EUROPA-KOMMISSIONEN

Bruxelles, den 20.6.2023

COM(2023) 336 final

MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, DET EUROPÆISKE RÅD, RÅDET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET

Midtvejsrevision af den flerårige finansielle ramme 2021-2027

{SWD(2023) 336 final}

1.INDLEDNING

Siden 2020 har Unionen stået over for en række hidtil usete og uventede udfordringer. Den flerårige finansielle ramme for 2021-2027 og NextGenerationEU har udgjort en kraftig reaktion på covid-19-pandemien og dens økonomiske og sociale konsekvenser. De har gjort det muligt for Unionen at komme hurtigt på fode igen efter krisen og gør Europa grønnere, mere digital og mere modstandsdygtig, samtidig med at uligheder tackles, og lige muligheder for alle fremmes. Men knap var EU kommet ud af en af de dybeste globale økonomiske kriser i mere end et århundrede, før vi igen står over for endnu en større krise: Med Ruslands brutale invasion af Ukraine er der opstået yderligere nye og uventede udfordringer såsom energikrisen. EU-budgettet har inden for dets begrænsninger bidraget til en stærk EU-reaktion ved at trække på dets begrænsede indbyggede fleksibilitet. Håndteringen af disse mange udfordringer har presset EU-budgettets ressourcer i en sådan grad, at de næsten er udtømt.

Ruslands ulovlige angrebskrig mod Ukraine har bragt krig tilbage til europæisk jord med ødelæggende konsekvenser. Unionen vil støtte Ukraine, så længe der er behov herfor, og gøre sit yderste for at hjælpe Ukraine på dets vej mod EU. Krigen har først og fremmest haft ødelæggende konsekvenser for Ukraine og dets befolkning, men den har også haft store konsekvenser for Europa og for tredjelande, fra mennesker, der flygter fra Ukraine, til energi- og fødevarekriser. Krigen har også krævet en massiv mobilisering af humanitær bistand, som skal opretholdes, samt støtte til landbrugsfødevareproduktion og civilbeskyttelse i tredjelande. Ukraine vil have brug for holdbar støtte til nødhjælp og genopretning på kort sigt samt langsigtet genopbygning.

Migrationen er vokset efter pandemien og har lagt pres på medlemsstaternes modtagelses- og integrationskapacitet. Det vil kræve yderligere finansiel støtte at tackle de grundlæggende årsager til migration, forbedre grænseforvaltningen og opretholde effektive migrationspartnerskaber med tredjelande — uanset om de er oprindelses- og transitlande eller lande, der huser et stort antal flygtninge. Hvad angår både de interne og eksterne dimensioner af migration, understreges det i den generelle indstilling om centrale elementer i den nye pagt om migration og asyl, som Rådet nåede til enighed om den 8. juni 2023, at der skal leves op til de nye ansvarsområder, som Unionen og medlemsstaterne vil påtage sig, og de omkostninger, som disse indebærer.

Stigende geopolitisk ustabilitet og tiltagende kriser og naturkatastrofer — som ikke kun er resultatet af krigen i Ukraine, og som forværres af klimaændringerne — har dramatiske konsekvenser for EU's nabolande og udviklingslandene på verdensplan, hvilket øger behovet for nødhjælp og humanitær bistand.

Der er behov for betydelige investeringer for at fremme konkurrenceevnen på lang sigt. Fremskyndelse af Europas dobbelte omstilling giver Unionen mulighed for at genvinde sin førerposition i nøglesektorer gennem intelligente offentlige og private investeringer i strategiske sektorer, samtidig med at der opretholdes lige vilkår på det indre marked og dermed samhørighed. Dette er også vigtigt i lyset af den nuværende strategiske afhængighed, de demografiske ændringer og for at sikre adgang til energi til en overkommelig pris.

Siden 2022 har EU og andre store økonomier oplevet en kraftig stigning i inflationen, som ligger på det højeste niveau i over 40 år. Denne er blot blevet forværret af flaskehalse i genopretningsfasen efter pandemien og Ruslands invasion af Ukraine. Som følge heraf har centralbanker i hele verden strammet pengepolitikken. Renterne på de internationale kapitalmarkeder er steget i et hidtil uset tempo. Den 10-årige EU-obligationsrente steg fra ca. nul på tidspunktet for vedtagelsen af den flerårige finansielle ramme til over 3 % på mindre end et år. Denne volatilitet har en direkte og meget kraftig indvirkning på EU-budgettet.

De mange yderligere opgaver, som EU-institutionerne har fået tildelt siden starten af den flerårige finansielle ramme, kombineret med høj inflation, sætter EU's administration under pres. Selv om EU-institutionerne gør en ekstraordinær indsats for at omprioritere og reducere de administrative omkostninger, har de nu vanskeligt ved at opfylde deres retlige forpligtelser uden en tilsvarende forøgelse af personalet.

I denne meddelelse foreslås en vej frem for at tilvejebringe afgørende finansiering for at kunne opfylde Unionens fælles prioriteter og behov. Der er langt fra tale om en fyldestgørende løsning på de forskellige krisers fulde indvirkning på EU-budgettet; i stedet fokuseres der på de mest presserende områder, hvor en tilpasning er uundgåelig for at sikre, at Unionen kan opfylde sine overordnede fælles behov og mål i et helt nyt globalt miljø.

2.ET BUDGET UNDER PRES

Selv om EU-budgettets flerårige karakter skaber stabilitet og forudsigelighed, giver det begrænset mulighed for at reagere på større uventede begivenheder, og dets fleksibilitet er ved at blive udtømt. 90 % af EU-budgettet og NextGenerationEU er allerede afsat på forhånd til specifikke formål, programmer eller nationale programmer. 75 % af de oprindelige uudnyttede margener for perioden 2021-2027 (som kun udgjorde 5,5 mia. EUR eller 0,45 % af de samlede udgifter) er allerede blevet anvendt eller øremærket til at tilpasse sig nye behov og reagere på uventede kriser. Fleksibilitetsinstrumentet, som giver en vis begrænset yderligere fleksibilitet ud over lofterne i den flerårige finansielle ramme på ca. 1 mia. EUR om året, er blevet udnyttet fuldt ud. Dette undergraver Unionens evne til at håndtere de mest presserende nødsituationer, yde støtte til at styrke Europas konkurrenceevne på lang sigt på kritiske områder, bevare og styrke den unikke europæiske sociale model, for ikke at nævne evnen til at reagere på nye udfordringer, som forventes at opstå i de næste fire år i lyset af den ustabile geopolitiske og økonomiske situation.

