1. 

I denne sag har Bundesfinanzhof anmodet Domstolen om en præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen af Rådets sjette direktiv (77/388/EØF) af 17. maj 1977 om harmonisering af medlemsstaternes lovgivning om omsætningsafgifter — Det fælles merværdiafgiftssystem: ensartet beregningsgrundlag ( 1 ) (herefter »sjette direktiv«). Bundesfinanzhof har rejst det væsentlige spørgsmål, hvilken status for så vidt angår merværdiafgift den godtgørelse har, som producenter af landbrugsprodukter har modtaget mod at forpligte sig til at ophøre med produktion af en bestemt afgrøde eller et bestemt produkt.

2. 

Sagsøgeren i hovedsagen, Jürgen Mohr, var ejer af en landbrugsbedrift, hvor han holdt malkekvæg. I marts 1987 ansøgte han Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft om en godtgørelse for ophør med mælkeproduktion. Hans ansøgning var indsendt under henvisning til Verordnung zur Festsetzung einer Vergütung bei der endgültigen Aufgabe der Milcherzeugung ( 2 ) af 6. august 1986 (anordning om fastsættelse af godtgørelse for definitivt ophør med mælkeproduktion). I ansøgningen forpligtede han sig til at ophøre med mælkeproduktion og til ikke at kræve en mælkereferencemængde i henhold til artikel 5c i Rådets forordning (EØF) nr. 804/68 af 27. juni 1968 ( 3 ), som ændret ved forordning (EØF) nr. 1335/86 af 6. maj 1986 ( 4 ). Han fik tildelt 385980 DM, som blev udbetalt på én gang den 23. september 1987. Han solgte derefter sit kvæg og ændrede gården til et ridecenter. Han ophørte således med al mælkeproduktion i 1987.

3. 

Sagsøgeren medtog ikke den modtagne godtgørelse i sin angivelse til Finanzamt af omsætningen for 1987.

4. 

Finanzamt, der er sagsøgt i hovedsagen, betragtede godtgørelsen som vederlag for en afgiftspligtig ydelse, nemlig ophør med mælkeproduktion, og beregnede omsætningsafgift af beløbet.

5. 

Sagsøgeren anfægtede Finanzamt's afgørelse ved Finanzgericht, som opretholdt afgørelsen om at afgiftsbelægge godtgørelsen. Han indbragte derefter sagen for Bundesfinanzhof. Bundesfinanzhof fastslog, at Domstolen endnu ikke havde afgjort, om tilskud, der ydes producenter af grunde, som har sammenhæng med de fælles markedsordninger, er afgiftspligtige i henhold til artikel 2, stk. 1, artikel 6, stk. 1 og artikel 11, punkt A, stk. 1, litra a), i sjette direktiv. Den bemærkede ligeledes, at behandlingen i momssammenhæng af godtgørelser for ophør med en landbrugsproduktion er forskellig fra medlemsstat til medlemsstat. Derfor forelagde den Domstolen følgende to spørgsmål:

6.

I sjette direktivs artikel 2 bestemmes:

»Merværdiafgift pålægges:

7.

I artikel 6, stk. 1, bestemmes:

8.

I artikel 11, punkt A, stk. 1, litra a), bestemmes:

»Beskatningsgrundlaget er:

9.

Ved Rådets forordning nr. 1336/86 af 6. maj 1986 om fastsættelse af en godtgørelse for definitivt ophør med mælkeproduktion indførtes en ordning, hvorefter en mælkeproducent, der forpligtede sig definitivt til at ophøre med mælkeproduktion, modtager en af Fællesskabet finansieret godtgørelse. I tredje betragtning til forordningen anføres navnlig:

»For at lette den nedgang i leverancer og direkte salg, som nedsættelsen af de samlede garantimængder indebærer, bør der oprettes en fællesskabsordning for finansiering af ophør med mælkeproduktion ved ydelse af en godtgørelse til enhver producent, som anmoder herom, og som opfylder visse betingelser, mod, at producenten forpligter sig til definitivt at ophøre med mælkeproduktion.«

10.

