61987J0046

++++

1 . Faellesskabsret - principper - ret til kontradiktion - indroemmelse heraf under administrative procedurer

( Raadets forordning nr . 17, art . 14 )

2 . Faellesskabsret - principper - grundrettigheder - fysiske personers ret til boligens ukraenkelighed - ikke gaeldende for virksomheder - beskyttelse mod vilkaarlige eller uforholdsmaessige indgreb fra det offentliges side

( Raadets forordning nr . 17, art . 14 )

3 . Konkurrence - administrativ procedure - Kommissionens kontrolbefoejelser - raekkevidde - adgang til en virksomheds lokaler - graenser - angivelse af kontrolundersoegelsens genstand og formaal

( Raadets forordning nr . 17, art . 14 )

4 . Konkurrence - administrativ procedure - Kommissionens kontrolbefoejelser - graenser - tilfaelde forudsaettende bistand fra de nationale myndigheder

( Raadets forordning nr . 17, art . 14 )

5 . Konkurrence - administrativ procedure - Kommissionens kontrolbefoejelser - bistand fra de nationale myndigheder - fastlaeggelse i national ret af de proceduremaessige vilkaar - de nationale myndigheders kompetence til at foretage efterproevelse - graenser

( Raadets forordning nr . 17, art . 14, stk . 6 )

6 . Institutionernes retsakter - begrundelse - pligt - raekkevidde - beslutning om en kontrolundersoegelse i henhold til artikel 14, stk . 3, i forordning nr . 17

( Raadets forordning nr . 17, art . 14, stk . 3 )

7 . Konkurrence - administrativ procedure - beslutning om en kontrolundersoegelse - vedtagelse paa grundlag af en bemyndigelse - lovligt - retsvirkninger - paalaeggelse af boeder i tilfaelde af manglende efterkommelse

( Fusionstraktaten, art . 17; Raadets forordning nr . 17, art . 14, stk . 3, og art . 15 )

8 . Konkurrence - administrativ procedure - beslutning om at paalaegge en virksomhed tvangsboeder - hoering af virksomheden og af Det Raadgivende Udvalg - hoering forud for fastsaettelsen af tvangsboedens endelige stoerrelse tilstraekkelig

( Raadets forordning nr . 17, art . 15 )

9 . Institutionernes retsakter - gyldighedsformodning - retsvirkninger

1 . Kontradiktionsprincippet, som har en grundlaeggende karakter, skal ikke alene overholdes under administrative procedurer, der kan foere til en paalaeggelse af sanktioner, men ogsaa under procedurer, hvorved der foretages en indledende undersoegelse, f.eks . i form af kontrolundersoegelser som omhandlet i artikel 14 i forordning nr . 17, der kan vaere afgoerende for tilvejebringelse af bevismateriale, der godtgoer, at virksomheder har handlet retsstridigt paa en saadan maade, at de ifalder ansvar .

2 . Grundrettigheden boligens ukraenkelighed er - for saa vidt angaar fysiske personers private bopael - som en grundsaetning, der er faelles for medlemsstaternes retsordener, et led i Faellesskabets retsorden . Forholdet er et andet, for saa vidt angaar virksomheder, da medlemsstaternes retsordener udviser ganske betydelige forskelle med hensyn til spoergsmaalet om arten og omfanget af beskyttelse, hvad angaar offentlige myndigheders befoejelser til at faa adgang til forretningslokaler . Artikel 8 i Den Europaeiske Menneskerettighedskonvention giver ikke grundlag for nogen anden antagelse .

Det gaelder dog i henhold til retsordenerne i samtlige medlemsstater, at offentlige myndigheders indgriben i forhold af privat karakter, hvad enten der er tale om fysiske eller juridiske personer, skal vaere hjemlet og begrundet af aarsager, der er fastlagt ved lov, og medlemsstaternes retsordener indeholder paa dette grundlag - om end forskellige -- ordninger om beskyttelse mod vilkaarlige eller uforholdsmaessige indgreb . Kravet om en saadan beskyttelse maa anses som udtryk for en faellesskabsretlig grundsaetning .

3 . Det fremgaar af saavel formaalet med forordning nr . 17 som af opregningen i forordningens artikel 14 af de befoejelser, som Kommissionens repraesentanter har, at kontrolundersoegelser kan vaere meget omfattende .

Det er i denne forbindelse af saerlig betydning, at Kommissionen har krav paa at faa adgang til virksomhedernes samtlige lokaler, grunde og transportmidler, idet Kommissionen herved saettes i stand til at indsamle bevismateriale, der godtgoer, at der er sket overtraedelser af konkurrencereglerne, dér, hvor et saadant materiale normalt befinder sig, dvs . i den paagaeldende virksomheds forretningslokaler .

Denne befoejelse til at faa adgang ville ikke tjene noget formaal, saafremt Kommissionens repraesentanter kun kunne kraeve fremlaeggelse af dokumenter eller anden form for skriftligt materiale, som de forinden klart har kunnet identificere . Tvaertimod maa den naevnte befoejelse omfatte en ret til at efterspore oplysninger, der endnu ikke er kendte eller fuldt ud identificerede . Uden en saadan ret ville det vaere umuligt for Kommissionen at indsamle alle de til undersoegelsen noedvendige oplysninger, for saa vidt den paagaeldende virksomhed afslaar at samarbejde eller endog forsoeger at laegge hindringer i vejen for undersoegelsen .

Kommissionens vide befoejelser til at foranstalte undersoegelser er dog underlagt vilkaar, som beskytter virksomhedernes interesser . Kommissionens forpligtelse til at angive kontrolundersoegelsens genstand og formaal er i denne forbindelse et grundlaeggende krav, som ikke alene har til formaal at klarlaegge, hvorfor det paataenkte indgreb inden for den paagaeldende virksomhed er berettiget, men ogsaa at skabe et grundlag for, at virksomheden bliver bekendt med omfanget af dens samarbejdspligt, samtidig med at dens ret til kontradiktion bevares .

