1. 

Ved stævning registreret på Domstolens Justitskontor den 13. marts 1995 har Den Italienske Republik i medfør af EF-traktatens artikel 173 anlagt sag med påstand om delvis annullation af Kommissionens beslutning 94/871/EF af 21. december 1994 om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter for regnskabsåret 1991, der finansieres af Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen ( 1 ). Denne påstand om delvis annullation begrunder Den Italienske Republik med, at Kommissionen i nævnte beslutning har afslået finansiering af et beløb på 103161493560 LIT, der repræsenterer udgifter til køb af individuelle referencemængder i forbindelse med et fællesskabsprogram for strukturomlægning af mælkeproduktionen, som de italienske myndigheder har fulgt.

2. 

Den Italienske Republik har til støtte for påstanden om annullation af beslutning 94/871 anført, at der foreligger tilsidesættelse af begrundelsespligten, magtfordrejning og tilsidesættelse af artikel 1, 3 og 5 i forordning (EØF) nr. 729/70 ( 2 ), of af artikel 8 i forordning (EØF) nr. 1723/72 ( 3 ) samt tilsidesættelse af ordningen for mælk og mejeriprodukter (artikel 4 i forordning (EØF) nr. 857/84 ( 4 ) med senere ændringer og forordning (EØF) nr. 1546/88 ( 5 )).

Før gennemgangen af Den Italienske Republiks anbringender til støtte for delvis annullation af beslutning 94/871 skal de retsregler, der har betydning i sagen, gennemgås.

3.

Ved forordning (EØF) nr. 856/84 ( 6 ) er der sket en ændring af den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter og indført en ordning om en tillægsafgift, der skulle anvendes fra den 2. april 1984. Hovedelementerne

i denne ordning for styring af mælkeproduktionen var følgende:

4.

Rådet har fastlagt de almindelige regler for anvendelsen af denne ordning om tillægsafgift i forordning nr. 857/84. I henhold til denne ordning har medlemsstaterne kunnet bruge enten 1981, 1982 eller 1983 som referenceperiode ved beregningen af producenternes individuelle kvoter, ligesom medlemsstaterne har fået adgang til at skabe en national reserve af referencemængder af hensyn til særlige forhold, der gør sig gældende hos nogle af deres producenter.

5.

Denne tillægsafgiftsordning, der principielt blev indført for en femårsperiode fra den 1. april 1984 er blevet forlænget til år 2000. De foranstaltninger, der oprindelig blev truffet, har ikke i tilstrækkeligt omfang kunnet skabe ligevægt mellem udbud og efterspørgsel efter mælk og mejeriprodukter. Fællesskabets myndigheder har derfor forstærket ordningen ved at træffe nye foranstaltninger som f.eks. nedsættelser og midlertidige suspenderinger af de samlede garantimængder eller betaling af godtgørelse for ophør med produktionen.

6.

Ved artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 857/84 fik medlemsstaterne mulighed for at anvende udbetaling af godtgørelse for ophør med produktionen som en omstruktureringsforanstaltning for mælkeproduktionen. Denne art foranstaltninger har fællesskabsmyndighederne også anvendt som et fast middel til nedbringelse af produktionen.

7.

I 1990 ændrede Rådet forordning nr. 857/84 og vedtog forordning (EØF) nr. 1183/90 ( 7 ) for at indføre et strukturomlægningsprogram for mindre bedrifter. Gennemførelsesbestemmelserne for dette program er blevet fastlagt i Kommissionens forordning (EØF) nr. 2138/90 ( 8 ), der ændrer forordning nr. 1546/88.

8.

Formålet med strukturomlægningsprogrammet for mælkeproduktionen ifølge forordning nr. 1183/90 var at stille ekstra referencemængder til rådighed for mindre bedrifter, som dermed skulle kunne bringes op på et produktionsniveau, der var bedre tilpasset til markedets krav. Konkret kunne producenter, hvis disponible individuelle referencemængde i begyndelsen af den syvende tolvmåneders anvendelsesperiode for tillægsafgiftsordningens anvendelse var mindre end 60000 kg eller 100000 kg i bjergområder, få tildelt ekstra referencemængder. Disse producenter skulle give afkald på deltagelse i programmer for ophør med mælkeproduktionen, så vel for så vidt angår deres individuelle basisreferencemængde som de ekstra referencemængder, de havde fået tildelt inden for rammerne af strukturomlægningsprogrammet.

9.

