61987J0339

++++

1 . Institutionernes retsakter - direktiver - medlemsstaternes gennemfoerelse - inkorporering af et direktiv uden lovgivningsvirksomhed - betingelser - generelt retligt grundlag med sikkerhed for direktivets fulde efterlevelse - simpel forvaltningspraksis utilstraekkelig

( EOEF-Traktaten, art . 189, stk . 3 )

2 . Miljoe - beskyttelse af vilde fugle - direktiv 79/409 - medlemsstaternes gennemfoerelse - betingelser for at fravige direktivets forbudsbestemmelser

( Raadets direktiv 79/409, art . 5 og art . 9 )

3 . Miljoe - beskyttelse af vilde fugle - direktiv 79/409 - medlemsstaternes gennemfoerelse - forpligtelse til udtrykkeligt at forbyde de jagtmidler og destruktionsmetoder, der er forbudt ifoelge direktivet - midler og metoder, der ikke anvendes i vedkommende medlemsstat - uden betydning

( Raadets direktiv 79/409, art . 5 og art . 8, bilag IV )

1 . Det er for gennemfoerelsen af et direktiv i national ret ikke absolut noedvendigt formelt og ordret at gentage direktivets bestemmelser i udtrykkelige ved lov eller administrativt fastsatte specialregler, og det er tilstraekkeligt, at der foreligger en generel retlig ramme, der giver en sikker hjemmel for, at direktivet anvendes fuldt ud paa en tilstraekkelig klar og praecis maade . Denne betingelse vil kunne vaere opfyldt, naar gennemfoerelsen af direktivet sker ved en lovbestemmelse, der danner hjemmel for udstedelsen af administrative bestemmelser, der offentliggoeres og er almengyldige akter, der kan affoede rettigheder og forpligtelser for privatpersoner . En simpel administrativ praksis, der efter sin karakter kan aendres efter forvaltningens skoen, kan derimod ikke anses som udtryk for en gyldig gennemfoerelse .

2 . Paa et omraade, hvor en praecis gennemfoerelse af direktiver har en saerlig betydning, idet ansvaret for forvaltningen af det faelles eje paahviler hver enkelt medlemsstat paa dens omraade, maa eventuelle fravigelser i en medlemsstats lovgivning af de generelle forbud i direktiv 79/409 til sikring af beskyttelsen af vilde fugle i det mindste vaere begrundet i et af de i direktivets artikel 9, stk . 1, opregnede hensyn, og disse fravigelser skal opfylde de betingelser, som er naevnt i artikel 9, stk . 2, og som har til formaal at begraense undtagelserne til det strengt noedvendige og give Kommissionen mulighed for at foretage den noedvendige overvaagning .

3 . At visse jagtmidler eller visse oedelaeggelsesmetoder, der er forbudt ifoelge direktiv 79/409 om beskyttelse af vilde fugle, ikke anvendes i en medlemsstat, kan ikke fritage vedkommende medlemsstat for forpligtelsen til ved lov eller administrativt at traeffe foranstaltninger til sikring af, at direktivets bestemmelser gennemfoeres korrekt . Faktisk er det efter retssikkerhedsprincippet paakraevet, at de i direktivet fastlagte forbud kommer til udtryk i bindende lovbestemmelser .

1 Ved staevning, indgivet til Domstolens Justitskontor den 28 . oktober 1987, har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i medfoer af Traktatens artikel 169 anlagt sag med paastand om, at det statueres, at Kongeriget Nederlandene har undladt at opfylde sine forpligtelser i henhold til Traktaten, idet det ikke inden for de fastsatte frister ved lov eller administrativt har truffet alle de noedvendige foranstaltninger til gennemfoerelse af Raadets direktiv 79/409/EOEF af 2 . april 1979 om beskyttelse af vilde fugle ( EFT L 103, s . 1 ).

2 Direktivets artikel 18 indeholder foelgende bestemmelse : "medlemsstaterne saetter de noedvendige administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser i kraft for at efterkomme dette direktiv inden for en frist paa to aar fra dets meddelelse ". Direktivet blev meddelt den 6 . april 1979, og denne frist udloeb saaledes den 6 . april 1981 .