Ifølge artikel 1 i forordning nr. 1336/86 kan der ydes godtgørelse til enhver producent, der forpligter sig til definitivt at ophøre med mælkeproduktion. I forordningens artikel 2 fastsættes det godtgørelsesbeløb, der udbetales til producenterne, det fastslås, at Fællesskabet finansierer betalingen af godtgørelsen, og at godtgørelsen betales i syv år.

11.

I artikel 2, stk. 2, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 2321/86 af 24. juli 1986 ( 5 ), der indeholder gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning nr. 1336/86, bestemmes:

»For hver producent ... skal ansøgningerne indeholde følgende oplysninger:

...

12.

Før jeg behandler den nationale rets spørgsmål, vil det være nyttigt kort at beskrive baggrunden for forordning nr. 1336/86. Ved Rådets forordning nr. 804/68 af 27. juni 1968 ( 6 ) blev der indført en fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter. Formålet med denne fælles markedsordning var at gennemføre de formål, der fremgår af traktatens artikel 39. Ved forordningen blev der indført en »indikativpris«-mekanisme med tilhørende interventionsforanstaltninger til sikring af den aftalte indikativpris. Det blev imidlertid hurtigt Mart, at der ikke var ligevægt mellem udbud og efterspørgsel på Fællesskabets marked: Mælkeproduktionen oversteg efterspørgslen. Derfor indførte Fællesskabet fra 1974 og fremover en række foranstaltninger for at øge efterspørgslen af mælk og mejeriprodukter, herunder tilskud til forbrug af visse typer mejeriprodukter, tilskud til mælk til skolebørn og eksportrestitutioner for at øge afsætningen på verdensmarkedet.

13.

Disse foranstaltninger var imidlertid ikke tilstrækkelige til at rette op på uligevægten mellem udbud og efterspørgsel. Derfor udstedte Rådet forordning (EØF) nr. 1079/77 af 17. maj 1977 om en medansvarsafgift og om foranstaltninger til udvidelse af markederne for mælk og mejeriprodukter ( 7 ). Formålet med forordningen var at lægge en afgift på alle mælkeleverancer til mejerier på mellem 1,5% og 4% af indikativprisen, således at producenterne selv skulle bære en del af omkostningerne ved deres overskudsproduktion. Samtidig udstedte Rådet forordning (EØF) nr. 1078/77 af 17. maj 1977 om indførelse af en præmieordning for ikke-markedsføring af mælk og mejeriprodukter og for omstilling af mælkekvægsbesætninger ( 8 ). Formålet med denne forordning var i henhold til første betragtning at støtte en eksisterende tendens til, at producenterne indstillede produktionen af mælk og markedsføringen af mælk og mejeriprodukter. Med henblik herpå kunne producenter, der gav afkald på at markedsføre mælk og mejeriprodukter i fem år, og producenter, som forpligtede sig til at omstille deres malkekvægsbesætning til kødproduktion i fire år, få tildelt kompensation af offentlige midler, der skulle udbetales af både Udviklings- og Garantisektionen under Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget.

I forordningens tredje betragtning hedder det:

»Præmiebeløbene skal være af en sådan størrelsesorden, at de kan betragtes som en vis kompensation for tabet af indkomsterne ved afsætning af de pågældende produkter ...«

14.

En anden ordning, som Rådet indførte for at kontrollere mælkeproduktionen, var kvoteordningen. Den blev oprindelig indført i 1984 ved Rådets forordning (EØF) nr. 856/84 af 31. marts 1984 ( 9 ) om ændring af forordning nr. 804/68 om den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter. Kvoteordningen har siden da været den centrale foranstaltning til begrænsning af udbuddet.

15.

Fællesskabet anvendte de ovenfor beskrevne foranstaltninger til at reducere overskudsproduktionen i stedet for at nedsætte priserne. På det pågældende tidspunkt var man af den opfattelse, at en genoprettelse af ligevægten på markedet ville forudsætte så omfattende direkte prisnedsættelser, at det ville medføre et voldsomt fald i landbrugernes indkomst ( 10 ). Et sådant fald i indkomsterne ville have haft dramatiske sociale og regionale konsekvenser.

