61995J0166

Appel - anbringender - domspraemisser stridende mod faellesskabsretten - Rettens bedoemmelse af begrundelsen for en afgoerelse om at anvende en disciplinaer sanktion over for en tjenestemand forkert - appellanten givet medhold

(EF-traktaten, art. 190; tjenestemandsvedtaegten, art. 25)

En dom afsagt af Retten, hvori det fastslaas, at en afgoerelse om at paalaegge en tjenestemand en disciplinaer sanktion er utilstraekkeligt begrundet, uanset at afgoerelsen tilstraekkeligt klart angiver de faktiske omstaendigheder, der blev lagt den paagaeldende til last, og uanset at det fremgaar, hvorfor ansaettelsesmyndigheden fraveg Disciplinaerraadets udtalelse, idet den vedtog en strengere sanktion end den, Disciplinaerraadet havde anbefalet, selv om begrundelsen herfor ikke udtrykkeligt er anfoert, er udtryk for forkert retsanvendelse.

I sag C-166/95 P,

Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved Dimitrios Gouloussis, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtiget, bistaaet af advokat Benoît Cambier, Bruxelles, og med valgt adresse i Luxembourg hos Carlos Gómez de la Cruz, Kommissionens Juridiske Tjeneste, Wagner-Centret, Luxembourg,

appellant,

angaaende appel af dom afsagt den 28. marts 1995 af De Europaeiske Faellesskabers Ret i Foerste Instans (Tredje Afdeling) i sag T-12/94, Daffix mod Kommissionen, (Sml. Pers. II, s. 233), hvori der er nedlagt paastand om ophaevelse af dommen, den anden part i appelsagen er: Frédéric Daffix, tjenestemand ved Kommissionen, Bruxelles, ved advokat Georges Vandersanden, Bruxelles, og advokat Laure Levi, Bruxelles, og med valgt adresse i Luxembourg hos Fiduciaire Myson SARL, 1, rue Glesener,

har

DOMSTOLEN

(Femte Afdeling)

sammensat af afdelingsformanden, J.C. Moitinho de Almeida, og dommerne L. Sevón, D.A.O. Edward, P. Jann (refererende dommer) og M. Wathelet,

generaladvokat: A. La Pergola

justitssekretaer: ekspeditionssekretaer D. Louterman-Hubeau,

paa grundlag af retsmoederapporten,

efter at parterne har afgivet mundtlige indlaeg i retsmoedet den 4. juli 1996,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 19. september 1996,

afsagt foelgende

Dom

1 Ved appelskrift indleveret til Domstolens Justitskontor den 30. maj 1995 har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i henhold til EF-statuttens artikel 49 og de tilsvarende bestemmelser i EKSF-statutten og Euratom-statutten for Domstolen ivaerksat appel til proevelse af den af Retten i Foerste Instans den 28. marts 1995 afsagte dom i sag T-12/94, Daffix mod Kommissionen, (Sml. Pers. II, s. 233), hvorved Retten annullerede Kommissionens afgoerelse af 18. marts 1993 om, at Frédéric Daffix som disciplinaer sanktion skulle fjernes fra tjenesten uden reduktion eller frakendelse af retten til alderspension i henhold til artikel 86, stk. 2, litra f), i vedtaegten for tjenestemaend i De Europaeiske Faellesskaber (herefter »vedtaegten«).

2 Det fremgaar af den anfaegtede dom, at Kommissionen i april 1991 havde indledt en disciplinaersag i medfoer af vedtaegtens artikel 87, stk. 2, mod Frédéric Daffix, der var ansat som tjenestemand i loenklasse B3 i Generaldirektorat X - Information, Kommunikation, Kultur og Av-sektoren (praemis 6).

3 Kommissionen lagde Frédéric Daffix til last, at han havde forfalsket tre ordresedler til Newscom SA, der var underentreprenoer for Kommissionen med henblik paa administration af studier i Berlaymont-bygningens kaelderetage, Bruxelles, for at formaa selskabet til at udbetale sig et kontant beloeb paa i alt 450 000 BFR som forudbetaling for ydelser, der angiveligt var bestilt hos en ekstern leverandoer, fru Lombaerts, hvis identitet endnu ikke er fastslaaet, og at han havde tilegnet sig dette beloeb. Det lagdes ligeledes Frédéric Daffix til last, at han havde forfalsket den davaerende vicekontorchef for GD X's underskrift paa to af de naevnte ordresedler (praemis 3, 4, 9, 12 og 21).