En omfattende anvendelse af omfordeling og omprogrammering ud over den eksisterende budgetmæssige fleksibilitet har været nødvendig for at tackle de uforudsete udfordringer. Der er i vid udstrækning blevet trukket midler fra fondene under samhørighedspolitikken for at støtte mennesker, der flygter fra krigen i Ukraine, samt værtsmedlemsstater med samhørighedsaktionen for flygtninge i Europa og pakken om fleksibel bistand til territorier (CARE og FAST-CARE). Ændringerne af programmerne for 2014-2020 og 2021-2027 har lettet budgetpresset på medlemsstaterne og muliggjort en hurtigere og mere fleksibel anvendelse af de midler, der er til rådighed. REPowerEU, der har til formål at bringe EU's afhængighed af russiske fossile brændstoffer til ophør og tackle klimakrisen, finansieres i det store og hele ved omfordeling af andre midler 1 . Programmet for sikker konnektivitet, som skal imødegå de stigende hybride trusler og cybertrusler samt naturkatastrofer, har modtaget finansiering fra flere EU-programmer, der har lignende mål med initiativet 2 , samt uudnyttede budgetmargener. Den foreslåede forordning om støtte til produktion af ammunition (ASAP), der skal forøge ammunitionsproduktionskapaciteten i EU, finansieres gennem omfordelinger på 260 mio. EUR fra Den Europæiske Forsvarsfond for 2024 samt 240 mio. EUR, der oprindeligt var afsat til styrkelse af den europæiske forsvarsindustri gennem den fælles indkøbslov (EDIRPA) i 2023-2024. Mikrochipforordningen finansieres via margenen under udgiftsområde 1 og omfordelinger fra andre programmer eller fra dele deraf. Desuden er stødpuden til nye udfordringer og prioriteter under instrumentet for naboskab, udviklingssamarbejde og internationalt samarbejde i vid udstrækning blevet anvendt – 7,4 mia. EUR ud af 9,3 mia. EUR – til at yde støtte til bl.a. covid-19-vacciner på globalt plan, Ukraine (herunder tilførslen af MFA-lån) og syriske flygtninge i Tyrkiet. Mulighederne for yderligere omfordeling eller omprioritering er således yderst begrænsede.

I lyset af denne situation ser Kommissionen ikke noget andet alternativ til at sikre, at EU kan opfylde alle sine presserende og traditionelle mål indtil udgangen af 2027, end at foreslå en målrettet revision af den flerårige finansielle ramme for 2021-2027.

3.En målrettet og afbalanceret tilpasning af budgettet for at imødegå nye udfordringer 

Urokkelig og langsigtet støtte til Ukraine via den nye facilitet for Ukraine

EU står urokkeligt ved Ukraines side for at støtte landets modstand mod Ruslands invasion og opbygge Ukraines europæiske fremtid i fællesskab. Den flerårige finansielle ramme for 2021-2027 blev ikke udformet med henblik på at imødegå de direkte og indirekte konsekvenser af en krig på Europas jord, og disse dramatiske begivenheder og behov kunne ikke have været forudset. Ikke desto mindre havde EU-budgettet i juni 2023 mobiliseret 30,5 mia. EUR til støtte for Ukraine. Dette omfatter det nye instrument for makrofinansiel bistand Plus, som vil yde op til 18 mia. EUR i 2023 med garanti fra EU-budgettet. 

Samtidig er flere eksisterende programmer blevet omlagt til støtte for Ukraine og håndtering af konsekvenserne af krigen. For eksempel omfatter Connecting Europe-faciliteten, som Ukraine nu er associeret med, såkaldte EU-solidaritetsbaner, som er afgørende for at holde Ukraines økonomi knyttet til det indre marked og resten af verden, samt militær mobilitet. Regionalfondene er blevet mobiliseret for at hjælpe medlemsstaterne med at støtte mennesker, der flygter fra krigen, eller håndtere de deraf følgende høje energipriser, med et samlet beløb på 17 mia. EUR. EU's fonde på området indre anliggender har fået mere fleksibilitet for at lette anvendelsen af uudnyttede midler fra 2014-2020. Der blev stillet 400 mio. EUR til rådighed for medlemsstater i frontlinjen gennem Asyl-, Migrations- og Integrationsfonden og instrumentet for grænseforvaltning og visa for at bistå med den første modtagelse og tidlige integration af ukrainere, der rejser ind i EU. Erasmus+-programmet bidrager også til at støtte det ukrainske folk, herunder mange børn og unge, med en styrkelse på yderligere 100 mio. EUR i 2023 til at forfølge disse mål.

Der ydes yderligere støtte uden for EU-budgettet, f.eks. 5,6 mia. EUR i militær bistand under den nyligt oprettede europæiske fredsfacilitet (EPF). Den europæiske fredsfacilitet har været et vigtigt redskab til at støtte Ukraines selvforsvar.

Samlet set beløber den samlede støtte, som EU og dets medlemsstater har mobiliseret for at støtte Ukraine og dets befolkning, sig til 70 mia. EUR.

Siden krigens udbrud har Unionen også indført hidtil usete sanktioner mod Rusland ud over dem, som EU indførte efter den ulovlige annektering af Krim i marts 2014. Der arbejdes på eventuelt at anvende indefrosne aktiver til støtte for Ukraines genopretning og genopbygning.

Den Europæiske Union er fast besluttet på at stå last og brast med Ukraine og fortsat yde stærk politisk, økonomisk, militær, finansiel og humanitær støtte til Ukraine og dets befolkning, så længe det er nødvendigt. Der er behov for finansiering til at dække Ukraines umiddelbare behov, genopretning og langsigtede genopbygning. Instrumentet for makrofinansiel bistand Plus dækker kun 2023 og kan kun finansiere de allermest presserende umiddelbare budgetbehov. Det kan hverken dække alle de områder, som Unionen har forpligtet sig til at støtte, eller yde langsigtet støtte til hurtig genopretning. Den Europæiske Union er nødt til at løfte denne udfordring ved at bekræfte støtten til Ukraine på flerårig basis. 