På baggrund af den strenge produktionskontrol, der blev indført i den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter med tillægsafgiftsordningen, kunne de referencemængder, der var nødvendige for at gennemføre programmet for strukturomlægning af produktionen, hverken fås ved en forhøjelse af den samlede af Fællesskabet garanterede mængde eller ved en forhøjelse af de mængder, de enkelte medlemsstater havde fået tildelt. Der blev derfor ved nævnte forordning nr. 1183/90 indført et nyt fællesskabsprogram for finansiering af ophør med mælkeproduktionen, hvorved de referencemængder, der var nødvendige for at gennemføre strukturomlægningsprogrammet for produktionen i mindre virksomheder, skulle frigøres.

Fællesskabet har påtaget sig at finansiere frigørelse af kvoter med op til 500000 tons, hvilken mængde Kommissionen har fordelt mellem de forskellige medlemsstater i forhold til de ansøgninger, producenterne har indgivet, hvorved Italien har fået tildelt 164100 tons. De producenter, der inden den 1. november 1990 havde forpligtet sig til helt og definitivt at ophøre med mælkeproduktionen inden den 1. april 1991, har inden for denne grænse modtaget en godtgørelse på 36 ECU pr. 100 kg mælk eller mælkeækvivalenter, der blev udbetalt som et engangsbeløb før den 1. juli 1991.

10.

Vedrørende Fællesskabets afholdelse af udgifterne ved gennemførelsen af dette strukturomlægningsprogram for mælkeproduktionen bemærkes det, at det i artikel 2 og 3 i forordning nr. 729/70 er bestemt, at EUGFL, Garantisektionen, finansierer restitutioner ved udførsel til tredjelande og interventioner til regulering af landbrugsmarkederne, som foretages efter Fællesskabets regler inden for rammerne af den fælles markedsordning for landbruget. Heraf følger modsætningsvis, at finansiering af interventioner til regulering af landbrugsmarkederne, som foretages, uden at Fællesskabets regler er overholdt, ikke kan ske gennem EUGFL, Garantisektionen.

11.

I den sammenfattende revisionsberetning for regnskabsåret 1991 ( 9 ) anfører Kommissionen, at Italien har opkøbt 163592 tons kvoter for et samlet beløb på 103161493560 LIT som et led i strukturomlægningsprogrammet i henhold til forordning nr. 1183/90. Kommissionen afslår i denne beretning at finansiere dette beløb gennem EUGFL med den begrundelse, at »Italien ikke på dette tidspunkt anvendte reglerne om mælkekvoterne og navnlig ikke havde tildelt de referencemængder, som kunne have givet opkøbsprogrammet betydning, og [at] ... Italien i øvrigt ikke på noget tidspunkt har nytildelt de pågældende mængder til de i artikel 3 i forordning (EØF) nr. 857/84 angivne producenter« ( 10 ).

Beslutning 94/871 om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter for regnskabsåret 1991, der finansieres af EUGFL, indeholder et endeligt afslag på finansiering gennem Fællesskabet af det af Den Italienske Republik gennemførte strukturomlægningsprogram.

12.

Den italienske regering ønsker i nærværende sag delvis annullation af beslutning 94/871 og har herved bestridt de to grunde, Kommissionen har anført for afvisningen af at lade Fællesskabet afholde udgifterne i forbindelse med gennemførelsen af strukturomlægningsprogrammet for mælkeproduktionen, nemlig at reglerne om tillægsafgiften ikke er blevet anvendt i Italien, og at de frigjorte mængder ikke er blevet nytildelt.

13.

Ordningen om tillægsafgiften blev indført gradvist og under overvindelse af mange vanskeligheder i Italien ( 11 ). Således traf Den Italienske Republik mellem 1984, hvor denne ordning til styring af mælkeproduktionen blev indført, og 1989 ikke skridt til at anvende reglerne om tillægsafgiften på sit område, og denne undladelse har givet anledning til en afgørelse fra Domstolen ( 12 ).

Det første forsøg på at få denne ordning bragt i anvendelse blev gjort i produktionsåret 1989/90 gennem tildeling af en samlet mængde til den nationale mælkeproducentsammenslutning (Unalat) og individuelle mængder til de uafhængige producenter. Det fremgår imidlertid af den kontrol, som Kommissionen gennemførte, at anvendelsen af reglerne om tillægsafgiften frem til produktionsåret 1992/93 var overordentlig ujævn, hvilket den italienske regering selv har erkendt. De individuelle referencemængder var endnu ikke i praksis blevet tildelt de enkelte producenter, de italienske myndigheder førte ikke nogen kontrol med opkrævningen af tillægsafgift for overskudsproduktion, de statistiske oplysninger vedrørende mælkeproduktionen var endnu ikke pålidelige osv.

