EUROPA-KOMMISSIONEN

Bruxelles, den 8.12.2022

COM(2022) 673 final

RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET

Tredje rapport om perspektiverne for ren luft

Tredje rapport om perspektiverne for ren luft

1.Introduktion

Luftforureningen er faldet i de seneste årtier i EU som følge af EU's lovgivning om ren luft og en fælles indsats fra EU's og de nationale, regionale og lokale myndigheders side. Men luftkvaliteten er fortsat et alvorligt problem for de europæiske borgere 1 .

EU's tilgang til forbedring af luftkvaliteten indebærer, at der træffes foranstaltninger på tre områder (eller "søjler"). Den første er luftkvalitetsstandarderne i direktiverne om luftkvalitet 2 . Den anden er at fastsætte nationale emissionsreduktionsforpligtelser i henhold til direktivet om nationale emissionsreduktionstilsagn (NEC-direktivet) 3 for de vigtigste grænseoverskridende luftforurenende stoffer 4 . Den tredje er at fastsætte emissionsstandarder på EU-plan, der er fastlagt i lovgivningen, for centrale forureningskilder, fra emissioner fra køretøjer og skibe til energi og industri samt krav til miljøvenligt design af kedler og ovne.

Alle tre søjler er under udvikling for at tilpasse dem til den nye politiske og videnskabelige udvikling. Som følge af mandatet i henhold til den europæiske grønne pagt og EU's ambition om at opnå nulforurening for et giftfrit miljø foreslog Kommissionen for nylig at revidere direktiverne om luftkvalitet 5 . Forslaget sætter EU på vej mod at opnå nulforurening af luften senest i 2050 og fastsætter midlertidige luftkvalitetsstandarder for 2030, som i højere grad er i overensstemmelse med Verdenssundhedsorganisationens (WHO's) ajourførte retningslinjer for luftkvalitet for de vigtigste luftforurenende stoffer 6 .

Med hensyn til NEC-direktivet foretages der overensstemmelseskontrol i forhold til de nationale emissionsreduktionstilsagn for 2020-2029 for de fem mest skadelige grænseoverskridende luftforurenende stoffer. Den første overensstemmelseskontrol fandt sted i 2022, efter at medlemsstaterne havde indsendt nationale opgørelser med data om deres forurenende emissioner i 2020. Dette viste, at der er behov for langt flere tiltag i 14 medlemsstater, navnlig for at reducere ammoniakemissionerne fra landbrugssektoren 7 .

Med hensyn til håndtering af emissioner ved kilden forelagde Kommissionen for nylig et forslag til en ny, strengere Euro 7-emissionsstandard for nye motorkøretøjer. Tidligere på året foreslog den også en revision af direktivet om industrielle emissioner 8 . Kommissionen har gennemgået de nationale strategiske planer for den nye fælles landbrugspolitik for 2023-2027 og de foreslåede ordninger, der giver mulighed for at støtte investeringer i ammoniakreduktion.

I denne tredje udgave af perspektiverne for ren luft vurderes udsigterne til at nå NEC-direktivets mål for 2030 og derefter med hensyn til reduktion af emissioner af luftforurenende stoffer og efterfølgende indvirkninger på luftkvaliteten, sundheden, økosystemerne og økonomien. Denne analyse bygger på og supplerer det arbejde, der er udført på den konsekvensanalyse, der ligger til grund for revisionen af direktiverne om luftkvalitet 9 . Den omfatter EU's klimamål under Fit for 55-initiativet i overensstemmelse med Kommissionens forslag fra 2021 om at reducere drivhusgasemissionerne med 55 % senest i 2030 10 . Tredje rapport om perspektiverne for ren luft belyser også den aktuelle energikrises konsekvenser for luftkvaliteten og luftforureningen.

Tredje rapport om perspektiverne for ren luft bidrager direkte til rapporten om overvågning og udsigter for nulforurening 11 ved at analysere udsigten til at nå de to mål i handlingsplanen for ren luft 12 . Disse skal inden 2030 i EU reducere luftforureningens sundhedsvirkninger med mere end 55 % (udtrykt som for tidlige dødsfald) og med 25 % for de økosystemer, hvor luftforurening truer biodiversiteten (sammenlignet med niveauet i 2005).

Endelig og som forberedelse til revisionen af NEC-direktivet inden 2025 13 ses der i tredje rapport om perspektiverne for ren luft på flere aspekter, der kan være omfattet af denne revision. Den ser navnlig på virkningen af at integrere en mere omfattende vifte af emissioner, som der i øjeblikket ikke er taget højde for i NEC-overensstemmelseskontrollen, men som har en klar indvirkning på luftkvaliteten. Dette omfatter kondenserbare partikler og visse emissionskilder i landbruget. Rapporten fremhæver også sidegevinsterne ved at reducere metanemissioner, som både er luftforurenende og en kraftig drivhusgas.

2.Status på udledning af luftforurenende stoffer og luftkvalitet og indsatsen for at nå målene

2.1.Den nuværende situation vedrørende udledning af luftforurenende stoffer og luftkvaliteten

I årenes løb har EU reduceret emissionerne af de vigtigste luftforurenende stoffer, om end i meget forskellige tempi afhængigt af typen af forurenende stoffer. Emissionerne af ammoniak (NH3), for hvilke 94 % af emissionerne stammer fra landbrugssektoren, er fortsat bekymrende flade og er endda steget i de seneste år i nogle medlemsstater.

Figur 1: Udvikling i emissionerne i EU-27, 2000-2020 (% af 2005-niveauet)

Kilde: Det Europæiske Miljøagentur

På trods af et generelt fald i luftforureningen er omfanget af forureningens sundheds- og økosystemvirkninger fortsat problematisk. I 2020 blev de fleste mennesker, der bor i byområder i EU, udsat for luftforurening på niveauer, der skader deres helbred 14 . Det Europæiske Miljøagentur (EEA) anslår, at luftforurening er den største enkeltstående miljøsundhedsrisiko i Europa, og at luftforurening rammer følsomme og sårbare samfundsgrupper uforholdsmæssigt hårdt 15 . Bekæmpelse af luftforurening er som sådan også et spørgsmål om retfærdighed og lighed. Ca. 238 000 for tidlige dødsfald kan tilskrives fine partikler i EU, 49 000 nitrogendioxid og 24 000 akut eksponering for ozon (disse tal, der er baseret på observerede og ikke modellerede luftkvalitetsdata, stammer fra en ajourført metode udviklet af EEA) 16 . EEA anslog også, at over 65 % af økosystemområdet i EU i 2018 havde forureningsniveauer, der oversteg den kritiske belastning for eutrofiering 17 .

2.2.Indsatsen for at nå målene

Efter at have gennemgået de emissionsopgørelser for 2020, som medlemsstaterne indsendte i 2022 18 , konkluderede Kommissionen, at 14 medlemsstater ikke overholdt de fastsatte reduktionstilsagn for mindst ét forurenende stof. I 11 af disse medlemsstater er ammoniak et af de forurenende stoffer, der udledes for meget. Landene skal udvikle nationale programmer for bekæmpelse af luftforurening og ajourføre dem mindst hvert fjerde år, da de er det vigtigste forvaltningsinstrument til at opfylde NEC-direktivets reduktionsforpligtelser. Alle medlemsstater, der indsendte deres første nationale program for bekæmpelse af luftforurening inden rapporteringsfristen i 2019, skal indberette en ajourført plan i 2023 med foranstaltninger til reduktion af deres emissioner. Medlemsstater, for hvilke det første nationale program for bekæmpelse af luftforurening eller de seneste data viser, at de ikke kommer til at opfylde de fastsatte reduktionstilsagn, skal også ajourføre deres emissionsreduktionsforanstaltninger.

De emissionsdata for 2020, som medlemsstaterne indsendte i 2022, understreger også, at flere medlemsstater er nødt til at opnå en dramatisk reduktion af emissionerne af flere forurenende stoffer for at opfylde deres mere ambitiøse emissionsreduktionstilsagn for 2030 og fremefter. EEA's analyse 19 viser, at 7 og 8 medlemsstater har brug for, at deres PM2,5- og NOx-emissioner falder med mere end 30 % mellem 2020 og 2030. Hvad angår emissioner af andre flygtige organiske forbindelser end metan (NMVOC) og ammoniak, skal 10 og 11 medlemsstater reducere deres emissioner med over 10 % inden 2030. Dette betyder igen, at de skal indføre yderligere, strengere og mere effektive politikker og foranstaltninger.

Med hensyn til direktiverne om luftkvalitet var der pr. oktober 2022 indledt 28 traktatbrudssager på grund af overskridelser af luftkvalitetsstandarderne i 18 medlemsstater. Sager ved både EU-Domstolen og de nationale domstole bekræfter, at luftkvalitetsplanerne i mange tilfælde var utilstrækkelige, og/eller at der ikke blev truffet tilstrækkelige foranstaltninger til at reducere luftforureningen.

