1. 

I forbindelse med en tvist mellem Pietro Pinna og Caisse d'allocations familiales de la Savoie har Frankrigs Cour de cassation anmodet Domstolen om at give en fortolkning af artikel 73, stk. 2, i Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet (EFT 1971 II, s. 366). Denne bestemmelse lyder således: »En arbejdstager, der er omfattet af fransk lovgivning, har for de af sine familiemedlemmer, der er bosat i en anden medlemsstat end Frankrig, ret til børnetilskud efter lovgivningen i den stat, hvor disse familiemedlemmer er bosat; arbejdstageren skal opfylde de betingelser med hensyn til beskæftigelse, der i fransk lovgivning er fastsat for opnåelse af ret til ydelser.« Nærmere bestemt ønsker den forelæggende ret afgjort, om bestemmelsen stadig er gyldig og har retsvirkninger, og hvorledes bopælsbegrebet i bestemmelsen skal forstås.

2. 

Pietro Pinna, der er italiensk statsborger, arbejder og bor med sin familie i Frankrig, hvor han modtager børnetilskud efter de franske regler herom. I efteråret 1977 rejste hans hustru og to børn til Italien. Sønnen, der er den ældste af børnene, vendte tilbage til Frankrig den 31. december s.a., mens datteren og hustruen kom tilbage den 31. marts 1978. På grund af disse ophold i Italien afviste Caisse d'allocations familiales de la Savoie at betale børnetilskud til Pinna for sønnen fra den 1. oktober til den 31. december 1977 og for datteren fra den 1. oktober 1977 til den 31. marts 1978. Man mente, at det måtte fremgå af artikel 73, stk. 2, at disse børnetilskud skulle betales af den italienske sikringsmyndighed (Istituto nazionale della previdenza sociale) på de to børns opholdssted i Italien (Aquila).

Efter forgæves at have påklaget denne afgørelse til Commission des recours gracieux, indbragte Pinna sagen for Commission de premiere instance de contentieux de la sécurité sociale de Chambéry. Denne retsinstans traf beslutning i sagen den 6. januar 1981, men heller ikke her fik den italienske arbejdstager medhold, idet retten anførte, at hans forhold var udtrykkeligt omfattet af artikel 73, stk. 2, og at afgørelsen fra Caisse d'allocations familiales blot var udtryk for en anvendelse af denne bestemmelse. Rettens beslutning blev stadfæstet ved Cour d'appel de Chambérys dom af 15. maj 1981. Pinna indbragte herefter sagen for Cour de cassation, idet han anførte følgende kassationsankegrunde:

Cour de cassation har fundet ikke at kunne afgøre tvisten, uden at Domstolen har taget stilling til gyldigheden og fortolkningen af en bestemmelse i forordning nr. 1408/71. Ved dom nr. 218 af 11. januar 1984 har den derfor udsat sagen og i medfør af EØF-traktatens artikel 177 anmodet Domstolen om at afgøre, a) om artikel 73, stk. 2, i forordning nr. 1408/71 er gyldig og stadig i kraft, og b) hvad der skal forstås ved begrebet »bosat i...« i denne bestemmelse.

3. 

For rigtigt at forstå betydningen af de to spørgsmål er det nødvendigt at foretage en grundig gennemgang af de pågældende regler. I henhold til artikel 40 i Rådets forordning (EØF) nr. 3 af 25. september 1958 om social sikring af vandrende arbejdstagere (JO 30, s. 561) havde »en arbejdstager eller dermed ligestillet person, der er beskæftiget på én medlemsstats territorium, og som har børn, der er bosat eller bliver opdraget på en anden medlemsstats territorium, ... ret til familieydelser for disse børn efter lovgivningen i denførstnævnte stat, indtil det beløb, der ydes i familietilskud efter den anden stats lovgivning«. Tretten år senere ændredes denne regel imidlertid ved forordning nr. 1408/71, således at ydelserne ikke længere skulle være begrænset til, hvad der gælder i det land, hvor familiemedlemmerne har bopæl, samtidig med at denne ret for arbejdstageren nu skulle omfatte alle former for familieydelser. Som før nævnt bestemmes det således i artikel 73, stk. 1, at »en arbejdstager, der er omfattet af lovgivningen i en anden medlemsstat end Frankrig, har for de af sine familiemedlemmer, der er bosat på en anden medlemsstats område, ret til familieydelser efter lovgivningen i den førstnævnte stat, som om de pågældende var bosat på dennes område«.

Der var således tale om en betydelig forbedring af reglerne, men disse var endnu ufuldstændige, idet der ikke i Rådet kunne opnås tilslutning fra samtlige medlemsstater til at udstrække princippet til hele Fællesskabet. Dette er baggrunden for den særlige regel i forordningen om Frankrig, nemlig bestemmelsen i stk. 2, hvorefter en arbejdstager, der er beskæftiget i Frankrig, for de af sine medlemmer, der er bosat i en anden medlemsstat, kun har ret til børnetilskud og kun i det omfang, dette ville have været tilfaldet efter lovgivningen i bopælslandet. I henhold til artikel 75, stk. 2, udbetales børnetilskuddene af sikringsmyndigheden på det sted, hvor familiemedlemmerne har bopæl, hvorefter de refunderes fuldt ud af den myndighed, over for hvilken arbejdstageren har fremsat krav om ydelsen. Efter forordningen skal Frankrig således trods alt udrede noget, men ydelserne betales efter de regler, der gælder om disses størrelse i bopælslandet, og i modsætning til alle andre medlemsstater bæres de ydelser, der efter national lovgivning ville have været tale om, således ikke fuldt ud.