4 . Naar en kontrolundersoegelse gennemfoeres i samarbejde med den paagaeldende virksomhed paa grundlag af en forpligtelse i henhold til en beslutning om en kontrolundersoegelse, har Kommissionens repraesentanter bl.a . krav paa at faa fremlagt de dokumenter, de anmoder om, at faa adgang til de lokaler, som de angiver, og at faa forevist indholdet af inventar i virksomheden, som de oensker at faa kendskab til . De kan derimod ikke tiltvinge sig adgang til lokaler eller moebler eller tvinge virksomhedens personale til at give dem en saadan adgang, ligesom de ikke kan gennemsoege virksomheden uden tilladelse fra dennes ansvarlige ledelse .

Saafremt forholdet er det, at den paagaeldende virksomhed modsaetter sig Kommissionens kontrolundersoegelse, gaelder det, jfr . artikel 14, stk . 6, i forordning nr . 17, at Kommissionens repraesentanter, uden at virksomheden samarbejder, kan eftersoege de oplysninger, der er noedvendige for undersoegelsen, med bistand fra de nationale myndigheder, som har pligt til at bistaa dem i det omfang, det er noedvendigt for udfoerelsen af deres opgaver . En saadan bistand er kun obligatorisk, saafremt virksomheden meddeler, at den modsaetter sig kontrolundersoegelsen, men der kan ogsaa anmodes om bistand med henblik paa at tage hoejde for et eventuelt manglende samarbejde fra virksomhedens side .

5 . Det fremgaar af artikel 14, stk . 6, i forordning nr . 17, at det er den enkelte medlemsstat, der fastsaetter de vilkaar, paa hvilke de nationale myndigheder bistaar Kommissionens repraesentanter . Medlemsstaterne har herved pligt til at sikre en effektiv gennemfoerelse af Kommissionens undersoegelse under overholdelse af faellesskabsrettens almindelige grundsaetninger . Med denne begraensning gaelder det, at de naermere procedureregler, der kan beskytte virksomhedernes rettigheder, fastlaegges i national ret .

Kommissionen skal iagttage disse nationale procedureregler og endvidere drage omsorg for, at den i henhold til national ret kompetente myndighed raader over alle de oplysninger, der er noedvendige for at kunne foretage den efterproevelse, som henhoerer under denne myndighed .

Myndigheden kan - uanset om der er tale om en retsinstans - ikke i denne forbindelse saette sit eget skoen med hensyn til, om den paagaeldende kontrolundersoegelse er noedvendig, i stedet for Kommissionens, idet det kun er Domstolen, der har kompetence til at efterproeve lovligheden af Kommissionens faktiske og retlige vurdering . Myndigheden har derimod kompetence til efter at have sikret sig, at beslutningen om den paagaeldende kontrolundersoegelse er autentisk, at efterproeve spoergsmaalet om, hvorvidt de paataenkte indgreb er vilkaarlige eller staar i et misforhold til formaalet med kontrolundersoegelsen, og til at paase, at reglerne i henhold til national ret overholdes ved gennemfoerelsen af de paagaeldende indgreb .

6 . Det er i artikel 14, stk . 3, i forordning nr . 17 angivet, hvad der i hovedtraek skal vaere indeholdt i begrundelsen til en beslutning om en kontrolundersoegelse . Kravet om, at Kommissionen skal angive kontrolundersoegelsens genstand og formaal, er udtryk for en grundlaeggende retssikkerhedsgaranti, der er et led i den paagaeldende virksomheds rettigheder i henhold til kontradiktionsprincippet . Foelgelig kan kravene med hensyn til raekkevidden af forpligtelsen til at begrunde beslutninger om kontrolundersoegelser ikke svaekkes ud fra overvejelser vedroerende undersoegelsens gennemslagskraft . Selv om Kommissionen ikke er forpligtet til at give adressaten for en beslutning om en kontrolundersoegelse meddelelse om samtlige de oplysninger om de formodede overtraedelser, som den raader over, eller til at angive en noejagtig retlig kvalificering af disse overtraedelser, har Kommissionen dog pligt til klart at angive, hvilke formodninger dens paataenkte undersoegelse angaar .

7 . Den beslutning, hvorved Kommissionen har givet det kommissionsmedlem, under hvem konkurrenceanliggender henhoerer, befoejelse til paa Kommissionens vegne og paa dennes ansvar at traeffe beslutninger i medfoer af artikel 14, stk . 3, i forordning nr . 17, strider ikke mod kollegialitetsprincippet i fusionstraktatens artikel 17 . Beslutninger truffet paa grundlag af denne bemyndigelse maa derfor anses som beslutninger truffet af Kommissionen i medfoer af forordningens artikel 15, og en manglende efterkommelse af en saadan beslutning kan medfoere en paalaeggelse af en boede .

8 . En beslutning, hvorved en virksomhed, der har naegtet at underkaste sig en kontrolundersoegelse i henhold til artikel 14 i forordning nr . 17, paalaegges en tvangsboede paa et bestemt antal regningsenheder pr . dag fra et bestemt tidspunkt, forudsaetter ikke, at der forinden er sket en hoering af virksomheden og Det Raadgivende Udvalg for Kartel - og Monopolspoergsmaal . Der er saaledes ikke tale om en beslutning, som kan tvangsfuldbyrdes, da tvangsboedens samlede stoerrelse ikke derved er fastlagt . Endvidere ville et krav om at gennemfoere de naevnte former for hoeringer, foer en saadan beslutning traeffes, indebaere, at beslutningen foerst kan traeffes senere, hvilket ville svaekke gennemslagskraften af beslutningen om at foretage kontrolundersoegelse .

Det gaelder imidlertid, at hoeringen af virksomheden, der er et fundamentalt led i rettighederne i henhold til kontradiktionsprincippet, og hoeringen af Det Raadgivende Udvalg skal ske, inden beslutningen om fastsaettelsen af tvangsboedens endelige stoerrelse traeffes, hvorved saavel virksomheden som Det Raadgivende Udvalg faar lejlighed til paa behoerig maade at goere deres synspunkter gaeldende vedroerende samtlige de forhold, paa grundlag af hvilke Kommissionen har paalagt tvangsboeden og vil fastsaette dennes endelige stoerrelse .

