61995J0057

1 Annullationssoegsmaal - akter, der kan vaere genstand for soegsmaal - retsakter, der tilsigter at skabe retsvirkninger - Kommissionens meddelelse, som angiveligt forklarer konsekvenserne af traktatens bestemmelser paa et bestemt omraade, men som skaber nye forpligtelser for medlemsstaterne

(EF-traktaten, art. 173; Kommissionens meddelelse 94/C 360/08)

2 Fri udveksling af tjenesteydelser - etableringsfrihed - frie kapitalbevaegelser - foranstaltninger, der skal fremme den effektive udoevelse af de deraf foelgende rettigheder - Raadets enekompetence - Kommissionens meddelelse om et indre marked for pensionsfonde, som har til formaal at skabe selvstaendige retsvirkninger - retsakt, vedtaget af en inkompetent myndighed

(EF-traktaten, art. 57, stk. 2, og art. 66; Kommissionens meddelelse 94/C 360/08)

3 Annullationssoegsmaal kan anvendes mod enhver af institutionerne vedtagen bestemmelse, som er bestemt til at affoede retsvirkninger, uanset dens karakter eller form. Dette er tilfaeldet med en meddelelse fra Kommissionen om et indre marked for pensionsfonde, der er blevet offentliggjort i EF-Tidende, serie C, og som ikke blot tydeliggoer de bestemmelser om den frie udveksling af tjenesteydelser, om etableringsfriheden og om de frie kapitalbevaegelser, der finder anvendelse paa pensionskasser, men fastlaegger forpligtelser, som paahviler medlemsstaterne, og som ikke kan anses for at indgaa i de paagaeldende bestemmelser, saaledes at meddelelsen har til formaal at skabe selvstaendige retsvirkninger, der adskiller sig fra de retsvirkninger, som allerede foelger af traktaten. Den omstaendighed, at meddelelsen ikke er blevet meddelt medlemsstaterne, er irrelevant i den forbindelse.

4 I mangel af bestemmelser i traktaten, der tillaegger Kommissionen saadanne befoejelser, og henset til, at det under alle omstaendigheder kun er Raadet, som i medfoer af traktatens artikel 57, stk. 2, og artikel 66 er bemyndiget til at udstede direktiver om samordning af medlemsstaternes love og administrativt fastsatte bestemmelser om adgangen til at optage og udoeve selvstaendig erhvervsvirksomhed, er Kommissionen ikke kompetent til at udstede en retsakt, der paalaegger medlemsstaterne forpligtelser, der ikke foelger af traktatens bestemmelser om den frie udveksling af tjenesteydelser, om etableringsfriheden og om de frie kapitalbevaegelser.

Herefter skal Kommissionens meddelelse 94/C 360/08 om et indre marked for pensionsfonde, der ikke blot klarlaegger den korrekte anvendelse af traktatens bestemmelser, men som har til formaal at skabe selvstaendige retsvirkninger, der adskiller sig fra dem, der allerede foelger af disse bestemmelser, annulleres.

I sag C-57/95,

Den Franske Republik ved kontorchef Edwige Belliard og ekspeditionssekretaer Claude Chavance, begge Juridisk Tjeneste, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtigede, og med valgt adresse i Luxembourg paa Frankrigs Ambassade, 9, boulevard du Prince Henri,

sagsoeger,

stoettet af

Kongeriget Spanien ved direktoer Alberto José Navarro González, EF-Direktoratet, og statens advokat, Rosario Silva de Lapuerta, Sekretariatet for EF-ret, som befuldmaegtigede, og med valgt adresse i Luxembourg paa Spaniens Ambassade, 4-6, boulevard E. Servais,

intervenient,

mod

Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved juridisk konsulent Dimitrios Gouloussis, som befuldmaegtiget, og med valgt adresse i Luxembourg hos Carlos Gómez de la Cruz, Kommissionens Juridiske Tjeneste, Wagner-Centret, Kirchberg,