Medlemsstaterne var imidlertid klar over, at dette system med to forskellige ordninger burde ændres, og i forordningens artikel 98 (nu 99) blev det fastsat, at Rådet inden to år på forslag af Kommissionen skulle vedtage de nødvendige ændringer i forordningen. Kommissionen levede da også op til sit ansvar. Et første forslag blev fremsat den 10. april 1975 (EFT C 96, s. 4), og et andet, der tog hensyn til nogle ændringsforslag fremsat af henholdsvis Det økonomiske og sociale Udvalg (den 24.9.1975, EFT C 286, s. 19) og af Europa-Parlamentet (den 14.10.1975, EFT C 257, s. 10), blev forelagt Rådet den 15. januar 1976. Heri foreslog Kommissionen en ensartet ordning med hensyn til tildeling af familieydelser, i hvilken forbindelse lovgivningen i den medlemsstat, hvori arbejdstageren er beskæftiget, i almindelighed skulle tages som udgangspunkt. Forslaget har i denne udformning været sat på dagsordenen for forskellige rådsmøder og er senest blevet behandlet under uformelle rådsmøder i september og november 1983. Det var dog heller ikke denne gang muligt at opnå tilslutning til forslaget fra samtlige medlemsstater, således som traktatens artikel 51 kræver.

4. 

I overensstemmelse med den rækkefølge, hvori de præjudicielle spørgsmål er blevet stillet, vil jeg i første række undersøge spørgsmålet om gyldigheden af artikel 73, stk. 2, i forordning nr. 1408/71, henset til det i traktatens artikler 7, 48 og 51 omhandlede ligebehandlingsprincip. Rådet, Kommissionen og Caisse d'allocations familiales de la Savoie har gjort gældende, at der bør svares bekræftende på dette spørgsmål (at bestemmelsen er gyldig). Heroverfor har den italienske og den græske regering samt kassationsappellanten i hovedsagen gjort gældende, at bestemmelsen skaber en forskelsbehandling rettet mod EF-arbejdstagere i Frankrig, som strider mod traktaten, hvorfor bestemmelsen bør kendes ugyldig.

Som allerede anført i forbindelse med gennemgangen af de af Pinna fremsatte kassationsankegrunde hævder denne, at der foreligger en dobbelt forskelsbehandling, nemlig dels i forhold til arbejdstagere omfattet af lovgivningen i andre medlemsstater end Frankrig, dels i forhold til franske arbejdstagere, der er beskæftiget i Frankrig. Dette synspunkt anfægtes selvsagt af de intervenienter, som mener, at bestemmelsen må være gyldig, men disse har fremsat indbyrdes forskellige argumenter med hensyn til de to måder, forskelsbehandlingen kommer til udtryk ifølge dem, der mener at bestemmelsen er ugyldig. Lad mig undersøge disse argumenter ved at begynde med spørgsmålet om den forskelsbehandling, som hævdes at foreligge mellem EF-arbejdstagere beskæftiget i henholdsvis Frankrig og andre medlemsstater.

Ifølge Kommissionen, den franske regering og Caisse d'allocations familiales rammes denne form for forskelsbehandling ikke af forbudet i artikel 7. Den udspringer af de forskelle, der består mellem de nationale sociale sikringsordninger, og disse forskelle er uundgåelige, da traktatens artikel 51 og forordning nr. 1408/71 kun vedrører en samordning af de ti medlemsstaters lovgivninger og ikke en harmonisering af disse, hvilket Domstolen altid har understreget (jfr. bl.a. dom af 6. marts 1979, sag 100/78, Rossi, Smi. 1979, s. 831, og dom af 12. juni 1980, sag 733/79, Laterza, Smi. 1980, s. 1915). Kommissionen og Caisse d'allocations familiales anfører endvidere, at disse forskelle ikke ville forsvinde, såfremt den omtvistede bestemmelse blev erstattet af en ordning, der som grundlag har lovgivningen i beskæfiigelseslandet. Også de ydelser, som en af artikel 73, stk. 1, omfattet arbejdstager har ret til, vil blive mindre, såfremt han flytter fra en medlemsstat med høje ydelser til en anden medlemsstat med lavere ydelser.

Rådet går endnu videre. Forholdet er ikke det — anføres det — at de pågældende former for forskelsbehandling er uundgåelige, men derimod at de slet ikke består, idet man ikke kan sammenligne forholdene for en ikke-fransk arbejdstager beskæftiget i Frankrig med forholdene for en arbejdstager, der er beskæftiget i et andet land. Den fællesskabsborger, der har besluttet at arbejde i en anden medlemsstat end hans egen, må acceptere følgerne af, at han har udøvet sin ret til fri bevægelighed. Det er hans eget ansvar at skaffe sig oplysninger om henholdsvis de fordele og ulemper, som den beslutning, han overvejer at træffe, vil medføre, navnlig hvad angår økonomiske, socialsikringsmæssige og uddannelsesmæssige forhold. Hvis han undlader dette — eller hvis han efter at have skaffet sig de nævnte oplysninger træffer beslutning om at flytte til et land, hvor forholdene er mindre gunstige for ham — kan han ikke senere hævde at være blevet offer for en forskelsbehandling og påstå, at den ordning, han er underlagt, er hæmmende for arbejdskraftens frie bevægelighed.

Selv om man lagde til grund — fortsætter Rådet med tilslutning fra den franske regering og Caisse d'allocations familiales — at det fører til reelle forskelle med hensyn til behandlingen af vandrende arbejdstagere, at det er lovgivningen i bopælslandet, der er afgørende for arten og omfanget af de ydelser, som tilkommer familiemedlemmerne til en EF-arbejdstager, der er beskæftiget i Frankrig, og at sådanne forskelle ville kunne undgås, hvis ordningen var en anden, så foreligger der ikke hermed noget ulovligt. Valget af den eksisterende ordning falder inden for Rådets skønsmæssige beføjelser med hensyn til gennemførelsen af traktatens artikel 51, der kan ske ved enhver form for »objekivt begrundet foranstaltning«, jfr. dom af 13. juli 1976, sag 19/76, Triches, Smi. 1976, s. 1243, hvori det blev fastslået, at artikel 42 i forordning nr. 3 — hvorefter bopælslandets lovgivning var afgørende i forbindelse med udbetaling af børnetilskud til personer berettiget til pension eller rente i henhold til flere medlemsstaters lovgivning — var gyldig.

