsindsigelsen om tilsidesaettelse af kollegialitetsprincippet ikke tages til foelge.

ndring af tvistens genstand

52 Den tyske regering har anfoert, at sagen maa afvises i det omfang, der bestaar en forskel mellem staevningens og aabningsskrivelsens indhold. Kommissionen har nemlig i sin aabningsskrivelse anfoert, at Forbundsrepublikken Tyskland ikke havde overholdt de forpligtelser, som paahviler den i henhold til bestemmelserne i fjerde direktivs artikel 47 og foerste direktivs artikel 3, mens Kommissionen i den begrundede udtalelse og i staevningen nedlagde paastand om, at foerste direktivs artikel 2, stk. 1, litra f), og artikel 3 og 6 var tilsidesat. Foelgelig er tvistens genstand blevet aendret under den administrative procedure.

53 Kommissionen har svaret, at det fremgaar af saavel indholdet af aabningsskrivelsen som af den tyske regerings skrivelse af 30. juli 1990, at Kommissionens kritik var blevet klart udtrykt og forstaaet.

54 Indledningsvis bemaerkes, at selv om den i traktatens artikel 169 naevnte begrundede udtalelse skal indeholde en sammenhaengende og detaljeret redegoerelse for grundene til, at den paagaeldende stat efter Kommissionens opfattelse har tilsidesat en af de forpligtelser, der paahviler den i medfoer af traktaten, kan de samme strenge krav ikke stilles med hensyn til aabningsskrivelsen, som noedvendigvis kun kan vaere en kortfattet foerste sammenfatning af klagepunkterne. Der er saaledes intet til hinder for, at Kommissionen i den begrundede udtalelse uddyber de klagepunkter, den allerede mere bredt har gjort gaeldende i aabningsskrivelsen (jf. navnlig dom af 16.9.1997, sag C-279/94, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 4743, praemis 15).

55 Kommissionens aabningsskrivelse til medlemsstaten og dens efterfoelgende begrundede udtalelse afgraenser sagens genstand, som herefter ikke kan udvides. Den paagaeldende medlemsstats mulighed for at fremsaette bemaerkninger udgoer nemlig, selv om medlemsstaten ikke oensker at udnytte sin adgang hertil, dog en i traktaten hjemlet vaesentlig garanti, hvis opfyldelse er et vaesentligt formkrav til sikring af, at den procedure, hvorved det fastslaas, at en medlemsstat har begaaet et traktatbrud, afvikles behoerigt (dom af 8.2.1983, sag 124/81, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml. s. 203, praemis 6). Foelgelig skal Kommissionens begrundede udtalelse og dens staevning hvile paa de samme klagepunkter som i aabningsskrivelsen, der indledte den administrative procedure.

56 Dette krav kan imidlertid ikke indebaere, at der under alle omstaendigheder skal vaere fuldstaendigt sammenfald mellem, hvad der blev angivet som klagepunkter i aabningsskrivelsen, i den begrundede udtalelse og de i staevningen nedlagte paastande, naar sagsgenstanden ikke er blevet udvidet eller aendret, men blot er blevet begraenset (jf. herved ovennaevnte dom af 16.9.1997 i sagen Kommissionen mod Italien, praemis 25).

57 Det fremgaar af sagens akter, at Kommissionen i sin aabningsskrivelse tilstraekkeligt klart har praeciseret det traktatbrud, den foreholdt Forbundsrepublikken Tyskland, idet den henviste dels til, at foerste direktivs artikel 3 og fjerde direktivs artikel 47 var blevet tilsidesat, idet hovedparten af kapitalselskaberne ikke havde overholdt deres offentliggoerelsesforpligtelse, dels til den forpligtelse, som medlemsstaterne i henhold til foerste direktivs artikel 6 har, til at fastsaette passende sanktioner for det tilfaelde, at offentliggoerelsespligten tilsidesaettes. Skrivelsen gjorde det altsaa muligt for den tyske regering at blive bekendt med de klagepunkter, der blev foreholdt den, og gav den mulighed for at tage til genmaele.