2.3.Sammenhængen mellem forslaget om revision af direktiverne om luftkvalitet og den fortsatte gennemførelse af NEC-direktivet

Som opfølgning på tilsagnet i den europæiske grønne pagt fremlagde Kommissionen den 26. oktober 2022 et forslag om revision af direktiverne om luftkvalitet. Målet var gradvist at opnå fuld tilpasning af EU's luftkvalitetsstandarder til WHO's anbefalinger, forbedre de lovgivningsmæssige rammer og styrke bestemmelserne om overvågning, modellering og luftkvalitetsplaner. Revisionen bygger på erfaringerne fra evalueringen i 2019 ("kvalitetskontrollen") af direktiverne om luftkvalitet.

Hvad angår forbindelsen til NEC-direktivet, omfatter forslaget overvågning af forurenende stoffer, der giver anledning til stigende bekymring, herunder ammoniak, på "primære overvågningssteder" i baggrundsområder i byer og landdistrikter. Overvågning i byområder vil være et supplement til økosystemovervågningen af ammoniak i henhold til NEC-direktivet, mens overvågning i landområder kan falde sammen med den overvågning, der er indført i henhold til artikel 9 i NEC-direktivet. Forslaget strømliner og forenkler også kravene til overvågning af ozon. Revisionen har til formål at øge effektiviteten af luftkvalitetsplanerne, bl.a. ved at kræve, at der udarbejdes luftkvalitetsplaner, inden luftkvalitetsnormerne træder i kraft, i tilfælde, hvor disse standarder overskrides før 2030, og ved at kræve regelmæssige ajourføringer af luftkvalitetsplaner, hvis de ikke opfylder kravene. Disse ændringer vil fremme en fremadrettet luftkvalitetsplanlægning, som således kan koordineres mere effektivt med de nationale programmer for bekæmpelse af luftforurening. Rapportering af økosystempåvirkninger og af nationale programmer for bekæmpelse af luftforurening i henhold til NEC-direktivet kan hjælpe de kompetente myndigheder med at identificere forureningens oprindelse, hvilket er et vigtigt krav for at sikre effektive luftkvalitetsplaner.

Når dette forslag er gennemført, vil det styrke behovet for at medlemsstaterne reducerer deres emissioner af luftforurenende stoffer yderligere for at opfylde de nye og mere ambitiøse luftkvalitetsstandarder. Det vil også bidrage til en effektiv gennemførelse af forpligtelserne i NEC-direktivet. Virkningerne af mere ambitiøse luftkvalitetsstandarder på emissioner af luftforurenende stoffer og på sundheden, økosystemerne og deres økonomiske konsekvenser er blevet analyseret i den konsekvensanalyse, der ligger til grund for forslaget om at revidere direktiverne om luftkvalitet. Tredje rapport om perspektiverne for ren luft bygger på denne analyse og supplerer den ved at tilføje nogle nyere modeller og politiske udviklinger (jf. bilaget) og fremskrive situationer i henhold til flere potentielle scenarier for fremtiden.

3.Implementering af NEC-direktivet

3.1.Ændringer i relevant lovgivning og politisk kontekst

I juli 2021 vedtog Kommissionen Fit for 55-pakken med lovgivningsforslag for at øge EU's klimaambitioner. Det øgede målet om at reducere drivhusgasemissionerne til mindst 55 % i forhold til 1990-niveauet senest i 2030. Dette er i overensstemmelse med EU's overordnede mål om at blive klimaneutral senest i 2050. Foranstaltningerne i Fit for 55-forslagene vil medføre sidegevinster for luftkvaliteten ved at reducere emissionerne af de vigtigste luftforurenende stoffer (PM2,5, NOx og SO2) sammenlignet med situationen med tidligere vedtaget klima- og energipolitik (som var grundlaget for anden rapport om perspektiverne for ren luft) 20 .

For så vidt angår transport omhandler forslaget til en Euro 7-emissionsstandard emissioner fra udstødningsrør samt fra bremser og dæk til nye lette og tunge køretøjer. De foreslåede reviderede CO2-standarder for biler vil forbyde salg af biler og varevogne med forbrændingsmotor fra 2035 21 . Andre foranstaltninger i transportsektoren, der i højere grad er knyttet til adfærdsændringer og tiltag på lokalt plan, kunne ikke afspejles i modellen.

Endelig vil de nye foreslåede regler i direktivet om industrielle emissioner (IED) styrke forbindelserne med innovation og industriel omstilling, stramme reglerne om godkendelsesvilkår og fastsættelse af emissionsgrænseværdier og styrke håndhævelsen, samtidig med at niveauet af offentlig information, deltagelse og adgang til klage og domstolsprøvelse øges. De udvider de omfattede anlæg til udvindingsindustrien, batterigigafabrikker og store kvægbrug samt til flere svine- og fjerkræbedrifter (som tilsammen tegner sig for 13 % af de bedrifter i EU, der ikke er subsistensbedrifter, og som tegner sig for 60 % af ammoniakemissionerne og 43 % af metanemissionerne fra husdyr i EU). Referencescenariet for denne tredje rapport om perspektiverne for ren luft omfatter således elementer i IED-forslaget vedrørende den foreslåede udvidelse til at omfatte flere husdyrbrug 22 .

3.2.Mulighederne for at indfri NEC-direktivets emissionsreduktionsforpligtelser for 2030 og frem

Ifølge resultaterne af tredje rapport om perspektiverne for ren luft er kun fem medlemsstater 23 på vej til at opfylde alle deres emissionsreduktionstilsagn i 2030 i henhold til de nuværende nationale foranstaltninger og EU-lovgivningen, og forudsat at ovennævnte lovgivningsforslag fra Kommissionen vedtages og gennemføres (dette er "det politiske referencescenarie" 24 ). Alle andre medlemsstater skal træffe yderligere foranstaltninger for at opfylde deres forpligtelser. Dette gælder især ammoniakemissioner, hvor 20 medlemsstater er nødt til at øge indsatsen for at reducere deres emissioner inden 2030. Tabel 1 viser de medlemsstater, der forventes ikke at opfylde deres emissionsreduktionstilsagn pr. forurenende stof. Disse fremadrettede modelleringsresultater bekræfter den tendens, der er observeret i de data, som EEA har analyseret (se afsnit 2.2).

Hvis man ser på modellerne for emissionsniveauerne i 2025, og om medlemsstaterne er på et lineært forløb 25 til at nå deres mere ambitiøse reduktionsforpligtelser for 2030, forventes kun syv medlemsstater 26 at være på vej til at reducere alle fem forurenende stoffer tilstrækkeligt. De resterende medlemsstater skal træffe foranstaltninger meget hurtigt, navnlig for at reducere ammoniakemissionerne, da 19 medlemsstater ikke forventes at følge et lineært forløb i 2025.

Udsigterne til overholdelse af reglerne forbedres i et scenario, hvor EU's befolkning gradvist skifter til en fleksitarisk kost 27 . Dette er især godt for ammoniakemissioner, idet yderligere ni medlemsstater er på vej til at opfylde reduktionstilsagnene i 2030 i forhold til referencescenariet, så 16 medlemsstater er i overensstemmelse hermed 28 . I scenariet med strengere EU-dækkende luftkvalitetsstandarder for PM2,5 på 10 µg/m3 i overensstemmelse med Kommissionens forslag (scenariet med "strengere luftkvalitetsnormer") vil yderligere to medlemsstater opfylde forpligtelsen til at reducere ammoniakemissionerne (så der nås op på 18 medlemsstater), og det vil forbedre mulighederne for overholdelse af NMVOC og PM2,5. Anvendelse af alle tilgængelige tekniske foranstaltninger 29 vil gøre det muligt for alle medlemsstater at opfylde deres forpligtelser for 2030 med undtagelse af én for NOx.

Tabel 1: Medlemsstater, der forventes ikke at opfylde deres emissionsreduktionstilsagn

Kilde: Egen udarbejdelse baseret på IIASA (2022)-modelleringsresultater.

Bemærk: For 2025 foretages vurderingen i forhold til det lineære reduktionsforløb som forklaret i fodnote 25. "––": alle medlemsstater forventes at opfylde målene.

3.3.Virkningerne af at forbedre viften af emissioner, der er omfattet, for opfyldelsen af forpligtelserne i henhold til NEC-direktivet

Den model, der ligger til grund for denne udgave af rapporten om perspektiverne for ren luft, omfatter nye elementer, der har til formål at bringe resultaterne tættere på de virkelige forhold 30 .