3 Kommissionen indledte efter at have konstateret, at de nederlandske ved lov eller administrativt fastsatte bestemmelser om jagt ikke fuldt ud var i overensstemmelse med naevnte direktiv 79/409, proceduren i henhold til Traktatens artikel 169 . Den opfordrede Kongeriget Nederlandene til at fremsaette sine bemaerkninger og fremsatte dernaest den 11 . februar 1987 en begrundet udtalelse, der ikke er blevet besvaret . Kommissionen har derefter anlagt naervaerende sag og har fremsat seks klagepunkter vedroerende de nederlandske bestemmelser om jagt paa fugle .

4 Vedroerende tvistens forhistorie, de omtvistede nationale bestemmelser, retsforhandlingernes forloeb samt parternes anbringender og argumenter henvises til retsmoederapporten . Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende, saafremt det paa de enkelte punkter er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation .

5 Inden gennemgangen af de forskellige klagepunkter, Kommissionen har fremfoert, og hvorefter de nederlandske bestemmelser ikke er i overensstemmelse med det omhandlede direktiv, skal der tages stilling til det argument, Kommissionen har fremfoert om, at naevnte direktiv ikke er blevet gyldigt gennemfoert i national ret, idet bestemmelserne i artikel 2 og artikel 20 i den nederlandske jagtlov giver vedkommende minister en bemyndigelse til at traeffe foranstaltninger, der gaar videre end de i direktivet fastlagte begraensninger . Kommissionen har imidlertid anfoert, at der ved direktivet er indfoert en generel beskyttelsesordning, der kun kan fraviges i visse bestemte tilfaelde og under visse ganske bestemte forhold .

6 Det bemaerkes, at ifoelge Traktatens artikel 189, stk . 3, er et direktiv med hensyn til det tilsigtede maal bindende for enhver medlemsstat, som det rettes til, men overlader det til de nationale myndigheder at bestemme form og midler for gennemfoerelsen . Domstolen har i dom af 23 . maj 1985, Kommissionen mod Forbundsrepublikken Tyskland ( 29/84, Sml . s . 1661 ) fastslaaet, at det af naevnte traktatbestemmelse fremgaar, at der ikke noedvendigvis kraeves lovgivning med henblik paa gennemfoerelsen af et direktiv i hver enkelt medlemsstat . For saa vidt angaar direktiv 79/409, er det i Domstolens praksis, og bl.a . i dom af 27 . april 1988, Kommissionen mod Frankrig ( 252/85, Sml . s . 2243 ), fastslaaet, at det for gennemfoerelsen af et direktiv i national ret ikke er absolut noedvendigt formelt og ordret at gentage direktivets bestemmelser i udtrykkelige ved lov eller administrativt fastsatte specialregler, og at det er tilstraekkeligt, at der foreligger en generel retlig ramme, der giver en sikker hjemmel for, at direktivet anvendes fuldt ud paa en tilstraekkelig klar og praecis maade .

7 Det fremgaar af sagen, at visse af de i Nederlandene gaeldende bestemmelser om jagt paa fugle findes i to ministerielle bekendtgoerelser af henholdsvis 8 . august 1977 og 24 . februar 1987 . Ifoelge de forklaringer, parterne er fremkommet med under forhandlingerne for Domstolen, er de i denne sag omhandlede ministerielle bekendtgoerelser, der er blevet udstedt med hjemmel i jagtloven og offentliggjort i den nederlandske statstidende, almengyldige akter, der kan affoede rettigheder og forpligtelser for privatpersoner .

8 Naar henses til disse to ministerielle bekendtgoerelsers karakteristika, er den omstaendighed, at direktiv 79/409/EOEF i nederlandsk ret er blevet gennemfoert ved retsnormer af anden karakter, nemlig jagtloven og de to omhandlede bekendtgoerelser, ikke i og for sig i strid med bestemmelsen i Traktatens artikel 189, stk . 3 . Det skal imidlertid i den forbindelse fremhaeves, at den nationale myndighed, der ifoelge jagtloven har bemyndigelse til at traeffe foranstaltninger med henblik paa jagtlovens gennemfoerelse, paa samme maade som loven selv maa holde sig inden for rammerne af direktivets bestemmelser og navnlig de af direktivets bestemmelser, der vedroerer adgangen til jagt paa de forskellige arter og betingelserne herfor, og ikke vil kunne overskride disse rammer, uden at national ret herved kommer til at stride mod faellesskabsretten .