9 . Ethvert retssubjekt omfattet af faellesskabsretten er forpligtet til at anerkende, at retsakter og andre afgoerelser fra institutionerne i fuldt omfang har retsvirkninger efter deres indhold, saa laenge Domstolen ikke har statueret, at de er ugyldige, og til ikke at modsaette sig deres gennemfoerelse, saa laenge Domstolen ikke har truffet bestemmelse om en udsaettelse heraf . Det strider mod denne forpligtelse og kan ikke begrundes under henvisning til overordnede retlige hensyn, at en virksomhed, til hvem en beslutning om en kontrolundersoegelse i henhold til artikel 14 i forordning nr . 17 er blevet rettet, afviser enhver form for samarbejde med henblik paa gennemfoerelsen af denne beslutning, saaledes at der ikke er grundlag for at nedsaette den tvangsboede, som der er blevet truffet beslutning om for at imoedegaa den paagaeldende afvisning .

1 Ved staevninger, indgivet til Domstolens Justitskontor henholdsvis den 16 . februar 1987 og den 5 . august 1988, har selskabet Hoechst AG i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 173, stk . 2, anlagt to sager med paastand om annullation af tre beslutninger, som Kommissionen har truffet i sagerne IV/31.865 - PVC og IV/31.866 - polyaetylen paa grundlag af Raadets forordning nr . 17 af 6 . februar 1962 (( foerste forordning om anvendelse af bestemmelserne i Traktatens artikler 85 og 86 ( EFT 1959-1962, s . 81 ) )). Den foerste sag angaar beslutningen af 15 . januar 1987 (( K(87)19/5 )) om en kontrolundersoegelse i henhold til artikel 14, stk . 3, i forordning nr . 17 og beslutningen af 3 . februar 1987 (( K(87)248 )) om paalaeggelse af tvangsboeder i medfoer af artikel 16 i forordning nr . 17 . Den anden sag angaar beslutningen af 26 . maj 1988 (( K(88)928 )) om fastsaettelse af tvangsboedens endelige stoerrelse, jfr . artikel 16 i forordning nr . 17 .

2 Efter at den var kommet i besiddelse af oplysninger, som gav den grundlag for at antage, at der var indgaaet aftaler eller bestod en samordnet praksis mellem en raekke producenter og leverandoerer af PVC og polyaetylen i Faellesskabet, hvorved der var sket en fastsaettelse af priser og leveringskvoter for disse produkter, besluttede Kommissionen at gennemfoere kontrolundersoegelser hos flere virksomheder, herunder hos sagsoegeren, og den traf med henblik herpaa den anfaegtede beslutning af 15 . januar 1987 ( herefter benaevnt"kontrolundersoegelsesbeslutningen ").

3 Den 20 ., 22 . og 23 . januar 1987 forsoegte Kommissionen at gennemfoere den naevnte kontrolundersoegelse, men sagsoegeren naegtede at underkaste sig denne med den begrundelse, at der var tale om en retsstridig ransagning . Sagsoegeren fastholdt denne opfattelse i sit svar paa et telex fra Kommissionen, hvori denne forlangte, at sagsoegeren underkastede sig kontrolundersoegelsen, idet sagsoegeren ellers ville blive paalagt tvangsboeder paa 1 000 ECU pr . dag . Kommissionen traf herefter den anfaegtede beslutning af 3 . februar 1987, hvorved den paalagde sagsoegeren de naevnte tvangsboeder ( herefter benaevnt "tvangsboedebeslutningen ").

4 Den 12 . februar 1987 afsagde Amtsgericht Frankfurt am Main kendelse om, at en begaering om en ransagningskendelse fra Bundeskartellamt, der i medfoer af forordning nr . 17 var blevet anmodet om at bistaa Kommissionen, ikke kunne tages til foelge, idet retten begrundede dette med, at der ikke var blevet fremlagt nogen oplysninger, som kunne stoette formodningen om, at der var indgaaet aftaler eller bestod en samordnet praksis .

5 Ved kendelse af 26 . marts 1987 traf Domstolens praesident bestemmelse om, at en begaering fra sagsoegeren om udsaettelse med gennemfoerelsen af kontrolundersoegelsesbeslutningen og tvangsboedebeslutningen ikke kunne tages til foelge .

6 Den 31 . marts 1987 afsagde Amtsgericht Frankfurt am Main efter begaering fra Bundeskartellamt en ransagningskendelse, hvorved Kommissionen blev givet bemyndigelse til at gennemfoere kontrolundersoegelsen . Kommissionen gennemfoerte denne den 2 . og 3 . april 1987 .

7 Efter at have givet sagsoegeren lejlighed til at udtale sig om spoergsmaalet og efter hoering af Det Raadgivende Udvalg for Kartel - og Monopolspoergsmaal fastsatte Kommissionen ved den anfaegtede beslutning af 26 . maj 1988 ( herefter benaevnt "boedefastsaettelsesbeslutningen ") tvangsboedens endelige stoerrelse til 55 000 ECU, dvs . 1 000 ECU pr . dag fra den 6 . februar til og med den 1 . april 1987 .

8 Vedroerende tvistens forhistorie, retsforhandlingernes forloeb samt parternes anbringender og argumenter henvises i oevrigt til retsmoederapporten . Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende, saafremt det paa de enkelte punkter er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation .

Kontrolundersoegelsesbeslutningen

9 Sagsoegeren har til stoette for sin paastand om annullation af kontrolundersoegelsesbeslutningen fremsat tre anbringender, hvorved det goeres gaeldende, at Kommissionen har overskredet sine befoejelser til at gennemfoere kontrolundersoegelser, at beslutningen ikke er tilstraekkeligt begrundet, og at den fulgte procedure er behaeftet med fejl .

a ) Kommissionens befoejelser til at gennemfoere kontrolundersoegelser

10 Sagsoegeren har gjort gaeldende, at den anfaegtede beslutning er retsstridig, for saa vidt den bemyndiger ansatte i Kommissionen til at gennemfoere, hvad sagsoegeren betegner som en ransagning, idet noget saadant ikke er hjemlet i artikel 14 i forordning nr . 17 og kraenker grundrettigheder, som bestaar i henhold til faellesskabsretten . Sagsoegeren goer endvidere gaeldende, at saafremt den naevnte bestemmelse maa fortolkes saaledes, at den indeholder hjemmel for Kommissionen til at gennemfoere ransagninger, er den retsstridig som stridende mod grundrettigheder, der tilsiger, at en ransagning kun kan finde sted efter en forudgaaende retskendelse .