Endelig gør Caisse d'allocations familiales gældende, at det savner grundlag, når Pinna hævder, at artikel 73, stk. 2, strider mod artikel 51. Det anføres, at denne bestemmelse ikke opstiller noget krav om, at sociale sikringsydelser skal kunne eksporteres, idet formålet blot er at sikre, at ydelserne udbetales uden hensyn til, hvor de berettigede har bopæl.

Jeg går herefter over til den anden form for forskelsbehandling, som Pinna mener at være udsat for, nemlig den forskelsbehandling, som det anføres artikel 73, stk. 2, skaber mellem ikke-franske arbejdstagere beskæftiget i Frankrig, hvis børn bor i udlandet, og franske eller vandrende arbejdstagere beskæftiget i Frankrig, hvis børn har bopæl dér. Den franske regering, Caisse d'allocations familiales og Kommissionen anfører hertil, at dette er uundgåeligt. Også her skyldes eventuelle forskelle med hensyn til de rettigheder, de pågældende har, de forskelle, der stadig er mellem lovgivningerne i de forskellige medlemsstater. Når den førstnævnte gruppe af arbejdstagere modtager mindre ydelser end, hvad der ville have været tilfældet i Frankrig, kan denne mindre gunstige retsstilling ikke tilskrives den anfægtede bestemmelse, men derimod netop den forskel, der er efter henholdsvis den franske lovgivning og lovgivningen i bopælslandet med hensyn til ydelsernes størrelse. De nævnte forskelle er under alle omstændigheder ikke i strid med traktatens artikel 51. Det ville være i strid med denne bestemmelse, såfremt forskellen i ydelsernes størrelse havde forbindelse med, at arbejdstageren flyttede fra en medlemsstat til en anden, men i dette tilfælde er forskellen en følge af, at medlemmerne af arbejdstagerens familie har opholdt sig i udlandet, hvilket er et forhold, som ikke er beskyttet efter fællesskabsretten.

Også på dette punkt anlægger Rådet en mere vidtgående vurdering, idet det gøres gældende, at der slet ikke foreligger nogen forskelsbehandling. Forordningen stiller tværtimod den vandrende arbejdstager bedre, idet ban under alle omstændigheder har ret til ydelser efter reglerne i bopælslandet, hvorimod det er en følge af den franske lovgivning, at franske statsborgere, hvis børn opholder sig i udlandet i mere end tre måneder i løbet af et kalenderår, mister retten til børnetilskud. Hvad angår henholdsvis udenlandske arbejdstagere beskæftiget i Frankrig med børn, som bor i andre medlemsstater, og arbejdstagere, hvis børn har bopæl i Frankrig, må man atter anlægge den betragtning, at disse to forhold på grund af forskellene med hensyn til bolig, uddannelse og underhold ikke kan sammenlignes. Selv om dette ikke kunne lægges til grund, ville den pågældende form for forskelsbehandling ikke være i strid med traktaten og navnlig ikke med dens artikel 48, stk. 2. Det afgørende efter denne bestemmelse er, at fællesskabslovgiver ikke kan udstede regler, der medfører en forskelsbehandling på grundlag af nationalitet. Dette er ikke tilfældet med den omtvistede ordning, hvor det afgørende ikke er arbejdstagerens nationalitet, men derimod det sted, hvor familiemedlemmerne har bopæl.

5. 

Inden jeg går over til en nærmere undersøgelse af disse argumenter, bemærker jeg, at artikel 73, stk. 2, må vurderes i lyset af de principper, der gælder i forbindelse med arbejdskraftens frie bevægelighed og social sikring. Det hedder således i femte betragtning til forordning nr. 1408/71, at et af de grundlæggende formål med forordningen er at »bidrage til en forbedring af arbejdstagernes levestandard og beskæftigelsesvilkår [ved at] sikre, at der... gives samtlige statsborgere i medlemsstaterne ligebehandling efter de enkelte medlemsstaters lovgivning, og at arbejdstagerne og deres ydelsesberettigede pårørende opnår ret til sociale sikringsydelser, uanset deres arbejdseller bopælssted«.

Under overskriften »ligebehandling« bestemmes det herefter i artikel 3, stk. 1, at personer, der er bosat på en medlemsstats område, og som er omfattet af forordningen, »har de samme pligter og rettigheder i henhold til en medlemsstats lovgivning som denne medlemsstats egne statsborgere, medmindre andet følger af særlige bestemmelser i denne forordning«. Som fastslået i dommen af 28. juni 1978 i sag 1/78, Kenny, Sml. 1978, s. 1489, har man hermed i overensstemmelse med traktatens artikel 48 villet føre artikel 7 ud i livet, idet formålet med forordningens artikel 3, stk. 1, er at skabe en »ligebehandling på området for social sikring uden hensyn til nationalitet, ved at udelukke enhver forskelsbehandling, der i så henseende følger af medlemsstaternes nationale lovgivninger«. I dette citat fra dommen bør man efter min opfattelse især hæfte sig ved ordet »enhver«. Ligebehandlingsprincippet er alment gældende og en forudsætning for, at Fællesskabet kan fungere efter hensigten, og det må forstås bredt. Det omfatter således også skjulte former for forskelsbehandling, dvs. også forskelsbehandling, der hviler på andre formelle kriterier end nationalitet (dom af 16. februar 1978, sag 61/77, Kommissionen mod Irland, Sml. 1978, s. 417, dom af 12. februar 1974, sag 152/73, Sotgiu, Sml. 1974, s. 153, dom af 3. februar 1982, de forenede sager 62-63/81, Seco, Sml. 1982, s. 223).