4 Paa grundlag af ansaettelsesmyndighedens indberetning, flere afhoeringer af Frédéric Daffix og vidneforklaringer fra tjenestemaend, fandt Disciplinaerraadet i sin udtalelse af 18. februar 1993, at der ikke var foert bevis for, at Frédéric Daffix havde forfalsket ordresedlerne, og at muligheden for, at han som forklaret faktisk havde overgivet det paagaeldende beloeb til leverandoeren af tjenesteydelserne ikke kunne udelukkes, til trods for at hans forklaringer i flere henseender var indbyrdes modstridende, og at der var modstrid mellem disse og vidneforklaringerne. Disciplinaerraadet fandt imidlertid, at Frédéric Daffix groft havde tilsidesat sine forpligtelser som EF-tjenestemand, idet han ikke havde foretaget en forudgaaende kontrol af leverandoerens identitet og legitimation. Disciplinaerraadet anbefalede foelgelig ansaettelsesmyndigheden at degradere Frédéric Daffix til loenklasse B5, loentrin 1 (praemis 19).

5 Efter at have hoert Frédéric Daffix traf ansaettelsesmyndigheden den 18. marts 1993 afgoerelse (herefter »den omtvistede afgoerelse«), der er begrundet saaledes:

»Det klagepunkt, der laegges Frédéric Daffix til last, omfatter dels forfalskning af tre ordresedler til selskabet Newscom, der er underentreprenoer for Kommissionen inden for sektoren 'kultur', dels anvendelse af ordresedlerne for at formaa selskabet Newscom til, i Kommissionens navn og paa dennes regning, ad tre gange i tiden juni-juli maaned 1990 at udbetale sig et stoerre kontantbeloeb.

Frédéric Daffix vedgik under afhoeringen den 10. april 1991 at have udfaerdiget de tre ordresedler, af hvilke den ene var underskrevet af Daffix selv 'efter bemyndigelse' fra hans overordnede, uden at denne havde givet anvisning herom.

Frédéric Daffix bestred under samme afhoering at have forfalsket sin overordnedes underskrift paa de to andre ordresedler.

Frédéric Daffix benyttede de tre ordresedler for at formaa selskabet Newscom til at udbetale sig det foernaevnte beloeb kontant, uden at der var givet anvisning herom.

Frédéric Daffix' forklaringer dels om overgivelsen af det beloeb, han havde modtaget fra Newscom, til en person uden for institutionen, dels om den paagaeldendes identitet var divergerende og ofte indbyrdes modstridende, hvorfor de ikke kan tillaegges betydning, navnlig naar henses til de oevrige vidneforklaringer, der er afgivet under disciplinaersagen.

Det maa foelgelig laegges til grund, at Frédéric Daffix har tilegnet sig et beloeb paa 450 000 BFR, som han modtog i kontanter fra selskabet Newscom.

Denne antagelse stoettes endvidere af Frédéric Daffix' egen forklaring under afhoeringen den 22. juli 1991.

Frédéric Daffix har personligt over for Disciplinaerraadet vedgaaet, at han forklarede saaledes den 22. juli 1991, selv om han efterfoelgende naegtede at underskrive referatet af afhoeringen.

De forhold, der laegges Frédéric Daffix til last, maa anses for et usaedvanligt groft brud paa tjenestepligten, som rejser tvivl om selve tillidsforholdet mellem institutionen og den enkelte ansatte. En saadan adfaerd kan foelgelig begrunde en sanktion, som er mere vidtgaaende end den, Disciplinaerraadet har anbefalet« (praemis 21).

6 Kommissionen traf foelgelig afgoerelse om, at Frédéric Daffix skulle fjernes fra tjenesten uden reduktion eller frakendelse af retten til alderspension.

7 Hvad naermere angaar sagens faktiske omstaendigheder henvises til den anfaegtede doms praemis 1-23.

8 Ved staevning indleveret til Rettens Justitskontor den 18. januar 1994 anlagde Frédéric Daffix sag med paastand om annullation af den omtvistede afgoerelse.