sagsoegt,

angaaende en paastand om annullation af Kommissionens meddelelse 94/C 360/08 om et indre marked for pensionsfonde (EFT 1994 C 360, s. 7),

har

DOMSTOLEN

sammensat af praesidenten, G.C. Rodríguez Iglesias, afdelingsformaendene J.C. Moitinho de Almeida, J.L. Murray og L. Sevón samt dommerne C.N. Kakouris, P.J.G. Kapteyn (refererende dommer), C. Gulmann, G. Hirsch, P. Jann, H. Ragnemalm og M. Wathelet,

generaladvokat: G. Tesauro

justitssekretaer: fuldmaegtig L. Hewlett,

paa grundlag af retsmoederapporten,

efter at der i retsmoedet den 5. november 1996 er afgivet mundtlige indlaeg af Den Franske Republik ved Claude Chavance, af Kongeriget Spanien ved statens advokat, Gloria Calvo Díaz, som befuldmaegtiget, og af Kommissionen ved Dimitrios Gouloussis,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 16. januar 1997,

afsagt foelgende

Dom

1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 4. marts 1995 har Den Franske Republik i henhold til EF-traktatens artikel 173, stk. 1, anlagt sag med paastand om annullation af en af Kommissionen udstedt retsakt benaevnt »Meddelelse fra Kommissionen om et indre marked for pensionsfonde« (94/C 360/08) (EFT 1994 C 360, s. 7, herefter »meddelelsen«).

2 Ved kendelse afsagt af Domstolens praesident den 20. september 1995 har Kongeriget Spanien faaet tilladelse til at intervenere til stoette for sagsoegerens paastande.

3 Den 21. oktober 1991 forelagde Kommissionen Raadet et forslag til direktiv om forvaltnings- og investeringsfrihed for pensionskasser (EFT 1991 C 312, s. 3, herefter »direktivforslaget«), der var baseret paa EOEF-traktatens artikel 57, stk. 2, og artikel 66. Den 6. december 1994 trak Kommissionen dette forslag tilbage paa grund af manglende enighed i Raadet. Den 17. december 1994 offentliggjorde Kommissionen meddelelsen i EF-Tidende.

4 I meddelelsens foerste del med overskriften »Indledning og generelle betragtninger« fremhaever Kommissionen pensionsfondenes oekonomiske og sociale betydning med henblik paa det indre marked, omtaler de begraensninger, som medlemsstaterne kan indfoere af forsigtighedshensyn, og anfoerer visse forsigtighedsmaessige investeringsprincipper, som alle pensionskasser boer foelge. Meddelelsens anden del med overskriften »Specifik fortolkning« indeholder foerst definitioner af begreberne »pensionskasse«, »pensionsydelser«, »deltagende virksomhed«, »deltagende organ«, »tilknyttede virksomheder« og »associerede virksomheder« (punkt 2.1) og dernaest angives meddelelsens anvendelsesomraade (punkt 2.2.).

5 Meddelelsens punkt 2.3 og 2.4 har foelgende ordlyd:

»2.3 Investeringsforvaltning og depositartjenester

2.3.1 Den praktiske udnyttelse af den i traktaten fastsatte ret til fri udveksling af tjenesteydelser, i dette tilfaelde forvaltning af investeringer, kraever ikke blot, at tjenesteyderne frit kan tilbyde deres ydelser i hele Faellesskabet, men ogsaa, at dem, der efterspoerger ydelserne, frit kan vaelge en tjenesteyder, der ikke er etableret i deres egen medlemsstat. Mens den oevrige faellesskabslovgivning vedroerer udstedelse af tilladelser og de aktiviteter, der udoeves af dem, der tilbyder at forvalte investeringer, er der behov for at klargoere, at pensionskasserne frit kan vaelge mellem dem, der har tilladelse til at praestere de paagaeldende ydelser.