Når man skal afgøre, hvilken lovgivning om social sikring der finder anvendelse på en arbejdstagers forhold, og hvilken medlemsstat, som det gennem sine myndigheder påhviler at udbetale de pågældende ydelser, må man hele tiden have ligebehandlingsprincippet, som det finder anvendelse i forbindelse med social sikring, for øje. Hovedreglen i denne forbindelse fremgår af forordningens artikel 13. Personer, der er omfattet af forordningen, er undergivet lovgivningen i én medlemsstat, og denne medlemsstat er som udgangspunkt den, hvori den pågældende er beskæftiget. Man bemærker sig, at dette kriterium har fundet konkret udtryk i artikel 73, stk. 1. Det samme kriterium gælder i forbindelse med spørgsmålet om, hvilken lovgivning der finder anvendelse på en arbejdstagers arbejdsvilkår, og hvad angår social sikring, er kriteriets anvendelse begrundet i det geografiske anvendelsesområde for den pågældende ordning. Det må forekomme logisk, at spørgsmålet om opkrævning af forsikringsbidrag og udbetaling af ydelser henhører under sikringsmyndighederne i den medlemsstat, hvori arbejdstageren er beskæftiget.

Som tidligere anført må forordningen dog også tolkes i lyset af andre principper, der gælder i forbindelse med social sikring (artikel 51), og mere generelt i lyset af sin »ånd og traktatens mål« (dom af 29. september 1976, sag 17/76, Brack, Sml. 1976, s. 1429, præmis 19). I denne forbindelse har Domstolen flere gange fastslået, at »formålet med artiklerne 48-51 ... ville ikke kunne føres ud i livet, men tværtimod blive tilsidesat, såfremt arbejdstageren ved at udøve [sin] ret til fri bevægelighed... ville kunne miste rettigheder, som allerede er opnået i en medlemsstat, uden at disse erstattes af rettigheder, der er mindst lige så fordelagtige« (dom af 15. juli 1964, sag 100/63, Van der Veen, Sml. 1954-1964, s. 527, dom af 9. juni 1964, sag 92/63, Nonnenmacher, Sml. 1954-1964, s. 491, dom af 10. december 1969, sag 34/69, Caisse d'assurance vieillesse des travailleurs salariés de Paris, Sml. 1969, s. 169, dom af 21. oktober 1975, sag 24/75, Petroni, Sml. 1975, s. 1149, dorn af 3. februar 1977, sag 62/76, Strehi, Sml. 1977, s. 211).

Domstolen har efter min opfattelse næppe kunnet udtrykke det klarere. Ikke desto mindre er indholdet af dette princip senere blevet trukket endnu skarpere op og præciseret, i første omgang i den nævnte dom af 13. juli 1976 i sag 19/76, Triches, (»de... i henhold til artikel 51 trufne foranstaltninger« — fastslog Domstolen — »[må] ikke... have til følge, at en vandrende arbejdstager fratages en ret, der er erhvervet alene i henhold til lovgivningen i den medlemsstat, hvor han har arbejdet«), og derefter i en række domme vedrørende bestemmelserne om forbud mod dobbeltydelser i forordning nr. 1408/71, hvorefter bopælslandet er afgørende i forbindelse med udbetaling af familieydelser i tilfælde, hvor ret til sådanne foreligger både i henhold til lovgivningen i bopælslandet og lovgivningen i beskæftigelseslandet (den førnævnte dom af 6. marts 1979, sag 100/78, Rossi, den førnævnte dom af 12. juni 1980, sag 733/79, Laterza, dom af 9. juli 1980, sag 807/79, Gravina, Sml. 1980, s. 2205, dom af 19. februar 1981, sag 104/80, Beeck, Sml. 1981, s. 503, dom af 24. november 1983, sag 320/82, D'Amario, Sml. 1983, s. 3811).

Det fremgår af denne praksis, at fællesskabslovgiver ikke kan udstede regler, hvorefter arbejdstagere mister rettigheder, der er erhvervet alene i henhold til lovgivningen i den medlemsstat, hvori de har arbejdet. Det følger heraf, at når der i henhold til lovgivningerne i flere medlemsstater foreligger en ret til familieydelser, kan bestemmelser om, at betaling af ydelserne skal ske efter reglerne i bopælslandet, ikke fjerne en eventuel ret til en højere ydelse, der er erhvervet i beskæftigelseslandet. Den berettigede har derfor krav på, om ikke hele den pågældende ydelse, så dog et beløb, der forhøjer ydelsen i forhold til reglerne i bopælslandet. Sagt på en anden måde kan der med henblik på at forhindre uberettigede dobbeltydelser udstedes regler, hvorefter udbetaling af nogle ydelser stilles i bero i en af de to medlemsstater, men dette gælder ikke den del af ydelsen, som overstiger det beløb, arbejdstageren har ret til i den anden medlemsstat.

6. 

På baggrund af disse principper og den fortolkning, Domstolen har anlagt af dem, mener jeg ikke, at der er grundlag for den antagelse, at den omtvistede bestemmelse er gyldig. Når jeg kommer til denne opfattelse, er det ud fra følgende overvejelser.

Lad mig begynde med spørgsmålet om den allerede under punkt 4 omhandlede forskelsbehandling mellem arbejdstagere, der er beskæftiget henholdsvis i Frankrig og i en af de andre medlemsstater.

Der er den fortjeneste ved de argumenter, de forskellige intervenienter har fremført i forbindelse med dette spørgsmål, at de i fuld udstrækning illustrerer, hvor vanskeligt det er at afgøre, om det er beskæftigelseslandets eller opholdslandets regler, der bør anvendes ved udbetaling af sikringsydelser og navnlig forsørgertilskud. Som bekendt har der været lange overvejelser i Rådet om, hvilken af disse to løsninger man burde vælge, først i forbindelse med vedtagelsen af forordning nr. 3/58, senere i forbindelse med den revision af reglerne, der skete ved forordning nr. 1408/71, og endelig efter det forslag om ensartede regler, som Kommissionen forelagde Rådet i 1976 (Jfr. ovenfor punkt 3). Det ville være interessant på ny at gennemgå disse drøftelser, men noget sådant er ikke nødvendigt her. Det er tilstrækkeligt at minde om, at fællesskabslovgiver i 1971 vedtog en almindelig regel om, at lovgivningen i beskæftigelseslandet skulle være afgørende, og den modsatte regel er kun blevet indført i tilfælde, hvor den på grund af arten af ydelsen eller beregningsmåden for denne kan synes mere praktisk. Det drejer sig om a) sygesikringsydelser i form af naturalydelser i andre lande end det land, der skal bære de økonomiske byrder ved ydelsen, idet sådanne ydelser er de samme inden for hele Fællesskabet og derfor ikke kan »eksporteres«, b) familieydelser til pensionister og rentemodtagere, der skal udredes af flere medlemsstater, idet det ville støde på vanskeligheder også at foretage en proratisering af sådanne supplerende familieydelser, samt c) visse ydelser til grænsearbejdere.

