EUROPA-KOMMISSIONEN

Bruxelles, den 22.7.2024

COM(2024) 307 final

RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET

i henhold til momsdirektivets artikel 410b
om anvendelsen af momsbestemmelserne for vouchere
- definition, distributionskæder og ikkeindløste vouchere -

Indholdsfortegnelse

1.    Indledning    

2.    Baggrund for interventionen    

3.    Gennemførelse af de nuværende bestemmelser    

4.    Vurdering af de nuværende regler    

4.1    Generel vurdering    

4.2    Vurdering af specifikke emner    

5.    Konklusioner    

Bilag — Sammenfattende rapport — Spørgeskema om gennemførelsen af voucherdirektivet (EU) 2016/1065    

1.Indledning 

Den 27. juni 2016 vedtog Rådet et direktiv 1 om ændring af momsdirektivet 2 om behandlingen af transaktioner med vouchere (voucher-direktivet). De nye regler finder anvendelse fra den 1. januar 2019, men kun for vouchere, der udstedes efter den 31. december 2018.

Formålet med disse ændringer er forenkling, modernisering og harmonisering af momsreglerne for vouchere 3 , navnlig for at "sikre en sikker og ensartet behandling, overensstemmelse med principperne om en generel forbrugsafgift, der er direkte proportional med varernes og ydelsernes pris, undgå inkonsekvens, konkurrencefordrejning, dobbelt- eller ingen afgiftspålæggelse samt for at mindske risikoen for afgiftsunddragelse" 4 .

I henhold til artikel 410b i det ændrede momsdirektiv skal Kommissionen forelægge Europa-Parlamentet og Rådet en vurderingsrapport baseret på oplysninger fra EU's medlemsstater (herefter "medlemsstaterne") om anvendelsen af momsdirektivets bestemmelser for så vidt angår momsbehandlingen af vouchere, navnlig med hensyn til definitionen af vouchere, momsreglerne vedrørende beskatning af vouchere i distributionskæden og ikkeindløste vouchere, om nødvendigt ledsaget af et passende forslag om ændring af de relevante regler.

I lyset af ovenstående analyseres i denne rapport de generelle resultater af momsreglerne for vouchere i henhold til fem kriterier (virkningsfuldhed, effektivitet, relevans, sammenhæng og EU-merværdi) over 4 år siden deres oprindelige anvendelse i 2019 efterfulgt af en specifik vurdering af: i) definition af vouchere, ii) beskatning af vouchere i distributionskæden og iii) ikkeindløste vouchere. Rapporten indeholder en vurdering af gennemførelsen af de relevante bestemmelser på grundlag af resultaterne af en undersøgelse rettet mod medlemsstaterne, der blev gennemført fra 27. marts til 9. juni 2023 5 . Det konkluderes derefter, om et lovgivningsforslag om ændring af de pågældende regler ville være hensigtsmæssigt.

2.Baggrund for interventionen 

I mangel af fælles momsregler for behandlingen af vouchere i sjette momsdirektiv 6 eller i momsdirektivet har medlemsstaterne udviklet forskellige tilgange i årenes løb. Dette har ført til risiko for dobbelt eller ingen afgiftspålæggelse, afgiftsunddragelse og hindringer for virksomhedsinnovation 7 . I 2012 fremsatte Kommissionen således et forslag om at præcisere og harmonisere momsreglerne for vouchere 8 .

Da det blev vedtaget af Rådet, blev nogle af de bestemmelser, som Kommissionen havde foreslået, dog udeladt. Navnlig indeholder det vedtagne voucherdirektiv ingen bestemmelse om rabatkuponer, acontobetalinger eller beregning af beskatningsgrundlaget for distribution af "vouchere til flere formål" (MPV'er). Med hensyn til rabatter præciseres det endda i betragtningerne til det vedtagne direktiv, at instrumenter, der giver indehaveren ret til en rabat ved køb af varer eller ydelser, men ikke ret til at modtage sådanne varer eller ydelser, bør ikke være omfattet af disse regler. Der henvises heller ikke til udelukkelsen fra definitionen af en voucher af ethvert instrument, hvis eneste formål er at foretage betalinger, eller til forholdet mellem reglerne om vouchere og særlige momsregler såsom reglerne om fortjenstmargenordningen for rejsebureauer. Det kan hævdes, at dette til dels skyldes, at der kræves enstemmighed på beskatningsområdet, hvor de indgåede kompromiser ofte ser bort fra spørgsmål, der potentielt kunne være blevet vedtaget af et flertal. I de seneste år er disse og andre gennemførelsesspørgsmål blevet drøftet i Momsudvalget 9 . Dette resulterede i to sæt retningslinjer 10 vedtaget af et flertal af medlemsstaterne (afsnit 3), som, selv om de ikke er juridisk bindende, bidrager til en mere ensartet anvendelse af de fælles momsregler.

i) Definitionen af vouchere

De vedtagne regler fastsætter, at to kumulative betingelser skal være opfyldt, for at et instrument kan betragtes som en voucher: i) Instrumentet indebærer en forpligtelse til at acceptere det som modydelse eller en del af modydelsen for en levering af varer eller tjenesteydelser, og ii) instrumentet eller den tilhørende dokumentation angiver de varer eller tjenesteydelser, der skal leveres, eller identiteten af de potentielle leverandører.

Figur 1: Voucherbegrebet 11

En "voucher til ét formål" (single-purpose voucher (SPV)) er en voucher, hvor leveringsstedet for de varer eller ydelser, som voucheren relaterer sig til, og den moms, der skal betales for de pågældende varer eller ydelser, er kendt på tidspunktet for udstedelsen af voucheren, mens alle andre vouchere end SPV'er udgør "vouchere til flere formål" (multi-purpose voucher (MPV)).

Figur 2: SPV

Figur 3: Begrebet MPV

Betragtningerne til voucher-direktivet præciserer også, at instrumenter, der giver indehaveren ret til en rabat ved køb af varer eller ydelser, men ikke ret til at modtage sådanne varer eller ydelser, ikke bør være omfattet af disse regler 12 og at bestemmelserne om vouchere ikke bør medføre ændringer i den momsmæssige behandling af rejsehjemler, entrébilletter til biografer og muséer, frimærker eller lignende 13 .

ii) Momsbehandling af vouchere i distributionskæden

Som det fremgår af 8. betragtning til voucherdirektivet, bør der, når momsbehandlingen af den bagvedliggende levering af varer eller ydelser kan fastslås med sikkerhed allerede ved udstedelsen, opkræves moms ved hver overdragelse af en SPV, herunder i forbindelse med udstedelsen heraf, mens den faktiske overdragelse af varerne eller den faktiske levering af ydelserne til gengæld for en SPV ikke bør betragtes som en uafhængig transaktion.

Figur 4: Regler for overdragelse af en SPV

Med hensyn til distribution af SPV'er blev det i voucherdirektivet præciseret, at enhver overdragelse af en SPV foretaget af en afgiftspligtig person, der handler i eget navn, herunder udstedelsen af voucheren, anses for at være levering af de varer eller ydelser, som voucheren relaterer sig til 14 . Momsen skal bogføres af den modværdi, der er modtaget for SPV'en i henhold til momsdirektivets artikel 73. Når en SPV derimod udstedes eller distribueres af en afgiftspligtig person, der handler i en anden persons navn, anses den pågældende afgiftspligtige person ikke for at have deltaget i den bagvedliggende levering.

For MPV'er bør der i stedet opkræves moms, når de varer eller ydelser, som voucheren vedrører, leveres, og derfor bør enhver forudgående overdragelse af MPV'en ikke være momspligtig.

Figur 5: Regler for overdragelse af en MPV

For tjenesteydelser, der leveres i distributionskæden for en MPV, er det kun formidlingstjenester eller særskilte leveringer af ydelser såsom distributions- eller reklameydelser, der er momspligtige. Når en afgiftspligtig person, der ikke handler i eget navn, modtager en særskilt modværdi for overdragelsen af en MPV, bør denne modværdi derfor være afgiftspligtig i henhold til den almindelige momsordning 15 .

Endelig blev det med hensyn til afgiftsgrundlaget for en MPV præciseret, at leverandøren af varerne eller tjenesteydelserne for at sikre, at det betalte momsbeløb er nøjagtigt, jf. dog momsdirektivets artikel 73, skal redegøre for momsen baseret på den modydelse, der er betalt for MPV'en 16 . I mangel af sådanne oplysninger bør afgiftsgrundlaget være det samme som den pengeværdi, der er angivet på selve voucheren til flere formål eller i den tilhørende dokumentation, med fradrag af momsbeløbet af de leverede varer eller ydelser. Hvis en MPV delvis anvendes mod levering af varer eller ydelser, bør afgiftsgrundlaget være det samme som den tilsvarende del af modværdien eller pengeværdien med fradrag af momsbeløbet af de leverede varer eller ydelser.

iii) Ikkeindløste vouchere

Når en MPV anvendes delvist, bør afgiftsgrundlaget være lig med den tilsvarende del af modydelsen eller pengeværdien minus momsbeløbet for de leverede varer eller ydelser, selv om det er præciseret 17 at dette ikke er rettet mod de situationer, hvor en voucher til flere formål ikke er indløst af den endelige forbruger i løbet af gyldighedsperioden, og den modtagne modværdi af en sådan voucher beholdes af sælgeren 18 .