Navnlig kan modellerne nu systematisk omfatte kondenserbare partikelemissioner for alle nøglesektorer. Der er tale om emissioner i form af dampe (i eller tæt på skorstenen), der omdannes til partikler, når de udledes i luften. Det er vigtigt at medtage disse emissioner, da de bidrager til den lave kvalitet af den luft, vi indånder 31 . Det var ikke muligt at gøre dette på en systematisk måde og for alle udledende sektorer tidligere 32 , men nye resultater 33 har forbedret datatilgængeligheden. Dette er særlig vigtigt for boligopvarmningssektoren, hvor medtagelse af kondenserbare partikler for nogle medlemsstater kan ændre omfanget af den indsats, der er nødvendig for at reducere de faktiske emissioner. Det kan derfor også ændre fordelingen af emissionsreduktioner mellem økonomiske sektorer og øge den relative andel af boligopvarmning i emissionerne.

Ved sammenligning af referenceemissioner med og uden systematisk medtagelse af kondenserbare partikler i modellen 34 er der sket betydelige ændringer i nogle få medlemsstater (navnlig Østrig og Tyskland). En sammenligning af virkningerne på et geografisk opdelt niveau viser, at PM2,5-koncentrationerne kun ændrer sig marginalt i det meste af Europa. Det har imidlertid en udtalt indvirkning på nogle områder, herunder nogle områder, hvor boligopvarmning spiller en vigtig rolle (f.eks. Finland og Estland, hvor koncentrationerne generelt er lave), og en del af Centraleuropa, f.eks. Østrig og Tyskland, som traditionelt ikke medtager kondenserbare partikler i deres nationale data om PM2,5-emissioner 35 . Men disse ændringer påvirker ikke medlemsstaternes udsigter til at opfylde deres tilsagn om at reducere PM2,5-emissionerne.

En anden forbedring af modelleringen af emissioner under faktiske forhold består i at medtage NOX- og NMVOC-emissioner fra landbruget. Disse emissioner er i øjeblikket udelukket fra overensstemmelseskontrollen i henhold til NEC-direktivet 36 på grund af manglen på tilstrækkeligt pålidelige data, da forpligtelserne blev fastsat. Nyere data gør det nu muligt at indarbejde disse oplysninger i modeller 37 . Dette ændrer den forventede overholdelsesstatus i flere medlemsstater. Når NOX-emissioner fra landbruget medtages, forværres udsigterne til overholdelse af 2030-reduktionstilsagnene under referencescenariet, fra at der kun er én medlemsstat (MT), der ikke er på vej til at opfylde forpligtelsen, til at der er syv (CZ, DK, HU, IE, LT, MT, RO). Når NMVOC-emissioner fra landbruget medtages, forværres udsigterne for manglende overholdelse i 2030 i henhold til referencescenariet for 2030 fra fire medlemsstater (HU, LT, SI, ES) til otte medlemsstater (CZ, FR, HU, IE, LT, LU, SI, ES). Dette viser, at der er behov for yderligere tiltag i flere medlemsstater for at frigøre det fulde potentiale for afbødning. Under antagelse af de nyligt foreslåede strengere luftkvalitetsstandarder påvirkes udsigterne til overholdelse af NEC-direktivet i mindre grad af at medtage disse udledningskilder fra landbruget.

Disse resultater vedrørte det forhold, at en bedre repræsentation af kondenserbare partikler og af emissioner fra landbruget kunne indgå i revisionen af NEC-direktivet, der skal finde sted senest i 2025.

4.Udsigter til at nå målene om nulforurening i forbindelse med luft

4.1.EU's 2030-mål for ren luft i handlingsplanen for nulforurening

Handlingsplanen for nulforurening indeholder to EU-mål for 2030 vedrørende ren luft:

1)reducere luftforureningens sundhedsvirkninger (udtrykt som for tidlige dødsfald) med mere end 55 % sammenlignet med tallene for 2005

2)reducere EU's økosystemområde, hvor luftforurening truer biodiversiteten, med 25 %, udtrykt som økosystemområder over "kritiske belastninger" af kvælstofaflejringer (sammenlignet med tal fra 2005).

I referencescenariet vil EU stort set opfylde målet om nulforurening for at reducere de sundhedsmæssige virkninger, med en anslået reduktion på 66 % af antallet af for tidlige dødsfald mellem 2005 og 2030. EU vil imidlertid først opfylde økosystemmålet i 2040 38 og kun opnå en reduktion på 20 % i risikoområder mellem 2005 og 2030. Opfyldelse af de nye luftkvalitetsstandarder vil gøre det muligt for EU at nå dette mål i 2030 og give både sundheds- og biodiversitetsfordele.

4.1.1.Sundhedsrelaterede mål og generelle sundhedsvirkninger på tværs af scenarier

Baggrundskoncentration af luftforurenende stoffer og befolkningseksponering

I referencescenariet er koncentrationerne af forurenende stoffer allerede faldet over tid, og i 2030 forventes ingen områder i EU at overskride 20 µg/m³ for PM2,5. Store områder forventes imidlertid at have forureningsniveauer, der ligger over WHO's nuværende anbefalede retningslinjer for luftkvalitet på 5 µg/m³ i 2030 og endda i 2050.

Omsættelse af baggrundskoncentrationsniveauer til indvirkning på EU's befolknings sundhed viser, at antallet af mennesker, der nyder godt af ren luft, forventes at stige betydeligt (figur 2) 39 . Selv om dette ville være en betydelig forbedring, er der behov for yderligere politisk engagement for at begrænse de negative sundhedsvirkninger af eksponering, der ligger over WHO's retningslinjer fra 2021, også for den (ca.) resterende halvdel af EU's befolkning.

Med en overgang til en fleksitarisk kost i EU som helhed forventes der visse fordele i form af reduceret eksponering for PM2,5 som følge af reduktionen af ammoniakemissioner, som bidrager til dannelsen af sekundære partikler. Sammenlignet med referencescenariet forventes antallet af personer, der kan drage fordel af ren luft i overensstemmelse med WHO's retningslinjer, at stige med omkring 5-7 mio. i 2030 og med ca. 10 mio. i 2050.

Resultaterne varierer for de enkelte lande, selv om de alle forventes at opleve en støt forbedring i både baggrundskoncentrationerne og den dermed forbundne befolkningseksponering (som yderligere drøftet i IIASA, 2022).

Figur 2: Befolkningen i EU-27 eksponeret for forskellige koncentrationer af PM2,5

Kilde: IIASA (2022)

Bemærk: OPT10 angiver scenariet "strengere luftkvalitetsstandarder" (som i Kommissionens forslag til revision af direktiverne om luftkvalitet), MTFR er scenariet "alle tekniske foranstaltninger", ZPAP er det scenario, der optimerer opfyldelsen af det økosystemrelaterede nulforureningsmål, FlexDiet angiver det fleksitariske kostscenarie.

I øjeblikket bor lidt over 50 % af EU's befolkning i områder med NO2-forureningsniveauer, der ligger under WHO's retningslinjer på 10 µg/m³. I 2030 forventes dette at overstige 75 % i alle scenarier og nå lige over 80 %, hvis alle tekniske foranstaltninger gennemføres. I alle scenarier forventes over 95 % af EU's befolkning i 2050 at bo i områder, hvor forureningen fortsat ligger under WHO's anbefalede NO2-niveau.

For tidlige dødsfald og opnåelse af målet om nulforurening

For tidlige dødsfald 40 som følge af eksponering for PM2,5 forventes at falde med ca. 60-75 % i forhold til 2005-tallene for alle scenarier (herunder referencescenariet) i 2030 og 2050. For tidlige dødsfald vil falde hurtigere, hvis strengere luftkvalitetsstandarder overholdes, og alle tekniske foranstaltninger træffes 41 . Forudsat at alle politikker i referencescenariet har de ønskede resultater, vil EU nå sundhedsmålet om nulforurening med en komfortabel margen i 2030. Scenariet, hvor EU's befolkning skifter til en fleksitarisk kost, vil føre til en yderligere anslået reduktion på 2 000 for tidlige dødsfald om året i 2030.

Figur 3: Tilfælde af for tidlige dødsfald, der kan tilskrives eksponering for de samlede PM2,5-koncentrationer i EU27, i antal tusind tilfælde om året

Kilde: IIASA (2022)

Bemærk: De markerede 55 % henviser til målet om nulforurening.

I absolutte tal 42 viser denne fremskrivning, at der bør opnås betydelige forbedringer i forhold til referencescenariet, men den betyder stadig skønsmæssigt 200 000 for tidlige dødsfald som følge af PM2,5-eksponering i 2030. Strengere luftkvalitetsstandarder vil reducere dette til 177 000 i 2030, og der opnås yderligere reduktioner ved at træffe alle tekniske foranstaltninger 43 .