16.

Forordning nr. 1336/86 skal således ses i sammenhæng med en række foranstaltninger, som Fællesskabet har truffet med henblik på at begrænse produktionen af mælk uden et pludseligt fald i de pågældende landbrugeres indkomster. Forordning nr. 1336/86 er nemlig på mange måder en fortsættelse af den politik, som forordning nr. 1078/77 er udtryk for, bortset fra, at forordning nr. 1336/86 kræver, at producenten forpligter sig til definitivt at ophøre med mælkeproduktion og ikke i et bestemt antal år, som foreskrevet i forordning nr. 1078/77.

17.

Det skal dernæst anføres, at forordning nr. 1336/86 ikke er den eneste forordning, hvorefter producenter ydes kompensation af fællesskabsmidler mod en forpligtelse til at ophøre med eller begrænse en produktion. Der findes i virkeligheden en overvældende mængde af sådanne forordninger. Ifølge Rådets forordning (EØF) nr. 1765/92 af 30. juni 1992 om indførelse af en støtteordning for producenter af visse markafgrøder ( 11 ) kan der udbetales godtgørelse til producenter, som udtager arealer, således at der ikke bliver produceret markafgrøder på dem. Rådets forordning (EØF) nr. 1200/90 af 7. maj 1990 om sanering af Fællesskabets produktion af æbler indfører en ordning med præmie til æbleproducenter, som forpligter sig til at rydde deres æbleplantage eller giver afkald på at plante æbletræer (artikel 2) ( 12 ). Rådets forordning (EØF) nr. 1442/88 af 24. maj 1988 om ydelse for produktionsårene 1988/1989 til 1995/1996 af præmier for endelig nedlæggelse af vinarealer ( 13 ) indeholder tilsvarende bestemmelser for så vidt angår vin. Artikel 5 i Rådets forordning (EØF) nr. 4256/88 af 19. december 1988 om gennemførelsesbestemmelser til forordning (EØF) nr. 2052/88 for så vidt angår EUGFL, Udviklingssektionen ( 14 ), indeholder mere generelt for landbrugsområdet en liste over de aktioner, som medlemsstaterne gennemfører med henblik på at fremme tilpasningen af landbrugsstrukturerne, som kan støttes af Fællesskabets Strukturfond. I artikel 21, stk. 6, i Rådets forordning (EØF) nr. 4253/88 af 19. december 1988 om gennemførelsesbestemmelser til forordning (EØF) nr. 2052/88 for så vidt angår samordningen af de forskellige strukturfondes interventioner indbyrdes såvel som med interventionerne fra Den Europæiske Investeringsbank og de øvrige eksisterende finansielle instrumenter ( 15 ) bestemmes, at de ovenfor anførte aktioner, som medlemsstaterne gennemfører, kan være bestemt til at opretholde landbrugsindkomsterne.

18.

Uden for landbrugsområdet blev der ved Rådets forordning (EØF) nr. 1101/89 af 27. april 1989 om strukturel sanering inden for indlandsskibsfarten ( 16 ) indført en præmie til ejere af fartøjer, som forpligter sig til at ophugge dem for at nedsætte overkapaciteten for så vidt angår flåden på Rhinen. I denne forordning blev præmien imidlertid ikke finansieret via Fællesskabets budget, men ved bidrag, som den pågældende branche indbetalte til en fond.

19.

De ovenfor anførte fællesskabsordninger har ét til fælles: Der stilles midler til rådighed i form af tilskud, præmier eller indkomststøtte for at tilskynde producenter eller leverandører af tjenesteydelser til at tilpasse deres udbud af hensyn til administrationen af det pågældende marked. Det er klart, at forordning nr. 1336/86 kun er en af mange forordninger, som tilskynder producenter eller leverandører til at indskrænke udbuddet af goder eller tjenesteydelser.

20.