3.Gennemførelse af de nuværende bestemmelser

I henhold til artikel 2 i voucherdirektivet:

1. Medlemsstaterne vedtager og offentliggør senest den 31. december 2018 de love og administrative bestemmelser, der er nødvendige for at efterkomme dette direktiv. De meddeler straks Kommissionen disse love og bestemmelser. De anvender disse bestemmelser fra den 1. januar 2019.

2. Medlemsstaterne meddeler Kommissionen teksten til de vigtigste nationale retsforskrifter, som de udsteder på det område, der er omfattet af dette direktiv.

Med hensyn til forpligtelsen til at meddele Kommissionen teksten til de nye retsforskrifter blev fem traktatbrudsprocedurer vedrørende manglende meddelelse afsluttet, efter at Cypern, Tjekkiet, Grækenland, Letland og Rumænien havde meddelt deres gennemførelsesforanstaltninger.

GD TAXUD's overensstemmelseskontrol af hver medlemsstat 19 efter den 1. januar 2019 viste, at fire medlemsstater ikke havde overholdt de fastsatte ikrafttrædelses- og anvendelsesdatoer for de nye bestemmelser (i Tjekkiet trådte ændringerne i kraft fra den 1. april 2019, i Danmark og Letland fandt de nye bestemmelser kun anvendelse på vouchere udstedt efter den 1. juli 2019 og i Slovakiet på vouchere udstedt efter den 30. september 2019).

Efter overensstemmelseskontrollen indledte Kommissionen desuden to EU Pilot-procedurer 20 mod Bulgarien og Frankrig. I Bulgariens tilfælde blev EU Pilot-proceduren vedrørende behandling af spisekuponer afsluttet, efter at den nationale lovgivning var blevet ændret pr. 18. februar 2022. Som følge af de foretagne ændringer blev navnlig spisekuponer, der kunne ombyttes både for leveringer, der er underlagt en nedsat momssats, og for leveringer, der blev beskattet til normalsatsen, anset for at være MPV'er. I Frankrigs tilfælde vedrørte EU Pilot-proceduren fastsættelsen af beskatningsgrundlaget for levering af varer eller tjenesteydelser, der blev leveret i forbindelse med en MPV, i mangel af oplysninger om den betalte modværdi. I henhold til momsdirektivets artikel 73a skal afgiftsgrundlaget i dette tilfælde svare til den pengeværdi, der er angivet på selve voucheren eller i den tilhørende dokumentation, minus momsbeløbet for de leverede varer eller ydelser. Efter at den nationale lovgivning var blevet ændret i overensstemmelse hermed og trådte i kraft den 1. januar 2022, blev sagen afsluttet.

For så vidt angår EU's retspraksis, 21 havde Den Europæiske Unions Domstol (EU-Domstolen) for første gang en sag, der vedrørte voucherdirektivet, i DSAB Destination Stockholm-sagen 22 , der vedrørte fortolkningen af momsdirektivets artikel 30a i forbindelse med et "citykort". Det forelagte spørgsmål havde til formål at afgøre, om et instrument, der giver ihændehaveren ret til at anvende forskellige ydelser på et bestemt sted i en begrænset periode og op til et vist beløb, kan udgøre en "voucher" som omhandlet i momsdirektivets artikel 30a, stk. 1, selv om en gennemsnitlig forbruger på grund af instrumentets begrænsede gyldighedsperiode ikke kan drage fordel af alle de tilbudte ydelser, og om et sådant instrument i givet fald kan udgøre en MPV som omhandlet i momsdirektivets artikel 30a, stk. 3.

For det første fandt Domstolen, at betingelserne for at blive kvalificeret som en voucher i henhold til artikel 30a syntes at være opfyldt (forudsat at den forelæggende ret også har fastslået dette). Den præciserede, at de to betingelser er kumulative: i) Instrumentet skal indebære en forpligtelse til at acceptere det som modydelse eller delvis modydelse for en levering af varer eller tjenesteydelser, og ii) instrumentet eller den tilhørende dokumentation skal angive, hvilke varer eller tjenesteydelser der skal leveres, eller identiteten af de potentielle leverandører heraf. Derimod er det pågældende korts gyldighedsperiode eller muligheden for at udnytte alle de tjenesteydelser, der er omfattet af dette kort, ikke relevante elementer med henblik på at kvalificere dette kort som en "voucher" som omhandlet i artikel 30a. For det andet blev det bemærket, at det omtvistede kort giver adgang til forskellige tjenesteydelser, som er underlagt forskellige momssatser eller er fritaget for afgift, og at det er umuligt på forhånd at forudsige, hvilke ydelser kortindehaveren vil vælge. Da den moms, der skal betales for disse tjenesteydelser, ikke er kendt på tidspunktet for udstedelsen af dette instrument, kan den ikke kvalificeres som en SPV. EU-Domstolen fandt derfor, at instrumentet udgør en MPV som omhandlet i momsdirektivets artikel 30a, stk. 3, da dette begreb er residualt (alle andre vouchere end SPV'er udgør MPV'er).

Senest fokuserede Domstolens dom i Finanzamt O-sagen (Bons à usage unique) 23 på, om en distributionskæde mellem erhvervsdrivende, der handler i eget navn i hele EU, før de tjenesteydelser, som voucheren vedrører, leveres til de endelige forbrugere, kan påvirke betingelsen for, at der kan være tale om en SPV, dvs. at "leveringsstedet for de varer eller ydelser, som voucheren vedrører, og den moms, der skal betales for disse varer eller ydelser, er kendt på tidspunktet for udstedelsen af voucheren". EU-Domstolen fastslog, at kvalificeringen af en voucher som et SPV som omhandlet i momsdirektivets artikel 30a, stk. 2, udelukkende afhænger af de betingelser, der er fastsat i denne bestemmelse, herunder kravet om, at leveringsstedet for ydelser til de endelige forbrugere, som voucheren vedrører, skal være kendt på tidspunktet for udstedelsen af voucheren, selv om voucheren er genstand for overførsler mellem afgiftspligtige personer, der handler i eget navn og er etableret i andre medlemsstater end den, hvor disse endelige forbrugere befinder sig. Domstolen fastslog i det væsentlige, at de successive overdragelser af en SPV foretaget af afgiftspligtige personer, der handler i eget navn, og som skal anses for den levering, som voucheren vedrører i henhold til artikel 30b, stk. 1, første afsnit, ikke rejser tvivl om den vurdering, der blev foretaget på tidspunktet for udstedelsen af voucheren af, om denne voucher kvalificerer som SPV, og nærmere bestemt af, om leveringsstedet for de ydelser, som voucheren vedrører, er kendt på udstedelsestidspunktet. EU-Domstolen bemærkede, at momsdirektivets artikel 30b, stk. 1, første afsnit, kun finder anvendelse på vouchere, der (allerede) kvalificeres som SPV'er i henhold til de to kumulative kriterier i artikel 30a, stk. 2, som skal vurderes på tidspunktet for udstedelsen af voucheren. EU-Domstolen bemærkede, at en anden fortolkning ellers ville gøre kvalificeringen af en voucher (som SPV eller MPV) afhængig af, om den overføres inden for en enkelt medlemsstat eller inden for en grænseoverskridende distributionskæde. Dette ville være i strid med de oprindelige mål med momsbestemmelserne om vouchere, som havde til formål at forhindre uoverensstemmelser, dobbelt- eller ingen afgiftspålæggelse og uoverensstemmelser mellem medlemsstaterne. Det ville også gøre det praktisk talt umuligt at klassificere en voucher som en SPV.

Spørgsmål vedrørende juridisk fortolkning og gennemførelse er også blevet drøftet i Momsudvalget ved flere lejligheder 24 med henblik på at bidrage til en mere ensartet anvendelse af bestemmelserne i momsdirektivet, som ændret ved voucherdirektivet.

Momsudvalget analyserede navnlig momsreglerne for vouchere i forbindelse med citykort, betalingsinstrumenter og utility tokens samt deres forhold til momssærordninger og -fritagelser (dvs. lægelige fritagelser), herunder de specifikke fritagelser, der er fastsat for eksport af varer.

Da et flertal af medlemsstaterne gav udtryk for støtte, nåede Momsudvalget også til enighed om to sæt retningslinjer 25 om momsbehandlingen af vouchere, der, selv om de ikke er juridisk bindende for medlemsstaterne, bidrager til en mere ensartet anvendelse af de fælles momsregler 26 .

Med det første sæt retningslinjer 27 blev der opnået enighed om følgende:

1.Da en voucher er et instrument, hvor der er en forpligtelse til at acceptere den som modværdi eller delvis modværdi for en levering af varer eller ydelser hos den eller de potentielle leverandører, der var angivet på udstedelsestidspunktet, anerkender Momsudvalget enstemmigt, at den skal betragtes som et instrument med begrænset formål.

2.Momsudvalget er næsten enstemmigt af den opfattelse, at en voucher ikke kan betragtes som et betalingsinstrument, eftersom det er et instrument, der udgør modydelsen for levering af varer eller tjenesteydelser, der er indbygget deri, og ikke et instrument, der medfører overførsel af midler. Momsudvalget er derfor næsten enstemmigt enig i, at indløsningen af en voucher ikke skal betragtes som en betaling, men snarere som udøvelse af retten til at erhverve de varer eller ydelser, som voucheren vedrører. I denne forbindelse bemærker Momsudvalget næsten enstemmigt, at indehaveren af en voucher har ret til at drage fordel af varerne eller ydelserne ved indløsning af voucheren, som leverandøren er forpligtet til at acceptere som modydelse.