Hertil kommer, at eksponeringen for NO2 forventes at forårsage omkring 60 000 for tidlige dødsfald i referencescenariet i 2030 med kun få variationer på tværs af scenarier, selv om dette vil blive halveret i 2050. Eksponering for ozon ved jordoverfladen forventes at forårsage omkring 50 000 for tidlige dødsfald i referencescenariet i 2030.

4.1.2.Økosystemrelateret mål og samlede virkninger for økosystemet

Luftforurening påvirker økosystemernes sundhed gennem forsuring, eutrofiering og ozonvirkninger. Modelleringsresultaterne 44 viser en betydelig forbedring over tid med hensyn til forsuring: I referencescenariet vil mindre end 3 % af økosystemets areal i EU i 2030 lide under sur deposition, der overstiger de kritiske belastninger, sammenlignet med 15 % i 2005. Dette viser fordelene ved det betydelige fald i SO2-emissionerne, der allerede er opnået i de seneste årtier. Disse fordele ville være endnu større, hvis der fastsættes strengere luftkvalitetsstandarder, alle tekniske foranstaltninger træffes, eller EU's befolkning skifter til en fleksitarisk kost.

Men når man ser på virkningerne af eutrofiering på luftforurening 45 , er situationen mindre positiv. Dette hænger sammen med den nuværende fremskrivning af, at EU ikke vil nå målet om nulforurening for økosystemet under referencepolitikkerne alene. I dette scenarie vil 68 % af EU's økosystemområde stadig lide under eutrofiering i 2030 (sammenlignet med 86 % i 2005). Under de samme basisbetingelser vil beskyttede områder fortsat være stærkt berørt i 2030, idet 59 % af Natura 2000-områderne lider under eutrofiering. Hvis der fastsættes strengere luftkvalitetsstandarder, eller der træffes alle tekniske foranstaltninger, vil andelen af EU's økosystem, der lider under eutrofiering, falde til henholdsvis 61 % og 56 %, og til 51 % og 46 % i Natura 2000-områder inden 2030.

Figur 4: Økosystemområde i EU-27, hvor de kritiske belastninger for eutrofiering overskrides

Kilde: IIASA (2022)

Bemærk: De markerede 25 % angiver målet om nulforurening.

For at imødegå denne udfordring med eutrofiering, nå målet om nulforurening af økosystemet og NEC-tilsagnene om reduktion af ammoniakemissioner og bidrage til gennemførelsen af naturgenopretningsloven vil medlemsstaterne skulle træffe yderligere foranstaltninger for at begrænse ammoniakemissionerne fra landbrugssektoren, da ammoniak er det luftforurenende stof, der har den største indvirkning på økosystemerne. Det optimale sæt foranstaltninger til at nå målet om nulforurening vedrører en mere effektiv forvaltning og anvendelse af husdyrgødning fra kvæg, svin og fjerkræ og af mineralsk gødning for at reducere ammoniakemissionerne.

Disse veletablerede foranstaltninger (afspejlet i NEC-direktivet enten som obligatoriske eller frivillige foranstaltninger) 46 vil også øge udsigterne til at opfylde NEC-direktivets tilsagn om reduktion af ammoniakemissioner betydeligt, idet færre medlemsstater vil forventes ikke at opfylde reduktionstilsagnene i 2030 (fra 20 til 7). Medlemsstaterne opfordres derfor kraftigt til at fremskynde gennemførelsen af disse foranstaltninger ved at:

–vedtage national lovgivning med henblik på at gøre visse former for landbrugspraksis bindende

–fremme denne praksis gennem kommunikations- og bevidstgørelseskampagner, herunder gennem bedriftsrådgivning under den nye fælles landbrugspolitik.

Medlemsstaterne bør også overveje at træffe andre foranstaltninger for at forbedre næringsstofforvaltningen og undgå tab af næringsstoffer, der fører til luft-, vand- og jordforurening, ved at anlægge en integreret tilgang til kvælstof, navnlig fra landbruget. Dette er i overensstemmelse med jord til bord-strategien, nitratdirektivet og den kommende handlingsplan for integreret næringsstofforvaltning.

4.2.Økonomiske virkninger

Der er mange økonomiske virkninger af luftforurening. Langt størstedelen af virkningerne afspejles ikke i markedspriserne, navnlig de direkte sundhedsmæssige virkninger 47 af forurening, men skader på økosystemer (herunder landbrugsarealer og skove) og materialer fra luftforurening medfører også omkostninger. Der er også indirekte virkninger af luftforurening, herunder visse makroøkonomiske konsekvenser, der afspejles i markedspriserne. Omkostningerne ved foranstaltninger til bekæmpelse af luftforurening bør derfor afvejes mod de fordele, som disse foranstaltninger giver samfundet, ved at tillægge disse fordele en økonomisk værdi 48 .

Ifølge referencescenariet anslås sundhedsskaderne som følge af luftforurening, der ligger over WHO's retningslinjer 49 , at ligge på mellem 114 og 384 mia. EUR om året i 2030. De anslås at falde til mellem 44 og 169 mia. EUR i 2050 50 , efterhånden som befolkningens eksponering for luftforurening falder. I scenarierne med strengere luftkvalitetsstandarder eller alle tekniske foranstaltninger forventes sundhedsskaderne at falde med mindst 30 % i forhold til referencescenariet, både for tidsrammen for 2030 og 2050. Hvis alle tilgængelige tekniske foranstaltninger kombineres med ændringen i kosten, vil sundhedsskaderne blive reduceret til den laveste værdi.

De økonomiske omkostninger ved skader på økosystemer som følge af luftforurening 51 varierer fra 3,6 til 10,8 mia. EUR i 2030. Dette forventes kun at falde marginalt til 3,1-9,2 mia. EUR i 2050, hvilket afspejler den eneste beskedne reduktion i Natura 2000-områder, der er udsat for eutrofiering under referencescenariet. Situationen vil dog blive væsentligt forbedret, hvis der føres mere ambitiøse politikker for ren luft. Omkostningerne ved skader på afgrøder og skove anslås til henholdsvis 8,9 og 8,7 mia. EUR i 2030 under referencescenariet, og de falder kun marginalt under mere ambitiøse scenarier for ren luft. Disse økosystemer påvirkes mest af ozon, som kun reduceres indirekte i de planlagte scenarier.

De økonomiske omkostninger ved skader på materialer som følge af luftforurening anslås til 676 og 444 mio. EUR i henholdsvis 2030 og 2050 i referencescenariet.

Sammenlignet med de nuværende politikker forventes de forskellige scenarier at skabe forskellige niveauer af ikke-markedsmæssige fordele og forskellige niveauer af yderligere omkostninger til de nødvendige forureningsbekæmpelsesforanstaltninger. Valget af mere ambitiøse scenarier for ren luft (fastsættelse af strengere luftkvalitetsstandarder, alle tekniske foranstaltninger eller gennemførelse af de optimale foranstaltninger for at nå nulforureningsmålene) medfører altid direkte nettofordele (fordele minus omkostninger) i forhold til referencescenariet 52 .

Foranstaltninger til bekæmpelse af luftforurening og deres positive indvirkning på luftkvaliteten har også bredere makroøkonomiske virkninger 53 , der afspejles på markedet. Forureningsbekæmpelsesforanstaltninger medfører både omkostninger for nogle sektorer og forretningsmuligheder for andre, mens luftkvaliteten har indvirkning på både arbejdskraft- og afgrødeproduktiviteten og dermed på økonomien som helhed. På grundlag af de seneste antagelser om arbejdskraftproduktiviteten 54  øger alle forbedrede scenarier for ren luft EU's BNP i 2030 med 0,26 til 0,28 % sammenlignet med referencescenariet, hvilket viser de altovervejende positive økonomiske virkninger af forureningsbekæmpelsesforanstaltninger.

Den sektorspecifikke fordeling af virkningerne viser, at det i 2030 kun er landbrugssektoren, der vil opnå få negative virkninger, når alle tekniske foranstaltninger træffes (ca. 2 % værre end i referencescenariet, og navnlig i husdyrsektoren). I scenariet med strengere luftkvalitetsstandarder er nettovirkningen for alle sektorer (herunder landbruget) positiv.

Figur 5: Makroøkonomiske markedseffekter af scenarier for politikken for ren luft, i % ændring i EU's BNP i forhold til referencescenariet Kilde: IIASA (2022) baseret på JRC's modellering baseret på OECD's 2019-antagelser om arbejdsproduktivitet.

5.Virkningerne for ren luft af de seneste geopolitiske begivenheder og energikrisen

Ruslands uprovokerede og uberettigede militære aggression mod Ukraine førte til en massiv forstyrrelse af det europæiske energisystem og krævede en øjeblikkelig kollektiv indsats. Kommissionen fremlagde den 18. maj 2022 sin REPowerEU-plan 55 for at bringe EU's afhængighed af import af gas, olie og kul fra Rusland til ophør på grundlag af Fit for 55-forslagene og i overensstemmelse med målet om klimaneutralitet i den europæiske grønne pagt. Denne plan indeholdt yderligere foranstaltninger, der kombinerer intelligente investeringer og reformer for hurtigt at spare energi for husholdninger, virksomheder og industrien og for at fremskynde omstillingen til ren energi, herunder ved at foreslå højere mål for vedvarende energi og energieffektivitet for 2030 56 .