Den tyske og den italienske regering har begge anført, at en mælkeproducent, som forpligter sig til at indstille produktionen, leverer en ydelse, som omhandlet i sjette direktivs artikel 6, stk. 1, og at den af producenten modtagne godtgørelse udgør en pengeydelse, som skal afgiftsbelægges i henhold til direktivets artikel 11, punkt A, stk. 1, litra a).

21.

Udgangspunktet for den tyske regerings argument er, at den transaktion, der udføres ved anvendelsen af forordning nr. 1336/86, udgør en afgiftspligtig ydelse, som leveres mod vederlag, som omhandlet i sjette direktivs artikel 2, stk. 1. Ifølge regeringen er udbetalingen af godtgørelsen og forpligtelsen til at ophøre med produktion gensidigt afhængige betingelser. Som konsekvens heraf findes der en direkte sammenhæng mellem den tjenesteydelse, som mælkeproducenten leverer, og udbetalingen af godtgørelsen, som ifølge dommen i sagen Coöperatieve Aardappelenbewaarplaats ( 17 ) er nødvendig for, at transaktionen kan betragtes som afgiftspligtig i henhold til direktivet. Den tyske regering gør endvidere gældende, at forpligtelsen til at ophøre med mælkeproduktion udgør en tjenesteydelse, som omhandlet i sjette direktivs artikel 6, stk. 1, andet led, idet der er tale om en forpligtelse til at afstå fra at producere mælk. Den modtagne godtgørelse udbetales til producenten som prisen for forpligtelsen til at ophøre med mælkeproduktion, og beløbet udgør således det afgiftspligtige beløb, som omhandlet i direktivets artikel 11.

22.

Den italienske regering gør ligeledes gældende, at den i henhold til forordning nr. 1336/86 udbetalte præmie ikke er indført som kompensation for tabet af kvægbestanden, men udbetales som modydelse for forpligtelsen til at ophøre med mælkeproduktion. Også selv om indførelsen af ordningen kan være begrundet i den offentlige interesse, er denne begrundelse irrelevant for så vidt angår kvalificeringen af den pågældende transaktion i afgiftsmæssig sammenhæng. Ifølge den italienske regering er producentens virksomhed — ophør med mælkeproduktion — en økonomisk virksomhed, fordi han modtager en finansiel modydelse for den adfærd, som han forpligter sig til at udvise.

23.

Den franske regering og Kommissionen gør begge gældende, at en mælkeproducent, som indstiller produktionen, ikke leverer en afgiftspligtig ydelse, som omhandlet i sjette direktiv. Den franske regering anfører, at forpligtelsen til at indstille produktionen ikke er en afgiftspligtig ydelse, som omhandlet i direktivets artikel 2, og ikke udgør en tjenesteydelse, som defineret i artikel 6, stk. 1. Regeringen anfører, at mælkeproducenten ikke leverer en individuel tjenesteydelse til det organ, som udbetaler godtgørelsen: Den leverede tjenesteydelse har almen karakter og leveres til fremme af et formål i almenhedens interesse. Dernæst anfører regeringen, at godtgørelsesbeløbet fastsættes på grundlag af generelle overvejelser af almen interesse, at det kan variere fra en medlemsstat til en anden og kan eventuelt som i Frankrig justeres ved et bestemt produktionsniveau. Der er derfor ifølge den franske regering ikke en direkte sammenhæng mellem det godtgørelsesbeløb, der udbetales til en bestemt producent, og et »gode« under en eller anden form, som det udbetalende organ modtager. Det følger heraf, at præmiebeløbet ikke er et afgiftspligtigt beløb, som omhandlet i sjette direktivs artikel 11. Endelig anfører den franske regering, at præmien ikke udgør et tilskud, »der er direkte forbundet med transaktionernes pris«, jf. direktivets artikel 11, punkt A, stk. 1, litra a), fordi mælkeproducenten ikke leverer en ydelse, som forbrugerne afkræves en pris for.

24.