Støtten til Ukraines hurtige genopretning bør tage form, efterhånden som situationen udvikler sig. Opretholdelse af den økonomiske aktivitet og genopbygning af grundlæggende infrastruktur vil skabe beskæftigelse og indtægter, give flygtningene udsigt til at vende hjem og mindske omfanget af den nødvendige internationale bistand. Ifølge Den Internationale Valutafonds skøn 3 beløber Ukraines finansieringsgab sig til 81,6 mia. USD i perioden 2024-2027. I marts 2023 fremlagde Verdensbanken sammen med den ukrainske regering, Europa-Kommissionen og De Forenede Nationer desuden en ajourført skadesvurdering, der dækker et helt år med den uprovokerede russiske aggression mod Ukraine. Vurderingen viste, at Ukraines anslåede samlede genopbygningsbehov i løbet af de næste 10 år beløber sig til 384 mia. EUR og til 142 mia. EUR i perioden 2023-2027. Programmet inden for rammerne af Den Internationale Valutafond, der blev indgået den 31. marts, vil dække 10,2 mia. USD af disse behov sammen med Norges 5-årige støttepakke på 7 mia. EUR.

Unionen er fast besluttet på at indgå i et struktureret samarbejde med andre internationale donorer, navnlig gennem donorkoordineringsplatformen, såvel som i et flerårigt partnerskab med Ukraine med henblik på at hjælpe landet på dets reform- og EU-tiltrædelsesvej. Dette vil gøre det muligt for Ukraine at dække landets allermest hastende finansieringsbehov og fokusere på reform af den offentlige forvaltning, god regeringsførelse, retsstatsprincippet, gradvis integration i det indre marked og forsvarlig økonomisk forvaltning (herunder foranstaltninger til bekæmpelse af korruption og bekæmpelse af svig). Det kan give Ukraine mulighed for at udvikle sig og samtidig styrke landets genopbygning og fremme omstillingen til en modstandsdygtig, klimaneutral, digital og inklusiv økonomi samt styrke de grundlæggende rettigheder og ligestillingen i Ukraine.

Der er behov for en holdbar løsning for at støtte Ukraine i den resterende del af den nuværende flerårige finansielle ramme. Det vil være nødvendigt at kombinere et stærkt engagement og fleksibilitet fra Unionens side for at tilpasse sig udviklingen i situationen. Finansiel støtte til Ukraine bør således omfatte en fleksibel kombination af lån og tilskud. Lån, der finansieres ved låntagning og garanteres af EU-budgettet, som for instrumentet for makrofinansiel bistand plus, vil spille en central rolle med hensyn til at sikre likviditet til den ukrainske regering. EU kan tilbyde at dække renterne i forbindelse med disse lån. Samtidig vil en passende andel i tilskud støtte holdbarheden af Ukraines offentlige finanser og finansiere specifikke investeringsforanstaltninger eller teknisk bistand.

Fortsat EU-støtte skal også give den europæiske og ukrainske private sektor tillid til at investere i Ukraine og i genopbygningen heraf. Efterhånden som betingelserne for den private sektors engagement forbedres, bør der ydes støtte gennem garantier med yderligere bidrag fra internationale finansielle institutioner for at mindske risikoen i forbindelse med investeringer i den private sektor og øge EU-midlernes løftestangseffekt. Dette bør sikre, at Ukraine integreres i de europæiske forsyningskæder og i det indre marked til gensidig fordel for EU's og Ukraines borgere og virksomheder.

Migrationsstyring, styrkelse af partnerskaber med vigtige tredjelande og håndtering af nødsituationer

EU-budgettet understøtter en overordnet tilgang, der samler politikken på områderne migration, asyl, integration, tilbagesendelse og grænseforvaltning, idet forbindelsen mellem de interne og eksterne dimensioner af migration samt de behov, der opstår som følge af de globale konsekvenser af Ruslands angrebskrig i Ukraine, såsom fødevaresikkerhed og hybride trusler, anerkendes. Med hensyn til den eksterne dimension af migration vil Den Europæiske Union uddybe samarbejdet yderligere som led i omfattende, afbalancerede og skræddersyede partnerskaber med centrale oprindelses- og transitlande. Selv om der er finansieringsmæssige udfordringer over hele linjen, er situationen særlig udfordrende i de sydlige nabolande og Tyrkiet. Behovene vedrørende syriske flygtninge i Tyrkiet og i regionen som helhed er ikke aftagende og kan stige yderligere i betragtning af de yderligere udfordringer efter de seneste jordskælv. I perioden 2024-2027 er behovene i hele regionen stort set ikke dækket. Der vil også opstå yderligere behov efter lukningen af trustfonden for Afrika, da der er en stigende forventning om at bevare mindst samme finansieringsniveauer for den sydlige Middelhavsrute (208 mio. EUR om året), som Kommissionen også havde forpligtet sig til. Dette er et punkt, der kræver yderligere opmærksomhed efter Det Europæiske Råds møde den 9. februar 2023, hvor der blev lagt vægt på behovet for at øge antallet af tilbagesendelser ved at intensivere samarbejdet med oprindelses- og transitlande, der omfatter alle migrationsruter, "også med tilstrækkelige ressourcer", herunder under instrumentet for naboskab, udviklingssamarbejde og internationalt samarbejde.

Hvad angår den interne dimension af migrations- såvel som af grænseforvaltning, vil det kræve yderligere finansiering at hjælpe de medlemsstater, der står over for et stigende migrationspres, og gennemføre den nye pagt om migration og asyl. Dette gælder navnlig screening- og grænseproceduren, modtagelseskapaciteten, omfordelingerne og tilbagesendelserne. Med hensyn til pagten gøres der gode fremskridt, idet Europa-Parlamentet og Rådet sigter mod at vedtage lovgivningsforslagene senest i februar 2024 4 , og der er allerede opnået enighed om en række spørgsmål. De ændringer, der er foreslået i lovgivningsprocessen, har øget behovene sammenlignet med de oprindelige skøn. Dette gælder navnlig opførelsen og vedligeholdelsen af modtagelsesinfrastruktur samt øgede tilbagesendelser og omfordelinger. I dag er de beløb, der er til rådighed til eksisterende prioriteter og til at huse et stigende antal flygtninge, allerede øremærket. I denne henseende gennemføres 30 % af midlerne inden for politikområdet migration 5 inden for rammerne af tematiske faciliteter, som i princippet giver en vis fleksibilitet. Der gøres dog udstrakt brug af disse tematiske faciliteter til at håndtere nødsituationer og støtte medlemsstater, der står over for et ekstraordinært pres, såsom krisen i Afghanistan eller den krise, som det hviderussiske regime har skabt, og på det seneste husningen af de millioner af mennesker, der flygter fra Ruslands krig mod Ukraine. Disse midler kan derfor ikke øremærkes til gennemførelsen af pagten.