Som led i tredje rapport om perspektiverne for ren luft har Kommissionen afprøvet fremskrivninger af EU's energimiks, der ud over de foranstaltninger, der indgår i referencescenariet, omfatter de potentielle konsekvenser af udfasningen af fossile brændstoffer fra Rusland og de vigtigste REPowerEU-foranstaltninger, der blev bebudet på daværende tidspunkt 57 , for at vurdere deres indvirkning på luftforureningen.

Senere i år fremlagde Kommissionen også nødforanstaltninger for at reducere energiforbruget yderligere på kort sigt 58 og sætte skub i den nødvendige hurtige udvikling af vedvarende energi 59 . Ovennævnte fremskrivninger tager ikke højde for de seneste foranstaltninger og potentielle hurtige ændringer, der kan udløses, navnlig adfærdsændringer og fremskyndelse af udbredelsen af vedvarende energi.

På grundlag af disse fremskrivninger er det af relevans for luftkvaliteten, at der forventes et fald i EU's samlede energiforbrug og et kraftigt fald i brugen af naturgas, som opvejes af en massiv stigning i vedvarende energikilder og brint. Sammenlignet med referencescenariet forventes det samlede forbrug af fast biomasse i dette scenario i øjeblikket at forblive forholdsvis stabilt i 2030 med et fald på over 40 % i 2050. Øget energieffektivitet og fremme af investeringer i ikkebrændbare vedvarende energikilder vil give sidegevinster for ren luft.

Den nuværende energikrise forventes imidlertid også at føre til en forlængelse af visse eksisterende kulkapaciteter afhængigt af medlemsstaternes specifikke situation og deres nuværende energimiks samt hastigheden af udbredelsen af alternative energikilder. Dette midlertidige potentielle opsving i anvendelsen af kul har den modsatte virkning på ren luft. På grund af disse forventede ændringer i EU's energimiks og i mangel af yderligere politiske tiltag fra EU's side for at opnå ren luft tyder fremskrivningerne på, at luftkvaliteten vil blive forværret for ca. 2 % af EU's befolkning i 2030 sammenlignet med referencescenariet og derefter en smule forbedret med hensyn til den andel af EU's befolkning, der nyder godt af ren luft inden 2050 som følge af den fremskyndede udrulning af produktion af ren energi og lavere anvendelse af fast biomasse, olie og gas. Alt i alt skønnes dette alternative scenario sammenlignet med referencescenariet at resultere i et lidt højere antal for tidlige dødsfald i 2030, men derefter i en større reduktion frem til 2050 i overensstemmelse med de tendenser, der er observeret for de forventede forureningskoncentrationsniveauer.

Der er geografiske forskelle i disse virkninger på tværs af hele EU 60 . Denne negative virkning på mellemlang sigt vil kræve, at EU træffer passende bekæmpelsesforanstaltninger for at undgå at underminere opfyldelsen af målene for ren luft og retlige forpligtelser. Omkostningerne til relaterede sundhedsmæssige og materielle skader er lidt højere (3-4 % for sundhed og 14 % for materialer) i 2030 i dette tilfælde end i referencescenariet, men lidt lavere i 2050.

Hvad angår udsigterne til overholdelse af NEC-direktivet, er PM2,5 61 det vigtigste forurenende stof, der skal tages i betragtning i forbindelse med ændringer i energimikset. Sammenlignet med udsigterne til overholdelse af de nuværende politikker (afsnit 3.2) vil endnu en medlemsstat være uden for det lineære reduktionsforløb i 2025 (DK), mens de samme fire medlemsstater som i referencescenariet forventes ikke at opfylde deres reduktionsforpligtelse for 2030 (DK, HU, SI, ES).

Overordnet set blev REPowerEU-planen vedtaget som reaktion på behovet for drastisk at fremskynde omstillingen til ren energi og øge Europas energiuafhængighed af upålidelige leverandører og flygtige fossile brændstoffer, og dette giver mere langsigtede fordele for ren luft. På kort sigt vil den forventede stigning i anvendelsen af kul som kompensation for udfasningen af russisk gas, navnlig i visse EU-regioner, imidlertid føre til øget luftforurening og dermed større sundhedsskader end i referencescenariet, hvilket også vil føre til færre fordele som følge af ren luft. De negative virkninger af ren luft på kort sigt forventes imidlertid ikke at have en negativ indvirkning på udsigterne til at opfylde sundhedsmålet om nulforurening på EU-plan i 2030. Modelleringen viser, at EU vil gå glip af økosystemmålet som i referencescenariet, medmindre der træffes yderligere foranstaltninger.

I betragtning af den nuværende dynamik på energimarkederne og de dermed forbundne ændringer af regelsættet bør alle disse resultater betragtes som vejledende. Bortset fra potentielle fremtidige foranstaltninger på EU-plan er der betydelig usikkerhed om, hvordan energiforbrugerne i medlemsstaterne vil reagere på ændrede energipriser. En kraftig stigning i anvendelsen af billigt tilgængelige energikilder (f.eks. eget indsamlet træ af ringere brændstofkvalitet) vil føre til øgede emissioner af luftforurenende stoffer. Behovet for at skifte til andre mere forurenende energikilder har allerede ført til midlertidige undtagelser fra emissionsstandarderne, hvilket udgør en risiko for forringelse af luftkvaliteten, som skal vurderes på nationalt plan for at undgå at bringe overholdelsen af EU's lovgivning om ren luft i fare og forebygge negative indvirkninger på sundhed og økosystemer. En hurtig gennemførelse af strukturelle foranstaltninger og en uforudsigelig udvikling af energimarkederne vil i stedet fremskynde omstillingen til ren energi yderligere og føre til en forbedring af luftkvaliteten.

6.Samspil med klimapolitikken — fokus på metan og sodpartikler

For at supplere vurderingen af virkningerne for luftkvaliteten af foranstaltningerne til forøgelse af EU's klimaambitioner, der indgår i referencescenariet (Fit for 55-pakken), analyserer Kommissionen i denne tredje rapport om perspektiverne for ren luft synergier mellem klimapolitikker og politikker for ren luft i forbindelse med udviklingen inden for klimapåvirkende stoffer med kort levetid.

NEC-direktivet anerkender forbindelsen mellem luftforurening på den ene side og metan og sodpartikler, som er to vigtige klimapåvirkende stoffer med kort levetid, på den anden side. Medlemsstaterne skal indberette nationale emissioner af sodpartikler, når dataene er tilgængelige, og det gør alle medlemsstater undtagen to i øjeblikket. På grundlag af Kommissionens erklæring om metan i slutningen af NEC-direktivet blev det i "EU-strategien for reduktion af metanemissioner" 62 bebudet, at Kommissionen som led i den NEC-revision, der skal foretages senest i 2025, vil undersøge muligheden for at medtage metan blandt de regulerede forurenende stoffer.

Metan er både en stærkt klimapåvirkende stof og en forløber for ozonforurening ved jordoverfladen, som blev anslået til at være skyld i 24 000 for tidlige dødsfald i EU i 2020 63 . Menneskeskabte emissioner af metan i EU kommer hovedsagelig fra landbrug (54 %), affald (27 %) og energi (17 %) 64 .

Sodpartikler 65 er en del af de fine partikler og bidrager til de negative virkninger for sundheden og miljøet. De dannes ved ufuldstændig forbrænding af fossilt brændsel og træ. Ved at absorbere lys og varme i luften bidrager sodpartikler til klimaændringerne. Når sodpartikler deponeres på is og sne, reducerer de albedo på overfladen 66 og bidrager til opvarmning, navnlig i EU's arktiske regioner.

En reduktion af emissionerne af metan og sodpartikler kan derfor skabe fordele både i form af ren luft og med hensyn til modvirkning af klimaændringer, hvilket øger forholdet mellem fordele og omkostninger ved deres reduktionsforanstaltning.

Derfor har den modellering, der er foretaget i forbindelse med denne rapport, analyseret udviklingen i emissionerne af sodpartikler og metan i forskellige scenarier. Den viser, at EU's referenceemissioner af sodpartikler vil falde betydeligt (med 53 %) mellem 2020 og 2030, hovedsagelig på grund af den gradvise indførelse af kravene til miljøvenligt design af varmeanlæg til husholdningsbrug, faldet i biomasse og den kraftige reduktion af kulforbruget i denne sektor. En fjerdedel af den opnåede reduktion kommer fra transportsektoren, primært som følge af avancerede eurostandarder, herunder installation af effektive partikelfiltre.