3.Momsudvalget bekræfter enstemmigt, at en voucher kun kan betragtes som sådan, hvis de varer eller ydelser, der skal leveres, eller deres potentielle leverandørers identitet enten er angivet på selve instrumentet eller i den tilhørende dokumentation, herunder vilkårene og betingelserne for anvendelse af et sådant instrument. For så vidt angår tokens, som endnu ikke er en del af et reguleret marked i EU, og hvis karakter ændres, er Momsudvalget enstemmigt af den opfattelse, at de i princippet ikke skal betragtes som vouchere i momsdirektivets forstand. Momsudvalget er ikke desto mindre enstemmigt enig i, at en individuel tilgang er hensigtsmæssig, når det overvejes, om en token kan betragtes som en voucher, afhængigt af dens specifikke kvalificering og anvendelse.

4.Momsudvalget er næsten enstemmigt enigt i, at bestemmelserne i momssærordningerne såsom dem, der gælder for små virksomheder, rejsebureauer eller brugte genstande, kunstgenstande, samlerobjekter og antikviteter, som er undtagelser fra de generelle momsregler, har forrang frem for anvendelsen af de regler, der gælder for vouchere og andre generelle regler, når en af disse regler ville være i strid med den korrekte anvendelse af og formålene med særordningen. Momsudvalget er næsten enstemmigt enigt i, at en voucher ikke må ændres ved, at den person, der udsteder eller overdrager voucheren, opfylder betingelserne for at anvende en særordning.

Med det andet sæt retningslinjer 28 blev følgende aftalt:

1.I lyset af Den Europæiske Unions Domstols afgørelse i sag C-637/20 DSAB Destination Stockholm bekræfter Momsudvalget enstemmigt, at et instrument såsom et citykort for at blive klassificeret som en voucher i henhold til momsdirektivets artikel 30a, nr. (1), i) skal indebære en forpligtelse til at acceptere det som modværdi eller delvis modværdi for en levering af varer eller ydelser, og ii) de varer eller ydelser, der skal leveres, eller identiteten af de potentielle leverandører heraf skal angives i citykortet eller de dertil knyttede dokumenter, herunder brugsvilkår og -betingelser. Momsudvalget bekræfter også med enstemmighed, at disse betingelser er kumulative, og at begge skal være opfyldt, for at ethvert instrument kan klassificeres som en voucher.

2.Eftersom klassificeringen af et instrument afhænger af de faktiske omstændigheder, anerkender Momsudvalget enstemmigt, at ikke alle citykort nødvendigvis vil blive betragtet som en voucher. Momsudvalget er imidlertid næsten enstemmigt enig i, at et citykort, der giver kortindehaveren ret til at anvende kortet som modydelse for adgang til udvalgte seværdigheder, der skal leveres af udpegede tredjepartsleverandører, og for adgang til at benytte turistbusser og -både, som udstedes af citykortets udsteder på et bestemt sted i en begrænset periode og op til et bestemt beløb, skal betragtes som en voucher i henhold til momsdirektivets artikel 30a, nr. 1).

3.Momsudvalget er næsten enstemmigt enig i, at når tjenesteydelser, der leveres ved hjælp af et citykort, pålægges forskellige momssatser eller delvist er fritaget for moms, således at den skyldige moms på ydelserne ikke kendes på tidspunktet for udstedelsen af citykortet, skal kortet klassificeres som en voucher til flere formål i overensstemmelse med momsdirektivets artikel 30a, nr. 3). Hvis dette er tilfældet, er Momsudvalget næsten enstemmigt enig i, at afgiftsgrundlaget for de tjenesteydelser, der leveres i denne henseende, skal svare til den modværdi, der er betalt for citykortet, eller, i mangel af oplysninger om denne modydelse, den pengeværdi, der er angivet på selve citykortet eller i den tilhørende dokumentation, med fradrag af momsbeløbet for de leverede ydelser.

4.Når tjenesteydelser, som det er tilfældet i den undersøgte forretningsmodel, både leveres af udstederen af et citykort og af tredjepartsleverandører, er Momsudvalget næsten enstemmigt enig i, at afgiftsgrundlaget for den tjenesteydelse, der leveres af udstederen af citykortet, og som består i drift af turistbusser og -både til brug for kortindehaveren, skal svare til den modydelse, der betales for dette citykort, fratrukket momsbeløbet, nedsat med eventuelle beløb, der betales til tredjepartsleverandører for tjenesteydelser, som de leverer i henhold til det pågældende citykort.

5.I henhold til den undersøgte forretningsmodel, hvor tjenesteydelser leveres af både udstederen af et citykort og af tredjepartsleverandører, er Momsudvalget næsten enstemmigt enig i, at for så vidt angår tjenesteydelser såsom adgang til museer og seværdigheder eller sightseeing, som leveres af en tredjepartsleverandør til kortindehaveren, for hvilken citykortet anvendes som en del af modydelsen, skal afgiftsgrundlaget være pengeværdien af den leverede tjenesteydelse som angivet i den tilhørende dokumentation med fradrag af momsbeløbet for denne tjenesteydelse. Når det i aftalen mellem citykortets udsteder og tredjepartsleverandøren er fastsat, at ydelsens pengemæssige værdi udgør en procentdel af den normale pris, er Momsudvalget næsten enstemmigt enig i, at denne nedsættelse skal betragtes som en prisrabat, der opnås på leveringstidspunktet.

4.Vurdering af de nuværende regler

Følgende vurdering er baseret på oplysninger fra medlemsstaterne gennem en undersøgelse, der fandt sted fra den 27. marts til den 9. juni 2023, og som alle medlemsstaterne besvarede.

Undersøgelsen omfattede 45 lukkede og 22 åbne spørgsmål vedrørende: i) en generel vurdering af virkningerne af gennemførelsen af voucherdirektivet over 4 år siden dets vedtagelse, og ii) specifikke spørgsmål vedrørende definitionen af vouchere, sondringen mellem SPV'er og MPV'er, deres overførsel, afgiftsgrundlag, rabatkuponer og ikkeindløste vouchere (en detaljeret rapport om undersøgelsesresultaterne findes i bilag – sammenfattende rapport).

Den generelle vurdering viste, at de fleste medlemsstater ikke havde tilstrækkelige oplysninger til at besvare de fleste af spørgsmålene, men i det omfang der forelå oplysninger, anses momsreglerne for vouchere for i det store og hele at have nået deres mål og som overvejende relevante. For så vidt angår den anden del af vurderingen blev der modtaget generel positiv feedback vedrørende de bestemmelser, der regulerer definitionen af vouchere og deres overførsel, mens kun et mindretal af medlemsstaterne rejste specifikke spørgsmål, som dog hovedsagelig vedrørte anvendelsen af reglerne i deres nuværende form, og som allerede var genstand for drøftelser i Momsudvalget eller EU-Domstolens domme.

4.1Generel vurdering

Virkning

Analysen har vist, at momsreglerne for vouchere for det meste opfylder deres mål.

Som nævnt i afsnit 1 var formålet med voucher-direktivet forenkling, modernisering og harmonisering af momsreglerne for vouchere 29 , og navnlig at "sikre en sikker og ensartet behandling, overensstemmelse med principperne om en generel forbrugsafgift, der er direkte proportional med varernes og ydelsernes pris, undgå inkonsekvens, konkurrencefordrejning, dobbelt eller ingen afgiftspålæggelse samt for at mindske risikoen for afgiftsunddragelse" 30 .

Baseret på besvarelserne af undersøgelsen 31  var et flertal af medlemsstaterne enige om, at gennemførelsen af voucher-direktivet i løbet af de første 4 år i hvert fald delvist har ført til i) enklere overholdelse og ii) mere ensartede krav.

I forlængelse heraf fandt GD TAXUD's overensstemmelseskontrol, som vist i afsnit 3, selv om den var begrænset til formelle aspekter af lovgivningen, ingen større problemer med medlemsstaternes gennemførelse af reglerne om vouchere. 

Det arbejde, der er udført i de seneste år i Momsudvalget, og som har ført til enighed om to sæt retningslinjer 32 , har bidraget yderligere til at nå målet om harmonisering.

Langt de fleste medlemsstater havde utilstrækkelige oplysninger om, hvorvidt momsreglerne for vouchere har adresseret spørgsmål vedrørende svig. I deres svar på undersøgelsens åbne spørgsmål henledte kun et mindretal af medlemsstaterne opmærksomheden på potentielle spørgsmål vedrørende misbrug. Ifølge én medlemsstat kan vouchere anvendes til hvidvaskning af penge, og der er risiko for misbrug i forbindelse med afgiftspligtige personers mulighed for at udforme en voucher som en SPV eller en MPV. Denne risiko for misbrug på grund af den hårfine grænse mellem SPV'er og MPV'er blev også påpeget af en anden medlemsstat, som mente, at indførelsen af en retlig formodning om, at varer eller tjenesteydelser anses for at være leveret, når der udstedes en SPV, også skaber en mulighed for svindlere. Ifølge en anden medlemsstat kan afgiftspligtige personer ændre deres forretningsmodel efter udstedelse af en voucher, således at den kan betegnes som en MPV. To andre medlemsstater bekræftede, at udstedere har tendens til at udvide sortimentet af indløselige varer og tjenesteydelser, der er underlagt forskellige afgiftssatser, for at en voucher kan betegnes som en MPV i stedet for en SPV.