Øget global økonomisk og politisk ustabilitet øger de globale behov, men EU-budgettet i sin nuværende form kan ikke længere fuldt ud levere den nødvendige EU-reaktion på kriser i tredjelande. Ud over indvirkningen på Ukraine påvirker Ruslands angrebskrig også nabolande såsom Moldova, et EU-kandidatland, der vil have behov for yderligere støtte 6 . Desuden har større kriser i Yemen, Sudan og Afghanistan og den deraf følgende globale fødevarekrise og stigende ustabilitet i Afrika syd for Sahara og andre dele af verden gjort behovet for EU-bistand og humanitær bistand endnu mere akut end forventet.

Programmet for humanitær bistand har haft behov for betydelige budgetforhøjelser fra solidaritets- og nødhjælpsreserven, efter at omfordelingerne og anvendelsen af margenerne var blevet udnyttet fuldt ud. I forbindelse med flere kriser i navnlig Mellemøsten og Afrika har humanitære organisationer allerede måttet skære i rationer og nedskalere programmer. Den resterende uudnyttede margen under udgiftsområde 6 (Naboområder og verden) er i gennemsnit på 83 mio. EUR om året i 2024-2027. De begrænsede resterende disponible midler i den fælles hensættelsesfond til ydelse af yderligere makrofinansiel bistand — navnlig den nylige meddelelse om et lån på 900 mio. EUR i makrofinansiel bistand til Tunesien — indebærer, at der kun vil være meget lidt plads til yderligere foranstaltninger af denne type under den nuværende flerårige finansielle ramme, hvis der skulle opstå behov herfor. Desuden er ca. 80 % af tilgængelige midler for perioden 2021-2027 under stødpuden til nye udfordringer og prioriteter under instrumentet for naboskab, udviklingssamarbejde og internationalt samarbejde allerede blevet anvendt eller afsat med henblik på at yde støtte som reaktion på en lang række behov. Dette modvirker rationalet bag stødpuden, som skulle give en fleksibel reserve til at reagere på uventede behov.

Sideløbende hermed og i lyset af det ændrede geopolitiske landskab er det endnu mere afgørende at øge støtten til vores partnere på Vestbalkan for at fremskynde konvergensen med EU's medlemsstater og sigte mod at støtte stabile, velstående og velfungerende demokratiske samfund på deres vej mod EU-medlemskab.

Solidaritets- og nødhjælpsreserven bidrager til at håndtere større naturkatastrofer eller folkesundhedskriser både i og uden for EU, men har langt fra været tilstrækkelig til at imødekomme alle anmodningerne siden begyndelsen af den flerårige finansielle ramme. I 2021 og 2022 var tildelingen helt opbrugt som følge af større uforudsete begivenheder, herunder naturkatastrofer (f.eks. oversvømmelser, skovbrande, jordskælv), og de modtagne anmodninger lå langt over de disponible budgetmidler på 1,2 mia. EUR (i 2018-priser) om året. Som følge heraf kunne ikke alle behov dækkes. Allerede halvvejs inde i 2023 forventes solidaritets- og nødhjælpsreserven fulde tildeling af være udnyttet fuldt ud som følge af jordskælvene i Tyrkiet og Syrien, hvilket ikke giver mere plads til yderligere mobilisering indtil årets udgang.

Fremme af konkurrenceevnen inden for kritiske teknologier på lang sigt via en platform for strategiske teknologier for Europa

EU har i de seneste år haft opmærksomheden rettet mod styrkelse af den europæiske økonomis konkurrenceevne og reducering af dens strategiske afhængighedsforhold gennem grøn og digital omstilling Med NextGenerationEU, EU's økonomiske flagskibsprogram for økonomisk genopretning, har EU allerede i sommeren 2021 lukket hullet i forhold til produktionsniveauerne før pandemien. De midler, der er afsat til den dobbelte grønne og digitale omstilling, gør økonomien mere konkurrencedygtig, samtidig med at ingen lades i stikken. EU-medlemsstaternes hidtil usete indsats for at gennemføre afgørende reformer gør EU mere modstandsdygtig. Indsatsen i denne retning bør videreføres, så EU fortsat kan gå forrest med hensyn til at tackle eksisterende og nye udfordringer, herunder strategisk afhængighed i nøglesektorer. Desuden har grønne og digitale teknologier været kernen i den flerårige finansielle ramme: 30 % af de 2 bio. EUR i den flerårige finansielle ramme for 2021-2027 og genopretningsprogrammet NextGenerationEU bruges på klimapolitiske tiltag, og mere end 20 % af genopretnings- og resiliensfaciliteten er afsat til tiltag på det digitale område. Samhørighedspolitikken bidrager med 110 mia. EUR til klimaomstillingen og 37 mia. EUR til den digitale omstilling. Desuden støtter programmet for et digitalt Europa udbredelsen af digital teknologi til virksomheder, borgere og offentlige forvaltninger. EU-budgettet er også det ultimative EU-redskab til at understøtte en fælles indsats på EU-plan, bevare det indre markeds integritet, sikre stordriftsfordele, effektivitet, konvergens, solidaritet og formidle et klart politisk budskab, som EU står sammen om over for udfordringer.