Der kunne opnås endnu større reduktioner (72 % under 2020-referenceniveauet), hvis alle tekniske foranstaltninger blev truffet. I det alternative energiscenario, der er vurderet i afsnit 5, forventes emissionerne af sodpartikler at stige en smule i 2030 (sammenlignet med referencescenariet) som følge af den øgede anvendelse af fast brændsel (kul, biomasse) i visse regioner og medlemsstater.

På samme måde forventes EU's metanemissioner ifølge denne rapports referencescenarie at falde med 19 % mellem 2020 og 2030 67 . I 2050 vil ovennævnte fleksitarscenario føre til en reduktion på 11 % i EU's metanemissioner i forhold til referencescenariet.

Da metan imidlertid transporteres på globalt plan, er det afgørende at supplere indsatsen på EU-plan med en global indsats. I november 2021 indkaldte EU sammen med USA til det globale metantilsagn 68 , som har sat skub i indsatsen. Det indeholder en frivillig forpligtelse til at reducere de globale metanemissioner med mindst 30 % i forhold til 2020-niveauet senest i 2030. Sideløbende hermed giver FN/ECE's konvention om luftkvalitet mulighed for at undersøge synergier mellem de internationale rammer for ren luft og klima. Revisionen af Göteborgprotokollen (se næste afsnit) har navnlig åbnet op for drøftelser om metans rolle som ozonprækursor og dermed et forurenende stof af relevans for politikkerne for ren luft.

De strengere ozonkoncentrationsstandarder i Kommissionens forslag om revision af direktiverne om luftkvalitet understreger også behovet for yderligere at reducere emissionerne af alle ozonprækursorer, herunder metan, i og uden for EU.

7.Den grænseoverskridende og internationale dimension

Luftforurening i et givet land kommer fra flere kilder, navnlig indenlandske emissioner, emissioner fra nabolande og naturlige kilder. I de fleste medlemsstater er indenlandske kilder de vigtigste forureningskilder, og det er derfor en prioritet at reducere de nationale emissioner for at reducere baggrundskoncentrationen af luftforurenende stoffer. Andelen af forurening fra indenlandske kilder er ofte højere i de største medlemsstater, hvor mindst halvdelen af den nødvendige indsats skal gå ud på at reducere disse kilder.

Samtidig bekræfter analysen, at der i de fleste medlemsstater genereres et betydeligt bidrag til PM2,5-baggrundskoncentrationen i andre medlemsstater. Dette afspejler luftforureningens grænseoverskridende karakter, hvilket berettiger en indsats på EU-plan, da luftforurening af indenlandsk oprindelse har negative virkninger uden for en medlemsstats grænser 69 . På samme måde vil en reduktion af luftforureningen i overensstemmelse med NEC-direktivets forpligtelser være til gavn for andre lande. Derudover viser analysen, at nabolandene uden for EU også i varierende grad bidrager til baggrundskoncentrationen af luftforurenende stoffer, afhængigt af EU-landets geografiske beliggenhed 70 . Med tiden og med stigende stramninger af EU's scenarier for bekæmpelse af luftforurening forventes andelen af forurening fra EU at falde (på grund af yderligere tiltag i EU), hvilket vil øge den relative betydning af kilder uden for EU. Det understreger behovet for, at EU skal øge de bilaterale tiltag (især på områderne tiltrædelse og naboskabspolitik og desuden gennem opbygning af stærkere internationale partnerskaber) og indsatsen i multilaterale fora såsom FN/ECE's konvention om grænseoverskridende luftforurening over store afstande.

NEC-direktivets forpligtelser afspejles i det mindste til en vis grad på internationalt plan via FN/ECE's konvention om luftforurening og den ændrede Göteborgprotokol. Antallet af lande, der har ratificeret denne protokol, er steget i de seneste år, men der er stadig meget få ratifikationer fra parter uden for EU. Blandt EU's medlemsstater er syv 71 stadig ikke parter i den ændrede protokol, men de fleste gør fremskridt i ratifikationsprocessen.

Den igangværende revision af den ændrede Göteborgprotokol er af særlig interesse i forbindelse med arbejdet med konventionen om luftforurening. Revisionen er i sin afsluttende fase, og parterne beslutter, hvordan de vil gå videre med konklusionerne.

8.Konklusion

Den analyse, der er foretaget med henblik på tredje rapport om perspektiverne for ren luft, har vist, at emissionerne af luftforurenende stoffer forventes at fortsætte med at falde. Dette er gode nyheder for EU's borgere og EU's økonomi og samfund. I løbet af de seneste 20 år har EU opnået betydelige reduktioner i emissionerne af de fleste af de fem vigtigste forurenende stoffer, der er omfattet af NEC-direktivet. Emissioner af ammoniak er imidlertid en bekymrende undtagelse. Emissionerne er kun faldet marginalt, og 11 medlemsstater opfyldte ikke deres tilsagn om reduktion af ammoniakemissioner i 2020.

Med hensyn til ammoniakemissioner er udsigterne til at opfylde NEC-direktivets emissionsreduktionstilsagn stadig dystre. Disse medlemsstater skal træffe betydelige yderligere foranstaltninger for at reducere ammoniakemissionerne ved kilden ved at fremme god landbrugspraksis. Som analysen også har vist, vil en gradvis overgang til en fleksitarisk kost i EU forbedre mulighederne for at overholde reglerne, og det samme gælder et stærkere pres på medlemsstatsniveau for at træffe relaterede landbrugsforanstaltninger under den fælles landbrugspolitik 72 . Der er også behov for yderligere foranstaltninger for at begrænse emissionerne af PM2,5 og NMVOC, men for disse to forurenende stoffers vedkommende forventes kun fire medlemsstater i øjeblikket ikke at opfylde deres reduktionsforpligtelser for 2030.

Kommissionen understreger, at det er afgørende at opfylde NEC-direktivets forpligtelser fuldt ud for at mindske de negative sundheds- og miljøvirkninger af luftforurening i overensstemmelse med EU's ambition om nulforurening. Med de nuværende og foreslåede politikker forventes EU at opfylde det sundhedsrelaterede nulforureningsmål, men EU er ikke på vej til at opfylde det økosystemrelaterede mål i 2030. Dette understreger behovet for at træffe yderligere foranstaltninger for at reducere ammoniakemissionerne.

For at sikre, at de forventede fremskrivninger bliver til virkelighed, er det vigtigt at gennemføre den eksisterende lovgivning fuldt ud 73 . Det er ligeledes vigtigt, at Parlamentet og Rådet hurtigt vedtager de seneste politikforslag, som Kommissionen har fremsat (og som var en del af de underliggende antagelser for perspektiverne for ren luft), samtidig med at det foreslåede ambitionsniveau fastholdes. Dette omfatter forslagene om emissionsstandarder for køretøjer, industrielle emissioner (herunder udvidelse af anvendelsesområdet for direktivet om industrielle emissioner til at omfatte store bedrifter, der forventes at have en betydelig indvirkning på reduktionen af ammoniakemissioner) og initiativer under Fit for 55- og REPowerEU-initiativerne.

Med hensyn til REPowerEU-planen viser analysen her, at selv om den fremskyndede udrulning af vedvarende energi (navnlig vind- og solenergi) vil medføre langsigtede fordele, forventes opsvinget i anvendelsen af kul som følge af udfasningen af russisk gas at forringe luftkvaliteten på kort sigt og kræve visse reduktionsforanstaltninger (det samme gælder for biomasse). I den forbindelse vil det være meget vigtigt at foreslå strengere standarder for miljøvenligt design af kedler og ovne til fast brændsel under den igangværende revision. Udviklingen af energimarkederne fortjener også nøje observation ud fra et perspektiv om ren luft, da stigende priser kan få forbrugerne til at skifte til billigere, men mere forurenende brændstoffer. Den nuværende situation har allerede ført til midlertidige undtagelser fra emissionsstandarder, hvis konsekvenser for luftkvaliteten skal vurderes og overvåges nøje, herunder på nationalt plan.

Vigtigst af alt vil mere ambitiøse luftkvalitetsstandarder, som Kommissionen for nylig fremsatte i sit forslag til revision af direktiverne om luftkvalitet, lette gennemførelsen af NEC-direktivet. Dette vil i høj grad forbedre udsigterne til overholdelse i 2030 (selv om det stadig forventes, at for mange medlemsstater ikke vil opfylde deres ammoniakreduktionsforpligtelser). Det vil også medføre yderligere reduktioner af luftforureningens sundheds- og økosystemvirkninger og skabe makroøkonomiske gevinster i overensstemmelse med den analyse, der ligger til grund for den foreslåede revision af luftkvalitetsstandarderne.