Lad mig herefter fastslå, at jeg på det stærkeste må bestride, at der som hævdet af Rådet ikke foreligger nogen forskelsbehandling. Om denne opfattelse — og navnlig om det, der er blevet anført til støtte for dens rigtighed — skal jeg blot bemærke, at opfattelsen står i klar, eller bedre udtrykt, skærende modstrid med grundsætningen om, at den vandrende arbejdstager skal behandles efter ensartede fællesskabsregler, uanset hvor han beslutter sig til at slå sig ned. Andre og mere dybtgående indvendinger kunne nok rejses, men efter min opfattelse kan noget sådant ikke være generaladvokatens opgave.

Argumentet om, at den pågældende forskelsbehandling udelukkende skyldes de forskelle, der er med hensyn til lovgivningerne i de ti medlemsstater, må tages mere alvorligt. Mere alvorligt, men også dette argument må forkastes. Sådanne forskelle kan medføre forskelsbehandling, den omtvistede bestemmelse fremkalder uundgåeligt en sådan. Lad os se nærmere på, hvad bestemmelsen indebærer. Ifølge bestemmelsen afhænger udbetalingen og størrelsen af ydelserne af indholdet af forskellige lovgivninger. Den franske lovgivning regulerer spørgsmålet om, hvilke betingelser modtageren skal opfylde, mens spørgsmålet om arten og omfanget af ydelsen afhænger af lovgivningen i bopælslandet. Denne bliver derfor bestemmende for ydelsens størrelse, og som det er sket i det konkrete tilfælde, der ligger til grund for nærværende sag, medfører reglen en indskrænkning i de rettigheder, der er erhvervet på grundlag af lovgivningen i Frankrig. Pointen er derfor, at det ikke er den eventuelle forskel mellem deto lovgivninger, der fremkalder forskelsbehandlingen, men den måde, spørgsmålet om koordineringen mellem disse to regelsæt ifølge artikel 73, stk. 2, skal løses på. Det er denne måde at løse koordinationsproblemet på, der fjerner retten til ydelsen alene efter reglerne i beskæftigelseslandet, således at der kunstigt skabes en ret til en anden ydelse, hvis størrelse afhænger af lovgivningen i den medlemsstat, hvor familiemedlemmerne har bopæl.

Er et sådant bortfald af en rettighed lovlig? Jeg mener ikke, at dette er tilfældet, og når jeg læser Domstolens domme i Rossi-, Laterza-, Gravina-, Beeck- og D'Amario-sagerne, bliver jeg overbevist om rigtigheden heraf. Ganske vist drejede det sig i disse sager om konkurrerende ydelser på grundlag af flere nationale lovgivninger, hvorimod ydelsen i denne sag så at sige er enkeltstående, selv om den er reguleret af flere forskellige lovgivninger på én gang. Det er imidlertid åbenbart, at en sådan forskel ikke kan forhindre, at det af Domstolen fastslåede princip (at arbejdstageren ikke må stilles ringere på grund af familiemedlemmernes bopæl) også må finde anvendelse på det konkrete forhold. Som anført af den græske regering, den italienske regering og af kassationsappellanten i hovedsagen er forholdet i øvrigt det, at såfremt princippet ikke fandt anvendelse, ville vi stå over for en åbenbar tilsidesættelse af EØF-traktatens artikel 51, der — vil jeg minde Kommissionen og Caisse d'allocations familiales om — også omhandler vandrende arbejdstageres ydelsesberettigede pårørende, og som opstiller det krav, at ydelserne skal kunne oppebæres (dvs. eksporteres), uanset hvilken medlemsstat den pågældende har bopæl i.

Det er forkert at hævde, at også det kriterium, at beskæftigelseslandets lovgivning er afgørende, kan medføre forskelsbehandling, nemlig når den vandrende arbejdstager flytter fra et land med højere ydelser til et andet land med lavere ydelser. Der kan rejses to indvendinger mod dette argument. I forbindelse med artikel 73, stk. 1, der netop lægger beskæftigelseslandets lovgivning til grund, er forholdet et andet, idet en eventuel nedsættelse af ydelsens størrelse er en følge af, at arbejdstageren flytter til en anden medlemsstat, og ikke som i stk. 2 af, hvor familiemedlemmerne har bopæl. Hertil kommer, at man ikke kan måle henholdsvis fordele og ulemper ved at sammenligne »ydelserne« i de to tilfælde. Sammenligningen må ske under hensyntagen til, at den arbejdstager, der er beskæftiget i Frankrig, og som er omfattet af stk. 2, udelukkende modtager »børnetilskud«, hvorimod forholdet i de ni andre medlemsstater er det, at der i henhold til stk. 1 består en ret til samtlige former for »familieydelser«.

Lad mig herefter vende tilbage til forskelsbehandlingen mellem EF-arbejdstageren, der er beskæftiget i Frankrig, og hans franske kollega. Det ville være overflødigt at gå nærmere ind på det af Kommissionen, Caisse d'allocations familiales og den franske regering anførte, der ikke adskiller sig fra, hvad jeg lige har forkastet. Derimod har jeg to bemærkninger til det af Rådet anførte.