EU's industri har også bevist, at det har en indbygget modstandsdygtighed, men den oplever dog vanskeligheder i form af høj inflation, mangel på arbejdskraft, forstyrrelser i forsyningskæden, stigende rentesatser og stigninger i energiomkostninger og inputpriser. Dette ledsages af en skarp, men ikke altid rimelig konkurrence på det fragmenterede globale marked. Selv om EU's finansiering ofte fokuserer på udrulningen af ren teknologi, bioteknologi og digitale teknologier og deep tech, har vores globale partnere mere og mere fokuseret på at støtte fremstillingen af disse teknologier, f.eks. i USA med den nylige Inflation Reduction Act og for Kinas vedkommende endnu længere.

Udbredelse og opskalering af udviklingen og fremstillingen af strategiske teknologier i Unionen vil være afgørende for at udnytte mulighederne og opfylde målene for den grønne og den digitale omstilling og dermed styrke den europæiske suverænitet og økonomiske sikkerhed. Der er derfor behov for en øjeblikkelig indsats for at støtte udviklingen og fremstillingen af strategiske teknologier i Unionen, navnlig af kritisk ren teknologi, bioteknologi og digitale teknologier og deep tech. Der bør ydes mere støtte til at beskytte, styrke og udvikle nye værdikæder og dermed mindske Unionens strategiske afhængighed. Som covid-19-pandemien har vist, kan komplekse globale værdikæder for produktion og distribution af produkter såsom lægemidler resultere i mangel på vigtige varer. Unionen er også nødt til at afhjælpe manglen på arbejdskraft og færdigheder i disse strategiske sektorer og tiltrække yderligere arbejdstagere gennem kvalitetsjob, uddannelse og lærlingeuddannelser.

EU har allerede fremsat en række initiativer til støtte for sin industri. Industriplanen for den grønne pagt har til formål at styrke konkurrenceevnen for Europas nettonulindustri, støtte den hurtige omstilling til klimaneutralitet og skabe kvalitetsjob. Den danner en støttende ramme for opskaleringen af EU's fremstillingskapacitet inden for clean-tech. Planen bygger på fire søjler: forudsigelige og forenklede lovgivningsmæssige rammer, hurtigere adgang til finansiering, forbedring af færdigheder og åben handel med henblik på modstandsdygtige forsyningskæder. Med den europæiske innovationsdagsorden har EU søgt at bringe Europa i spidsen for den nye bølge af avanceret teknologisk innovation og nystartede virksomheder. Samtidig er medlemsstaterne i færd med at ændre deres nationale genopretnings- og resiliensplaner med henblik på at medtage REPowerEU-kapitler. Dette giver en vigtig mulighed for at yde øjeblikkelig støtte til virksomheder og styrke deres konkurrenceevne og samtidig reducere deres afhængighedsforhold.

Selv om disse brobygningsløsninger giver hurtig og målrettet støtte, har EU brug for en mere strukturel løsning på industriens investeringsbehov for at bevare et europæisk forspring inden for kritiske og fremspirende teknologier, der er relevante for den grønne og den digitale omstilling, fra konnektivitets- og databehandlingsrelaterede teknologier, herunder mikroelektronik, kvantedatabehandling, 6G og kunstig intelligens; til bioteknologi og biofremstilling og nettonulteknologier. Forøgelsen af disse investeringer i EU vil have en betydelig positiv indvirkning på EU's åbne strategiske autonomi ved at mindske den strategiske afhængighed og samtidig støtte den rene og digitale omstilling.

Som et næste skridt vil en ny platform for strategiske teknologier for Europa (STEP) styrke og udnytte eksisterende EU-instrumenter til hurtig anvendelse af finansiel støtte. EU råder over flere fonde og programmer på og uden for budgettet til at yde støtte til ren teknologi, bioteknologi og digitalisering. Disse instrumenter omfatter navnlig Innovationsfonden, InvestEU, Horisont Europa, Den Europæiske Forsvarsfond, genopretnings- og resiliensfaciliteten og fondene under samhørighedspolitikken. På Det Europæiske Råds møde den 23. marts blev der opfordret til at "sikre en fuld mobilisering af tilgængelig finansiering og eksisterende finansielle instrumenter og til at anvende dem på en mere fleksibel måde for at yde hurtig og målrettet støtte i strategiske sektorer unde at påvirke målsætningerne under samhørighedspolitikken. En bedre udnyttelse af eksisterende instrumenter og styringsrammer vil fremskynde gennemførelsen og give mulighed for at mobilisere endnu mere finansiel støtte.

STEP vil bidrage til at kanalisere eksisterende finansiering i retning af suverænitetsprojekter og fremskynde gennemførelsen inden for en undergruppe af områder, der vil blive udpeget som afgørende for Europas lederskab, samtidig med at samhørigheden sikres, og de lige konkurrencevilkår i det indre marked bevares. Dette indebærer en forhøjelse af loftet fra 4 % til 10 % for anvendelse af midler fra genopretnings- og resiliensfaciliteten under InvestEU, som vil få et nyt vindue til suverænitetsinvesteringer. Med hensyn til fondene under samhørighedspolitikken, som udgør den største fælles EU-politik, der finansieres over EU-budgettet, foreslår Kommissionen en ny STEP-prioritet på tværs af alle større fonde — Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Samhørighedsfonden og Fonden for Retfærdig Omstilling. I overensstemmelse med samhørighedsmålene og med henblik på at bidrage til regionernes konkurrenceevne i det indre marked foreslår Kommissionen at støtte STEP-investeringer i andre virksomheder end SMV'er, som kan yde et væsentligt bidrag til udviklingen af mindre udviklede regioner og overgangsregioner samt i mere udviklede regioner i medlemsstater med et BNP pr. indbygger, der ligger under EU-gennemsnittet. Under disse fonde foreslår Kommissionen også en forfinansiering på 30 % i 2024 for at tilskynde til anvendelsen heraf samt en forhøjelse af EU's medfinansiering til 100 % for europæiske STEP-projekter. Samtidig kan forvaltningsmyndighederne benytte lejligheden til at afhjælpe manglen på arbejdskraft og fremme attraktive og tilgængelige kvalitetsjob.