Det foerste klagepunkt : de fuglearter, der kan jages

9 Kommissionen har anfoert, at en raekke fuglearter, der i medfoer af jagtlovens artikler 2 og 20 kan jages, er beskyttet i henhold til direktivets artikel 7, idet disse arter ikke er naevnt i bilag II til direktivet . Den har anfoert, at dette gaelder urfugl, flere arter aender og gaes, dobbeltbekkasin, sort krage og graakrage, raage, allike, skovskade og husskade .

10 Den nederlandske regering har anfoert, at bestemmelserne i jagtloven og i gennemfoerelsesbestemmelserne hertil paa passende maade inkorporerer forbuddene ifoelge direktivet i nederlandsk ret . Den har fremhaevet, at de fugle, som vedkommende minister kan give tilladelse til at jage, tilhoerer arter, der forvolder eller kan forvolde omfattende skader aaret igennem for landbruget paa hele Nederlandenes omraade . Den mener paa baggrund heraf, at adgangen til uden afbrydelser at jage disse arter er den eneste mulighed for at undgaa saadanne skader .

11 For saa vidt angaar jagten paa de arter, der i medfoer af direktivets artikel 7, sammenholdt med dets bilag II, ikke kan vaere genstand for jagt, maa Kommissionens klagepunkt behandles under iagttagelse af foelgende sondring :

- Urfugl, dobbeltbekkasin, graakrage

12 De tre naevnte arter henhoerer under anvendelsesomraadet for artikel 20, stk . 2, i jagtloven, hvorefter det er forbudt at jage dem, saafremt vedkommende minister ikke har truffet anden bestemmelse . Det staar imidlertid fast, at saadan anden bestemmelse ikke er udstedt i det foreliggende tilfaelde . Herefter er de omhandlede fuglearter efter retsstillingen i henhold til de gaeldende nationale bestemmelser beskyttet i overensstemmelse med direktivets bestemmelser . Dette led i det foerste klagepunkt skal derfor forkastes .

- Gaes og aender

13 Ogsaa disse fugle henhoerer under anvendelsesomraadet for ovennaevnte artikel 20, stk . 2, i jagtloven . Ifoelge ministeriel bekendtgoerelse af 8 . august 1977 kan graagaas, blisgaas, saedgaas og graaand, skeand, pibeand, spidsand og knarand jages en vis del af aaret . Denne bekendtgoerelse er i overenstemmelse med bilag II til direktivet, hvorefter disse fuglearter kan jages i samtlige medlemsstater og navnlig i Nederlandene . Dette led i det foerste klagepunkt skal derfor forkastes .

- Sort krage, allike, husskade, skovskade

14 De tre foerstnaevnte arter kan jages hele aaret, jfr . lovens artikel 8, stk . 1, og artikel 20, stk . 1 . For skovskade er der i ministeriel bekendtgoerelse af 8 . august 1977 alene fastsat en delvis afbrydelse af jagten, nemlig fra den 1 . maj til den 14 . juli . Derimod kan efter direktivets artikel 7 ingen af de naevnte arter jages .

15 Til den nederlandske regerings argumentation om, at jagten paa disse arter er begrundet i oensket om at afvaerge omfattende skader bemaerkes, at en saadan undtagelse, som fastslaaet af Domstolen i dom af 17 . september 1987, Kommissionen mod Forbundsrepublikken Tyskland ( 412/85, Sml . s . 3503 ), skal vaere begrundet i al fald i et af de hensyn, der er udtoemmende opregnet i direktivets artikel 9, stk . 1, og skal opfylde de betingelser, som er naevnt i artikel 9, stk . 2, og som har til formaal at begraense undtagelserne til det strengt noedvendige og give Kommissionen mulighed for at foretage den noedvendige overvaagning . De omtvistede nationale bestemmelser opfylder imidlertid ikke disse betingelser . Dette led i det foerste klagepunkt maa derfor anerkendes .