14.

Efter den italienske regerings opfattelse har det ingen betydning for finansieringen gennem EUGFL af udgifterne til gennemførelse af strukturomlægningsprogrammet for mælkeproduktionen, at reglerne om tillægsafgiften ikke blev anvendt i den periode, dette program skulle gælde for (årene 1990 og 1991). Den italienske regering har til støtte for dette synspunkt anført, at Kommissionen ikke har været inde på spørgsmålet om en mulig retsstridig holdning hos Den Italienske Republik på tidspunktet for strukturomlægningsprogrammets gennemførelse, idet den fastsatte den mængde kvoter, som Italien kunne opkøbe (164100 tons), og ikke modsatte sig, at Den Italienske Republik supplerede fællesskabsfinansieringen med nationale midler for at imødekomme alle de ansøgninger om endeligt ophør med mælkeproduktion, som var indgivet, og som vedrørte 592167 tons.

Desuden har forøgelsen af den samlede mængde, der er blevet tildelt Italien, og en større finansiel tilpasning, der blev gennemført efter den politiske overenskomst, der blev afsluttet herom i Rådet i 1994 ( 13 ), rådet bod på virkningerne af den fejlagtige anvendelse af reglerne om tillægsafgift dér. Den italienske regering har derfor givet udtryk for den opfattelse, at det vil være urimeligt og alt for vidtgående at drage andre negative konsekvenser af denne tilsidesættelse.

15.

Denne argumentation fra den italienske regerings side kan efter min mening ikke lægges til grund.

16.

Reglerne om tillægsafgiften udgør en ordning, som Fællesskabets institutioner har udfærdiget med henblik på at bringe det produktionsoverskud, der er tale om i forbindelse med den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter under kontrol. Denne ordning har som tidligere nævnt følgende grundelementer: Samlet garantimængde på fællesskabsniveau, tildeling af maksimale mængder til den enkelte medlemsstat og af individuelle referencemængder til den enkelte producent, opkrævning af en tillægsafgift ved kvoteoverskridelser.

Denne basis for tillægsafgiftsordningen suppleres af en anden række foranstaltninger, der skal tage brodden af dennes mindre heldige virkninger og styre kontrollen med produktionen. Disse andre foranstaltninger kan logisk kun få betydning og virke som tilsigtet, såfremt ordningens grundelementer er blevet realiseret i praksis.

17.

Det strukturomlægningsprogram for mælkeproduktionen, der er blevet indført ved forordning nr. 1183/90, er en foranstaltning, der skal afbøde de mindre heldige virkninger af reglerne om tillægsafgiften for de mindre producenter. Anvendelsen af denne foranstaltning indebærer derfor nødvendigvis, at denne ordnings grundelementer anvendes. En medlemsstat — og altså her Italien — som ikke korrekt har anvendt reglerne om tillægsafgiften, idet den ikke engang faktisk har foretaget en tildeling af individuelle referencemængder til producenterne, kan derfor ikke anvende en supplerende foranstaltning, der — som strukturomlægningsprogrammet for produktionen — hører med til den ved disse regler indførte ordning. Og som anført af Kommissionen i svarskriftet, ville der være tale om et ugrundet spild af fællesskabsmidler, hvis der udbetales godtgørelser til producenter for frigørelse af kvoter, såfremt disse ikke tidligere er blevet tildelt disse producenter og ikke har til formål at begrænse mælkeproduktionen.

18.

Kommissionen modsatte sig oprindeligt ikke, at de italienske myndigheder gennemførte strukturomlægningsprogrammet for produktionen, da den ikke havde gennemført alle de undersøgelser, som skulle til for at afgøre, om Den Italienske Republik anvendte elementerne i tillægsafgiftsordningen korrekt. I alt fald er Kommissionen ikke i kraft af sit standpunkt afskåret fra, når den nødvendige kontrol er blevet gennemført, at afslå finansiering af udgifter gennem EUGFL, såfremt denne kontrol har bragt for dagen, at fællesskabsbestemmelserne er blevet tilsidesat.

19.

Endelig berører den forhandlingsløsningen vedrørende den tillægsafgift, som Den Italienske Republik ikke havde opkrævet (negativ udgift) ved den politiske overenskomst i Rådet, ikke som anført af Kommissionen i duplikken en mulig anerkendelse af en positiv udgift som den, der følger af opkøbet af kvoter inden for rammerne af strukturomlægningsprogrammet for produktionen.