Virkningsgrad

Analysen har vist, at Medlemsstaterne ikke har tilstrækkelige oplysninger til at fastslå, om momsreglerne for vouchere har medført effektivitetsgevinster eller -tab.

Det fremgår af undersøgelsen, at langt de fleste/næsten alle medlemsstater ikke havde tilstrækkelige oplysninger om momsreglerne for vouchere i løbet af de første 4 år, hvilket resulterede i en reduktion af de administrative omkostninger for virksomheder, der udsteder og/eller overdrager SPV'er eller MPV'er, og for skatte- og toldmyndighederne.

Svarene på undersøgelsens åbne spørgsmål viser, at de fleste af de problemer, der blev rejst med administrationen af de nye regler for både skatteforvaltninger og afgiftspligtige personer, vedrørte kvalificeringen af visse instrumenter (f.eks. citykort eller tokens) og sondringen mellem SPV'er og MPV'er. Andre spørgsmål vedrørte fastsættelsen af beskatningsgrundlaget for MPV'er og overførslen heraf (f.eks. distributionstjenester og indløste MPV'er). Disse spørgsmål blev imidlertid rejst af et mindretal af medlemsstaterne og vedrørte emner, der allerede var under drøftelse i Momsudvalget, og som alle vedrørte aspekter af anvendelsen af de nuværende regler.

Relevans

For så vidt som oplysningerne er tilgængelige for medlemsstaterne, har analysen vist, at de nuværende regler for størstedelens vedkommende anses for at være relevante.

I undersøgelsen var de fleste medlemsstater enige om, at gennemførelsen af voucherdirektivet i løbet af de første fire år i det mindste delvist havde ført til momsregler for vouchere, der var tilpasset forskellige forretningsmodeller.

Næsten halvdelen af medlemsstaterne var også enige om at gennemførelsen af voucherdirektivet i det mindste delvist har ført til momsregler, der er egnet til at håndtere nye og kommende forretningsmodeller. Den anden halvdel (undtagen én 33 ) af medlemsstaterne havde ikke tilstrækkelige oplysninger til at kunne give udtryk for deres holdning hertil.

Næsten halvdelen 34 af medlemsstaterne var enige om, at gennemførelsen af voucherdirektivet i det mindste delvist havde ført til momsregler, der var egnede til at håndtere grænseoverskridende situationer. Halvdelen af medlemsstaterne havde ikke tilstrækkelige oplysninger om dette.

Som svar på undersøgelsens åbne spørgsmål nævnte kun et mindretal af medlemsstaterne sondringen mellem vouchere og andre nye instrumenter (såsom tokens, spilnøgler) og grænseoverskridende handel med vouchere som en mulig kilde til problemer. Mens der som nævnt ovenfor er igangværende drøftelser i Momsudvalget om sondringen mellem forskellige instrumenter, har EU-Domstolen for nylig afsagt dom om grænseoverskridende handel med vouchere 35 .

Sammenhæng

Analysen har vist, at momsreglerne for vouchere er i overensstemmelse med momssystemets principper.

Som tidligere nævnt var et af formålene med voucherdirektivet at sikre overensstemmelse med principperne om en generel forbrugsafgift, der er direkte proportional med prisen på varer og tjenesteydelser.

Dette sikres af reglen for SPV'er, 36 i henhold til hvilken hver overførsel af en SPV skal anses for en levering af de bagvedliggende varer eller tjenesteydelser, mens den faktiske levering af varer eller tjenesteydelser til gengæld for SPV'en ikke betragtes som en selvstændig transaktion. Denne regel finder anvendelse, da leveringsstedet og den moms, der skal betales for de bagvedliggende varer eller ydelser, er kendt på udstedelsestidspunktet. Dette er også i overensstemmelse med den retlige formodning i momsdirektivets artikel 28, hvorefter en afgiftspligtig person, der deltager i en tjenesteydelse, skal anses for at have modtaget og leveret de pågældende tjenesteydelser, når vedkommende handler i eget navn, men på vegne af en anden person. I henhold til momsdirektivets artikel 73 er afgiftsgrundlaget for en SPV den fulde pris, der opnås til gengæld for denne SPV (herunder enhver formidlingstjeneste).

Sammenhængen med momssystemet sikres også af reglen 37 gældende for MPV'er, ifølge hvilken moms på de bagvedliggende varer og tjenesteydelser først opkræves ved indløsningen. Dette gælder, fordi det for så vidt angår MPV'er er nødvendigt at afvente, at varerne eller tjenesteydelserne rent faktisk leveres, for at få kendskab til den skyldige moms. Dette sikrer, at den afgiftsmæssige behandling af transaktionen er den samme, uanset om varerne eller ydelserne leveres ved hjælp af en voucher eller ikke. Beregningen af afgiftsgrundlaget i henhold til den særlige regel i momsdirektivets artikel 73a sikrer ligeledes overensstemmelse med momsprincippet, hvorefter afgiftsgrundlaget for den moms, der skal opkræves af skattemyndighederne, ikke må overstige den modydelse, som den endelige forbruger faktisk har betalt 38 . Derfor er afgiftsgrundlaget lig med den betalte modværdi, når den er kendt, eller på anden måde med den pengeværdi, der er angivet i MPV'en eller i den tilhørende dokumentation, fratrukket momsen på de leverede varer eller tjenesteydelser.

Hvis overførslen af en MPV foretages af en anden afgiftspligtig person end den faktiske leverandør af varerne eller ydelserne, skal der opkræves moms af enhver levering af distributions- eller reklameydelser i hele kæden. Dette er også i overensstemmelse med momssystemet, der sikrer, at alle afgiftspligtige transaktioner i forbindelse med en MPV – dens distribution og leveringen af de bagvedliggende varer eller tjenesteydelser – beskattes på en dækkende, neutral og gennemsigtig måde. Afgiftsgrundlaget for disse ydelser skal fastsættes i henhold til momsdirektivets artikel 73.

Sammenhængen med momssystemet sikres også, når, som Momsudvalget er nået til enighed om, i) bestemmelserne i momssærordninger som dem, der finder anvendelse på små virksomheder, rejsebureauer eller brugte genstande, kunstgenstande, samlerobjekter og antikviteter, idet de er undtagelser fra de generelle momsregler, har forrang for anvendelsen af reglerne om vouchere og andre generelle regler, hvis en eller flere af disse regler ville være i strid med den korrekte anvendelse af og formålene med særordningen, og ii) voucherens art ikke må ændres ved, at den person, der udsteder eller overdrager voucheren, opfylder betingelserne for at anvende en særordning.

For så vidt angår samspillet mellem momsreglerne for vouchere med andre politiske initiativer i Kommissionens oprindelige forslag om momsbehandlingen af vouchere blev det præciseret, at en betalingstjeneste som defineret i direktiv 2007/64/EF 39 ikke betragtes som en voucher. Denne bestemmelse blev udeladt, da reglerne blev vedtaget i Rådet, men efter to dokumenter 40 blev der opnået enighed om Momsudvalgets retningslinjer, nemlig at i momsspørgsmål kan "en voucher ikke betragtes som et betalingsinstrument, da det er et instrument, der udgør modydelsen for levering af varer eller tjenesteydelser, der er indbygget deri, og ikke et instrument, der medfører overførsel af midler". Indehaveren af en voucher har ret til at drage fordel af varerne eller tjenesteydelserne ved indløsning af voucheren, som leverandøren er forpligtet til at acceptere som modværdi. Momsudvalget nåede også frem til disse konklusioner på grundlag af definitionen i betalingstjenestedirektivet (PSD2) 41 af "betalingsinstrument", dvs. en personaliseret anordning eller personaliserede anordninger og/eller sæt af procedurer, der er aftalt mellem betalingstjenestebrugeren og betalingstjenesteudbyderen, og som bruges for at initiere en betalingsordre.

Merværdi på europæisk plan

Som tidligere nævnt har voucherdirektivet til formål at præcisere og harmonisere reglerne om momsbehandling af vouchere, i mangel af hvilke medlemsstaterne havde udviklet ukoordinerede løsninger, hvilket førte til risiko for dobbelt eller ingen afgiftspålæggelse samt afgiftsunddragelse og hindringer for virksomhedsinnovation.

De problemer, der behandles i voucherdirektivet, har en dimension af det indre marked, da manglen på ensartet momsbehandling af vouchere i hele EU kan føre til fordrejninger, som EU's fælles momssystem bør forhindre ved at sikre et velfungerende marked. Disse problemer kunne ikke være blevet løst af medlemsstaterne alene. På denne baggrund har de nuværende regler sikret EU-merværdi.

I besvarelserne af undersøgelsen blev der imidlertid ikke givet udtryk for klare synspunkter i denne henseende. Næsten halvdelen 42  af medlemsstaterne var enige om, at momsreglerne for vouchere har givet fordele for skatte- og toldforvaltningen i det mindste delvist, selv om næsten halvdelen af medlemsstaterne ikke havde tilstrækkelige oplysninger herom. 

De fleste medlemsstater havde ikke tilstrækkelige oplysninger om, hvorvidt momsreglerne for vouchere gav fordele for sektoren. Tilsvarende gælder det, langt de fleste/næsten alle medlemsstater ikke havde tilstrækkelige oplysninger om, hvorvidt disse regler havde ført til en stigning i indenlandsk eller grænseoverskridende handel med vouchere.

4.2Vurdering af specifikke emner

Ud over den generelle vurdering af anvendelsen af momsdirektivets bestemmelser for så vidt angår momsbehandlingen af vouchere blev der foretaget en specifik vurdering af navnlig definitionen af vouchere, momsreglerne vedrørende beskatning af vouchere i distributionskæden og ikkeindløste vouchere.