9 Til stoette for sin paastand gjorde Frédéric Daffix fem anbringender gaeldende. For det foerste, at den paalagte sanktion var ulovlig, for det andet, at ansaettelsesmyndigheden havde misbrugt sin skoensbefoejelse, og at der forelaa et aabenbart urigtigt skoen, for det tredje, at retten til kontradiktion var tilsidesat, for det fjerde, at artikel 7 i bilag IX til tjenestemandsvedtaegten var tilsidesat, og for det femte, at den anfaegtede afgoerelse manglede begrundelse (praemis 29).

Rettens dom

10 Paa grundlag af sagens omstaendigheder fandt Retten, at det sidste anbringende skulle undersoeges foerst.

11 I den anfaegtede doms praemis 31 fastslog Retten indledningsvis, at anbringendet, der var blevet gjort gaeldende i replikken, kunne antages til realitetsbehandling. Retten understregede den betydning, der tillaegges begrundelsespligten ved udoevelsen af faellesskabsinstitutionernes befoejelser, og fandt at kunne paakende dette spoergsmaal ex officio, da det angik et ufravigeligt retsprincip.

12 Retten erindrede i praemis 32 om, at pligten til at begrunde en bebyrdende afgoerelse ifoelge fast retspraksis har til formaal saavel at give afgoerelsens adressat de oplysninger, der er noedvendige for at kunne fastslaa, om afgoerelsen er korrekt, som at muliggoere en domstolskontrol (Domstolens dom af 26.11.1981, sag 195/80, Michel mod Parlamentet, Sml. s. 2861, praemis 22, og af 21.6.1984, sag 69/83, Lux mod Revisionsretten, Sml. s. 2447, praemis 36; Rettens dom af 20.3.1991, sag T-1/90, Pérez-Mínguez Casariego mod Kommissionen, Sml. II, s. 143, praemis 73), hvorefter den i praemis 35-46 gennemgik spoergsmaalet om, hvorvidt den omtvistede afgoerelse var behoerigt begrundet.

13 I denne forbindelse fastslog Retten i dommens praemis 42 for det foerste, at den omtvistede afgoerelse ikke tilstraekkeligt praecist angav de faktiske omstaendigheder, der blev lagt Frédéric Daffix til last, og som havde foranlediget ansaettelsesmyndigheden til at traeffe afgoerelse om, at han skulle fjernes fra tjenesten.

14 Retten fremhaevede saerligt i praemis 35, at det navnlig ikke af den omtvistede afgoerelse fremgik, hvorvidt klagepunktet om, at ordresedlerne var forfalskede, efter ansaettelsesmyndighedens opfattelse maatte anses for bevist.

15 Retten bemaerkede endvidere i praemis 36, at for saa vidt som Frédéric Daffix havde bestridt at have forfalsket underskrifterne paa ordresedlerne, og ansaettelsesmyndigheden ikke havde givet nogen begrundelse for, hvorfor den ikke havde foretaget en tilbundsgaaende undersoegelse af, hvem der kunne have underskrevet disse, paahvilede det ansaettelsesmyndigheden udtrykkeligt at angive de naermere omstaendigheder, den paa dette punkt havde lagt til grund for sin afgoerelse.

16 I praemis 40 fastslog Retten, at ansaettelsesmyndigheden ikke kunne forkaste Frédéric Daffix' forklaringer om, at han havde overgivet det omtvistede beloeb til tredjemand, naar det ikke udtrykkeligt var oplyst, hvorfor de af ham paaberaabte beviser efter ansaettelsesmyndighedens opfattelse ikke kunne antages at underbygge hans forklaringer, navnlig henset til, at Frédéric Daffix efterfoelgende havde trukket sin tilstaaelse tilbage. Retten tilfoejede, at en naermere angivelse af de faktiske omstaendigheder, der lagdes Frédéric Daffix til last, var saa meget mere paakraevet, som Disciplinaerraadet dels fandt, at der ikke var foert bevis for, at Frédéric Daffix havde forfalsket ordresedlerne, dels at muligheden for, at han havde overgivet det paagaeldende beloeb til fru Lombaerts, ikke kunne udelukkes.