For det første er det ikke rigtigt, at den omtvistede bestemmelse altid stiller EF-arbejdstageren gunstigere. I henhold til fransk lovgivning kan et udlandsophold strække sig over mere end tre måneder, hvis dette er nødvendigt af hensyn til et familiemedlems helbred eller uddannelse (jfr. artikel 6 i bekendtgørelse af 10.12.1946, som ændret ved bekendtgørelse af 17.4.1972, bekendtgørelse af 14.5.1968, og for så vidt angår retspraksis, Cour de cassations (afdelingen for sociale sager) domme af 27. januar 1972 og 22. marts 1973, »Droit social«, 1972, s. 530, og 1973, s. 537). For det andet er det forkert, at der ikke sker nogen forskelsbehandling. Der udøves forskelsbehandling, selv om denne optræder i en skjult form, idet kriteriet »bopæl« som anført af den italienske regering indvirker forskelligt, alt efter arbejdstagerens nationalitet. Sagt på en anden måde, når arbejdstageren er beskæftiget i sit eget land, er familien som regel samlet, hvorimod den vandrende arbejdstagers familie normalt er splittet. At familiemedlemmerne bor i forskellige lande, må anses som en naturlig følge af, at arbejdstageren er flyttet til et andet område i Fællesskabet.

Endelig er der forskelsbehandlingen mellem ikke-franske arbejdstagere, der er beskæftiget i Frankrig, og hvis børn bor henholdsvis sammen med arbejdstageren eller i udlandet. Vi har hørt, at Rådet ikke finder dette uforeneligt med traktatens artikel 48, stk. 2. Efter min opfattelse er det ikke foreneligt med denne bestemmelse. Når der opstilles et forbud mod enhver form for forskelsbehandling med hensyn til beskæftigelse, må meningen med bestemmelsen være, at den skal omfatte alle de forhold, der tilsammen udgør arbejdstagerens retsstilling, og derfor også hans socialsikringsmæssige stilling. Hvis denne antagelse er korrekt, kan jeg ikke se, hvorfor visse EF-arbejdstagere på grund af deres familiemedlemmers bopæl skal stilles ringere end medlemsstatens egne statsborgere, når de har indbetalt de samme bidrag til sociale sikringsordninger og/eller skatter, eller hvorfor de som af Pinna påpeget endog kan blive udsat for at skulle sidestilles med statsborgere fra et tredjeland, med hvilket der ikke er indgået nogen bilateral aftale om en mere fordelagtig ordning.

7. 

Der kan herefter ikke være nogen tvivl om, at artikel 73, stk. 2, kan medføre en ringere stilling for EF-arbejdstagere beskæftiget i Frankrig, hvis familiemedlemmer bor i et andet land. Tilbage står derfor at undersøge, om den af fællesskabslovgiver indførte ordning må anses som en »objektivt begrundet foranstaltning«, som ifølge Triches-dommen falder ind under Rådets skønsmæssige beføjelser efter traktatens artikel 51. Lad mig med det samme sige, at der efter min opfattelse må svares benægtende herpå.

Hvorledes er den foreliggende ordning blevet begrundet? Den eneste begrundelse, som fællesskabslovgiver udtrykkeligt har anført, findes i tolvte betragtning til forordningen. Det hedder heri, at det ikke er hensigtsmæssigt at fastsætte de samme regler for alle medlemsstater, når det drejer sig om ydelser, »der i første række har et befolkningspolitisk sigte«. Dette forekommer efter min opfattelse rimeligt, men som Kommissionen selv har anført, har Domstolens dom af 12. juli 1979 trukket tæppet væk under denne betragtning ved at fastslå, at forordning nr. 1408/71 »ikke [sondrer] mellem de sociale sikringsordninger, ... alt efter om disse ordninger forfølger befolkningspolitiske formål eller ej« (sag 237/78, CRAM mod Toia, Sml. 1979, s. 2645, præmis 15).

Lad mig herefter gå videre til de begrundelser, som intervenienterne under skriftvekslingen og den mundtlige forhandling har peget på, idet jeg dog for alles vedkommende finder disse mindre rimelige. Når henses til dommene i Rossi- og Laterza-sagerne, må f.eks. argumentet om, at ydelsens art og dens geografiske tilhørsforhold tilsiger den pågældende ordning, åbenbart anses for at savne grundlag. Argumentet om, at den pågældende tostrengede ordning beskytter beskæftigelseslandets økonomiske interesser, er ikke meget mere holdbart. For det første fritager ordningen ikke beskæftigelseslandet for at bære de økonomiske byrder ved ydelsen, idet der skal ske refusion til bopælslandet. For det andet kan Den franske Republiks økonomiske interesser ikke have været i den grad truet, at det kan have været nødvendigt at indføre en særlig ordning for denne medlemsstat, og i hvert fald kan der ikke nu være en sådan begrundelse for fortsat at opretholde ordningen. Det er muligt, at de franske børnetilskud var særligt høje i 1971, men som det fremgår af den af Kommissionen fremlagte oversigt, er dette ikke længere tilfældet i dag.

Argumenterne standser imidlertid ikke her. Det anføres, at ordningen i artikel 73, stk. 2, fremmer arbejdskraftens frie bevægelighed, idet der er en større valgfrihed for arbejdstageren, når ydelsens størrelse afhænger af bopælslandet. Jeg tvivler på, således som Kommissionen i øvrigt også gør det, at en sådan fordel udgør en tilstrækkelig begrundelse for en forskelsbehandling, der i sig selv er uforenelig med fællesskabsretten, men jeg tvivler især på, at selve det forhold, at bopælslandet er afgørende, kan fremme arbejdstagernes mobilitet. Man kunne lige så godt — måske endda med større ret — hævde, at såfremt beskæftigelseslandet var afgørende, ville dette kunne udgøre et incitament for arbejdstageren til, uanset hvor medlemmerne af hans familie bor, at flytte til en anden medlemsstat, hvor ydelserne er højere.

Også det sidste argument må forkastes. Det er mere rimeligt at lade bopælslandets lovgivning være afgørende — hævdes det — idet dette er udtryk for, at ydelsernes størrelse er tilpasset de leveomkostninger, som familiemedlemmerne i de forskellige lande har, hvorved de familiemedlemmer, der har bopæl i samme land, behandles lige. Som den italienske regering med rette har anført, er forholdet imidlertid det, at der i ingen af de ti medlemsstater er en direkte og konkret sammenhæng mellem ydelsernes størrelse og de midler, familien har brug for til sit underhold. Der er ganske vist en relativ forbindelse mellem ydelsernes størrelse og leveomkostningerne, men denne forbindelse er kun en sekundær følge af det solidaritetsprincip, der ligger til grund for enhver lovgivning om arbejdsforhold og social sikring. Hvad særligt angår familieydelser, udgør disse et supplement til den egentlige løn, og arbejdstagerens samlede økonomisksociale situation afhænger derfor af summen af disse to »poster«.