Som det fremgår af undersøgelsen, var der generelt positiv feedback vedrørende de bestemmelser, der regulerer definitionen af vouchere og deres overførsel.

Flertallet af medlemsstaterne var enige/meget enige om, at bestemmelserne om den generelle definition af en voucher, om definitionen af SPV'er og sondringen mellem SPV'er og MPV'er og om overførsel af SPV'er og MPV'er i) er klare og lette at anvende og giver de nationale myndigheder mulighed for at give klare retningslinjer til afgiftspligtige personer i individuelle situationer og ii) er klare for afgiftspligtige personer for at de kan opfylde deres forpligtelser 43 . Flertallet af medlemsstaterne var også enige om, at disse bestemmelser gjorde det muligt for de nationale myndigheder at håndhæve de gældende regler.

For så vidt angår distribution af MPV'er, for hvilke der ikke findes nogen specifik bestemmelse i voucherdirektivet, var de fleste medlemsstater enige om, at en distribution af en anden afgiftspligtig person end udstederen af voucheren er en levering af ydelser i momsdirektivets forstand, og at beskatningsgrundlaget for en sådan distributionsydelse er lig med forskellen mellem voucherens nominelle værdi og den betalte købspris med fradrag af den moms, der er knyttet til den leverede distributionsydelse. For så vidt angår "rabatkuponer", hvor der heller ikke er fastsat særlige bestemmelser i voucherdirektivet, havde halvdelen/størstedelen af medlemsstaterne ikke tilstrækkelige oplysninger til at udtale sig om, hvorvidt deres distribution fra en afgiftspligtig person, bortset fra udstederen af voucheren, er levering af en indløsningsydelse, hvis den afgiftspligtige person, der leverer de varer eller ydelser, som voucheren vedrører, modtager modværdi fra udstederen 44 , og hvad beskatningsgrundlaget for denne distributionsydelse er.

Hvad angår ikkeindløste vouchere, om hvilke der heller ikke findes nogen specifik bestemmelse i voucherdirektivet, er medlemsstaterne uenige om, hvilken specifik vejledning deres gælder for deres momsbehandling.

Som svar på undersøgelsens åbne spørgsmål (se den sammenfattende rapport i bilaget) meldte kun et mindretal af medlemsstaterne om specifikke problemer med anvendelsen af de nuværende regler. De vigtigste problemer, der blev konstateret, vedrørte spørgsmål, der allerede drøftes i Momsudvalget såsom kvalificeringen af et instrument som en voucher og derefter, når der foreligger en voucher, til sondringen mellem SPV'er og MPV'er. Andre spørgsmål vedrører anvendelse af de nuværende regler, f.eks. grænseoverskridende handel med vouchere (som for nylig har været genstand for en dom afsagt af EU-Domstolen) og beregningen af beskatningsgrundlaget, navnlig for indløsning af vouchere og relaterede distributionstjenester, eller relateret til ikkeregulerede aspekter af lovgivningen såsom håndtering af værdikuponer, der ikke indløses. Nedenfor følger et resumé af de mest relevante.

Definition og kvalifikation af vouchere

-Grænseoverskridende indløsning og distribution af vouchere blev rejst af syv medlemsstater. Fem medlemsstater nævnte problemet med at kvalificere en voucher som en SPV, når der er tale om grænseoverskridende transaktioner (vanskeligheden ved at skelne mellem SPV'er og MPV'er, Finanzamt O (Bons à usage unique)-sagen blev nævnt). To af disse medlemsstater nævnte spørgsmålet om en lovbestemt ændring af afgiftssatsen eller en ændring af leveringsstedet efter udstedelsen af en SPV. En anden af dem var i tvivl om, hvorvidt kvalificeringen af en voucher som SPV kunne påvirkes af, at der opkræves avancer gennem en distributionskæde, således at beskatningsgrundlaget ændres. Endelig mindede to medlemsstater om betydningen af en korrekt kvalificering af instrumentet i forbindelse med dets overførsel og den kompleksitet, som afgiftspligtige personer står over for, når det drejer sig om SPV'er, der er involveret i en leverandørkæde.

-Kvalifikationen af et citykort blev rejst af seks medlemsstater (dette var dog for det meste før der blevet opnået enighed om et sæt retningslinjer 45 om beslægtede spørgsmål i Momsudvalget — Afsnit 3). Ifølge to medlemsstater har DSAB Destination Stockholm-sagen givet anledning til nye spørgsmål om, hvad definitionen af en voucher er. Ifølge en anden medlemsstat bør et instrument, der kun repræsenterer et fast abonnement (ubegrænset brug af en tjeneste i en bestemt periode), ikke udgøre en voucher. En medlemsstat henviste til drøftelserne i Momsudvalget om citykort i forbindelse med vanskelighederne med de gældende regler for overførsel af MPV'er. To medlemsstater nævnte vanskelighederne ved at skelne mellem SPV'er og MPV'er (en af dem også mellem levering af tjenesteydelser), når det drejer sig om citykort.

-Kvalifikationen af tokens blev rejst af fem medlemsstater. I den forbindelse var Momsudvalget i sine retningslinjer af den opfattelse, at tokens i princippet ikke skal betragtes som vouchere i henhold til momsdirektivet, selv om en tilgang fra sag til sag er hensigtsmæssig, når det overvejes, om en token kan betragtes som en voucher. I undersøgelsen påpegede to medlemsstater, at en individuel tilgang kan føre til ikkeharmoniseret anvendelse af reglerne og ikke garanterer retssikkerheden, og tre medlemsstater nævnte tokens/spilnøgler, spilaktiveringskoder solgt af e-platforme og "ICO 46 -tjenestetokens" i forbindelse med vanskeligheder med at kvalificere vouchere og skelne mellem SPV'er og MPV'er.

-Rabatkort blev nævnt af fem medlemsstater. Ifølge en af dem bør et kort, der ikke giver ret til at modtage bestemte varer eller tjenesteydelser, men kun giver mulighed for at opnå en rabat, ikke betragtes som en voucher. En anden medlemsstat fandt det vanskeligt at kvalificere instrumenter med blandet formål som både vouchere og rabatkort. Tre medlemsstater fandt det vanskeligt at skelne mellem en voucher og et rabatkort.

-Forudbetalinger blev nævnt af fire medlemsstater. En medlemsstat rejste spørgsmålet om kvalificeringen af forskudsbetalinger som SPV'er, MPV'er eller levering af tjenesteydelser. En anden var i tvivl om, hvorvidt et bevis for forskudsbetaling kunne udgøre en voucher. En tredje medlemsstat gav et eksempel på en reservation med forudbetaling, der kunne ændres op til 1 måned før opholdets start, og spurgte, om dette kunne udgøre en MPV. Endelig påpegede en medlemsstat, at når en SPV overdrages, kan betalingen fejlagtigt behandles som en forskudsbetaling for leveringen.

-Kvalifikationen af et betalingsinstrument blev rejst af fire medlemsstater. Som nævnt ovenfor blev der efter to dokumenter 47 og drøftelserne i Momsudvalget opnået enighed om retningslinjerne for, at en voucher ikke kan betragtes som et betalingsinstrument. I undersøgelsen nævnte tre medlemsstater den vanskelige sondring mellem vouchere og betalingsinstrumenter, mens én medlemsstat gav et eksempel med "point, der anvendes inden for et byttesystem", og om de bør betragtes som betalingsinstrumenter eller vouchere.

-Gavekort, skrabekort og forudbetalte vouchere blev nævnt af tre medlemsstater, navnlig med hensyn til vanskelighederne ved at kvalificere gavekort (herunder dem, der følger af tidligere indkøb), forudbetalte kort udstedt af "teleoperatører", forudbetalte brændstofkort, skrabekort og kuponer, der giver ret til gratis afhentning af varer.

-Kvalifikation af billetter blev rejst af to medlemsstater, navnlig i forbindelse med betragtning 5 i voucherdirektivet, hvori det præciseres, at bestemmelserne om vouchere ikke bør udløse nogen ændring i momsbehandlingen af rejsehjemler, entrébilletter til biografer og museer, frimærker eller lignende.

-Spørgsmålet om særordninger og fritagelser blev rejst af to medlemsstater, navnlig spørgsmålet om, hvorvidt tilstedeværelsen i forsyningskæden af en momsfritaget lille og mellemstor virksomhed (SMV) eller tværtimod af en afgiftspligtig person, der ikke kvalificerer til en momsfritagelse (f.eks. lægeydelser), kan ændre voucherens karakter og kvalificeringen af en voucher som en SPV, når en eventuel fritagelse for rejsende fra lande uden for EU kan finde anvendelse.

Momsregler for beskatning af vouchere i distributionskæden:

Overførsel af SPV'er

-Overførsel i eget navn. Tre medlemsstater nævnte problemer med at afgøre, om en afgiftspligtig person i en distributionskæde handler i eget navn.

-Overdragelse i en anden afgiftspligtig persons navn blev nævnt af fire medlemsstater, herunder vanskeligheder med skattemæssige forpligtelser i den medlemsstat, hvor voucheren blev indløst, med at fastsætte beskatningsgrundlaget for den leverede tjenesteydelse (og til hvem afgifterne skal faktureres) og med at fastsætte leveringstidspunktet.