17 Retten bemaerkede i praemis 46, at den omtvistede afgoerelse ikke indeholdt en tilstraekkelig klar begrundelse for, hvorfor ansaettelsesmyndigheden havde vedtaget en strengere sanktion end den, Disciplinaerraadet havde foreslaaet.

18 Paa grundlag af disse betragtninger udtalte Retten i praemis 47, at betragtningerne til den omtvistede afgoerelse ikke gav grundlag for, at den kunne foretage en egentlig kontrol af afgoerelsens lovlighed, og i praemis 49, at det af hensyn til at sikre, at princippet om ret til kontradiktion til fulde overholdes ved behandlingen af disciplinaersager, var udelukket, at ansaettelsesmyndigheden havde mulighed for at foretage en afhjaelpning under retssagen. Ud fra disse betragtninger annullerede Retten den omtvistede afgoerelse som foelge af manglende begrundelse.

Appelsagen

19 Kommissionen har under appelsagen anfoert, at Rettens annullation af den omtvistede afgoerelse som foelge af manglende begrundelse maa anses for en overtraedelse af faellesskabsretten. Kommissionen har til stoette herfor gjort tre anbringender gaeldende: For det foerste, at anbringendet om manglende begrundelse foerst blev gjort gaeldende for Retten i replikken; for det andet, at Rettens vurdering er ugrundet; og endelig, at det var med urette, at Retten ved sin vurdering af begrundelsen afviste at tillaegge Kommissionens forklaringer under sagen for Retten betydning.

20 Frédéric Daffix har i sit indlaeg anfoert, at appellen boer forkastes.

Det foerste anbringende til stoette for appellen

21 Kommissionen goer med sit foerste anbringende gaeldende, at Retten med urette har antaget, at afgoerelsen mangler begrundelse, idet dette anbringende ikke kunne antages til realitetsbehandling, da Frédéric Daffix foerste gang gjorde det gaeldende i sin replik, og ikke under den administrative procedure.

22 Kommissionen bestrider saaledes naermere Rettens argumentation i dommens praemis 31, hvorefter Faellesskabets retsinstanser under alle omstaendigheder ex officio kan paakende et anbringende om manglende begrundelse. Det er Kommissionens opfattelse, at selv om en helt manglende begrundelse kan antages at paavirke retten til kontradiktion og institutionernes virke, idet det afskaerer Retten og Domstolen fra at varetage deres opgaver, er dette ikke tilfaeldet, saafremt den anfaegtede retsakt indeholder begyndelsen af en begrundelse.

23 Det bemaerkes herved, at det af fast praksis fremgaar, at pligten til at begrunde en akt, der indeholder et klagepunkt, har til formaal at goere det muligt for Domstolen at udoeve sin kontrol med hensyn til afgoerelsens lovlighed, og at give afgoerelsens adressat de oplysninger, der er noedvendige for at kunne fastslaa, hvorvidt afgoerelsen er korrekt (jf. foernaevnte dom i sagen Michel mod Parlamentet, praemis 22).

24 Heraf foelger, at spoergsmaal om manglende eller utilstraekkelig begrundelse, der vanskeliggoer en saadan domstolskontrol, ikke blot kan, men skal tages under paakendelse ex officio af Faellesskabets retsinstanser, da de angaar grundlaeggende retsprincipper (jf. dom af 20.3.1959, sag 18/57, Nold mod Den Hoeje Myndighed, Sml. 1954-1964, s. 131, org. ref.: Rec. s. 89, og af 1.7.1986, sag 185/85, Usinor mod Kommissionen, Sml. s. 2079, praemis 19).

25 En proevelse af saadanne anbringender kan finde sted paa et hvilket som helst stadium af sagen, da sagsoegeren ikke fortaber retten til at goere dem gaeldende, blot fordi de ikke er blevet gjort gaeldende i klagen.

26 Det foerste anbringende kan derfor ikke tages til foelge.

Det andet anbringende til stoette for appellen

27 Kommissionen goer med sit andet anbringende gaeldende, at Rettens antagelse af, at begrundelsen for den omtvistede afgoerelse er utilstraekkelig, savner grundlag.