11 Kommissionen har gjort gaeldende, at dens kompetence i henhold til artikel 14 i forordning nr . 17 omfatter en befoejelse til at gennemfoere skridt, der efter visse medlemsstaters retsordener henhoerer under begrebet ransagning . De krav med hensyn til retsbeskyttelse - som Kommissionen principielt ikke bestrider gaelder - der udspringer af grundrettighederne, er opfyldt, for saa vidt adressater for beslutninger om kontrolundersoegelser har mulighed for, dels at anlaegge sag ved Domstolen til proevelse af en saadan beslutning, dels at fremsaette begaering om en udsaettelse af gennemfoerelsen af beslutningen, hvorved Domstolen straks kan efterproeve spoergsmaalet om, hvorvidt den paagaeldende kontrolundersoegelse maa anses for vilkaarlig . En saadan efterproevelse maa sidestilles med en forudgaaende retskendelse .

12 Inden undersoegelsen af arten og raekkevidden af Kommissionens befoejelser i henhold til artikel 14 i forordning nr . 17 bemaerkes om det af parterne anfoerte, at der ikke kan laegges en fortolkning af den naevnte bestemmelse til grund, hvorefter bestemmelsen tillaegges retsvirkninger, som strider mod faellesskabsrettens almindelige grundsaetninger, herunder grundrettighederne .

13 Ifoelge Domstolens faste praksis indgaar grundrettighederne i de almindelige retsgrundsaetninger, som Domstolen skal beskytte i overensstemmelse med medlemsstaternes faelles forfatningsmaessige traditioner og de internationale aftaler, som medlemsstaterne har indgaaet eller tiltraadt ( jfr . navnlig dom af 14 . maj 1974, Nold, 4/73, Sml . s . 491 ). Den europaeiske konvention af 4 . november 1950 til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlaeggende frihedsrettigheder ( herefter benaevnt "den europaeiske menneskerettighedskonvention ") maa herved tillaegges saerlig betydning ( jfr . navnlig dom af 15 . maj 1986, Johnston, 222/84, Sml . s . 1651 ).

14 Ved fortolkningen af artikel 14 i forordning nr . 17 maa der navnlig laegges vaegt paa hensynet til en overholdelse af kontradiktionsprincippet, hvis grundlaeggende karakter mange gange er blevet fremhaevet i Domstolens praksis ( jfr . navnlig dom af 9 . november 1983, Michelin, 322/81, Sml . s . 3461, praemis 7 ).

15 Det bemaerkes, at Domstolen i den naevnte dom udtalte, at kontradiktionsprincippet skal overholdes under administrative procedurer, der kan foere til en paalaeggelse af sanktioner, men retten til kontradiktion maa heller ikke undergraves paa uoprettelig maade under procedurer, hvorved der foretages en indledende undersoegelse, herunder i form af kontrolundersoegelser, som kan vaere afgoerende for tilvejebringelse af bevismateriale, der godtgoer, at virksomheder har handlet retsstridigt paa en saadan maade, at de ifalder ansvar .

16 Selv om visse rettigheder i henhold til kontradiktionsprincippet saaledes kun gaelder i forbindelse med kontradiktoriske procedurer, der gennemfoeres efter en meddelelse af klagepunkter, skal andre rettigheder, f.eks . retten til at lade sig bistaa af en juridisk sagkyndig og retten til at bevare den fortrolige karakter af en korrespondance mellem advokat og klient ( som Domstolen anerkendte i dommen af 18 . maj 1982, AM & S, 155/79, Sml . s . 1575 ), indroemmes allerede under en indledende undersoegelse .

17 Sagsoegeren har endvidere paaberaabt sig den ret, der foelger af grundrettigheden boligens ukraenkelighed . Det bemaerkes herom, at det naevnte princip, for saa vidt angaar fysiske personers private bopael, som en grundsaetning, der er faelles for medlemsstaternes retsordener, er et led i Faellesskabets retsorden, men at forholdet er et andet, for saa vidt angaar virksomheder, da medlemsstaternes retsordener udviser ganske betydelige forskelle med hensyn til spoergsmaalet om arten og omfanget af beskyttelse, hvad angaar offentlige myndigheders befoejelser til at faa adgang til forretningslokaler .

18 Det bemaerkes herved, at sagsoegerens opfattelse ikke kan stoettes paa artikel 8 i Den Europaeiske Menneskerettighedskonvention, hvis stk . 1 indeholder bestemmelse om, at "enhver har ret til respekt for sit privatliv og familieliv, sit hjem og sin korrespondance ". Formaalet med denne bestemmelse er at vaerne om menneskets personlige frihed, og forretningslokaler kan derfor ikke antages at vaere omfattet af bestemmelsens retsvirkninger, hvorved bemaerkes, at andet heller ikke fremgaar af Den Europaeiske Menneskerettighedsdomstols praksis paa dette omraade .

19 Det gaelder dog i henhold til retsordenerne i samtlige medlemsstater, at offentlige myndigheders indgriben i forhold af privat karakter, hvad enten der er tale om fysiske eller juridiske personer, skal vaere hjemlet og begrundet af aarsager, der er fastlagt ved lov, og medlemsstaternes retsordener indeholder paa dette grundlag - om end forskellige - ordninger om beskyttelse mod vilkaarlige eller uforholdsmaessige indgreb . Kravet om en saadan beskyttelse maa anses som udtryk for en faellesskabsretlig grundsaetning . Det bemaerkes herved, at Domstolen har fastslaaet, at dens proevelsesret indebaerer en kompetence til at gribe ind over for eventuelt umaadeholdne kontrolundersoegelser fra Kommissionens side, for saa vidt angaar EKSF-Traktaten ( dom af 14 . december 1962, San Michele m.fl ., 5-11 og 13-15/62, Sml . 1954-1964, s . 357 ).

20 Det er paa grundlag af disse generelle principper, at undersoegelsen vedroerende arten og raekkevidden af Kommissionens kontrolbefoejelser efter artikel 14 i forordning nr . 17 maa ske .