-Forholdet til særordninger i forbindelse med overførsler af en SPV blev nævnt af to medlemsstater i forbindelse med spørgsmålet om, hvorvidt leveringen af en SPV skal pålægges afgifter, når udstederen og/eller indløseren er fritaget i henhold til SMV-ordningen, og problemet med manglende fradrag for indgående afgift i tilfælde af en momsfritaget SMV i distributionskæden.

-Reglen om en faktisk leverandør i forbindelse med overførsler af en SPV blev nævnt af to medlemsstater med hensyn til udfordringerne ved at anvende denne regel og de forskellige skatteforvaltningers fortolkninger af beskatningsgrundlaget for leveringen foretaget af den faktiske leverandør og de deraf følgende faktureringsforpligtelser.

Distribution af MPV'er

-Beskatningsgrundlaget for distributionstjenester blev rejst af seks medlemsstater, der navnlig pegede på vanskeligheden ved at beregne beskatningsgrundlaget, når modværdien ikke faktureres særskilt, eller hvis voucheren gennem kæden distribueres til en pris, der ligger under dens nominelle værdi. Det blev også præciseret, at reglen om forskellen mellem den nominelle værdi og den betalte købspris minus momsbeløbet for den leverede distributionsydelse finder anvendelse, hvis der ikke er fastsat et særskilt gebyr for ydelsen.

-Sondringen mellem forskellige ydelser blev rejst af tre medlemsstater, der navnlig nævnte vanskeligheden ved at sondre mellem selve leveringen af en MPV og leveringen af en distributionsydelse, der udføres på en anden afgiftspligtig persons vegne.

-At handle på andres vegne blev rejst af to medlemsstater, navnlig med hensyn til spørgsmålet om, hvem der leverer tjenesteydelserne i en distributionskæde med flere formidlere.

-Faktureringsforpligtelser blev rejst af to medlemsstater.

Beskatningsgrundlag ved indløsning af MPV'er

Som svar på spørgeundersøgelsens lukkede spørgsmål var de fleste medlemsstater enige i/meget enige i, at bestemmelserne om beskatningsgrundlaget for levering af varer eller tjenesteydelser, der leveres i forbindelse med en minimumsimportpris, er klare og lette at anvende og giver de nationale myndigheder mulighed for at give klare retningslinjer til afgiftspligtige personer i individuelle situationer. Næsten halvdelen af medlemsstaterne var også enige i, at disse bestemmelser er klare for afgiftspligtige personer, så de kan opfylde deres forpligtelser, og at disse bestemmelser gør det muligt for de nationale myndigheder at håndhæve de gældende regler.

I forbindelse med undersøgelsens åbne spørgsmål fremsatte 11 medlemsstater bemærkninger til dette spørgsmål som navnlig henviser til vanskelighederne med at fastsætte afgiftsgrundlaget, navnlig i tilfælde af citykort eller MPV'er, der vedrører flere varer/tjenesteydelser, vanskeligheden ved at skulle trække fra i beskatningsgrundlaget, hver gang voucheren anvendes delvist, og problemet med vouchere uden en pengeværdi, når den betalte modydelse er ukendt. Der blev udtrykt tvivl om, hvem "den modydelse, der betales for voucheren", henviser til (dvs. den pris, som kunden har betalt til den sidste distributør, eller af udstederen til leverandøren). Endelig blev det bemærket, at der kan opstå en modstrid med grundreglen om afgiftsgrundlaget, når reglerne om MPV'er medfører, at et andet beløb beskattes i forhold til det beløb, som leverandøren faktisk modtager fra udstederen af voucheren.

Ikkeindløste vouchere

Seks medlemsstater nævnte problemer med ikkeindløste vouchere navnlig med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt modydelsen skal beskattes eller ej, og om den eventuelt kan kvalificeres som modydelse for en distributions-/reklameydelse eller en "tilgængelighedsydelse" fra leverandørens side til indehaveren af MPV'en. Det blev også bemærket, at manglende regulering kan tilskynde til udstedelse af MPV'er i stedet for SPV'er for at forsinke momsens forfald og undgå betaling i tilfælde af manglende indløsning.

5.Konklusioner

Siden den 1. januar 2019 har der været fælles momsregler for vouchere i EU. Denne rapport har i henhold til momsdirektivets artikel 410b vurderet medlemsstaternes resultater og anvendelse i de 4 år, der er gået, siden reglerne blev indført (mellem 2019 og 2022).

I første omgang fremsatte Kommissionen et forslag med henblik på at præcisere og harmonisere de gældende momsregler for vouchere, i mangel af hvilke medlemsstaterne havde udviklet ukoordinerede løsninger, hvilket fører til risiko for dobbelt eller ingen afgiftspålæggelse. Nogle af bestemmelserne i Kommissionens oprindelige forslag blev i sidste ende ikke vedtaget af Rådet, hvilket betyder, at visse specifikke spørgsmål (f.eks. betalingstjenester) ikke er omfattet af de nuværende regler 48 . I løbet af de seneste år har Momsudvalget imidlertid bidraget til en mere ensartet anvendelse af de nye bestemmelser med fem arbejdsdokumenter og to sæt retningslinjer, som de fleste medlemsstater er nået til enighed om vedrørende vouchere og deres forhold til betalingsinstrumenter, tokens, momssærordninger og citykort, og dækker således også visse aspekter, der ikke er omfattet af de regler, der er vedtaget i Rådet 49 .

Med hensyn til medlemsstaternes gennemførelse af reglerne i de første 4 år blev der ikke konstateret større problemer i forbindelse med overensstemmelseskontrollen med hensyn til formel gennemførelse, og der er ikke indledt nogen traktatbrudsprocedurer. EU-Domstolen har indtil videre kun afsagt to domme om de nye regler, der blev indført ved voucherdirektivet (vedrørende citykort og grænseoverskridende distribution af en voucher) 50 .

Resultaterne af undersøgelsen, som blev gennemført mellem den 27. marts og den 9. juni 2023, viser, at medlemsstaterne på grund af den korte periode, momsreglerne for vouchere har været i kraft, ikke har haft tilstrækkelig tid til at indsamle dokumentation, foretage revisioner og formulere en endelig dom over den generelle gennemførelse af momsreglerne for vouchere.

For så vidt som der forelå oplysninger, bekræfter medlemsstaterne imidlertid, at de fælles EU-regler om vouchere i vid udstrækning har taget fat på fragmenteringen og kompleksiteten ved at anvende moms på forskellige forretningsmodeller, hvilket har ført til enklere regler og en mere ensartet anvendelse i hele EU. Navnlig opfylder momsreglerne for vouchere deres mål ved at sikre mere ensartede krav og enklere overholdelse. De anses også for at være mest relevante, for så vidt som oplysningerne er tilgængelige for medlemsstaterne, som tilpasset forskellige forretningsmodeller og egnede til at håndtere nye og kommende modeller og i grænseoverskridende situationer. Reglerne om vouchere, som analyseret i denne rapport, er også i overensstemmelse med det generelle momssystem. Endelig sikrer disse regler en EU-merværdi ved at løse problemer med ensartet anvendelse og dobbelt- eller ingen afgiftspålæggelse i hele EU 51 .

For så vidt angår vurderingen af specifikke regler, anses bestemmelserne om den generelle definition af en voucher, om definitionen af SPV'er og sondringen mellem SPV'er og MPV'er og om overførsel af SPV'er og MPV'er for det meste som klare og lette at anvende for de nationale myndigheder, hvilket giver dem mulighed for at give klare retningslinjer og håndhæve de gældende regler, og som klare for afgiftspligtige personer, således at de kan opfylde deres forpligtelser.

Kun en mindre del af medlemsstaterne fremhævede problemer med anvendelsen af momsreglerne for vouchere i deres svar på undersøgelsens åbne spørgsmål. Med hensyn til definitionen af vouchere, deres distributionskæde og ikkeindløste vouchere, som var fokus i denne rapport, vedrørte de spørgsmål, der hyppigst blev henvist til, sondringen mellem vouchere og andre typer instrumenter (f.eks. tokens) og mellem MPV'er og SPV'er, navnlig i forbindelse med grænseoverskridende handel eller citykort. Andre spørgsmål vedrører kvantificeringen af beskatningsgrundlaget for tjenesteydelser i forbindelse med distribution af MPV'er og indløsning heraf samt behandlingen af ikkeindløste vouchere 52 . Disse spørgsmål vedrørte for det meste aspekter af anvendelsen af de nuværende regler og ikke nye lovgivningsmæssige aspekter, der skulle behandles, og var for det meste genstand for tidligere/igangværende drøftelser i Momsudvalget (og en nylig dom fra EU-Domstolen), som har bidraget væsentligt til en mere ensartet anvendelse heraf.

Denne rapport viser derfor, at målene i voucherdirektivet for de flestes vedkommende er blevet nået, mens der stadig er visse specifikke problemer med anvendelsen, der mangler at blive løst. Men først og fremmest fremhæves det i rapporten, at de fleste medlemsstater, fordi der kun er gået nogle få år, endnu ikke har tilstrækkelige oplysninger til at foretage en korrekt vurdering af gennemførelsen af momsreglerne for vouchere. Navnlig på spørgsmålene om effektiviteten af de nuværende regler med hensyn til at reducere de administrative omkostninger for virksomheder, der udsteder eller overfører SPV'er eller MPV'er, og for skatte- og toldmyndigheder, fordelene for sektoren, stigningen i den indenlandske og grænseoverskridende handel med vouchere eller problemer med svig var langt de fleste medlemsstater ikke i stand til at give svar på grund af manglende oplysninger til rådighed 53 .