- Raage

16 Jagten paa denne fugleart, der er omfattet af samme ordning som urfugl, dobbeltbekkasin og graakrage, blev tilladt ved reglement af 24 . februar 1987, der er udstedt af vedkommende minister i henhold til bemyndigelsen i artikel 20, stk . 2, i jagtloven . Det maa imidlertid fastslaas, at bestemmelserne i dette reglement opfylder de forskellige betingelser for undtagelser, der ifoelge direktivets artikel 9 kan goeres for at hindre omfattende skader . Klagepunktet herom skal derfor for saa vidt forkastes .

17 Af det anfoerte fremgaar, at det foerste klagepunkt kun kan tages til foelge, for saa vidt angaar jagt paa sort krage, allike, skovskade og husskade .

Det andet klagepunkt : undtagelserne vedroerende visse fuglearter

18 Kommissionen har gjort gaeldende, at en bruger af et jordareal ifoelge jagtlovens artikel 8, stk . 1, kan jage visse beskyttede fuglearter uden tidsbegraensning og ved hjaelp af alle midler, der er egnet til at opjage eller nedslaa vildtet, samt ved hjaelp af net og faelder . Den har anfoert, at den nederlandske lovgivning ikke opfylder betingelserne ifoelge direktivets artikel 9, selv om der efter denne bestemmelse kan gives tilladelse til jagt paa visse arter, nemlig ringdue, sort krage, allike, skovskade og husskade, saafremt hensigten hermed er at hindre omfattende skader .

19 Den nederlandske regering har anfoert, at forvaltningen har adgang til at afbryde jagten paa disse fuglearter i en bestemt periode eller paa visse dele af det nationale omraade, og at den har udnyttet sine befoejelser hertil, for saa vidt angaar skovskade i en bestemt periode, jfr . lovens artikel 20, stk . 1 . Den har tilfoejet, at jagten paa de oevrige i loven opregnede arter ikke er blevet afbrudt paa baggrund af de skader, disse arter forvolder, samt at risikoen for, at visse af disse arter jages, saafremt der ikke bliver tale om omfattende skader, er meget ringe . Den har endelig oplyst, at de jagtmidler, der ifoelge direktivets bilag IV er forbudt, f.eks . faelder, ikke anvendes i Nederlandene .

20 Hvad angaar den nederlandske regerings argumentation til forsvar for denne adgang til jagt, der anfoeres at bestaa for at hindre, at de naevnte fuglearter forvolder skader, bemaerkes, at det af Domstolens ovennaevnte praksis fremgaar, at undtagelser fra de i direktivet fastsatte forbud skal vaere begrundet i de i direktivets artikel 9 naevnte hensyn . Den nederlandske lovgivning indeholder imidlertid ingen naermere angivelse af, hvilke hensyn der her kommer i betragtning .

21 Hvad angaar den del af klagepunktet, der vedroerer de jagtmidler, der anvendes ved jagt paa ovennaevnte arter - en jagt der ifoelge lovens artikel 22, stk . 2, lovligt kan finde sted - maa ogsaa den nederlandske regerings argument om, at de jagtmidler, der ifoelge direktivets bilag IV er forbudt, som f.eks . faelder, ikke anvendes i Nederlandene, forkastes .

22 I den forbindelse maa det fremhaeves, at de forbud, der er fastsat i direktivet mod anvendelsen af visse jagtmidler, skal fremgaa af almengyldige bestemmelser . At der ikke findes en praksis, der er i strid med direktivet, kan ikke fritage vedkommende medlemsstat for forpligtelsen til ved lov eller administrativt at traeffe foranstaltninger til sikring af, at direktivets bestemmelser gennemfoeres korrekt . Faktisk er det efter retssikkerhedsprincippet paakraevet, at de omhandlede forbud kommer til udtryk i bindende lovbestemmelser . Det andet klagepunkt maa derfor tages til foelge .

Det tredje klagepunkt : soegning efter samt indsamling og opbevaring/besiddelse af aeg af visse fuglearter

23 Kommissionen har desuden gjort gaeldende, at det ifoelge jagtloven er tilladt at soege efter, indsamle og opbevare/besidde aeg af de fuglearter, der er naevnt i artikel 8, stk . 1, mens der i medfoer af direktivets artikel 6, stk . 2, og bilag III/1 til direktivet kun kan meddeles tilladelse hertil, for saa vidt angaar ringdue .