21 I henhold til artikel 14, stk . 1, kan Kommissionen foretage alle noedvendige kontrolundersoegelser hos virksomheder eller sammenslutninger af virksomheder, og bestemmelsen foreskriver foelgende herom : "I dette oejemed har Kommissionens befuldmaegtigede repraesentanter foelgende befoejelser :

a ) at kontrollere boeger og andre forretningspapirer;

b ) at tage afskrifter eller ekstraudskrifter af boeger og forretningspapirer;

c ) at kraeve mundtlige forklaringer paa stedet;

d ) at faa adgang til virksomhedernes samtlige lokaler, grunde og transportmidler ."

22 I henhold til artikel 14, stk . 2 og 3, kan der gennemfoeres kontrolundersoegelser paa grundlag af fremlaeggelse af en skriftlig fuldmagt eller paa grundlag af en beslutning om, at den paagaeldende virksomhed har pligt til at underkaste sig undersoegelsen . Som Domstolen allerede har fastslaaet, har Kommissionen valget mellem disse to fremgangsmaader, alt efter de naermere omstaendigheder i sagen ( dom af 26 . juni 1980, National Panasonic, 136/79, Sml . s . 2033 ). Saavel en skriftlig fuldmagt som en beslutning skal angive kontrolundersoegelsens genstand og formaal . Uanset hvilken procedure der foelges, har Kommissionen pligt til forinden at underrette den kompetente myndighed i den medlemsstat, paa hvis omraade undersoegelsen skal gennemfoeres, ligesom denne myndighed i henhold til artikel 14, stk . 4, skal hoeres, inden der traeffes en beslutning om en kontrolundersoegelse .

23 I henhold til artikel 14, stk . 5, kan Kommissionens repraesentanter ved udfoerelsen af deres opgaver bistaas af repraesentanter for den kompetente myndighed i den medlemsstat, paa hvis omraade kontrolundersoegelsen skal gennemfoeres . En saadan bistand gives, saafremt denne myndighed eller Kommissionen anmoder om det .

24 Endelig indeholder artikel 14, stk . 6, bestemmelse om, at de nationale myndigheders bistand er noedvendig, saafremt den paagaeldende virksomhed modsaetter sig kontrolundersoegelsen .

25 Som Domstolen har fastslaaet i den tidligere naevnte dom af 26 . juni 1980 ( praemis 20 ), fremgaar det af syvende og ottende betragtning til forordning nr . 17, at formaalet med de befoejelser, der i forordningens artikel 14 er tillagt Kommissionen, er at give denne mulighed for at at loese den opgave, der paahviler den efter EOEF-Traktaten til at paase, at konkurrencereglerne inden for faellesmarkedet overholdes . Som det fremgaar af fjerde afsnit i praeamblen til Traktaten, af artikel 3, litra f ), og af artiklerne 85 og 86, er formaalet med konkurrencereglerne at forhindre, at konkurrencen fordrejes til skade for almenheden, de enkelte virksomheder og forbrugerne . Udoevelsen af de befoejelser, der er tillagt Kommissionen ved forordning nr . 17, bidrager til at opretholde den konkurrenceordning, der er tilsigtet i Traktaten, og som virksomhederne ubetinget er forpligtet til at overholde . Det hedder i ottende betragtning til forordningen, at Kommissionen med henblik herpaa i hele faellesmarkedet maa have befoejelse til at kraeve de oplysninger og foretage de kontrolundersoegelser, "som er noedvendige" for at afsloere overtraedelser af Traktatens artikler 85 og 86 .

26 Det fremgaar af saavel formaalet med forordning nr . 17 som af opregningen i forordningens artikel 14 af de befoejelser, som Kommissionens repraesentanter har, at kontrolundersoegelser kan vaere meget omfattende . Det er i denne forbindelse af saerlig betydning, at Kommissionen har krav paa at faa adgang til virksomhedernes samtlige lokaler, grunde og transportmidler, idet Kommissionen herved saettes i stand til at indsamle bevismateriale, der godtgoer, at der er sket overtraedelser af konkurrencereglerne, dér, hvor et saadant materiale normalt befinder sig, dvs . i den paagaeldende virksomheds forretningslokaler .

27 Denne befoejelse til at faa adgang ville ikke tjene noget formaal, saafremt Kommissionens repraesentanter kun kunne kraeve fremlaeggelse af dokumenter eller anden form for skriftligt materiale, som de forinden klart har kunnet identificere . Tvaertimod maa den naevnte befoejelse omfatte en ret til at efterspore oplysninger, der endnu ikke er kendte eller fuldt ud identificeret . Uden en saadan ret ville det vaere umuligt for Kommissionen at indsamle alle de til undersoegelsen noedvendige oplysninger, for saa vidt den paagaeldende virksomhed afslaar at samarbejde eller endog forsoeger at laegge hindringer i vejen for undersoegelsen .

28 Kommissionen er saaledes ved artikel 14 i forordning nr . 17 blevet tillagt vide befoejelser til at foranstalte undersoegelser, men udoevelsen af disse befoejelser er underlagt vilkaar, som beskytter de paagaeldende virksomheders rettigheder .

29 Der henvises herved for det foerste til Kommissionens pligt til at angive kontrolundersoegelsens genstand og formaal . Denne forpligtelse er et grundlaeggende krav, som ikke alene har til formaal at klarlaegge, hvorfor det paataenkte indgreb inden for den paagaeldende virksomhed er berettiget, men ogsaa at skabe et grundlag for, at virksomheden bliver bekendt med omfanget af dens samarbejdspligt, samtidig med at dens ret til kontradiktion bevares .

30 Det bemaerkes endvidere, at de vilkaar, der gaelder for udoevelsen af Kommissionens kontrolbefoejelser, afhaenger af den procedure, som Kommissionen har valgt, af den paagaeldende virksomheds optraeden og af arten af de nationale myndigheders medvirken .

31 Artikel 14 i forordning nr . 17 angaar i foerste raekke kontrolundersoegelser, som gennemfoeres i samarbejde med den paagaeldende virksomhed, enten paa frivillig basis paa grundlag af en skriftlig fuldmagt, eller paa grundlag af en forpligtelse i henhold til en beslutning om en kontrolundersoegelse . I sidstnaevnte tilfaelde, dvs . tilfaelde som det her omhandlede, har Kommissionens repraesentanter blandt andet krav paa at faa fremlagt de dokumenter, de anmoder om, at faa adgang til de lokaler, som de angiver, og at faa forevist indholdet af inventar i virksomheden, som de oensker at faa kendskab til . De kan derimod ikke tiltvinge sig adgang til lokaler eller moebler eller tvinge virksomhedens personale til at give dem en saadan adgang, ligesom de ikke kan gennemsoege virksomheden uden tilladelse fra dennes ansvarlige ledelse .