STEP bør også understøttes af en styrkelse af udvalgte programmer. I forbindelse med InvestEU vil dette gøre det muligt at oprette et nyt politikområde ("et femte vindue"), der har til formål at støtte suverænitetsinvesteringer. Midlerne vil fungere som garantier til gennemførelsespartnere for at muliggøre investeringer i suverænitetssektorerne gennem gældsbaserede (herunder garantier) og egenkapitalbaserede finansielle produkter til virksomheder, herunder SMV'er, og projekter i de sektorer, der støttes af STEP. InvestEU vil mobilisere yderligere investeringer, navnlig fra den private sektor, ved at afhjælpe markedssvigt og suboptimale investeringssituationer i de sektorer, der er omfattet af STEP. Medlemsstaterne opfordres til at stille midler til rådighed for InvestEU-medlemsstatssegmenterne for at støtte finansielle produkter i overensstemmelse med STEP-målene.

Innovationsfonden er et af de vigtigste instrumenter på EU-plan, der er rettet mod demonstration af innovative lavemissionsteknologier og opskalering af produktion af ren teknologi. Det er derfor Europas vigtigste instrument til at sætte skub i den grønne industristrategi og samtidig støtte samhørighedsmålene. En styrkelse af EU's slagkraft og skabelse af synergier med andre finansieringsstrømme gennem suverænitetsmærket vil være en væsentlig del af EU's svar i lyset af det globale kapløb om fremstilling af ren teknologi og den klimaneutrale omstilling for industrier. For at fremskynde udbredelsen af nettonulteknologier og innovative teknologier i hele Unionen vil Innovationsfonden blive udstyret med yderligere ressourcer, der vil blive øremærket til medlemsstater, hvis BNP pr. indbygger lå under gennemsnittet i Den Europæiske Union i perioden 2015-2017.

Et supplement til Det Europæiske Innovationsråd under Horisont Europa vil støtte banebrydende innovation fra forskning i den tidlige fase til opstart og opskalering.

Det Europæiske Innovationsråds (EIC's) Accelerator vil yde ren egenkapitalbaseret støtte på mellem 15 og 50 mio. EUR til højrisiko-SMV'er, der ikke kan skaffe bankfinansiering, herunder opstartsvirksomheder, og små midcapselskaber, der ikke kan skaffe bankfinansiering, og opskalere banebrydende innovation inden for kritiske teknologier, der støttes af STEP. Sådanne investeringer vil gennem et nyt STEP-segment under EIC-Fonden fungere som løftestang for private investeringer og kan suppleres med finansiering fra EIB-Gruppen og/eller medlemsstaterne ved hjælp af de rigelige muligheder for at støtte risikofinansiering i henhold til statsstøttereglerne. Der vil blive sikret komplementaritet mellem EIC-Fonden og InvestEU, da EIC-Fonden kun vil investere i virksomheder med en investeringsrisikoprofil, der supplerer InvestEU-støtten. EIC-Fondens investeringer skal mobilisere ca. fem gange yderligere saminvesteringer fra andre egenkapitalinvestorer og suppleres med yderligere finansiering fra EIB-Gruppen. Endvidere opfordrer Kommissionen EIB til fortsat at yde investeringsrådgivning til EIC-Fonden for at sikre aftaler af høj kvalitet og tiltrække yderligere saminvestering; og Kommissionen vil overveje at udvide rådgivningens nuværende anvendelsesområde.

Det globale landskab har ændret sig. Ruslands uprovokerede aggression viser, at landet udgør og fortsat vil udgøre en trussel mod Europas sikkerhed i de kommende år. Derfor vil STEP styrke Den Europæiske Forsvarsfond, som vil styrke innovationskapaciteten i det europæiske forsvars teknologiske og industrielle basis og dermed bidrage til Unionens åbne strategiske autonomi. Den supplerende tildeling til Den Europæiske Forsvarsfond vil blive anvendt til foranstaltninger, der fokuserer på deep tech og digitale teknologier, som i væsentlig grad kan øge resultaterne af fremtidige kapaciteter i hele Unionen med det formål at maksimere innovation og indføre nye forsvarsprodukter og -teknologier.

STEP vil også fremme synergier mellem eksisterende instrumenter. Den yderligere fleksibilitet, der foreslås under STEP, vil gøre det muligt for medlemsstaterne at finansiere projekter med midler fra samhørighedsfondene, enten alene eller i kombination med andre EU-midler, f.eks. ved at udnytte fordelene ved det foreslåede "suverænitetsmærke". I den forbindelse vil medlemsstaterne kunne yde direkte støtte fra Den Europæiske Fond for Regionaludvikling og Den Europæiske Socialfond + til projekter, der har fået tildelt et suverænitetsmærke.

Kommissionen arbejder også på at maksimere synergierne mellem Innovationsfondens regler og statsstøttereglerne for at sikre en mere strømlinet proces. Kommissionen vil yderligere tilpasse kriterierne og strømline processerne for at sikre, at beslutningen om at yde statsstøtte træffes samtidig med finansieringsafgørelsen for Innovationsfonden, forudsat at medlemsstaten foretager en fuldstændig anmeldelse i tide. Der ses også på mulighederne for synergier i forbindelse med andre udvalgte EU-instrumenter såsom EIC-Fonden. Kommissionen vil også høre medlemsstaterne om et forslag om at muliggøre højere støttesatser via en bonus for projekter inden for rammerne af STEP i støtteberettigede regioner for at fremme yderligere økonomisk udvikling, samtidig med at samhørighedsmålene bevares. Der vil blive oprettet en ny kvikskranke for at styre de nye prioriteter på tre niveauer: i) inden for Kommissionen, hvor der udarbejdes relevante retningslinjer for at udstikke strategiske retningslinjer og koordinere gennemførelsen af STEP-prioriteringen i Kommissionens arbejdsprogrammer og investeringsbeslutninger vedrørende de forskellige instrumenter; ii) som kontaktpunkt for projektpromotorer, der søger EU-midler til investeringer, for derved at centralisere oplysninger om finansieringsmuligheder og gennemførelse af alle relevante finansielle instrumenter på EU-plan og nationalt plan; iii) endelig vil den bistå medlemsstaterne ved at yde rådgivning om lovgivningsmæssige spørgsmål og opretholde tovejskommunikation med de udpegede nationale myndigheder og sikre passende koordinering og fremme af kritiske investeringer i EU-landene.

Selv om STEP beror på omprogrammering og ekstra tilførsler til eksisterende programmer til støtte for strategiske investeringer, er det også et vigtigt afprøvningsgrundlag for den eventuelle skabelse af europæisk suverænitetsfond.