Bilag: De vigtigste metodologiske forskelle i forhold til anden rapport om perspektiverne for ren luft og det analysearbejde, der ligger til grund for revisionen af direktiverne om luftkvalitet

Opdateringer siden anden rapport om perspektiverne for ren luft

–Referencescenariet afspejler nyere vedtagne og foreslåede EU-politikker.

–Ajourført metode til vurdering af sundhedsvirkninger. På grundlag af nyere videnskabelig dokumentation omfatter den nu en række nye sygdomsvirkninger. Der foretages en følsomhedsanalyse for at afspejle forskellige hældninger i koncentrationsresponsfunktionerne ved lave koncentrationsniveauer.

–Ajourført metode til vurdering af sundhedsvirkninger. Der anvendes de samme værdisatte værdier som i anden rapport om perspektiverne for ren luft, men der tages kun hensyn til virkninger over niveauet i WHO's retningslinjer fra 2021 i værdisætningsdelen (den rapport om perspektiverne for ren luft værdisatte virkninger på alle niveauer). Dette gør det muligt at fokusere på den værdisatte vurdering af de skader, der hovedsagelig skyldes den menneskeskabte del af forureningen. Den omfatter også nogle få yderligere sygdomsvirkninger.

Yderligere ajourføringer siden det analytiske arbejde, der ligger til grund for revisionen af direktiverne om luftkvalitet

Der er metodologiske forskelle på grund af den forskellige timing af modelleringsarbejdet for de to initiativer og forskellige formål. Med hensyn til det arbejde, der ligger til grund for revisionen af direktiverne, var der fokus på relative ændringer mellem scenarierne i målårene 2030 og 2050 med fokus også på lokale virkninger, mens perspektiverne for ren luft også analyserer ændringer over tid og med en grovere geografisk tilgang.

–Anvendelse af forskellige modeller og af forskellige befolkningsfremskrivninger til visse dele af analysen. Analysen af perspektiverne for ren luft bygger primært på GAINS-modellen, idet der antages en konstant befolkning for at estimere sundhedseffekterne, for at anvende de samme metodologiske valg til at vurdere opfyldelsen af målet om nulforurening, som blev anvendt ved fastsættelsen af mål. Det arbejde, der ligger til grund for revisionen af direktiverne om luftkvalitet, anvender med hensyn til koncentration af forurenende stoffer og dermed forbundne virkninger uEMEP-modellen med en højere geografisk opløsning.

–Af samme grund omhandler den ved vurderingen af målet om nulforurening alle de sundhedsmæssige virkninger af menneskeskabte PM2,5-emissioner (hvorimod konsekvensanalysen af revisionen af direktiverne om luftkvalitet omhandler de tilfælde, der kan tilskrives eksponering over WHO's vejledende niveau på 5 µg/m3, men inklusive naturlige kilder).

–Referencescenariet omfatter landbrugselementerne i det foreslåede reviderede direktiv om industrielle emissioner.

–Referencescenariet er blevet tilpasset efter høring af medlemsstaterne for bedre at afspejle nationale politikker, foranstaltninger og emissionsopgørelser.

–Anvendelse af opdaterede atmosfæriske overførselskoefficienter, som kan resultere i forskellige rumlige fordelingsmønstre.

–Anvendelse af den ajourførte database fra 2021 om kritiske belastninger for økosystemer, som stilles til rådighed af koordinationscentret for virkninger af FN/ECE's konvention om luftforurening.

–Ud over disse metodologiske opdateringer analyseres der yderligere scenarier i tredje rapport om perspektiverne for ren luft, som navnlig afspejler ændringerne i energimikset som følge af krigen mod Ukraine og REPowerEU-planen og overgangen til en fleksitarisk kost.

Disse metodeforskelle kan i nogle tilfælde føre til forskellige resultater mellem tredje rapport om perspektiverne for ren luft og den analyse, der ligger til grund for revisionen af direktiverne om luftkvalitet.

(1)     https://europa.eu/eurobarometer/surveys/detail/2660 .

(2)    Direktiv 2004/107/EF om arsen, cadmium, kviksølv, nikkel og polycykliske aromatiske kulbrinter i luften — og direktiv 2008/50/EF om luftkvaliteten og renere luft i Europa.

(3)    Direktiv (EU) 2016/2284 om nedbringelse af nationale emissioner af visse luftforurenende stoffer.

(4)    Svovldioxid (SO2), nitrogenoxider (NOx), ammoniak (NH3), andre flygtige organiske forbindelser end metan (NMVOC) og fine partikler (PM2,5).

(5)    COM(2022) 542.

(6)    WHO (2021) WHO's globale luftkvalitetsretningslinjer .

(7)     https://environment.ec.europa.eu/topics/air/reducing-emissions-air-pollutants/emissions-inventories_en#review-of-national-emission-inventories .

(8)    COM(2022) 586 (Euro 7) og COM(2022) 156 (revideret direktiv om industrielle emissioner). Disse (som andre forslag fra Kommissionen, der henvises til i denne rapport) er genstand for drøftelser mellem Rådet og Europa-Parlamentet og kan derfor ændres.

(9)    SWD/2022/545 final.

(10)     https://ec.europa.eu/clima/eu-action/european-green-deal/delivering-european-green-deal_en .

(11)    COM(2022) 674.

(12)    COM(2021) 400 final.

(13)    I henhold til direktivets artikel 13.

(14)     https://www.eea.europa.eu/publications/air-quality-in-europe-2021/air-quality-status-briefing-2021 .

(15)     EEA-rapport nr. 22/2018 .

(16)    EEA (2022) Luftforureningens indvirkning på sundheden i Europa 2022. Dette skøn er baseret på overvågning af koncentrationen af luftforurening og omfatter kun for tidlige dødsfald, der kan tilskrives luftforurening over niveauet i WHO's retningslinjer for luftkvalitet, i modsætning til andre estimater i afsnit 4, der stammer fra modelleringsresultater i Klimont et al., "Support to the development of the Third Clean Air Outlook", IIASA, 2022 [IIASA 2022], og som afspejler alle virkninger (herunder under niveauet i WHO's retningslinjer), for at forblive i overensstemmelse med den tidligere analyse af perspektiverne for ren luft.

(17)     EEA-rapport nr. 9/2020 .

(18)    Emissionsopgørelser indberettes med en forsinkelse på to år, og derfor blev der for første gang i 2022 foretaget kontrol af overholdelsen af forpligtelserne for 2020-29.

(19)     https://www.eea.europa.eu/publications/national-emission-reduction-commitments-directive-2022 , disse tal er baseret på medlemsstaternes data og ikke på de data, som Kommissionen efterfølgende har kontrolleret og gennemgået.

(20)    Resultaterne af MIX-scenariet i konsekvensanalysen af 2030-klimaplanen (SWD(2020) 176 final) viser, at pakken vil reducere emissionerne af PM2,5, NOx og SO2 med henholdsvis 4 %, 7 % og 17 % i 2030 sammenlignet med situationen med en tidligere aftalt klima- og energipolitik.

(21)    COM/2021/556 final, Rådet og Parlamentet nåede til foreløbig politisk enighed i oktober 2022.

(22)    Den følsomhedsanalyse, der er foretaget i forbindelse med den konsekvensanalyse, der ligger til grund for revisionen af direktiverne om luftkvalitet, har integreret yderligere aspekter af forslaget til revision af direktivet om industrielle emissioner ved i 2030 at antage en reduktion på 20 % i PM2,5-, SO2- og NOx-emissionerne fra industrianlæg, der er omfattet af det reviderede direktiv om industrielle emissioner, sammenlignet med deres emissionsniveauer i 2030 i det centrale referencescenarie. Resultaterne er forholdsvis stabile og fører kun til meget små ændringer i PM2,5- og NOx-koncentrationsniveauerne. Det mest positivt påvirkede forurenende stof er uden sammenligning SO2, hvor EU's samlede emissioner forventes at falde med 10 % i 2030 i forhold til referencescenariet, men dette vil ikke ændre den allerede gode forventede overholdelse af NEC-direktivets reduktionsforpligtelser for dette forurenende stof.

(23)    EE, EL, IT, FI og SE.

(24)    En beskrivelse af alle de scenarier, der er nævnt i denne rapport, findes i afsnit 3 i IIASA (2022). Alle resultater, der præsenteres her, stammer fra GAINS-modellen ( https://gains.iiasa.ac.at/gains ).

(25)    I henhold til NEC-direktivets artikel 4, stk. 2, bestemmes de vejledende niveauer for 2025-emissionerne ved et lineært reduktionsforløb mellem de emissionsniveauer, der er defineret i emissionsreduktionstilsagnene for 2020, og de emissionsniveauer, der er defineret i emissionsreduktionstilsagnene for 2030. Vurderingen foretages således i forhold til et maksimalt tilladt emissionsniveau, dvs. gennemsnittet af de maksimalt tilladte niveauer som følge af emissionsreduktionstilsagnene for 2020-29 og 2030.