32 Forholdet er et ganske andet, saafremt den paagaeldende virksomhed modsaetter sig Kommissionens kontrolundersoegelse . I saa fald gaelder det, jfr . artikel 14, stk . 6, at Kommissionens repraesentanter, uden at virksomheden samarbejder, kan eftersoege de oplysninger, der er noedvendige for undersoegelsen, med bistand fra de nationale myndigheder, som har pligt til at bistaa dem i det omfang, det er noedvendigt for udfoerelsen af deres opgaver . En saadan bistand er kun obligatorisk, saafremt virksomheden meddeler, at den modsaetter sig kontrolundersoegelsen, men der kan ogsaa anmodes om bistand med henblik paa at tage hoejde for et eventuelt manglende samarbejde fra virksomhedens side .

33 Det fremgaar af artikel 14, stk . 6, at det er den enkelte medlemsstat, der fastsaetter de vilkaar, paa hvilke de nationale myndigheder bistaar Kommissionens repraesentanter . Medlemsstaterne har herved pligt til at sikre en effektiv gennemfoerelse af Kommissionens undersoegelse under overholdelse af de tidligere naevnte generelle principper . Med denne begraensning gaelder det saaledes, at de naermere procedureregler, der kan beskytte virksomhedernes rettigheder, fastlaegges i national ret .

34 Naar Kommissionen derfor under den forudsaetning, at dette sker uden samarbejde fra den paagaeldende virksomheds side, med bistand fra de nationale myndigheder vil gennemfoere en kontrolundersoegelse, har den pligt til at handle i overensstemmelse med de proceduremaessige retssikkerhedsgarantier, som gaelder i henhold til national ret .

35 Kommissionen skal drage omsorg for, at den i henhold til national ret kompetente myndighed raader over alle de oplysninger, der er noedvendige for at kunne foretage den efterproevelse, som henhoerer under denne myndighed . Det bemaerkes herved, at myndigheden - uanset om der er tale om en retsinstans - ikke i denne forbindelse kan saette sit eget skoen med hensyn til, om den paagaeldende kontrolundersoegelse er noedvendig, i stedet for Kommissionens, idet det kun er Domstolen, der har kompetence til at efterproeve lovligheden af Kommissionens faktiske og retlige vurdering . Den nationale myndighed har derimod kompetence til efter at have sikret sig, at beslutningen om den paagaeldende kontrolundersoegelse er autentisk, at efterproeve spoergsmaalet om, hvorvidt de paataenkte indgreb er vilkaarlige eller staar i et misforhold til formaalet med kontrolundersoegelsen, og til at paase, at reglerne i henhold til national ret overholdes ved gennemfoerelsen af de paagaeldende indgreb .

36 Det maa herefter laegges til grund, at de foranstaltninger, som Kommissionens repraesentanter ved den anfaegtede kontrolundersoegelsesbeslutning blev givet bemyndigelse til at gennemfoere, ikke gik ud over de befoejelser, som Kommissionens repraesentanter har i henhold til artikel 14 i forordning nr . 17 . Artikel 1 i beslutningen indeholdt kun bestemmelse om, at sagsoegeren havde pligt til "at give Kommissionens befuldmaegtigede repraesentanter adgang til selskabets lokaler inden for normal forretningstid, til gennemsyn at fremlaegge de forretningspapirer, som Kommissionens repraesentanter kraever, og at lade disse tage kopier heraf, samt paa opfordring fra Kommissionens repraesentanter ufortoevet at afgive forklaring over for disse om spoergsmaal omfattet af undersoegelsens genstand ".

37 Kommissionen har under retsforhandlingerne for Domstolen gjort gaeldende, at dens repraesentanter har hjemmel til i forbindelse med kontrolundersoegelser at gennemfoere ransagninger, uden at dette sker i samarbejde med de nationale myndigheder, og uden at de proceduremaessige retssikkerhedsgarantier i henhold til national ret overholdes . Denne fejlagtige fortolkning af artikel 14 i forordning nr . 17 kan imidlertid ikke medfoere, at beslutninger truffet paa grundlag af denne bestemmelse er retsstridige .

38 Anbringendet om, at der er sket en overskridelse af Kommissionens befoejelser til at gennemfoere kontrolundersoegelser, kan herefter ikke laegges til grund .

b ) Begrundelsen

39 Sagsoegeren har gjort gaeldende, at kontrolundersoegelsesbeslutningen strider mod Traktatens artikel 190 og artikel 14, stk . 3, i forordning nr . 17, idet sagsoegeren anfoerer, at beslutningen ikke er klart formuleret, navnlig hvad angaar kontrolundersoegelsens genstand og formaal .

40 Det bemaerkes herom, at Domstolen allerede i den tidligere naevnte dom af 26 . juni 1980 ( National Panasonic, praemis 25 ) har fastslaaet, at det i artikel 14, stk . 3, i forordning nr . 17 er angivet, hvad der i hovedtraek skal vaere indeholdt i begrundelsen til en beslutning om en kontrolundersoegelse, idet det naermere hedder : "I beslutningen angives kontrolundersoegelsens genstand og formaal, fastsaettes tidspunktet for dens begyndelse og gives oplysning om de i artikel 15, stk . 1, litra c ), og artikel 16, stk . 1, litra d ), fastsatte sanktioner samt om adgangen til at indbringe klage over beslutningen for Domstolen ".

41 Som anfoert ovenfor, er kravet om, at Kommissionen skal angive kontrolundersoegelsens genstand og formaal, udtryk for en grundlaeggende retssikkerhedsgaranti, der er et led i den paagaeldende virksomheds rettigheder i henhold til kontradiktionsprincippet . Foelgelig kan kravene med hensyn til raekkevidden af forpligtelsen til at begrunde beslutninger om kontrolundersoegelser ikke svaekkes ud fra overvejelser vedroerende undersoegelsens gennemslagskraft . Det bemaerkes herved, at selv om Kommissionen ikke er forpligtet til at give adressaten for en beslutning om en kontrolundersoegelse meddelelse om samtlige de oplysninger om de formodede overtraedelser, som den raader over, eller til at angive en noejagtig retlig kvalificering af disse overtraedelser, har Kommissionen dog pligt til klart at angive, hvilke formodninger dens paataenkte undersoegelse angaar .