58 Det forhold, at Kommissionen ikke har opretholdt de klagepunkter, der gaar ud paa, at en vaesentlig del af kapitalselskaberne har undladt at opfylde deres offentliggoerelsesforpligtelse, men naermere uddybet de klagepunkter om noedvendigheden af at fastsaette passende sanktioner, som den allerede havde fremfoert mere generelt i sin aabningsskrivelse, indebaerer derfor alene en begraensning af tvistens genstand.

59 Heraf foelger, at sagsoegtes anden formalitetsindsigelse heller ikke kan tages til foelge.

Fejlagtig begrundelse af det paastaaede traktatbrud

60 Den tyske regering har anfoert, at Kommissionen ikke kunne haevde, at de tyske lovbestemmelser vedroerende forpligtelsen til at offentliggoere aarsregnskaberne var uforenelige med faellesskabsretten under henvisning til ikke-efterproevede tal vedroerende virksomhedernes overholdelse af denne forpligtelse. Kommissionen burde have gennemfoert sin egen undersoegelse til stoette for en saadan undladelse for at sikre sig, at de tal, den stoettede sig paa, var korrekte. Det kan derfor ikke antages, at Kommissionen har givet en korrekt og udtoemmende redegoerelse for de forhold, som laa til grund for dens overbevisning om, at Forbundsrepublikken Tyskland havde begaaet de paastaaede traktatbrud.

61 Kommissionen har svaret, at den fastholder, at der foreligger traktatbrud, og henvist til, at Forbundsrepublikken Tyskland selv i sin skrivelse af 25. august 1993 havde erkendt dette.

62 Det er herved tilstraekkeligt at bemaerke, at Kommissionen ikke i staevningen har fastholdt klagepunkterne om, at en vaesentlig del af kapitalselskaberne ikke havde overholdt deres offentliggoerelsesforpligtelse. Sagsoegtes tredje formalitetsindsigelse vedroerer altsaa et klagepunkt om traktatbrud, som blev fremfoert under den administrative procedure, men som ikke omfattes af naervaerende sag, hvorfor formalitetsindsigelsen ikke kan tages til foelge.

63 Heraf foelger, at sagen kan fremmes til realitetsbehandling.

Realiteten

64 Kommissionen har anfoert, at det klart fremgaar af en gennemgang af de gaeldende tyske lovbestemmelser, at uanset offentliggoerelsen af kapitalselskabernes aarsregnskaber reguleres af § 325 ff. i HGB, har den tyske lovgivningsmagt ikke ivaerksat noget effektivt retsmiddel til at gennemfoere offentliggoerelsesforpligtelsen. § 335, stk. 1, nr. 6, i HGB indeholder ganske vist bestemmelse om fastsaettelse af tvangsboeder, naar medlemmerne af et kapitalselskabsorgan, som har fuldmagt til at repraesentere selskabet, ikke overholder offentliggoerelsesforpligtelsen, men den retsinstans, som er ansvarlig for registret, kan ikke i embeds medfoer paalaegge saadanne tvangsboeder.

65 Den tyske regering har anfoert, at forpligtelsen til at fastsaette passende sanktioner for det tilfaelde, at den paabudte offentlighed vedroerende balance og resultatopgoerelse undlades, som omhandles i foerste direktivs artikel 6, endnu ikke finder anvendelse paa tyske anpartsselskaber. Subsidiaert har den tyske regering anfoert, at foerste direktivs artikel 6 er korrekt inkorporeret. Samordningen af medlemsstaternes selskabsret tilsigter nemlig i henhold til traktatens artikel 54, stk. 3, litra g), at beskytte saavel selskabsdeltagernes som tredjemaends interesser. Sidstnaevnte omfatter imidlertid ifoelge den tyske regering ikke alle juridiske eller fysiske personer, men alene dem, som har en retlig forbindelse til selskabet. Endelig har den tyske regering anfoert, at paa grund af det betydelige antal anpartsselskaber af mindre og middel stoerrelse vil en forpligtelse til retsforfoelgning heraf ikke staa i forhold til maalet for den i traktatens artikel 54, stk. 3, litra g), omhandlede ordning.