Tekniske tilpasninger til de nye økonomiske realiteter

(I)En holdbar løsning på finansieringsomkostningerne under NextGenerationEU

Kommissionen har etableret et solidt låntagnings- og långivningsprogram understøttet af pålidelige betalings-, afviklings- og regnskabsinfrastrukturer inden for en kort periode. Denne infrastruktur giver mulighed for at forvalte låntagning i forbindelse med flere nuværende og relevante fremtidige EU-programmer i overensstemmelse med bedste internationale praksis. Finansieringen af EU-programmer gennem fælles EU-udstedelser krævede en betydelig opgradering af Kommissionens gældsforvaltningsstruktur. Hensigtsmæssigheden af EU's finansieringsmetode med hensyn til at opfylde NextGenerationEU-behovene blev bekræftet i Revisionsrettens særberetning om gældsforvaltning under NextGenerationEU 7 , hvori det blev bemærket, at Kommissionens gældsforvaltningsprocedurer gjorde det muligt at låne de nødvendige midler til tiden under overholdelse af lovgivningsmæssige grænser og til omkostninger svarende til dens markedsposition. Alene under NextGenerationEU vil Kommissionen låne op mod ca. 800 mia. EUR frem mod udgangen af 2026 med yderligere udstedelser efter denne dato som følge af refinansieringsbehov. Af dette beløb vil op til 420 mia. EUR blive anvendt til ydelse af ikketilbagebetalingspligtig støtte, idet budgettet vil dække gældsomkostningerne. Kommissionen fortsætter med at udvikle sin gældsforvaltningskapacitet yderligere med særligt fokus på at styrke efterspørgslen ved at udvikle likviditet og infrastruktur på det sekundære marked for at sikre den bedst mulige pris til gavn for budgettet og alle EU's medlemsstater.

Den hidtidige succes med EU's finansieringsprogram afspejles i en stærk tillid blandt investorerne til EU's kreditstyrke som udsteder og til investorernes interesse i EU-obligationer, herunder grønne obligationer. Ved udgangen af maj 2023 havde EU udestående obligationer på 394 mia. EUR, og størstedelen af obligationsprovenuet blev tildelt NextGenerationEU.

Siden 2022 har de finansielle markeder oplevet en kraftig rentestigning som følge af en strammere pengepolitik for at begrænse inflationen. Finansieringsomkostningerne steg betydeligt for alle obligationsudstedere, herunder for EU. Den 10-årige EU-obligationsrente steg fra ca. nul på tidspunktet for den første obligationsudstedelse til NextGenerationEU i 2021 til over 3 %. Som følge heraf forventes det, at hele finansieringsrammen for 2021-2027 på 14,9 mia. EUR til dækning af finansieringsomkostningerne vil blive anvendt inden sommeren 2023. Renteudsvingene er meget højere end forventet på tidspunktet for vedtagelsen af den flerårige finansielle ramme, hvilket gør faste flerårige lofter uegnede til udgifter i forbindelse med låneomkostninger.

I en sådan situation med stor volatilitet på de finansielle markeder bør EU-budgettet have den nødvendige fleksibilitet til at tage højde for stigende låneomkostninger. Selv om den eksisterende retlige ramme indeholder de nødvendige mekanismer til at sikre, at Unionen altid vil dække sine forpligtelser over for obligationsejere i alle situationer, bør EU-budgettet udstyres med midler og værktøjer til at betale sin gæld på den mest effektive måde.

Der foreslås derfor et nyt særligt instrument med det ene formål at dække de yderligere omkostninger i forbindelse med låntagning inden for rammerne af NextGenerationEU. NextGenerationEU-finansieringen vil fortsat være omfattet af lofterne i den flerårige finansielle ramme. Budgetteknikken til håndtering af renteudsvingene vil være et nyt særligt instrument ud over lofterne, der udelukkende skal dække omkostningsoverskridelserne i forhold til de planlagte beløb for lån under NextGenerationEU. Mobiliseringen heraf vil blive aktiveret under budgetproceduren på grundlag af en prognose for den bedste indsats.

(II)Opretholdelse af en fungerende administration for at opfylde EU's politiske prioriteter

Den europæiske forvaltnings ressourcer (udgiftsområde 7) er under alvorligt pres på grund af yderligere opgaver, der er pålagt Unionen, stigende energipriser og høj inflation.

De mange nye initiativer, der er blevet indført i løbet af de seneste to år, har givet Unionen betydelige ekstra opgaver siden starten af denne flerårige finansielle ramme uden en tilsvarende forøgelse af personalet. Den nye geopolitiske virkelighed øger dette pres. Ud over koordineringen af finansiel, humanitær og militær støtte til Ukraine kan til eksempel nævnes interoperabilitet, cybersikkerhed, sikker konnektivitet, Schengenevaluerings- og overvågningsmekanismen, den europæiske fredsfacilitet, forordningen om digitale markeder og forordningen om digitale tjenester, Myndigheden for Kriseberedskab og -indsats på Sundhedsområdet, Fit for 55-pakken (herunder kulstofgrænsetilpasningsmekanismen), REPowerEU eller EU's energiplatform. Disse nye initiativer kræver for Kommissionens vedkommende yderligere 600 stillinger frem mod 2027, som det fremgår af de finansieringsoversigter, der ledsager lovforslagene. Når der også tages hensyn til de øvrige institutioner og cybersikkerhedsrelaterede behov, vil dette beløbe sig til yderligere 885 stillinger. Dette har presset den europæiske forvaltnings ressourcer til det yderste. Den europæiske forvaltning vil ikke kunne fortsætte med at udføre et stadigt stigende antal opgaver med det nuværende ressourceniveau.

Kommissionen har gjort en ekstraordinær indsats for at reducere de administrative omkostninger og agter fortsat at gennemføre strukturelle ændringer. Kommissionen har omfordelt mere end 900 stillinger internt siden 2019, bl.a. gennem en stor indsats for at modernisere de eksisterende tjenester og gøre dem mere smidige og effektive, men mulighederne for besparelser er udtømt. Der er indført nye arbejdsmetoder, og der er udviklet en ny bygningspolitik, der dækker perioden 2022-2030, centreret omkring en mere intelligent anvendelse af lokaler, som erstatter kontorstandardindstillingerne for at optimere den udnyttede overflade.