Kommissionen anfører som den franske regering, at den i forordning nr. 1336/86 omhandlede transaktion ikke udgør en afgiftspligtig ydelse i henhold til direktivets artikel 2, stk. 1. Ifølge Kommissionen bliver en transaktion afgiftspligtig, når en tjenesteyder leverer en tjenesteydelse, som direkte og individuelt kommer en modtager til gode. Selv om det nationale interventionsorgan, der udbetaler godtgørelsen, og mælkeproducenten er bundet af gensidige forpligtelser, er interventionsorganet ikke modtager af en tjenesteydelse, som producenten leverer. Tilsvarende leverer producenten ifølge Kommissionen ikke nogen tjenesteydelse til interventionsorganet. Kommissionen anfører, at situationen er analog til en situation, hvor en rejsende fra at rejse med bil går over til at rejse med tog, fordi jernbaneselskabet tilbyder en lavere tarif, der er subventioneret af staten med det formål at reducere landevejstrafikken. Togpassageren modtager en præmie i form af en billigere billet, men yder ikke nogen tjenesteydelse i retlig forstand bortset fra, at han bidrager til gennemføre en målsætning af almen interesse. Kommissionen konkluderer, at det i lyset af fortolkningen af direktivets artikel 2, stk. 1, og artikel 6, stk. 1, er unødvendigt at overveje, om præmien er et afgiftspligtigt beløb, som omhandlet i artikel 11.

25.

Med henblik på en besvarelse af den nationale rets spørgsmål er det nødvendigt at gennemgå formålene med Fællesskabets momslovgivning og den derved indførte afgifts kendetegn. I artikel 2 i Rådets første direktiv (67/227/EØF) af 11. april 1967 om harmonisering af medlemsstaternes lovgivning om omsætningsafgifter ( 18 ) bestemmes:

»Det fælles merværdiafgiftssystem bygger på den grundsætning, at der på ting og tjenesteydelser skal anvendes en generel forbrugsafgift, der er nøjagtig proportional med tingenes og tjenesteydelsernes pris, uanset antallet af omsætninger i de produktions- og fordelingsled, der ligger før beskatningsleddet.

Ved enhver omsætning svares en merværdiafgift, der beregnes af tingens eller tjenesteydelsens pris med anvendelse af den afgiftssats, som gælder for tingen eller tjenesteydelsen med fradrag af det merværdiafgiftsbeløb, der umiddelbart har belastet de forskellige omkostningselementer.«

26.

Merværdiafgift er således en almindelig afgift på forbrug af goder og tjenesteydelser. I overensstemmelse med den målsætning om fiskal neutralitet, som ligger bag momslovgivningen, skal definitionen af »levering af goder« i artikel 5 i sjette direktiv og den negativt afgrænsede definition af »levering af tjenesteydelser« i artikel 6, stk. 1, sikre, at alle former for forbrug afgiftsbelægges ( 19 ). En tjenesteydelse kan således f.eks. bestå i en forpligtelse til at undlade noget ( 20 ). Det er ligeledes uden betydning, om levering af goder eller tjenesteydelser sker i henhold til pålæg fra det offentlige eller ifølge lov ( 21 ). Derfor er den omstændighed, at der ved lov er indført et gebyr for visse tjenesteydelser, f.eks. elektricitet, telekommunikation eller transport, også uden betydning ( 22 ).

27.

Anvendelsesområdet for afgiften er ikke desto mindre begrænset af dens karakter af afgift på forbrug. En erhvervsdrivende skal levere goder eller tjenesteydelser til forbrug hos identificerbare kunder mod en pris, der betales af kunden eller en tredjemand. I denne sag er denne betingelse ikke opfyldt. Som det fremgår af drøftelsen ovenfor under punkt 9-17, erhverver Fællesskabet — ved med de kompetente nationale myndigheder som mellemmænd at godtgøre landmændene for tab af indtægt som følge af ophør med mælkeproduktion — ikke goder eller tjenesteydelser til eget brug, men handler i almenhedens interesse, som er at fremme den rette funktion af det fælles marked for mælk. Denne sag er derfor klart forskellig fra sager, som — er det blevet anført — skulle være analoge, f.eks. sagen, hvor sælgeren af en forretning over for køberen forpligter sig til ikke at åbne en konkurrerende forretning; her modtager køberen en tjenesteydelse, der personligt kommer ham til gode i form af en forpligtelse til at undlade at foretage bestemte handlinger. Den foreliggende sag er også forskellig fra tilfælde, hvor en offentlig myndighed er den direkte modtager af en leverance af goder eller tjenesteydelser, som myndigheden anvender i dens offentlige aktiviteter, f.eks. når en myndighed køber materiale og udstyr til kontorbrug eller erhverver jord ved ekspropriation i forbindelse med vejbyggeri. I sådanne tilfælde er den offentlige myndighed en forbruger på samme måde som ved en privat transaktion. I denne sag kan de offentlige myndigheder, uanset om det er Fællesskabet eller de nationale myndigheder, ikke betragtes som forbrugere af en tjenesteydelse.