28 Kommissionen har hertil anfoert, at den omtvistede afgoerelse var begrundet, saavel udtrykkeligt som i form af henvisninger til en raekke dokumenter og forklaringer. Samtlige disse forhold burde derfor have indgaaet i bedoemmelsen af, om begrundelsen var gyldig.

29 Kommissionen goer saerligt gaeldende, at dens antagelse af, at Frédéric Daffix havde tilegnet sig beloebet paa 450 000 BFR, er et vaesentligt led i dens begrundelse. Denne antagelse stoettedes paa Frédéric Daffix' usammenhaengende og indbyrdes modstridende forklaringer under hele den administrative procedure, som den omtvistede afgoerelse byggede paa. Frédéric Daffix' tilstaaelse var i oevrigt paaberaabt i begrundelsen og kunne i sig selv begrunde den valgte foranstaltning.

30 Kommissionen haevder endvidere, at den har begrundet, hvorfor Disciplinaerraadets forslag blev fraveget: Til forskel fra Disciplinaerraadet ansaa ansaettelsesmyndigheden det for bevist, at Frédéric Daffix havde tilegnet sig pengene og anfoerte naermere, at den tillid, som institutionen maa have til sine ansatte, ikke laengere var til stede i forhold til Frédéric Daffix.

31 Den omtvistede afgoerelse er endvidere tilstraekkeligt begrundet for saa vidt angaar klagepunktet om forfalskning af ordresedlerne. Dette fremgik ikke alene af en eventuel eftergoerelse af Frédéric Daffix' overordnedes underskrift, men ligeledes af en raekke andre omstaendigheder, som Kommissionen naermere har angivet, og som ikke bestrides af Frédéric Daffix.

32 Kommissionen goer saaledes gaeldende, at Retten har tilsidesat EF-traktatens artikel 190 og vedtaegtens artikel 25, idet de krav, Retten stillede, er mere vidtgaaende end de hensyn begrundelseskravet skal tilgodese, nemlig at goere det muligt for den beroerte og for domstolene at udoeve kontrol med, om de faktiske omstaendigheder, der er lagt til grund, kan begrunde den valgte sanktion.

33 For saa vidt angaar de faktiske omstaendigheder, der ligger til grund for den omtvistede afgoerelse, skal Domstolen bemaerke, at afgoerelsen stoettes paa foelgende forhold:

- De tre ordresedler til selskabet Newscom var forfalskede og blev benyttet for at formaa selskabet til, i Kommissionens navn og for dennes regning, at udbetale Frédéric Daffix en stoerre sum penge, i alt 450 000 BFR (afgoerelsens foerste betragtning).

- Frédéric Daffix indroemmede under en afhoering at have udfaerdiget de tre ordresedler, hvoraf han selv havde underskrevet den ene »efter bemyndigelse« fra sin overordnede, uden at denne havde givet anvisning herom (afgoerelsens anden betragtning).

- Han havde benyttet de tre ordresedler uden nogen form for anvisning herom (afgoerelsens fjerde betragtning).

- Frédéric Daffix' forklaringer om, hvorvidt han faktisk havde overgivet beloebet til en ekstern person og om den paagaeldendes identitet, var indbyrdes modstridende (afgoerelsens femte betragtning).

- Frédéric Daffix havde vedgaaet, at han havde tilegnet sig pengene, hvilket han efterfoelgende fragik (afgoerelsens sjette og syvende betragtning).

34 Det bemaerkes saaledes, at den omtvistede afgoerelse - i modsaetning til hvad Retten fastslog i dommens praemis 42 - tilstraekkelig klart angiver de faktiske omstaendigheder, der laegges Frédéric Daffix til last. Det bemaerkes endvidere, at afgoerelsen var afslutningen paa en disciplinaersag, der var blevet indledt i 1990, og hvis naermere omstaendigheder den paagaeldende var tilstraekkelig bekendt med. Under hensyn til oplysningerne i sagen og betragtningerne til den omtvistede afgoerelse som gengivet i naervaerende doms praemis 33 kan det derfor ikke antages, at der ikke var mulighed for at udoeve en domstolskontrol med afgoerelsens lovlighed.