Pensionskasser, som har tilladelse til at benytte en ekstern administrator til forvaltning af deres investeringer, skal derfor frit kunne vaelge at overlade forvaltningen af en del af eller alle deres aktiver til en administrator, der er etableret i en anden medlemsstat, og som har tilladelse til at udoeve saadan virksomhed i henhold til Raadets direktiv 89/646/EOEF, 92/96/EOEF eller 93/22/EOEF.

2.3.2 Paa samme maade maa pensionskasser, der har tilladelse til at benytte et eksternt organ til opbevaring og forvaltning af aktiver, som omhandlet i punkt 12 i bilaget til direktiv 89/646/EOEF og punkt C.1 i bilaget til direktiv 93/22/EOEF, ikke forhindres i til dette formaal at vaelge kreditinstitutter eller investeringsselskaber, der er etableret i andre medlemsstater, og som har tilladelse til at udoeve saadan virksomhed i henhold til de paagaeldende direktiver.

2.3.3 Det er noedvendigt, at den tilsynsmyndighed, der har ansvaret for pensionskassen, er i stand til at udfoere tilsynet effektivt i tilfaelde, hvor pensionskassen selv er ude af stand til eller uvillig til at give oplysninger, som med rimelighed kan kraeves, eller til at traeffe foranstaltninger med hensyn til de aktiver, der ligger uden for tilsynsmyndighedens umiddelbare kompetence.

Uanset de oevrige bestemmelser i denne meddelelse og med henblik paa tilsynet med pensionskassen er det derfor oenskeligt, at medlemsstaterne kraever, at enhver kontrakt, der indgaas mellem en pensionskasse og de tjenesteydere, der er omhandlet i stk. 1 og 2, indeholder bestemmelser, hvorefter saadanne tjenesteydere forpligtes til at give den myndighed, der har ansvaret for tilsynet med pensionskassen, de oplysninger, der er noedvendige for, at denne myndighed kan faa fuldt kendskab til pensionskassens aktiver, eller til at efterkomme enhver anmodning fra denne myndighed om at forbyde, at disse aktiver anbringes frit, naar disse maalsaetninger ikke kan naas gennem myndighedens direkte indgriben over for den pensionskasse, hvor disse oplysninger eller dette forbud er noedvendige for, at den kompetente myndighed kan udfoere sine tilsynsopgaver.

2.3.4 Med henblik paa at naa de maal, der er beskrevet i punkt 2.3.3., boer hver medlemsstat udpege én enkelt kompetent myndighed med ansvar for samarbejdet med deres modstykke i de oevrige medlemsstater.

Kommissionen sender medlemsstaterne en liste over de myndigheder, der er udpeget i overensstemmelse med dette punkt, og som medlemsstaterne har indberettet til Kommissionen.

2.4 Fri investering af aktiver

2.4.1 Pensionskasser, der er etableret i en medlemsstat, boer investere alle aktiver til daekning af de forventede fremtidige pensionsydelser efter foelgende principper:

a) Under hensyntagen til de krav om sikkerhed, kvalitet, likviditet og afkast, der stilles til pensionskassens portefoelje som helhed, investeres aktiverne i deltagernes og beneficianternes interesse i overensstemmelse med de tilsvarende forpligtelsers karakter og varighed samt kassens fondsfinansieringsgrad.

b) Aktiverne spredes tilstraekkeligt paa en saadan maade, at en stoerre risikoophobning i portefoeljen som helhed undgaas.

c) Investeringer i en deltagende virksomhed eller virksomheder, i tilknyttede eller associerede virksomheder eller i et deltagende organ eller organer boer begraenses til et forsvarligt niveau.

Under anvendelsen af disse principper kan der tages hensyn til en eventuel insolvensforsikring eller til eventuelle statsgarantier.