Lad os forestille os, at en medlemsstat for at rette op på følgerne af et lavt lønningsniveau eller (noget sådant er sket i Italien) af en begrænsning i dyrtidsreguleringen foretager en kraftig forhøjelse af familieydelserne. I en sådan situation får reglen om, at bopælslandet er afgørende, en virkning, der er alt andet end udtryk for ligebehandling. Tværtimod medfører princippet urimelige og ulogiske resultater, idet den arbejdstager, hvis familiemedlemmer har bopæl i et land, hvor der er lavere ydelser og et lavere lønningsniveau, ikke bliver omfattet af en sådan kompensation. Det samme vil ske i medlemsstater, hvor familieydelserne er høje, men hvor der ikke er skattefradragsregler vedrørende omkostningerne til familiens underhold. Reglen om, at bopælslandet er afgørende, kan stille arbejdstageren i den situation, at han skal betale fuld skat, samtidig med at børnetilskuddene er mindre.

Konklusionen må derfor være, at artikel 73, stk. 2, i forordning nr. 1408/71 er a) diskriminatorisk over for EF-arbejdstagere omfattet af fransk lovgivning, hvis familiemedlemmer har bopæl i andre medlemsstater, b) derfor i strid med traktatens regler og c) ikke objektivt begrundet. Bestemmelsen bør derfor kendes ugyldig. Jeg vil derfor foreslå Domstolen at gøre dette, idet virkningerne heraf selvsagt af retssikkerhedsmæssige hensyn bør begrænses, således som Domstolen har gjort det i en række domme, senest i dommen af 27. februar 1985 (sag 112/83, Société des produits de Maïs SA).

8. 

Tilbage står herefter at undersøge de to andre problemer, som Cour de cassation har forelagt Domstolen, dvs. de aktuelle retsvirkninger af den omtvistede bestemmelse og betydningen af bopælsbegrebet i den. I realiteten er disse spørgsmål bortfaldet i betragtning af den konklusion, jeg lige er nået frem til. Men det er generaladvokatens opgave at foretage en fuldstændig undersøgelse af de spørgsmål, der er blevet forelagt, og jeg vil ikke unddrage mig denne opgave.

Hvad angår det første problem, har Pinna gjort gældende, at bestemmelsen må anses for bortfaldet efter udløbet af den i artikel 98 i forordning nr. 1408/71 fastsatte frist, hvorefter reglen om, at lovgivningen i beskæftigelseslandet er afgørende (artikel 73, stk. 1), må være gældende i hele Fællesskabet. Rigtigheden af denne anskuelse skal fremgå af dommen af 8. april 1976 i sag 43/75, Defrenne, Sml. 1976, s. 455, og dommen af 29. marts 1979 i sag 231/78, Kommissionen mod Det forenede Kongerige, Sml. 1979, s. 1447. Den italienske regering har gjort den samme opfattelse gældende, dog på mere udførlig måde. Artikel 98 — har dens repræsentant anført — indeholder ikke blot en bestemmelse om, at der skal ske en revision af reglerne. Kravet om en »fornyet overvejelse« af de gældende regler, som skal iværksættes inden den 1. januar 1973, må opfattes således, at den tostrengede ordning i artikel 73 skal være »ophævet«. Den italienske regering mener på denne baggrund, at datoen den 1. januar 1973 har karakter af en absolut frist, ikke for gennemførelsen af den fornyede overvejelse, men derimod for retsvirkningerne af den bestemmelse, undersøgelsen skal være genstand for. Den græske regering kommer til samme resultat, idet den anfører, at bestemmelsen ikke alene har karakter af en undtagelsesbestemmelse, men at den fremfor alt er en overgangsforanstaltning.

Rådet, Kommissionen, den franske regering og Caisse d'allocations familiales har derimod gjort gældende, at bestemmelsen ikke er bortfaldet. Det anføres, at der ikke er tale om noget nyt fænomen, når vi her står over for en bestemmelse om, at der skal ske en genovervejelse af reglernes indhold. Sådanne bestemmelser, der også er indeholdt i andre retsakter fra Fællesskabet, indebærer ikke en tidsmæssig begrænsning af retsvirkningerne af den regel, som bestemmelsen vedrører. Reglen finder derfor anvendelse, så længe den ikke er blevet ændret eller ophævet, og dette (har Rådet anført) følger også af, at bestemmelsens bortfald ville medføre et retstomt rum, idet det ikke af artikel 98 fremgår, at genovervejelsen skal have til resultat, enten en almindelig gennemførelse af princippet om, at lovgivningen i beskæftigelseslandet er afgørende, eller en almindelig gennemførelse af princippet om, at lovgivningen i bopælslandet er afgørende. For det andet er de domme, Pinna har henvist til, ikke relevante. Dommen i Defrenne-sagen vedrører således en forpligtelse til at indføre en bestemt retstilstand, hvis opfyldelse traktatens artikel 119 opstiller en absolut frist for, og i dommmen i sag 231/78 drejede det sig om at fastlægge indholdet af en overgangsbestemmelse i akten vedrørende Storbritanniens tiltrædelse af Fællesskabet. Hertil kommer — anfører Kommissionen — at såfremt fællesskabslovgivers hensigt havde været at fastsætte en frist for bestemmelsens gyldighed, ville der være blevet benyttet en formulering svarende til den, der i forbindelse med det samme problem blev anvendt i akten vedrørende Grækenlands tiltrædelse. I dennes artikel 48 bestemmes det, at »indtil den 31. december 1983 finder artikel 73, stk. 1 og 3, ... ikke anvendelse på græske arbejdstagere, der er beskæftiget i en anden medlemsstat end Grækenland, og hvis familiemedlemmer har bopæl i Grækenland. Bestemmelserne i artikel 73, stk. 2, ... finder tilsvarende anvendelse på disse arbejdstagere«.