35 Rettens antagelse af, at den omtvistede afgoerelse i strid med traktatens artikel 190 og vedtaegtens artikel 25 ikke tilstraekkelig klart angav de faktiske omstaendigheder, der lagdes sagsoegeren til last, er saaledes udtryk for en forkert retsanvendelse.

36 For saa vidt angaar den omtvistede afgoerelses begrundelse for sanktionen fastslog Retten i dommens praemis 45, at der var tale om en standardbegrundelse, idet den ikke klart angav de saerlige grunde, der i den konkrete sag foerte til, at ansaettelsesmyndigheden havde valgt at anvende fjernelse fra tjenesten som sanktion i stedet for degradation, som foreslaaet af Disciplinaerraadet.

37 Af naervaerende doms praemis 33 fremgaar imidlertid, at ansaettelsesmyndigheden i modsaetning til Disciplinaerraadet var overbevist om, at Frédéric Daffix selv havde tilegnet sig det omtvistede beloeb, at han havde forfalsket en ordreseddel, og at han havde benyttet den samt to andre ordresedler for at faa pengene udbetalt, uden at hans overordnede havde givet instruks herom. Mens Disciplinaerraadet udelukkende lagde til grund, at Frédéric Daffix ikke havde kontrolleret den paagaeldendes identitet og ikke havde sikret sig dennes legitimation, hvilket Disciplinaerraadet havde anset for en grov tjenesteforsoemmelse, antog ansaettelsesmyndigheden, at de anfoerte klagepunkter udgjorde en saa usaedvanlig grov tilsidesaettelse af tjenestemandens forpligtelser over for sin institution, at det maatte rejse tvivl om selve tillidsforholdet mellem institutionen og dens ansatte (jf. den omtvistede afgoerelses niende betragtning). Selv om det ikke udtrykkeligt fremgaar af den omtvistede afgoerelse, fremgaar det dog tilstraekkeligt klart, at dette var begrundelsen for, at ansaettelsesmyndigheden fraveg Disciplinaerraadets udtalelse.

38 Det maa herefter laegges til grund, at Rettens antagelse i dommens praemis 46 af, at den omtvistede afgoerelse ikke indeholdt en tilstraekkelig klar begrundelse for, hvorfor ansaettelsesmyndigheden havde vedtaget en sanktion, der var strengere end den, Disciplinaerraadet havde foreslaaet, var udtryk for en forkert retsanvendelse.

39 Den anfaegtede dom ophaeves herefter, uden at det er fornoedent at gennemgaa det tredje anbringende til stoette for appellen, for saa vidt som dommen dels annullerede den omtvistede afgoerelse som foelge af manglende begrundelse, dels paalagde Kommissionen at betale sagens omkostninger.

Hjemvisning af sagen til Retten

40 Artikel 54, stk. 1, i EF-statutten for Domstolen bestemmer foelgende: »Giver Domstolen appellanten medhold, ophaever den den af Retten trufne afgoerelse. Domstolen kan i denne forbindelse enten selv traeffe endelig afgoerelse, hvis sagen er moden til paakendelse, eller hjemvise den til Retten til afgoerelse.«

41 Domstolen finder ikke den foreliggende sag moden til paakendelse, hvorfor den hjemvises til Retten til afgoerelse i realiteten, hvorved Retten skal tage stilling til de oevrige anbringender, sagsoegeren har gjort gaeldende, og som fremgaar af den anfaegtede doms praemis 29.

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

(Femte Afdeling)

1) Den af Retten i Foerste Instans den 28. marts 1995 afsagte dom i sag T-12/94, Daffix mod Kommissionen, ophaeves, for saa vidt som Kommissionens afgoerelse af 18. marts 1993 om, at Frédéric Daffix fjernes fra tjenesten, annulleredes som foelge af manglende begrundelse, og for saa vidt som Kommissionen herved tilpligtedes at betale sagens omkostninger.

2) Sagen hjemvises til Retten i Foerste Instans til paakendelse af de oevrige anbringender, som sagsoegeren har gjort gaeldende, og som fremgaar af den anfaegtede doms praemis 29.

3) Afgoerelsen om sagens omkostninger udsaettes.