20.

Den italienske regering har udtrykkeligt erkendt, at den ikke nytildelte de referencemængder, der blev frigjort ved udbetaling af godtgørelser for definitivt ophør med mælkeproduktionen. Medlemsstaterne skulle i henhold til forordning nr. 2138/90 inden den 1. juni 1991 have gennemført denne nytildeling af de frigjorte mængder.

21.

Den Italienske Republik har anført, at undladelsen af ikke at nytildele mængderne ikke fyldestgørende kan begrunde, at Kommissionen afslår ved EUGFL -regnskabsafslutningen at finansiere det beløb på 103161493560 LIT, som Den Italienske Republik har udbetalt til de producenter, der ophørte med produktionen efter gennemførelsen af det strukturomlægningsprogram, der blev indført ved forordning nr. 1183/90. De italienske myndigheder har iværksat den første i nævnte program omhandlede foranstaltning, nemlig frigørelsen af kvoter ved udbetaling af godtgørelser for definitivt ophør med produktionen, hvorimod de indtil videre har ladet programmets andet led, nemlig nytildeling af disse kvoter til de mindre producenter, ligge. Den italienske regering har givet tre grunde til, at den gik frem på denne måde.

22.

Den har for det første anført, at forordning nr. 1183/90 rigtignok begunstiger nytildeling straks af de frigjorte mængder, men at den ikke lægger særlig vægt på denne nytildeling, eftersom forordningen giver mulighed for inden for den nationale reserve at opretholde mængder, der ikke kan nytildeles på grundlag af de i forordningen fastsatte kriterier.

23.

Den har for det andet anført, at den vanskelige situation i den italienske mælkesektor ikke gjorde det muligt at foretage nytildeling af kvoterne. Mælkeproduktionen i 1991 var langt højere end den mængde, der var blevet tildelt Italien, og nytildeling af de frigjorte mængder inden for rammerne af strukturomlægningsprogrammet ville have forværret denne situation. De italienske myndigheder udsatte derfor gennemførelsen af denne foranstaltning og afventede den faktiske gennemførelse af tillægsafgiftsordningen. Denne fremgangsmåde har efter den italienske regerings opfattelse været helt i overensstemmelse med formålet med denne ordning, ikke mindst fordi godtgørelserne blev udbetalt til producenter, der faktisk var ophørt med produktionen.

24.

Endelig har Kommissionen senere givet Den Italienske Republik tilladelse til midlertidigt at suspendere nytildelingen til mindre producenter af mængder, der var blevet frigjort takket være et senere med forordningerne (EØF) nr. 1637/91 ( 14 ) og nr. 3950/92 ( 15 ) vedtaget program for ophør med produktion.

25.

De argumenter, som Den Italienske Republik har fremført til støtte for sit synspunkt, kan ikke lægges til grund.

26.

Det ved forordning nr. 1183/90 indførte strukturomlægningsprogram havde ikke til formål at nedbringe mælkeproduktionen, men at begunstige en forbedring af produktionsstrukturen i mindre bedrifter. Det er grunden til, at dette program omfattede bestemmelser om frigørelse af kvoter, udbetaling af godtgørelser for definitivt ophørt med produktionen og nytildeling til de mindre producenter inden for en bestemt frist af de frigjorte mængder. Der kan ikke herske tvivl om, at finansieringen af ophør med produktion alene blev indført for at opnå de ekstra mængder, som de mindre producenter skulle bruge, idet det ikke med den strenge begrænsning af produktionen, der skulle ske efter tillægsafgiftsordningen, var muligt at forhøje den samlede garantimængde. Nytildelingen af kvoter er det egentlige formål med strukturomlægningsprogrammet, og finansieringen af ophør med produktionen er midlet hertil.

27.

Der er ved andre fællesskabsforordninger, der er blevet vedtaget i tilslutning til tillægsafgiftsordningen, blevet indført programmer for ophør med produktionen, hvis eneste formål er at nedbringe mælkeproduktionen. Således forholdt det sig ikke med det strukturomlægningsprogram, der blev indført ved forordning nr. 1183/90, der principielt virker neutralt for mælkeproduktionens størrelse.

28.

På baggrund af det her anførte har Den Italienske Republik efter min mening ganske klart ved ikke inden for den fastsatte frist at nytildele de tidligere frigjorte kvoter tilsidesat artikel 3c i forordning nr. 857/84 og artikel 3b i forordning nr. 1546/88.

29.