Efter min opfattelse kan man ikke tillægge artikel 98 (nu 99) den retsvirkning, at artikel 73, stk. 2, automatisk er bortfaldet den 1. januar 1973. Man kan ikke lægge noget sådant i bestemmelsens ordlyd, som den italienske og græske regering, hvor skarpsindigt det af dem anførte end måtte være, ser bort fra eller forvrider. Den omstændighed bør heller ikke undervurderes, at fællesskabslovgiver (det vil konkret sige de ti medlemsstater) i forbindelse med de talrige lejligheder, hvor Rådet har drøftet spørgsmålet, og i forbindelse med affattelsen af traktaten med Grækenland, hele tiden har ment, at artikel 73, stk. 2, fortsat var i kraft. På denne baggrund må det erkendes, at det sidstnævnte argument fra Kommissionens side bør tillægges en alt andet end ubetydelig vægt.

Når dette er sagt, vil jeg straks tilføje, at det ikke er ensbetydende med, at artikel 98 (99) kun retligt set er udtryk for et bestemt ønske, eller at bestemmelsens indhold er neutralt. Man kan ikke sidestille bestemmelsen med de mange bestemmelser om en genovervejelse af bestemte reglers indhold, som man kan finde i fællesskabslovgivningen. Formålet med sådanne bestemmelser er kun at sikre, at der sker en »fysiologisk« udvikling i den pågældende ordning ved at tage højde for, at der vil kunne være behov for tilpasninger og tekniske forbedringer. Den her omhandlede bestemmelse er affattet på en sådan måde, at man må være overbevist om, at dens forfattere var klar over, at man indførte en ordning, som ikke i længden ville være holdbar, og som der hurtigst muligt burde rettes op på. For det andet bemærker jeg, at jeg stærkt tvivler på, at det som hævdet af Rådet i 1971 stod meget uklan, hvilket resultat genovervejelsen af reglernes indhold burde få. Når jeg har denne tvivl, er det fordi jeg ikke kan forestille mig, at fællesskabslovgiver kan have overvejet den løsning for hele Fællesskabet, at bopælslandet skal være afgørende, dvs. en regel, hvorefter rettigheder erhvervet på grundlag af de nationale lovgivninger i medlemsstaterne indskrænkes mere eller mindre drastisk. Under alle omstændigheder må forholdet være det, at selv om det dengang måtte have været et åbent spørgsmål, hvad der skulle komme ud af den i artikel 98 omhandlede revision af reglerne, så blev der sat et punktum herfor den 13. juli 1976, da Domstolen afsagde den første dom (Triches), hvori det blev fastslået, at en sådan indskrænkning i vandrende arbejdstageres rettigheder strider mod fællesskabsretten.

9. 

Til slut endelig et par ord om bopælsbegrebet. Den franske regering og Caisse d'allocations familiales har anført, at dette spørgsmål må afgøres efter lovgivningen i den kompetente medlemsstat. De andre intervenienter (undtagen Rådet, der ikke har angivet nogen stillingtagen til dette spørgsmål) er af den opfattelse, at begrebet — der bl.a. er nævnt i traktatens artikel 51, som forordning nr. 1408/71 er udtryk for en gennemførelse af — har et fællesskabsretligt indhold.

Jeg deler den sidstnævnte opfattelse. Forordningen henviser ikke blot til begrebet bopæl, men indeholder en definition af det, jfr. artikel 1, litra h), hvorefter begrebet betyder »sædvanligt opholdssted« (mens — jfr. litra i) — begrebet ophold betyder »midlertidigt ophold«). Lad mig tilføje, at denne definition svarer til den, Domstolen har givet af begrebet i en række domme vedrørende vandrende arbejdstageres sociale sikring. Begrebet bopæl — har Domstolen fastslået - skal forstås som det sted, hvor den pågældendes »sædvanlige [eller permanente] interessecentrum... befinder sig«. Bopælsstedet er det sted, som den pågældende erhvervs- og følelsesmæssigt er knyttet til, og det er ikke afgørende, i hvilket omfang vedkommende faktisk opholder sig dér, når blot det af hans ophold fremgår, at der er en sådan tilknytning (jfr. dom af 12. juli 1973, sag 13/73, Angenieux mod Hakenberg, Smi. 1973, s. 935, og dom af 17. februar 1977, sag 76/76, Di Paolo mod Office national de l'emploi, Smi. 1977, s. 315).

Det sted, hvor en person har bopæl, afhænger med andre ord ikke af en målelig størrelse, som f.eks. længden af et ophold. Det er mere afgørende, om et ophold er udtryk for et ønske om at have en fast tilknytning til det pågældende sted. Man kan derfor godt have bopæl et bestemt sted, selv om man kun opholder sig dér nogle måneder, og omvendt er et længerevarende ophold ikke nødvendigvis udtryk for bopæl. Således må forholdet f.eks. opfattes, når et længerevarende ophold skyldes studier, arbejde, pleje eller fornøjelse, uden at der foreligger noget ønske om en fast tilknytning til stedet. Det er imidlertid den nationale ret, der konkret må afgøre, om ophold, som en vandrende arbejdstagers familiemedlemmer har haft i et andet land, har været af en sådan karakter, at det må formodes, at de pågældende har ønsket at flytte deres interessecentrum dertil og dermed skiftet bopæl.

10. 

Jeg skal herefter sammenfattende foreslå, at Domstolen giver følgende svar på de spørgsmål, som er blevet forelagt af Den franske Republiks Cour de cassation ved dom nr. 218 af 11. januar 1984 i sagen Pietro Pinna mod Caisse d'allocations familiales de la Savoie:

Artikel 73, stk. 2, i Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 er uforenelig med EØF-traktatens artikler 48-51, idet bestemmelsen strider mod ligebehandlingsprincippet i forbindelse med arbejdsforhold og social sikring.

På denne baggrund skal jeg endvidere foreslå, at Domstolen ikke besvarer de andre spørgsmål.