I lyset af ovenstående og i betragtning af den korte periode, hvor momsreglerne for vouchere er blevet anvendt, og de begrænsede data, der er tilgængelige for vurderingen, er det Kommissionens opfattelse, at ethvert forslag om ændring af de nuværende regler ville være for tidligt. I betragtning af de foreløbige synspunkter, der overvejende bekræfter opfyldelsen af voucherdirektivets vigtigste mål, ville et forslag også være uhensigtsmæssigt. Kun et mindretal af medlemsstaterne rejste spørgsmål, der imidlertid hovedsagelig vedrørte anvendelsen af reglerne i deres nuværende form, og som allerede var genstand for drøftelser i Momsudvalget, mens de få bidrag om nye aspekter, der ikke var omfattet af den nuværende lovgivning, manglede en tilstrækkelig dybtgående analyse til at danne grundlag for et nyt lovgivningsforslag. Efter Kommissionens opfattelse, og som det fremgår af besvarelserne af undersøgelsen, bør der i stedet fokuseres på en korrekt og ensartet anvendelse af de gældende regler, og arbejdet bør fortsætte i det mest hensigtsmæssige forum, nemlig Momsudvalget, hvis rolle det er at undersøge spørgsmål om anvendelsen af momsbestemmelserne, og som, selv om det ikke har ført til bindende afgørelser for medlemsstaterne, i årenes løb har bidraget væsentligt til en mere ensartet anvendelse af momsdirektivet.  

Bilag — Sammenfattende rapport — Spørgeskema om gennemførelsen af voucherdirektivet (EU) 2016/1065

Undersøgelsen, der var rettet mod medlemsstaterne, fandt sted fra den 27. marts til den 9. juni 2023. Alle medlemsstater besvarede dette spørgeskema.

De fleste medlemsstater var enige/meget enige i, at:

-Den generelle definition af en voucher:

oer klar og let at anvende og giver de nationale myndigheder mulighed for at give klare retningslinjer til afgiftspligtige personer i individuelle situationer.

oer klar for afgiftspligtige personer, så de kan opfylde deres forpligtelser.

-Definitionen af SPV:

oer klar og let at anvende og giver de nationale myndigheder mulighed for at give klare retningslinjer til afgiftspligtige personer i individuelle situationer.

oog sondringen mellem denne og en MPV er klar for afgiftspligtige personer, således at de kan opfylde deres forpligtelser.

-De kumulative betingelser for kendskab til leveringsstedet og den skyldige moms gør det muligt for de nationale myndigheder at definere, hvad der er en SPV, og at skelne den fra en MPV

-Bestemmelsen om overdragelse af en SPV foretaget af afgiftspligtige personer, der handler i eget navn:

oer klar og let at anvende og giver de nationale myndigheder mulighed for at give klare retningslinjer til afgiftspligtige personer om de forskellige afgiftsudløsende begivenheder i individuelle situationer.

ogør det muligt for de nationale myndigheder at håndhæve de gældende regler for de forskellige afgiftsudløsende begivenheder i individuelle situationer.

oer klare for afgiftspligtige personer, der handler i eget navn, så de kan opfylde deres forpligtelser i forbindelse med forskellige afgiftsudløsende begivenheder.

-Bestemmelsen om overdragelse af en SPV, når leverandøren af varer/tjenesteydelser ikke er den afgiftspligtige person, der i eget navn har udstedt SPV'en:

oer klar og let at anvende og giver de nationale myndigheder mulighed for at give en klar vejledning til afgiftspligtige personer om anvendelsen af reglen om "faktisk leverandør" i individuelle situationer.

ogør det muligt for de nationale myndigheder at håndhæve reglen om "faktisk leverandør" i individuelle situationer.

-Bestemmelsen om overdragelse af en SPV foretaget af en afgiftspligtig person, der handler på vegne af en anden afgiftspligtig person:

oer klar og let at anvende og giver de nationale myndigheder mulighed for at give klare retningslinjer til afgiftspligtige personer om de forskellige afgiftsudløsende begivenheder i individuelle situationer.

ogør det muligt for de nationale myndigheder at håndhæve de gældende regler for de forskellige afgiftsudløsende begivenheder i individuelle situationer.

oer klare for afgiftspligtige personer, der handler på vegne af en anden afgiftspligtig person, så de kan opfylde deres forpligtelser.

-Bestemmelsen om overførsler af en MPV foretaget af afgiftspligtige personer, der faktisk overdrager varerne/leverer tjenesteydelserne, er klar og let at anvende og giver de nationale myndigheder mulighed for at give disse afgiftspligtige personer klar vejledning om, at enhver overførsel af en MPV inden den faktiske levering af varerne eller ydelserne falder uden for anvendelsesområdet, og at kun indløsning heraf mod den faktiske levering af varer/ydelser er momspligtig.

-Bestemmelsen om overførsler af en MPV foretaget af andre afgiftspligtige personer end den afgiftspligtige person, der faktisk overdrager varerne/leverer tjenesteydelserne, er klar og let at anvende og giver de nationale myndigheder mulighed for at give disse afgiftspligtige personer klar vejledning om, hvorvidt der foreligger levering af tjenesteydelser såsom distributions- eller reklameydelser.

-Bestemmelsen om overførsler af en MPV:

ogør det muligt for den nationale myndighed at håndhæve de gældende regler i individuelle situationer.

oer klare for afgiftspligtige personer, således at de kan opfylde deres forpligtelser.

-Den primære regel, hvorefter beskatningsgrundlaget for levering af varer eller ydelser, der leveres i forbindelse med en MPV, skal svare til den modværdi, der er betalt for voucheren, er klar og let at anvende og giver skattemyndighederne mulighed for at give klare retningslinjer til afgiftspligtige personer i individuelle situationer.

-Den sekundære regel, hvorefter beskatningsgrundlaget for levering af varer eller ydelser, der leveres i forbindelse med en MPV, skal svare til den pengeværdi, der er angivet på selve voucheren til flere formål eller i den tilhørende dokumentation, er klar og let at anvende og giver skattemyndighederne mulighed for at give klare retningslinjer til afgiftspligtige personer i individuelle situationer.

-Distribution af MPV'er foretaget af en anden afgiftspligtig person end udstederen af voucheren er en levering af en ydelse i momsdirektivets forstand.

-Afgiftsgrundlaget for distributionsydelsen for en MPV er lig med forskellen mellem voucherens nominelle værdi og den købspris, der er betalt, minus momsbeløbet for den leverede distributionsydelse.

17 medlemsstater gav specifik vejledning om distributionskæden for MPV'er, hovedsagelig i form af administrative retningslinjer.

Næsten halvdelen af medlemsstaterne var enige/meget enige i, at:

-bestemmelserne om "faktisk leverandør" i forbindelse med overførsler af et SPV er klare for afgiftspligtige personer, som er leverandører af varer/tjenesteydelser, og som ikke er de afgiftspligtige personer, der i eget navn udstedte SPV'en, så de kan opfylde deres forpligtelser.

-bestemmelsen om afgiftsgrundlaget for levering af varer eller tjenesteydelser, der leveres i henhold til en MPV, gør det muligt for de nationale myndigheder at håndhæve de gældende regler i individuelle situationer.

-bestemmelserne vedrørende afgiftsgrundlaget for levering af varer eller tjenesteydelser, der leveres i forbindelse med en MPV, er klare for afgiftspligtige personer, således at de kan opfylde deres forpligtelser i forbindelse med forskellige afgiftspligtige begivenheder.

Halvdelen/størstedelen af medlemsstaterne havde ikke tilstrækkelige oplysninger om:

-hvorvidt uddeling af gratis rabatkuponer foretaget af en anden afgiftspligtig person end udstederen af voucheren, hvor den afgiftspligtige person, der leverer de varer eller ydelser, som voucheren vedrører, modtager modværdien fra udstederen, er en levering af en indløsningsydelse i momsdirektivets forstand.

-om beskatningsgrundlaget for uddelingsydelsen af gratis rabatkuponer som ovenfor svarer til den prisnedsættelse, der er indrømmet kunden og refunderet af udstederen, minus det momsbeløb, der er knyttet til den leverede indløsningsydelse.

Der var divergerende svar med hensyn til, om medlemsstaterne gav specifik vejledning om momsbehandlingen af ikkeindløste SPV'er eller MPV'er. Hvis ja, blev vejledningen for det meste givet med administrative retningslinjer.

VURDERING AF VIRKNINGERNE AF GENNEMFØRELSEN AF VOUCHERDIREKTIVET

De fleste medlemsstater var enige i, at gennemførelsen af voucherdirektivet i løbet af de første fire år, i det mindste i et vist omfang, har ført til:

-enklere overholdelse

-mere ensartede krav

-Momsregler tilpasset til forskellige forretningsmodeller

Næsten halvdelen af medlemsstaterne var i et vist omfang enige om, men den anden halvdel/næsten halvdelen havde ikke tilstrækkelige oplysninger om, hvorvidt momsreglerne:

-gav fordele for skatte-/toldmyndighederne

-var egnede til at håndtere nye og kommende forretningsmodeller

-var egnede til at håndtere grænseoverskridende situationer

De fleste medlemsstater havde ikke tilstrækkelige oplysninger om, hvorvidt momsreglerne:

-resulterede i en reduktion af de administrative omkostninger for:

ovirksomheder, der udsteder SPV'er

ovirksomheder, der udsteder MPV'er

oselskaber, der overfører SPV'er

oselskaber, der overfører MPV'er

oskatte- og toldmyndighederne

-resulterede i en stigning på:

oindenlandsk handel med vouchere

ogrænseoverskridende handel med vouchere

-gav fordele for sektoren

-behandlede spørgsmål om svig

Som svar på undersøgelsens åbne spørgsmål rejste et mindretal af medlemsstaterne specifikke spørgsmål om anvendelsen af de nuværende regler. Nedenfor følger en graf, der viser antallet af medlemsstater, der har rejst spørgsmål som svar på hvert af de åbne spørgsmål.