(26)    BE, EL, HR, IT, MT, NL og FI.

(27)    Baseret på et scenarie, der er udviklet af JRC med henblik på gennemførelse i CAPRI-modellen, under forudsætning af, at der indføres en kost baseret på de samlede menneskelige energibehov på 2 500 kcal/dag (efter affald) som fastsat i forslaget fra "EAT-Lancet Commission" (Willet et al., Food in the Anthropocene: the EAT–Lancet Commission on healthy diets from sustainable food systems , The Lancet Vol. 393(10170), 2019). Overgangen til en fleksitarisk kost gennemføres i GAINS-modellen fra 2020 og øges gradvist i retning af fuld gennemførelse i 2050.

(28)    At, BG, HR, CY, CZ, DE, HU, IE, LT, LU og RO forventes fortsat ikke at opfylde deres reduktionsforpligtelser.

(29)    Scenarie med maksimal teknisk gennemførlig reduktion, benævnt "alle tekniske foranstaltninger".

(30)    For en beskrivelse af modelleringsrammen og vurderingen af alle de virkninger, der er nævnt i denne rapport, se IIASA (2022).

(31)    Navnlig inden for boligopvarmning skønnes det, at de kondenserbare partikelemissioner udgør omtrent det samme niveau som de emissioner, der kan filtreres, idet den del, der oftest tages i betragtning. Se IIASA-rapporten (bilag) for yderligere oplysninger.

(32)    Medlemsstaternes emissionsopgørelser har ikke altid været fuldt sammenlignelige på dette område, navnlig på grund af manglende videnskabelig konsensus om metoder til beregning af kondenserbare partikler fra varmesektoren (emissioner fra forbrænding af brændsel til boliger). Dette emne er genstand for drøftelser inden for rammerne af konventionen om luftforurening ( https://emep.int/publ/reports/2020/emep_mscw_technical_report_4_2020.pdf ).

(33)    En række sammenhængende emissionsfaktorer for varmesektoren udarbejdet i et studie for Nordisk Ministerråd (Simpson et al., Revising PM2.5 emissions from residential combustion, 2005-2019; Implications for air quality concentrations and trends , Nordisk Ministerråd, 2022).

(34)    Dette har været genstand for høringer med medlemsstaterne.

(35)    IIASA (2022) omfatter differencekort, der sammenligner PM2,5-koncentrationer i 2015 anslået i GAINS-modellen i standardopstillingen og anvender det nye sammenhængende sæt emissionsfaktorer fra Simpson et al. (2022). Disse viser, at der også er områder, hvor de modelberegnede koncentrationer falder en smule, når man anvender det konsistente sæt emissionsfaktorer.

(36)    NEC-direktivets artikel 4, stk. 3, litra d).

(37)    Antagelserne for at medtage NOx- og NMVOC-emissioner fra landbruget i GAINS blev drøftet under høringen af medlemsstaterne.

(38)    Når man analyserer virkningen af at bevæge sig i retning af en fleksitarisk kost i EU (hvilket fører til reduktioner i ammoniakemissionerne), vil målet blive nået senest i 2035.

(39)    Disse resultater er stort set i overensstemmelse med AAQD-konsekvensanalysen.

(40)    Luftforureningens sundhedsvirkninger rækker ud over dødelighed og omfatter sygelighed. Virkningerne er blevet analyseret og værdisættes med henblik på at vurdere de økonomiske virkninger og fordelene ved lavere luftforurening (se afsnit 4.2).

(41)    Dette resultat er uafhængigt af antagelserne om befolkningsudviklingen (hvad enten den er statisk, som indberettet her eller dynamisk) og de anvendte antagelser om sundhedsmæssige virkninger.

(42)    Anvendelse af samme metodologiske tilgang som i anden rapport om perspektiverne for ren luft, som dannede grundlag for fastsættelsen af nulforureningsmålene.

(43)    Disse tal adskiller sig fra tallene i den konsekvensanalyse, der ligger til grund for revisionen af direktiverne om luftkvalitet (se bilag 1).

(44)    Baseret på en database over kritiske belastninger fra 2022 (koordinationscenter for virkninger fra arbejdsgruppen om virkninger under FN/ECE's konvention om luftforurening) og de seneste kildereceptorkoefficienter, der er gennemført i GAINS-modellen (se IIASA, 2022).

(45)    Vurderet som et område af økosystemer, hvor kvælstofaflejringen overstiger de kritiske belastninger.

(46)    Bilag III, del 2.

(47)    Dødelige skader tegner sig for mellem 70 % og 91 % af den samlede værdi af sundhedsskader, mens resten skyldes sygdomsvirkninger. Intervallet afspejler, om dødeligheden værdiansættes ved hjælp af værdien af et leveår eller værdien af statistisk levetid.

(48)    For en beskrivelse af den metode, der ligger til grund for resultaterne i dette afsnit, se IIASA (2022).

(49)    Under de vejledende niveauer skyldes en større andel af forureningen naturlige kilder.

(50)    Intervallerne afspejler, om dødeligheden værdiansættes ved hjælp af værdien af et leveår eller værdien af statistisk levetid. Værdierne er udtrykt pr. år i 2015-priser.

(51)    Disse virkninger anslås kun ved tab af økosystemtjenester i Natura 2000-områder som følge af eutrofiering. De undervurderer derfor det samlede tab af økosystemtjenester.

(52)    Forekomsten af nettofordele ved bekæmpelsesforanstaltninger er robust på tværs af følsomhedstilfælde (parametre for vurdering af dødelighed, niveauer for eksponering for luftforurening osv.).

(53)    Disse virkninger er beregnet af Europa-Kommissionens Fælles Forskningscenter ved hjælp af GEM-E3-modellen ( https://joint-research-centre.ec.europa.eu/gem-e3_en ). Yderligere oplysninger findes i afsnit 4.4.5 i IIASA (2022).

(54)    Dechezleprêtre, A., Rivers, N. Stadler, B. The economic cost of air pollution: Evidence from Europe. OECD Economics Department Working Papers, 2019.

(55)    COM(2022) 230.

(56)    Kommissionen foreslog at øge 2030-målet for vedvarende energi til 45 % og energieffektivitetsmålet til 13 %.

(57)    I COM(2022) 230 og SWD(2022) 230.

(58)    COM(2022) 360 og Rådets forordning (EU) 2022/1369.

(59)    COM(2022) 591.

(60)    Østrig, Bulgarien, Polen og Rumænien er hårdest ramt af højere koncentrationer af forurenende stoffer. De anslåede ændringer overstiger imidlertid ikke en stigning på 1,5 µg/m3 af PM2,5-koncentrationsniveauerne.

(61)    SO2 er også relevant, men udsigterne til overholdelse er uændrede i betragtning af de store margener, hvormed alle medlemsstater forventes at overholde deres SO2-reduktionstilsagn.

(62)    COM(2020) 663 final.

(63)    EEA (2022).

(64)    Data fra EU's opgørelsesindberetning til UNFCCC den 27. maj 2022 (herunder sektoren for arealanvendelse).

(65)    Elementer fra denne beskrivelse stammer fra koalitionen for klima og ren luft (https://www.ccacoalition.org).

(66)    Evnen til at reflektere sollys.

(67)    I EU's handlingsplan for metan (2022), der er udarbejdet som følge af det globale metantilsagn, anslås det i det politiske scenarie, at der kan opnås en reduktion af metanemissionerne på ca. 23 % mellem 2020 og 2030 (https://www.ccacoalition.org/en/resources/national-methane-action-plans).

(68)     https://www.globalmethanepledge.org/ .

(69)    Effektiviteten af overvågningen af grænseoverskridende forurenende stoffer kan forbedres betydeligt ved hjælp af EU's rumdata og -tjenester.

(70)    Mindre og mere isolerede medlemsstater ville drage størst fordel af reduktioner i nabolande uden for EU samt af lavere emissioner fra international skibsfart (sidstnævnte især for øer).

(71)

     Østrig, Belgien, Grækenland, Irland, Italien, Ungarn og Polen.

(72)    Mange medlemsstater besluttede at behandle ammoniakemissioner i deres strategiske planer vedrørende den fælles landbrugspolitik og/eller gennem national lovgivning.

(73)    Herunder gennem EU-støtte såsom instrumentet for teknisk støtte ( https://ec.europa.eu/info/funding-tenders/find-funding/eu-funding-programmes/technical-support-instrument/technical-support-instrument-tsi_da ) og EU-finansierede forsknings- og innovationsinitiativer vedrørende forebyggelse og afhjælpning af luftforurening ( https://research-and-innovation.ec.europa.eu/document/c9d4c0b5-f85e-4599-986d-e6b2438229fc_en ).