66 Det skal hertil blot bemaerkes, at Domstolen i dom af 4. december 1997, sag C-97/96, Daihatsu Deutschland (Sml. I, s. 6843, praemis 14 og 15), har fastslaaet, at den lakune i lovgivningen, som foerste direktiv lod tilbage, blev udfyldt ved fjerde direktiv. Ved dette direktiv blev der foretaget en samordning af de enkelte medlemsstaters bestemmelser vedroerende opstilling og indhold af aarsregnskab og aarsberetning, vaerdiansaettelsesmetoder, samt offentliggoerelse af disse dokumenter for saa vidt angaar kapitalselskaber, herunder ogsaa de tyske anpartsselskaber.

67 I ovennaevnte dom i sagen Daihatsu Deutschland fastslog Domstolen, at foerste direktivs artikel 6 skal fortolkes saaledes, at bestemmelsen er til hinder for en lovgivning i en medlemsstat, hvorefter det kun er selskabsdeltagerne, kreditorerne og det faelles virksomhedsnaevn eller selskabets virksomhedsnaevn, der kan kraeve ivaerksaettelse af den sanktion, der er hjemlet i den paagaeldende nationale lovgivning for det tilfaelde, at et selskab ikke overholder de i foerste direktiv fastsatte forpligtelser med hensyn til offentliggoerelse af aarsregnskaberne.

68 Det skal endelig bemaerkes, at det forhold, at der ikke er fastsat passende sanktioner, ikke kan begrundes med, at anvendelsen af saadanne sanktioner paa alle de selskaber, som ikke offentliggoer deres regnskaber, paa grund af deres betydelige antal, vil skabe alvorlige vanskeligheder for den tyske administration, som ikke staar i forhold til det af faellesskabslovgiver forfulgte maal. Det fremgaar nemlig af fast retspraksis, at en medlemsstat ikke kan paaberaabe sig forhold i sin nationale retsorden til stoette for en manglende overholdelse af forpligtelser og frister i henhold til faellesskabsdirektiver (jf. bl.a. dom af 19.2.1991, sag C-374/89, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 367, praemis 10, af 7.4.1992, sag C-45/91, Kommissionen mod Graekenland, Sml. I, s. 2509, praemis 21, og af 29.6.1995, forenede sager C-109/94, C-207/94 og C-225/94, Kommissionen mod Graekenland, Sml. I, s. 1791, praemis 11).

69 Foelgelig maa det fastslaas, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til foerste direktivs artikel 2, stk. 1, litra f), og artikel 3 og 6, sammenholdt med fjerde direktivs artikel 47, stk. 1, idet den ikke har fastsat passende sanktioner, saafremt kapitalselskaber ikke opfylder den forpligtelse til at offentliggoere deres aarsregnskab, der paahviler den i henhold til ovennaevnte direktiv.

Sagens omkostninger

70 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Kommissionen har nedlagt paastand om, at Forbundsrepublikken Tyskland betaler sagens omkostninger. Forbundsrepublikken Tyskland har tabt sagen og boer derfor betale sagens omkostninger.

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

1) Formalitetsindsigelserne tages ikke til foelge.

2) Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Raadets foerste direktiv 68/151/EOEF af 9. marts 1968 om samordning af de garantier, som kraeves i medlemsstaterne af de i traktatens artikel 58, stk. 2, naevnte selskaber til beskyttelse af saavel selskabsdeltagernes som tredjemaends interesser, med det formaal at goere disse garantier lige byrdefulde, og Raadets fjerde direktiv 78/660/EOEF af 25. juli 1978 paa grundlag af traktatens artikel 54, stk. 3, litra g), om aarsregnskaberne for visse selskabsformer, idet den ikke har fastsat passende sanktioner, saafremt kapitalselskaber ikke opfylder den forpligtelse til at offentliggoere deres aarsregnskab, der paahviler dem i henhold til ovennaevnte direktiver, navnlig artikel 2, stk. 1, litra f), og artikel 3 og 6 i direktiv 68/151 samt artikel 47, stk. 1, i direktiv 78/660.

3) Forbundsrepublikken Tyskland betaler sagens omkostninger.