Nedenfor følger fire diagrammer med et resumé af de mest relevante spørgsmål vedrørende definition/kvalifikation af vouchere, distributionskæder og ikkeindløste vouchere med antallet af medlemsstater, der har rejst spørgsmålene. Denne analyse tager hensyn til alle svarene på de forskellige spørgsmål i spørgeskemaet for at give det mest fuldstændige overblik over de rejste spørgsmål (f.eks. omfatter det første diagram kvalifikationsspørgsmål, selv om de nævnes af en medlemsstat i forbindelse med et spørgsmål, der ikke direkte vedrører definitionen af vouchere).

(1)      Rådets direktiv (EU) 2016/1065 af 27. juni 2016 om ændring af direktiv 2006/112/EF for så vidt angår behandlingen af vouchere (EUT L 177 af 1.7.2016, s. 9) (voucherdirektivet).

(2)      Rådets direktiv 2006/112/EF af 28. november 2006 om det fælles merværdiafgiftssystem (EUT L 347 af 11.12.2006, s. 1, (momsdirektivet).

(3)      Betragtning 13 i voucherdirektivet.

(4)      Betragtning 2 i voucherdirektivet.

(5)      Spørgeskema om gennemførelsen af voucherdirektivet (EU) 2016/1065.

(6)      Rådets direktiv 77/388/EØF af 17. maj 1977 om harmonisering af medlemsstaternes lovgivning om omsætningsafgifter — Det fælles merværdiafgiftssystem: ensartet beregningsgrundlag (EUT L 145, 13.6.1977, s. 1) (det sjette momsdirektiv).

(7)      Fra det 114. møde i Momsudvalget, arbejdsdokument nr. 983, Questions raised following implementation of the Voucher Directive.

(8)      Forslag til Rådets direktiv om ændring af direktiv 2006/112/EF om det fælles merværdiafgiftssystem for så vidt angår behandlingen af vouchere (COM(2012) 206 af 10.5.2012).

(9)      I henhold til artikel 398 i momsdirektivet"1. Der nedsættes et rådgivende udvalg vedrørende merværdiafgiften, benævnt "Momsudvalget". 2. Momsudvalget består af repræsentanter for medlemsstaterne og Kommissionen. Formanden for udvalget skal være en repræsentant for Kommissionen. Udvalgets sekretariat varetages af Kommissionens tjenestegrene. 3. Momsudvalget fastsætter selv sin forretningsorden. 4. Ud over de sager, der er undergivet høring i henhold til dette direktiv, behandler Momsudvalget spørgsmål, som forelægges det af dets formand, enten på dennes eget initiativ eller efter anmodning fra repræsentanten for en medlemsstat, og som angår anvendelsen af fællesskabsbestemmelserne vedrørende moms."

(10)      Retningslinjer vedtaget på det 116. møde, arbejdsdokument nr. 1043, dokument B, taxud.c.1(2023)4439781 og retningslinjer vedtaget på det 122. møde, arbejdsdokument nr. 1074, dokument C, taxud.c.1(2024)438498.

(11)      Figurerne 1 til 5 stammer fra Momsudvalgets arbejdsdokument nr. 983 "Questions raised following implementation of the Voucher Directive".

(12)      Betragtning 4 i voucherdirektivet.

(13)      Betragtning 5 i voucherdirektivet.

(14)      Betragtning 9 i voucherdirektivet.

(15)      Betragtning 10 i voucherdirektivet.

(16)      Betragtning 11 i voucherdirektivet.

(17)      Betragtning 11 i voucherdirektivet.

(18)      Betragtning 12 i voucherdirektivet.

(19)      Overensstemmelseskontrollen omfatter kun gennemførelsesforanstaltninger og ikke spørgsmål om den konkrete anvendelse af loven.

(20)      EU Pilot er en mekanisme for uformel dialog mellem Kommissionen og den berørte medlemsstat om spørgsmål vedrørende potentiel manglende overholdelse af EU-retten. Den kan anvendes, inden der indledes en formel traktatbrudsprocedure.

(21)      EU-Domstolen henviste også til vouchere i sin dom af 17. november 2022, C-607/20, GE Aircraft Engine Services, EU:C:2022:884, selv om den drejede sig om de regler, der var gældende før voucherdirektivet.

(22)      Domstolens dom af 28. april 2022, DSAB Destination Stockholm, EU:C:2022:304.

(23)      EU-Domstolens dom af 18. april 2024, Finanzamt O (Bons à usage unique), C-68/23, EU:C:2024:342.

(24)      På det 112. (Information Paper on the VAT treatment of “city cards” taxud.c.1(2019)2690215), 114. (Arbejdsdokument nr. 983, Questions raised following implementation of the Voucher Directive, taxud.c.1 (2019) 7743273), 116. (Arbejdsdokument nr. 993, Questions raised following implementation of the Voucher Directive — further analyses (taxud.c.1 (2020) 1245810), 117. (Arbejdsdokument nr. 1001, Vouchers and the Retail Export Scheme and Export of goods, taxud.c.1 (2020) 6420470) og 122. møde (Arbejdsdokument nr. 1062, Vouchers in the form of City Cards – follow-up, taxud.c.1 (2023) 1892223).

(25)      Retningslinjerne aftalt på det 116. møde, Arbejdsdokument nr. 1043, dokument B, taxud.c.1(2023)4439781 og retningslinjerne aftalt på det 122. møde, Arbejdsdokument nr. 1074, dokument C, taxud.c.1(2024)438498.

(26)      Momsdirektivets artikel 398.

(27)      Retningslinjerne vedtaget på det 116. møde, Arbejdsdokument nr. 1043, dokument B, taxud.c.1(2023)4439781.

(28)      Retningslinjerne vedtaget på det 122. møde, Arbejdsdokument nr. 1074, dokument C, taxud.c.1(2024)438498.

(29)      Betragtning 13 i voucherdirektivet.

(30)    Betragtning 2 i voucherdirektivet.

(31)      Se den sammenfattende rapport om besvarelserne af undersøgelsen i bilaget.

(32)      Retningslinjer vedtaget på det 116. møde, Arbejdsdokument nr. 1043, dokument B, taxud.c.1(2023)4439781 og retningslinjerne vedtaget på det 122. møde, Arbejdsdokument nr. 1074, dokument C, taxud.c.1(2024)438498.

(33)      Den pågældende medlemsstat svarede "slet ikke".

(34)      To medlemsstater svarede "slet ikke".

(35)      EU-Domstolens dom af 18. april 2024, Finanzamt O (Bons à usage unique), C-68/23, EU:C:2024:342.

(36)      Momsdirektivets artikel 30b, stk. 1).

(37)      Momsdirektivets artikel 30b, stk. 2).

(38)      Domstolens dom af 24. oktober 1996 i sag C-317/94, Elida Gibbs, EU:C:1996:400, præmis 19.

(39)      Efterfølgende ophævet og erstattet af direktiv 2015/2366 (betalingstjenestedirektivet — PSD2).

(40)      114. møde i Momsudvalget, Arbejdsdokument nr. 983, Questions raised following implementation of the Voucher Directive (taxud.c.1(2019)7743273), 116. møde i Momsudvalget, Arbejdsdokument nr. 993, Questions raised following implementation of the Voucher Directive - further analysis (taxud.c.1(2020)1245810).

(41)      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2015/2366 af 25. november 2015 om betalingstjenester i det indre marked, om ændring af direktiv 2002/65/EF, 2009/110/EF og 2013/36/EU og forordning (EU) nr. 1093/2010 og om ophævelse af direktiv 2007/64/EF (EUT L 337 af 23.12.2015, s. 35).

(42)      Tre medlemsstater svarede "slet ikke".

(43)      Med én undtagelse. Ikke flertallet, men næsten halvdelen af medlemsstaterne var enige om, at bestemmelserne om "faktisk leverandør" i forbindelse med overførsler af en SPV er klare for afgiftspligtige personer, som er leverandører af varer/tjenesteydelser og ikke er de afgiftspligtige personer, der i eget navn udstedte SPV'en, så de kan opfylde deres forpligtelser.

(44)      Ifølge ti medlemsstater var svaret imidlertid "ja".

(45)      Retningslinjerne vedtaget på det 122. møde, Arbejdsdokument nr. 1074, dokument C, taxud.c.1(2024)438498.

(46)      ICO står for Initial Coin Offering.

(47)      Arbejdsdokument nr. 983, Questions raised following implementation of the Voucher Directive, taxud.c.1(2019)7743273 og nr. 993, Questions raised following implementation of the Voucher Directive - further analysis, taxud.c.1(2020)1245810.

(48)      Afsnit 2.

(49)      Afsnit 3.

(50)      Afsnit 3.

(51)      Afsnit 4.1.

(52)      Afsnit 4.2.

(53)      Bilag – Sammenfattende rapport.