42 Begrundelsen til den anfaegtede kontrolundersoegelsesbeslutning er affattet meget generelt og kunne med fordel have vaeret mere noejagtig, hvilket Kommissionen kan bebrejdes, men den indeholder dog en angivelse af de afgoerende forhold, som kraeves i henhold til artikel 14, stk . 3, i forordning nr . 17 . Beslutningen indeholder navnlig oplysning om omstaendigheder, paa grundlag af hvilke det maatte antages, at der mellem producenter og leverandoerer af PVC og polyaetylen ( herunder, men ikke udelukkende, LdPE ) i EF blev anvendt aftaler eller bestod en samordnet praksis vedroerende maalsalgspriser og leveringskvoter for disse produkter . Det anfoertes, at den naevnte samordning ville kunne vaere udtryk for en alvorlig overtraedelse af Traktatens artikel 85, stk . 1 . I henhold til beslutningens artikel 1 var sagsoegeren "forpligtet til at underkaste sig en kontrolundersoegelse vedroerende selskabets formodede deltagelse" i den paagaeldende samordning og dermed til at give Kommissionens repraesentanter adgang til selskabets lokaler og til gennemsyn at fremlaegge forretningspapirer "omfattet af undersoegelsens genstand" eller tillade kopier taget af disse .

43 Anbringendet om en utilstraekkelig begrundelse kan herefter ikke laegges til grund .

c ) Den procedure, paa grundlag af hvilken kontrolundersoegelsesbeslutningen blev truffet

44 Det er ubestridt, at den anfaegtede kontrolundersoegelsesbeslutning blev truffet efter den saakaldte bemyndigelsesprocedure, der er fastlagt ved Kommissionens beslutning af 5 . november 1980, som giver det medlem af Kommissionen, under hvem konkurrenceanliggender henhoerer, befoejelse til i medfoer af artikel 14, stk . 3, i forordning nr . 17 paa Kommissionens vegne og paa dennes ansvar at paalaegge en virksomhed at underkaste sig en kontrolundersoegelse . I dommen af 23 . september 1986 ( AKZO Chemie mod Kommissionen, 5/85, Sml . s . 2585 ) har Domstolen allerede udtalt, at delegationsbeslutningen ikke strider mod kollegialitetsprincippet i fusionstraktatens artikel 17 .

45 Sagsoegeren har dog gjort gaeldende, at Domstolen paa ny boer undersoege spoergsmaalet om lovligheden af den naevnte procedure, som sagsoegeren finder strider mod princippet "nulla poena sine lege ". Sagsoegeren anfoerer herved, at Kommissionen ved en rent intern administrativ forholdsregel har gennemfoert en aendring med hensyn til de omstaendigheder, der kan medfoere paalaeggelse af en boede i henhold til artikel 15 i forordning nr . 17, idet dette efter beslutningen af 5 . november 1985 nu kan ske, saafremt en virksomhed naegter at underkaste sig en kontrolundersoegelse, som et enkelt medlem af Kommissionen har truffet beslutning om, hvorimod det tidligere gjaldt, at en saadan beslutning blev truffet af Kommissionen som kollegialt organ .

46 Det bemaerkes herom, at betingelserne for at paalaegge en boede i henhold til artikel 15 i forordning nr . 17 ikke kan aendres ved en beslutning truffet af Kommissionen, men at delegationsbeslutningen hverken har til formaal eller til foelge at indfoere en saadan aendring . For saa vidt bemyndigelsesordningen vedroerende beslutninger om kontrolundersoegelser ikke strider mod kollegialitetsprincippet, maa beslutninger truffet i medfoer af den naevnte kompetencedelegation anses som beslutninger truffet af Kommissionen i medfoer af artikel 15 i forordning nr . 17 .

47 Anbringendet om, at den omhandlede procedure er retsstridig, kan herefter ikke laegges til grund .

48 Da der ikke kan gives sagsoegeren medhold i nogen af anbringenderne vedroerende kontrolundersoegelsesbeslutningen, kan paastanden om annullation af denne ikke tages til foelge .

Tvangsboedebeslutningen

49 Sagsoegeren har gjort gaeldende, at der ved den procedure, paa grundlag af hvilken tvangsboedebeslutningen blev truffet, er sket en tilsidesaettelse af vaesentlige formforskrifter, idet Kommissionen traf beslutningen uden foerst at hoere den beroerte virksomhed og Det Raadgivende Udvalg for Kartel - og Monopolspoergsmaal .

50 Kommissionen har heroverfor gjort gaeldende, at der ikke er sket nogen tilsidesaettelse af vaesentlige formforskrifter, da de naevnte to former for hoering blev gennemfoert foer den endelige fastsaettelse af tvangsboeden .

51 Det bemaerkes herom, at artikel 19, stk . 1, i forordning nr . 17 indeholder bestemmelse om, at en raekke forskellige beslutninger, herunder beslutninger i henhold til artikel 16 om paalaeggelse af tvangsboeder, foerst kan traeffes, efter at de paagaeldende retsundergivne er blevet givet "lejlighed til at udtale sig vedroerende de af Kommissionen fremfoerte klagepunkter ".

52 En saadan hoering er et fundamentalt led i rettighederne i henhold til kontradiktionsprincippet . Hoeringen er saaledes noedvendig for "at sikre virksomhederne og sammenslutningerne af virksomheder adgang til efter undersoegelsens afslutning at udtale sig vedroerende samtlige de klagepunkter, som Kommissionen ved sin beslutning agter at fremfoere mod dem" (( tredje betragtning til Kommissionens forordning nr . 99/63 af 25 . juli 1963 om udtalelser i henhold til artikel 19, stk . 1 og 2, i Raadets forordning nr . 17 ( EFT 1963-1964, s . 42 ) )).

53 Hvad angaar Det Raadgivende Udvalg for Kartel - og Monopolspoergsmaal, gaelder det i henhold til artikel 16, stk . 3, i forordning nr . 17, at "bestemmelserne i artikel 10, stk . 3-6, anvendes ". Disse bestemmelser omhandler Det Raadgivende Udvalgs befoejelser og sammensaetning og forretningsgangen i udvalget .