24 Den nederlandske regering har heroverfor indvendt, at soegning efter og indsamling af aeg af de i jagtlovens artikel 8, stk . 1, naevnte fuglearter i realiteten ikke finder sted .

25 Den nederlandske regerings argument paa dette punkt kan ikke anerkendes . Det staar faktisk fast, at soegning efter samt indsamling og opbevaring/besiddelse af aeg af arterne ringdue, sort krage, allike, husskade og skovskade, der er tilladt i medfoer af nederlandsk lovgivning, er i strid med direktivets artikel 5, litra c ). Som fremhaevet ovenfor kan den omstaendighed, at en raekke aktiviteter, der er i strid med forbuddene ifoelge direktivet, ikke forekommer i en bestemt medlemsstat, ikke begrunde, at der ikke findes lovbestemmelser om disse aktiviteter . For at sikre, at direktiverne retligt og ikke blot faktisk anvendes fuldt ud, skal medlemsstaterne nemlig skabe en praecis lovramme for det omraade, der er tale om . Der maa derfor gives Kommissionen medhold i dens tredje klagepunkt .

Det fjerde klagepunkt : undtagelserne for saa vidt angaar forebyggelse af skader

26 Kommissionen har gjort gaeldende, at de bestemmelser i jagtloven, der angaar forebyggelse af skader, ikke er i overensstemmelse med bestemmelserne i direktivets artikel 9 . Den har anfoert, at det er meget vigtigt, at betingelserne for at goere undtagelse ifoelge naevnte artikel gentages noejagtigt i den nationale lovgivning og goeres til genstand for en vurdering i hvert enkelt tilfaelde, hvorved der bl.a . sondres mellem noedvendigheden af jagt i og for sig paa den ene side og noedvendigheden af at anvende et bestemt jagtmiddel paa den anden side .

27 Den nederlandske regering har gjort gaeldende, at de i jagtlovens artikler 53 og 54 omhandlede tilladelser kun gives for at forebygge og hindre omfattende skader, der forvoldes af bestemte arter, der i overensstemmelse med direktivets bilag II kan jages i Nederlandene, og for hvilke jagttiden er hele eller en del af aaret . Den har tilfoejet, at disse tilladelser, for hvilke der stilles et stort antal betingelser, kun meddeles, saafremt der ikke findes nogen anden tilfredsstillende loesning .

28 Den nederlandske regerings argumentation paa dette punkt skal forkastes . Det skal bemaerkes, at hverken forekomsten af omfattende skader eller de andre i direktivets artikel 9 naevnte undtagelsesbegrundelser genfindes i jagtlovens artikler 53 og 54 . Som naevnt ovenfor, fremgaar det af Domstolens praksis ( jfr . den naevnte dom af 17 . september 1987 ), at for saa vidt angaar beskyttelse af vilde fugle, skal de kriterier, i henhold til hvilke medlemsstaterne kan goere undtagelse fra de i direktivet fastlagte forbud, angives i praecise nationale bestemmelser, idet en praecis gennemfoerelse har en saerlig betydning i et tilfaelde, hvor ansvaret for forvaltningen af det faelles eje paahviler hver enkelt medlemsstat paa dens omraade .

29 Redegoerelsen om, at de i direktivets artikel 9 opstillede ufravigelige krav til beskyttelsen i praksis foelges i den ministerielle praksis for meddelelse af jagttilladelser, kan ikke anerkendes, idet en simpel administrativ praksis, der efter sin karakter kan aendres efter forvaltningens skoen - som fastslaaet i Domstolens dom af 23 . februar 1988, Kommissionen mod Italien ( 429/85, Sml . s . 843 ) - ikke kan anses som udtryk for en gyldig opfyldelse af den forpligtelse, der i henhold til Traktatens artikel 189 paahviler de medlemsstater, som et direktiv er rettet til . Det fjerde klagepunkt skal derfor anerkendes .