2.4.2 Medlemsstaterne kan undtage aktiver, der er investeret i en deltagende virksomhed eller en associeret virksomhed eller virksomheder, fra anvendelsesomraadet for punkt 2.4.1., forudsat at:

a) alle medlemmer, som betaler eller har betalt bidrag, eller for hvem der betales eller er betalt bidrag til pensionskassen, er eller har vaeret:

- direktoerer, bestyrelsesmedlemmer eller aktionaerer, hvis antal ikke overstiger elleve, og som hver for sig har accepteret saadanne investeringer, eller

- selvstaendige, som administrerer virksomheden eller virksomhederne i kompagni, eller

b) saadanne investeringer blev foretaget inden vedtagelsen af denne meddelelse.

Medlemsstaterne skal regelmaessigt undersoege omraader, der er undtaget i henhold til dette punkt for at afgoere, om det er berettiget, at de paagaeldende undtagelser opretholdes.

2.4.3 En passende spredning af aktiverne, herunder spredning til aktiver, der lyder paa andre valutaer end den, som pensionskassens passiver lyder paa, er en vigtig faktor, naar det drejer sig om at give pensionskassernes ledelse mulighed for at maksimere afkastet af disse aktiver uden en alt for stor risiko. I overensstemmelse med traktatens bestemmelser kan medlemsstaterne ikke kraeve, at pensionskasser skal investere i eller afholde sig fra at investere i bestemte kategorier af aktiver, eller at de skal begraense deres aktiver til en bestemt medlemsstat, undtagen af behoerigt begrundede forsigtighedshensyn. De maa bl.a. ikke specificere minimums- eller maksimumskrav til investeringer i visse kategorier af aktiver, naar saadanne krav ikke er begrundet i forsigtighedsmaessige hensyn eller reglen om lokalisering af aktiver og valutamatching, som ellers kunne bevirke en begraensning af mulighederne for investeringer paa tvaers af graenserne. Eventuelle restriktioner, der indfoeres af forsigtighedsmaessige hensyn, skal ogsaa svare til de maal, som de legitimt forfoelger.

Indledningsvis kan medlemsstaterne i intet tilfaelde kraeve, at pensionskasser skal anbringe over 60% af deres aktiver i kongruente valutaer, efter at der er taget hensyn til virkningen af kassernes eventuelle valutakurssikringsinstrumenter, idet dette normalt ikke kan begrundes i tilsynsmaessige hensyn.

Aktiver, der lyder paa ecu, betragtes som kongruente med enhver af Faellesskabets valutaer.

2.4.4 Medlemsstaterne kan ikke underkaste en pensionskasses eller dens administrators investeringsbeslutninger nogen form for krav om forudgaaende godkendelse eller systematisk anmeldelse.«

Formaliteten

6 Kommissionen har nedlagt paastand om afvisning af sagen med den begrundelse, at meddelelsen ikke udgoer en anfaegtelig retsakt i traktatens artikel 173's forstand. Den har herved gjort gaeldende, at meddelelsen ikke har til formaal at skabe retsvirkninger, og at den ikke har haft til hensigt at paalaegge medlemsstaterne forpligtelser ved denne meddelelse. Kommissionen har praeciseret, at den af hensyn til sammenhaengen med direktivforslaget i meddelelsen har ment at burde gengive hovedlinjerne i det direktivforslag, som den maatte traekke tilbage, for ikke at give indtryk af, at tilbagetraekningen af direktivforslaget indebar, at den havde frafaldet de deri indeholdte principper.

7 Det bemaerkes, at annullationssoegsmaal ifoelge fast retspraksis kan anvendes mod enhver af institutionerne vedtagen bestemmelse, som er bestemt til at affoede retsvirkninger, uanset dens karakter eller form (jf. dom af 31.3.1971, sag 22/70, Kommissionen mod Raadet, Sml. 1971, s. 41, org. ref.: Rec. s. 263, praemis 42, og af 16.6.1993, sag C-325/91, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 3283, praemis 9).

8 Den foreliggende sag drejer sig om en meddelelse, der er blevet udstedt af Kommissionen, og som er blevet offentliggjort i sin helhed i EF-Tidende, serie C. Som det fremgaar af sagens akter, har dette dokument til formaal at give meddelelse om Kommissionens almindelige opfattelse vedroerende anvendelsen af traktatens grundlaeggende principper paa pensionskasser.