28.

Der er heller ikke tale om, at landmænd, som fortsætter med at producere mælk, kan betragtes som forbrugere af en tjenesteydelse, der leveres af de landmænd, der indstiller produktionen. Det er muligt, at de for så vidt modtager en fordel, idet det i forordning nr. 1336/86 fastlagte program for ophør af mælkeproduktion gør det muligt for dem at forblive på markedet uden at måtte tåle indtægtsnedgang, som ville have været resultatet af en nedsættelse af indikativpriserne. Denne fordel er imidlertid spekulativ og kan heller ikke opgøres. Derudover er der tale om en fordel, som kommer alle de erhvervsdrivende til gode, der forbliver på et marked, hvor de offentlige myndigheder har grebet ind i almenhedens interesse for at afhjælpe en situation med for stort udbud og for at støtte priserne.

29.

Det forhold, at der ikke foreligger et faktisk forbrug, adskiller denne sag fra tidligere sager som f.eks. Apple and Pear Development Council ( 23 ). I denne dom fastslog Domstolen, at en obligatorisk afgift, som Development Council opkrævede hos æbleog pæreavlere for at finansiere udviklingsrådets virksomhed i frugtavlernes interesse, ikke var levering af en tjenesteydelse mod vederlag. Efter min opfattelse var grundlaget for Domstolens afgørelse dog ikke så meget, at der ikke forekom en identificerbar gruppe af kunder, som tjenesteydelserne blev leveret til, men snarere den særlige kombination af en obligatorisk afgift og en manglende sammenhæng mellem bidraget og omfanget af de fordele, som de individuelle frugtavlere modtog. Jeg mener ikke, at denne sag umiddelbart er relevant.

30.

Endelig medfører et forslag til afgørelse om, at endeligt ophør med mælkeproduktion ikke er en afgiftspligtig ydelse, efter min opfattelse ikke, at der foreligger risiko for afgiftsunddragelse. Såfremt mælkeproducenten i forbindelse med produktionsophøret sælger formuegenstande, er et sådant salg en afgiftspligtig levering af goder, som omhandlet i sjette direktivs artikel 5, stk. 1. Herudover kan medlemsstaterne i henhold til direktivets artikel 5, stk. 7, litra c), ligestille det forhold, at en afgiftspligtig person, når han ophører med sin afgiftspligtige økonomiske virksomhed, ligger inde med goder, der har givet ret til fradrag for merværdiafgift, med levering mod vederlag.

31.

De af Bundesfinanzhof forelagte spørgsmål skal derfor efter min opfattelse besvares således:

»En landmand, der definitivt ophører med mælkeproduktion i henhold til artikel 1, stk. 1, i Rådets forordning (EØF) nr. 1336/86 af 6. maj 1986 om fastsættelse af en godtgørelse for definitivt ophør med mælkeproduktion, udfører ikke en tjenesteydelse mod vederlag, som er afgiftspligtig i henhold til artikel 2, stk. 1, i Rådets direktiv 77/388/EØF af 17. maj 1977 om harmonisering af medlemsstaternes lovgivning om omsætningsafgifter — Det fælles merværdiafgiftssystem: ensartet beregningsgrundlag. Den godtgørelse, der opnås for et sådant ophør, er ikke afgiftspligtig i medfør af direktivet.«