Det femte klagepunkt : jagt fra fly

30 Kommissionen har anfoert, at jagtlovens artikel 22 ikke indeholder et forbud mod jagt paa fugle fra fly, selv om medlemsstaterne efter bestemmelserne i direktivets artikel 8, stk . 2, i forbindelse med bilag IV, b ), til direktivet er forpligtet til at forbyde jagt af denne art .

31 Den nederlandske regering har hertil svaret, at flyvemaskiner ikke i Nederlandene anvendes til at forfoelge vildt med . Det er efter dens mening overfloedigt at indsaette et forbud herom i lovgivningen .

32 I den forbindelse bemaerkes, at der som naevnt ovenfor ikke med en henvisning til, at et bestemt jagtmiddel ikke anvendes i en medlemsstat, er givet en gyldig begrundelse for ikke at indfoere et forbud mod det i national ret . Det femte klagepunkt skal derfor anerkendes .

Det sjette klagepunkt : undtagelserne vedroerende jagthundekonkurrencer

33 Kommissionen har anfoert, at forvaltningen i henhold til den befoejelse, der er blevet tillagt den i jagtloven, kan meddele dispensation fra loven med henblik paa afholdelse af jagthundekonkurrencer eller -afretning, selv om direktivet intet indeholder om en undtagelse med denne begrundelse . Efter Kommissionens opfattelse er de omtvistede nationale bestemmelser holdt i vendinger, der er saa generelle, at det ikke er klart, om betingelserne ifoelge direktivet paa dette punkt er opfyldt .

34 Den nederlandske regering har anfoert, at det i forbindelse med meddelelse af tilladelse til jagthundeafretning alene er traening af jagthunde og lokalisering af vildtet, der er de relevante forhold . Saadanne tilladelser meddeles for at give indehaveren adgang til at give sin hund erfaring i at forfoelge vildtet og omfatter ikke dermed en adgang til at indfange eller draebe dyr, der ikke kan jages paa den tid af aaret .

35 Den nederlandske regerings argumentation paa dette punkt kan ikke anerkendes, idet den er ensbetydende med, at afholdelse af jagthundekonkurrencer eller jagthundeafretning ikke giver anledning til overtraedelser af direktivets bestemmelser . Faktisk er medlemsstaterne ifoelge direktivets artikel 5 forpligtet til at traeffe de foranstaltninger, der er noedvendige for at indfoere en generel ordning for beskyttelse af fugle, der bl.a . indeholder et forbud mod drab paa, indfangning eller forstyrrelse af fuglene .

36 Domstolen har i dom af 13 . oktober 1987, Kommissionen mod Kongeriget Nederlandene ( 236/85, Sml . s . 3989 ), fastslaaet, at uafhaengigt af spoergsmaalet om, hvorvidt en administrativ praksis er i overensstemmelse med de i direktivet fastsatte krav om beskyttelse, skal de betingelser, der gaelder for meddelelse af tilladelse til jagthundekonkurrencer eller jagthundeafretning, fastsaettes i almengyldige bestemmelser . Da der ikke foreligger en generel retlig ramme til regulering af de naevnte former for virksomhed, maa det sjette klagepunkt herefter anerkendes .

37 Det maa foelgelig statueres, at Kongeriget Nederlandene har undladt at opfylde sine forpligtelser i henhold til EOEF-Traktaten, idet det ikke inden for de fastsatte frister ved lov eller administrativt har truffet alle de noedvendige foranstaltninger til gennemfoerelse af Raadets direktiv 79/409/EOEF af 2 . april 1979 om beskyttelse af vilde fugle .

Sagens omkostninger

38 Ifoelge procesreglementets artikel 69, stk . 2, doemmes den part, der taber sagen til at afholde sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom . Sagsoegte har i alt vaesentligt tabt sagen og boer derfor betale omkostningerne .

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

1 ) Kongeriget Nederlandene har undladt at opfylde sine forpligtelser i henhold til EOEF-Traktaten, idet det ikke inden for de fastsatte frister ved lov eller administrativt har truffet alle de noedvendige foranstaltninger til gennemfoerelse af Raadets direktiv 79/409/EOEF af 2 . april 1979 om beskyttelse af vilde fugle .

2 ) Kongeriget Nederlandene betaler sagens omkostninger .