9 Meddelelsens indhold maa gennemgaas med henblik paa en bedoemmelse af, hvorvidt den tilsigter at skabe retsvirkninger, som er nye i forhold til dem, der foelger af anvendelsen af traktatens grundlaeggende principper.

10 Det foelger heraf, at bedoemmelsen af, om afvisningspaastanden kan tages til foelge, maa foretages sammen med behandlingen af de realitetsspoergsmaal, som sagen rejser.

Realiteten

11 De anbringender, som Den Franske Republik - der stoettes af Kongeriget Spanien - har gjort gaeldende til stoette for soegsmaalet, er for det foerste, at Kommissionen mangler kompetence, og at EF-traktatens artikel 190 samt retssikkerhedsprincippet er blevet tilsidesat. Den har dernaest gjort gaeldende, at meddelelsen er ugyldig paa grund af den forskelsbehandling mellem ejere af pensionsmidler og indehavere af livsforsikringspolicer, den vil medfoere.

12 Hvad angaar Kommissionens manglende kompetence har Den Franske Republik i det vaesentlige anfoert, at meddelelsen er en bindende retsakt, for det foelger af den praecision, hvormed den er affattet, at den paalaegger medlemsstaterne nye forpligtelser, og at den derfor burde have vaeret baseret paa en specifik hjemmel for at muliggoere en kontrol af dens lovlighed. En sammenligning af henholdsvis direktivforslagets og meddelelsens tekst viser et sammenfald, navnlig for saa vidt angaar definitionerne i, anvendelsesomraadet for og indholdet af disse tekster. Offentliggoerelsen af meddelelsen, efter at direktivforslaget var blevet trukket tilbage, viser, at Kommissionen ved hjaelp af meddelelsen forsoeger at faa gennemfoert regler, som er identiske med eller ligner direktivforslagets regler.

13 Det skal herefter undersoeges, om meddelelsen blot tydeliggoer de bestemmelser om den frie udveksling af tjenesteydelser, om etableringsfriheden og om den frie bevaegelighed for kapital, som finder anvendelse paa pensionskasser, eller om den fastlaegger specifikke forpligtelser i forhold til disse bestemmelser.

14 I den henseende har Kommissionen for det foerste anfoert, at meddelelsen ikke er af bindende karakter, da der hver gang forud for anvendelsen af ordet »skal« er anvendt et verbum, som blot udtrykker en holdning. Kommissionen har dernaest gjort gaeldende, at en gennemgang af meddelelsens indhold viser, at der er tale om en fortolkende meddelelse, som blot minder om virkningerne af den direkte anvendelighed af traktatens principper paa pensionskasser, og som ikke fastsaetter nye forpligtelser i forhold til dem, som foelger direkte af traktatens bestemmelser. Endelig er meddelelsen ikke formelt rettet til medlemsstaterne og er ikke blevet meddelt dem.

15 Idet der henvises til den naermere gennemgang af de relevante bestemmelser i meddelelsen i punkt 17, 18 og 19 i generaladvokatens forslag til afgoerelse, bemaerkes foerst, at meddelelsen i punkt 2.4.2, foerste afsnit, bestemmer, at »Medlemsstaterne kan undtage aktiver, der er investeret i en deltagende virksomhed eller en associeret virksomhed eller virksomheder, fra anvendelsesomraadet for punkt 2.4.1«, forudsat at de i bestemmelsen opregnede betingelser er opfyldt.

16 Dernaest kan medlemsstaterne i henhold til meddelelsens punkt 2.4.3, andet afsnit, indledningsvis »i intet tilfaelde kraeve, at pensionskasser skal anbringe over 60% af deres aktiver i kongruente valutaer, efter at der er taget hensyn til virkningen af kassernes eventuelle valutakurssikringsinstrumenter, idet dette normalt ikke kan begrundes i tilsynsmaessige hensyn«.