De kaotiske forhold i forbindelse med gennemførelsen af tillægsafgiftsordningen i Italien, der i 1991 førte til en voldsom overskridelse af den maksimale produktionsmængde, som Fællesskabets myndigheder havde tildelt denne medlemsstat, gav ikke de italienske myndigheder adgang til ensidigt at suspendere nytildelingen af de frigjorte mængder i henhold til det ved forordning nr. 1183/90 indførte strukturomlægningsprogram for mælkeproduktionen. De italienske myndigheder skulle under alle omstændigheder have givet Kommissionen underretning om de alvorlige problemer i mælkesektoren på deres område og have anmodet om at måtte suspendere nytildelingen af de frigjorte mængder, eftersom fristen herfor var blevet fastsat af Kommissionen i forordning nr. 2138/90. Kommissionen tillod faktisk en sådan suspendering inden for rammerne af de senere strukturomlægningsprogrammer for mælkeproduktionen.

30.

På den anden side var tanken bag den i forordning nr. 1183/90 omhandlede opretholdelse af de frigjorte mængder i den nationale reserve, at der skulle være en adgang til at gøre undtagelse i tilfælde, hvor ikke samtlige kvoter kunne nytildeles. Ingen medlemsstat kunne imidlertid gøre denne undtagelse til den almindelige regel, sådan som det er sket i Den Italienske Republik.

31.

Desuden ville den kritiske situation i den italienske mælkesektor ikke blive forværret ved en korrekt iværksættelse af strukturomlægningsprogrammet for produktionen, der for så vidt angår den samlede mælkeproduktion havde helt neutrale virkninger, idet kun de mængder, der tidligere var blevet frigjort, kunne nytildeles.

32.

Af det anførte fremgår det klart, at Den Italienske Republik udbetalte 103161493560 LIT i godtgørelse til de producenter, der ophørte med produktionen uden at opfylde kravene ifølge de relevante fællesskabsbestemmelser. Den Italienske Republik anvendte ikke effektivt tillægsafgiftsordningen, som det omhandlede strukturomlægningsprogram for produktionen var et supplerende led i. Desuden fulgte de italienske myndigheder ikke, da de ikke inden for den fastsatte frist nytildelte de mængder, der var blevet frigjort, de særlige bestemmelser, der gjaldt for dette program.

33.

De principper, der ligger til grund for EUGFL-regnskabsafslutningsproceduren, er omhandlet i en righoldig retspraksis ( 16 ), hvorefter Kommissionen i henhold til artikel 2 og 3 i forordning nr. 729/70 »kun må anerkende beløb som påhvilende i EUGFL, der er udbetalt i henhold til de regler, der er opstillet i de forskellige sektorer for landbrugsprodukter. I de tilfælde, hvor fællesskabsreglerne kun tillader udbetaling af støtte på betingelse af, at visse bevis- eller kontrolforskrifter er overholdt, er en støtte, der er udbetalt, uden at denne betingelse er opfyldt, ikke i overensstemmelse med fællesskabsretten, og den hermed forbundne udgift kan derfor ikke pålægges EUGFL« ( 17 ).

34.

Denne strenge fortolkning af betingelserne for at anerkende udgifter som påhvilende EUGFL nødvendiggøres desuden af formålet med forordning nr. 729/70. Da gennemførelsen af den fælles landbrugspolitik skal sikre, at de erhvervsdrivende i medlemsstaterne behandles lige, kan en medlemsstats nationale myndigheder ikke via en vid fortolkning af en bestemt retsforskrift begunstige de erhvervsdrivende i denne stat til skade for erhvervsdrivende i andre medlemsstater, hvor der anvendes en strengere fortolkning ( 18 ).

35.

Da Den Italienske Republik ikke har opfyldt de betingelser, der ifølge forordningerne nr. 1183/90 og nr. 2138/90 er opstillet for gennemførelsen af strukturomlægningsprogrammet for mælkeproduktionen, har Kommissionen med føje efter de for EUGFL-regnskabsafslutning gældende regler afslået at lade EUGFL finansiere et beløb på 103161493560 LIT, som Den Italienske Republik har udbetalt til de producenter, der havde forpligtet sig til endeligt at ophøre med mælkeproduktion.

36.

Jeg skal derfor foreslå Domstolen at forkaste de grunde, Den Italienske Republik har fremfør til støtte for påstanden om delvis annullation af beslutning 94/871, og at dømme denne medlemsstat til at afholde sagens omkostninger i overensstemmelse med procesreglementets artikel 69, stk. 2.

37.

På baggrund af det anførte foreslår jeg Domstolen, at