54 Artikel 1 i forordning nr . 99/63 indeholder foelgende bestemmelse : "Forinden Kommisssionen raadfoerer sig med Det Raadgivende Udvalg for Kartel - og Monopolspoergsmaal, indhenter den de i artikel 19, stk . 1, i forordning nr . 17 omhandlede udtalelser ." Det fremgaar af denne bestemmelse, at en hoering af de beroerte virksomheder og Det Raadgivende Udvalg er noedvendig i de samme tilfaelde .

55 Hvad naermere angaar spoergsmaalet om, hvorvidt Kommissionen var forpligtet til at hoere sagsoegeren og Det Raadgivende Udvalg, inden den traf tvangsboedebeslutningen, bemaerkes, at proceduren ved fastsaettelsen af tvangsboeder i medfoer af artikel 16 i forordning nr . 17 altid vil omfatte to led . Ved en foerste beslutning, jfr . bestemmelsens stk . 1, paalaegger Kommissionen en tvangsboede paa et antal regningsenheder pr . dag fra det tidspunkt, som den fastsaetter . Denne beslutning kan ikke tvangsfuldbyrdes, da tvangsboedens samlede stoerrelse ikke er fastlagt . Det paagaeldende beloeb kan kun endeligt fastsaettes ved en ny beslutning .

56 Det maa herefter laegges til grund, at kravet om hoering af den paagaeldende virksomhed og af Det Raadgivende Udvalg for Kartel - og Monopolspoergsmaal er opfyldt, saafremt hoeringen sker inden fastsaettelsen af tvangsboedens endelige stoerrelse, hvorved saavel virksomheden som Det Raadgivende Udvalg faar lejlighed til paa behoerig maade at goere deres synspunkter gaeldende vedroerende samtlige de forhold, paa grundlag af hvilke Kommissionen har paalagt tvangsboeden og vil fastsaette dennes endelige stoerrelse .

57 Det bemaerkes herved, at et krav om, at en virksomhed, der har naegtet at underkaste sig en kontrolundersoegelse, og Det Raadgivende Udvalg skal hoeres, foer en beslutning om at paalaegge virksomheden tvangsboeder traeffes, ville indebaere, at beslutningen foerst kan traeffes senere, hvilket ville svaekke kontrolundersoegelsesbeslutningens gennemslagskraft .

58 Det maa herefter laegges til grund, at der ikke ved tvangsboedebeslutningen er sket nogen tilsidesaettelse af vaesentlige formforskrifter . Paastanden om annullation af denne beslutning kan derfor ikke tages til foelge .

Beslutningen om fastsaettelse af tvangsboedens endelige stoerrelse

59 Sagsoegeren har gjort gaeldende, at den endelige tvangsboede, hvis stoerrelse blev fastsat ved den anfaegtede beslutning af 26 . maj 1988, af to aarsager boer nedsaettes .

60 Sagsoegeren anfoerer for det foerste, at Kommissionen ved fastsaettelsen burde have set bort fra varigheden af Domstolens behandling af sagen om foreloebige forholdsregler, hvori sagsoegeren havde fremsat begaering om udsaettelse med gennemfoerelsen af kontrolundersoegelsesbeslutningen . Kommissionen handlede selvmodsigende, idet den havde erklaeret sig rede til at udskyde gennemfoerelsen af denne beslutning, indtil Domstolen traf afgoerelse .

61 Det bemaerkes om dette spoergsmaal blot, at det af Kommissionen under sagen om foreloebige forholdsregler herom anfoerte kun gjaldt dens mulige senere hensigter i tilfaelde af, at det i overensstemmelse med den af Kommissionen forfaegtede opfattelse blev lagt til grund, at en sag om foreloebige forholdsregler for Domstolen var den maade, hvorpaa kommissionsbeslutninger om kontrolundersoegelser inden deres gennemfoerelse kunne underkastes en retslig efterproevelse . Det af Kommissionen under sagen om foreloebige forholdsregler anfoerte kan saaledes ikke have nogen betydning for spoergsmaalet om fastsaettelsen af tvangsboedens endelige stoerrelse .

62 Sagsoegeren anfoerer for det andet, at den endelige tvangsboede er uforholdsmaessig, fordi sagsoegeren udelukkende handlede paa grundlag af det overordnede hensyn, som er at sikre en sagsbehandling i overensstemmelse med gaeldende bestemmelser og forfatningsretlige principper .

63 Det bemaerkes herom, at sagsoegeren ikke alene modsatte sig gennemfoerelsen af saerlige skridt, som efter sagsoegerens opfattelse gik ud over Kommissionens repraesentanters befoejelser, men afviste enhver form for samarbejde med henblik paa gennemfoerelsen af den kontrolundersoegelsesbeslutning, som var rettet til sagsoegeren .

64 En saadan handlemaade - der strider mod princippet om, at ethvert retssubjekt omfattet af faelleskabsretten er forpligtet til at anerkende, at retsakter og andre afgoerelser fra institutionerne i fuldt omfang har retsvirkninger efter deres indhold, saa laenge Domstolen ikke har statueret, at de er ugyldige, og til ikke at modsaette sig deres gennemfoerelse, saa laenge Domstolen ikke har truffet bestemmelse om en udsaettelse heraf ( jfr . navnlig dom af 13 . februar 1979, Granaria, 101/78, Sml . s . 623, praemis 5 ) - kan ikke begrundes under henvisning til overordnede retlige hensyn .

65 Det foelger af samtlige de forhold, som Domstolen har inddraget i sin bedoemmelse, at der ikke er grundlag for at nedsaette tvangsboeden . Paastanden herom kan saaledes ikke tages til foelge .

66 Sagsoegte vil herefter vaere at frifinde .

Sagens omkostninger

67 Ifoelge procesreglementets artikel 69, stk . 2, doemmes den part, der taber sagen, til at betale sagens omkostninger, saafremt der er nedlagt paastand herom . Sagsoegeren har tabt sagerne og boer derfor doemmes til at betale sagsomkostningerne .

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

1 ) Sagsoegte frifindes .

2 ) Sagsoegeren betaler sagsomkostningerne .