17 Endelig foreskriver meddelelsens punkt 2.4.4: »Medlemsstaterne kan ikke underkaste en pensionskasses eller dens administrators investeringsbeslutninger nogen form for krav om forudgaaende godkendelse eller systematisk anmeldelse.«

18 Under disse omstaendigheder bemaerkes for det foerste, at disse bestemmelser i meddelelsen er kendetegnet ved at vaere formuleret som bindende forskrifter.

19 For det andet bemaerkes, at selve indholdet af bestemmelserne i meddelelsens punkt 2.4.2, 2.4.3 og 2.4.4 viser, at de ikke kan anses for allerede at vaere indeholdt i EF-traktatens bestemmelser om den frie udveksling af tjenesteydelser, om etableringsfriheden og om de frie kapitalbevaegelser, og for kun at have til formaal at tydeliggoere den korrekte anvendelse heraf.

20 I den henseende skal det paapeges, at disse bestemmelser, der med direkte virkning fastslaar, at det er forbudt at indfoere uhjemlede begraensninger af de omhandlede friheder, ikke i sig selv er tilstraekkelige til at sikre, at alle hindringer for personers, tjenesteydelsers og kapitalens frie bevaegelighed fjernes, og at de direktiver, som i henhold til traktaten skal udstedes herom, fortsat har et vigtigt anvendelsesomraade i de foranstaltninger, der skal fremme den effektive udoevelse af de rettigheder, som foelger af disse bestemmelser (jf. for saa vidt angaar etableringsfriheden, dom af 21.6.1974, sag 2/74, Reyners, Sml. s. 631, praemis 29, 30 og 31).

21 Det er netop saadanne foranstaltninger, som er omhandlet af meddelelsen, og som desuden var genstand for det direktivforslag, som Kommissionen trak tilbage, fordi »forhandlingerne med medlemsstaterne i Raadet [var] koert fast« (meddelelsens punkt 1.4).

22 Hvad angaar Kommissionen anbringende om, at meddelelsen ikke er blevet meddelt medlemsstaterne, skal det blot bemaerkes, at denne omstaendighed ikke kan aendre meddelelsens bindende karakter.

23 Under disse omstaendigheder findes meddelelsen at vaere en retsakt, som har til formaal at skabe selvstaendige retsvirkninger, der adskiller sig fra de retsvirkninger, som allerede foelger af traktatens bestemmelser om fri udveksling af tjenesteydelser, om etableringsfriheden og om de frie kapitalbevaegelser, og den kan derfor goeres til genstand for et annullationssoegsmaal.

24 For saa vidt angaar Kommissionens kompetence til at udstede en retsakt, der paalaegger medlemsstaterne forpligtelser, som ikke foelger af de ovennaevnte bestemmelser i traktaten, skal det understreges, at traktaten ikke indeholder nogen hjemmel for en saadan befoejelse, og at det under alle omstaendigheder kun er Raadet, som i medfoer af traktatens artikel 57, stk. 2, og artikel 66 er bemyndiget til at udstede direktiver om samordning af medlemsstaternes love og administrativt fastsatte bestemmelser om adgangen til at optage og udoeve selvstaendig erhvervsvirksomhed.

25 Det foelger af de ovenstaaende bemaerkninger, og uden at det er noedvendigt at tage stilling til de oevrige anbringender, som Den Franske Republik har fremfoert, at meddelelsen er en retsakt udstedt af en inkompetent myndighed.

26 Det maa herefter fastslaas, at den sag, som Den Franske Republik har anlagt, og hvorunder den har paastaaet meddelelsen annulleret, kan antages til realitetsbehandling, og at der skal gives sagsoegeren medhold.

Sagens omkostninger

27 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger. Da Kommissionen har tabt sagen, paalaegges det den at betale sagens omkostninger.

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

1) Kommissionens meddelelse om et indre marked for pensionsfonde (94/C 360/08) annulleres.

2) Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber betaler sagens omkostninger.