Selv om de makroøkonomiske datas betydelige volatilitet giver anledning til objektive vanskeligheder med hensyn til de relevante prognoser og reelt hæmmer enhver langsigtet planlægning for udgiftsområde 7, tyder stort set alle foreliggende prognoser på, at det bevillingsniveau, der blev aftalt i december 2020, og som var baseret på en årlig deflator på 2 %, er utilstrækkeligt og kræver en forhøjelse.

(III)At udstyre EU-budgettet med fleksibilitet til uforudsete behov

Tre fjerdedele af margenerne for 2021-2027 er blevet anvendt. For årene 2024-2027 resterer kun ca. 1,4 mia. EUR i alt, herunder tidligere margener under det fælles margeninstrument, og situationen inden for flere udgiftsområder er usikker. I denne fase af programmeringsperioden og i et meget ustabilt miljø er de lave margener uden fortilfælde, hvilket risikerer at lægge større pres på fleksibilitetsinstrumentet, end hvad der oprindeligt var planlagt. Fleksibilitetsinstrumentet er faktisk den eneste mulighed for at støtte enhver form for yderligere behov eller kriser uanset deres art. For at opfylde dette mål vil den blive udnyttet fuldt ud i 2021-2024 med 4 mia. EUR, hvilket ikke efterlader nogen beløb, der kan fremføres til de følgende år. I betragtning af det store pres på de forskellige udgiftsområder vil fleksibilitetsinstrumentet spille en afgørende rolle for at sikre, at EU-budgettet kan levere resultater.

(IV)Holdbarheden af betalingsloftet

Betalingerne i den flerårige finansielle ramme forventes at toppe i 2026 og 2027 ligesom i tidligere programmeringsperioder — om end forværret af forsinkelserne på grund af den sene vedtagelse af de relevante retsakter. For at sikre, at de foreslåede forhøjelser fuldt ud kan modsvares af disponible betalingsbevillinger, bør det relevante loft for den flerårige finansielle ramme forhøjes.

4.KONKLUSIONER OG NÆSTE SKRIDT

De nuværende disponible midler i EU-budgettet er ikke længere tilstrækkelige til at tackle de mest presserende udfordringer, som EU står over for, endsige eventuelle fremtidige behov i de kommende år. På denne baggrund foreslås der i denne meddelelse en begrænset, målrettet og afbalanceret revision af den flerårige finansielle ramme for 2021-2027 for at sikre, at EU-budgettet kan levere resultater i de kommende år.

Denne meddelelse ledsages af følgende dokumenter:

-Et arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene med en detaljeret analyse af gennemførelsen af den flerårige finansielle ramme for 2021-2027 (SWD(2023) 336).

-Et forslag til ændring af Rådets forordning (EU) 2020/2093 om fastlæggelse af den flerårige finansielle ramme for årene 2021-2027 som ændret ved Rådets forordning (EU) 2022/2496 af 15. december 2022 8 (COM(2023) 337).

-Et forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om oprettelse af Ukrainefaciliteten (COM(2023) 338 final).

-Et forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om oprettelse af en platform for strategiske teknologier for Europa (COM(2023) 335 final).

I betragtning af de presserende budgetmæssige begrænsninger, som allerede vil opstå i 2024, opfordrer Kommissionen Europa-Parlamentet og Rådet til at sikre, at denne pakke er trådt i kraft pr. 1. januar 2024 i overensstemmelse med de procedurer, der er fastsat i traktaterne. Kommissionen vil gøre alt, hvad der står i dens magt, for at der kan nås en hurtig aftale 9 .

Bilag 1 — Oversigt

Bilag 2 — Finansiering af Ukrainefaciliteten — Oversigt

Bilag 3 — Platform for strategiske teknologier for Europa (STEP)

(1)

Resterende lån under genopretnings- og resiliensfaciliteten på op til 225 mia. EUR, yderligere midler fra salget af kvoter fra EU's emissionshandelssystem (ETS) (uden for EU-budgettet) på op til 20 mia. EUR; frivillige overførsler fra brexittilpasningsreserven. Støtte til økonomisk overkommelig energi (SAFE) blev indført i samhørighedspolitikkens fonde for 2014-2020 for at muliggøre direkte støtte til sårbare familier og små og mellemstore virksomheder (SMV'er), der står over for øgede energiomkostninger.

(2)

Horisont Europa, Unionens rumprogram og instrumentet for naboskab, udviklingssamarbejde og internationalt samarbejde.

(3)

Kilde: https://www.imf.org/-/media/Files/Publications/CR/2023/English/1UKREA2023001.ashx  

(4)

Den fælles køreplan mellem Europa-Parlamentet og Rådets roterende formandskaber for tilrettelæggelse, koordinering og gennemførelse af tidsplanen for forhandlingerne mellem medlovgiverne om det fælles europæiske asylsystem og den nye europæiske pagt om migration og asyl.

(5)

Asyl-, Migrations- og Integrationsfonden (AMIF) og instrumentet for grænseforvaltning og visa (IGFV).

(6)

Oprettelsen af Ukrainefaciliteten vil gøre det muligt at omfordele ressourcer fra NDICI til andre nabolande, herunder Moldova.

(7)

Den Europæiske Revisionsret, "Særberetning 16/2023: NGEU-gældsforvaltning i Kommissionen — En opmuntrende start, men der er behov for bedre tilpasning til bedste praksis ", offentliggjort den 12. juni 2023, tilgængelig på https://www.eca.europa.eu/da/publications/sr-2023-16 (tilgået den 15. juni 2023)

(8)

 EUT L 433 I af 22.12.2020, s. 11 og EUT L 325 af 20.12.2022, s. 11. 

(9)

Endelig gør de lovgivendes instansers afgørelse om den sociale klimafond, der blev vedtaget den 10. maj 2023, og det forhold, at muligheden for at oprette en mekanisme for førtidig tilbagebetaling af hovedstolen af NextGenerationEU's låntagning er aftaget i lyset af den kraftige stigning i rentesatserne, forslagene i COM(2021) 569 overflødige. Kommissionen vil derfor trække sit forslag fra 2021 tilbage i 2024.