EUROPA-KOMMISSIONEN

Strasbourg, den 23.11.2021

JOIN(2021) 32 final

FÆLLES MEDDELELSE TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET

Reaktion på statsstøttet instrumentalisering af migranter ved EU's ydre grænser

REAKTION PÅ STATSSTØTTET INSTRUMENTALISERING AF MIGRANTER VED EU'S YDRE GRÆNSER

1.INDLEDNING

Der er opstået en ny og særlig grusom form for hybrid trussel i form af statsstøttet instrumentalisering af mennesker til politiske formål. Denne praksis er i strid med EU's og universelle værdier. Bekæmpelse af hybride trusler er en af de mest komplekse udfordringer, som Den Europæiske Union og dens medlemsstater står over for. De måder, hvorpå en statslig eller ikkestatslig aktør kan presse eller angribe en anden stat, har udviklet sig. Det kan gå fra cyberangreb til udenlandsk informationsmanipulation og indblanding. Alle disse former for trusler har til formål at destabilisere eller underminere samfundet og vigtige institutioner og fører til, at borgere udsættes for risici.

Lukasjenko-regimets og dets støtters nylige handlinger skal ses i det lys — som et overlagt forsøg på at skabe en vedvarende og langvarig krise som en del af en bredere samordnet indsats for at destabilisere Den Europæiske Union og sætte dens enighed og beslutsomhed på prøve. Disse handlinger udgør en reel og aktuel fare for EU's sikkerhed. Herudover har sådanne handlinger og strategien bag dem globale konsekvenser og skaber bekymring ikke bare i EU, men også i det internationale samfund.

Det er EU som helhed, der udfordres, navnlig Litauen, Polen og Letland, som siden sidste sommer har oplevet en snigende ny trussel i form af instrumentalisering af desperate mennesker. Dette har ført til en hidtil uset stigning i antallet af irregulære grænsepassager fra Belarus. De seneste år har der næsten ingen forsøg været på ulovligt at passere den ydre grænser fra Belarus til EU, men det er nu en daglig realitet. Dette er blevet igangsat og tilrettelagt af Lukasjenko-regimet, som i samarbejde med migrantsmuglere og kriminelle netværk lokker mennesker til grænsen.

For migranterne ved grænsen er situationen fortsat alvorlig. Det er vigtigt, at den humanitære bistand når ud til alle mennesker med behov herfor, og at de kan få livreddende hjælp.

EU har i skarpe vendinger fordømt denne instrumentalisering af sårbare migranter og flygtninge. Situationens alvor er blevet tydeliggjort på højeste plan. Det Europæiske Råd behandlede denne trussel på sit møde i juni og i oktober 2021 1 . Kommissionsformand Ursula von der Leyen kaldte i sin tale om Unionens tilstand Belarus' handlinger for et hybridt angreb med henblik på at destabilisere Europa 2 . Det er fortsat EU's faste holdning, at Lukasjenko-regimet mangler demokratisk legitimitet.

Der har været resolut støtte til de medlemsstater, der er mest berørt, og som forvalter de ydre grænser på vegne af EU. Denne støtte har omfattet operationel og finansiel hjælp til at styrke grænseforvaltningen og dække de humanitære behov. Dette er blevet understøttet af en omfattende diplomatisk indsats for at opfordre tredjelande og flyselskaber til at undgå uforvarende at blive en del af Belarus' strategi samt gennem direkte pres på Belarus selv. EU's indsats for at skabe en koalition mod instrumentaliseringen har givet hurtige resultater. Transitruter, der anvendes af smuglere til at bringe migranter til den belarusiske grænse, lukkes en efter en.

I denne meddelelse gives der et overblik over de foranstaltninger, der hidtil er truffet som reaktion, og de foranstaltninger, der er på vej for at optrappe denne indsats. Derudover fokuseres der på, hvordan den nuværende ramme kan tilpasses for at tilvejebringe en mere permanent værktøjskasse til håndtering af fremtidige forsøg på at destabilisere EU gennem statsstøttet instrumentalisering af irregulære migranter. EU vil ikke acceptere hybride angreb, hvor mennesker udnyttes, og der drages fordel af deres lidelser og fremprovokeres vold og tab af menneskeliv til politiske formål. Det internationale samfund som helhed er nødt til at stå sammen og bekæmpe en sådan manipulation af mennesker.

Den kollektive styrke og solidaritet i et EU, der som helhed har arbejdet sammen om dette problem, understreger yderligere EU's merværdi, hvad angår grænseforvaltning og migrationsstyring.

2.DEN AKTUELLE SITUATION

Situationen ved EU's ydre grænser

Den 16. november 2021 var der i alt ankommet 7 698 migranter til EU fra Belarus, 4 222 til Litauen, 3 062 til Polen og 414 til Letland. Der har i 2021 været over 40 000 gentagne forsøg på at passere disse grænser, hvilket er blevet forhindret 3 . Migranterne er først og fremmest irakiske og afghanske statsborgere. Uafhængigt af den statsstøttede instrumentalisering af irregulære migranter forsøger en række belarusiske statsborgere at slippe væk fra det belarusiske regimes undertrykkelse. 

Situationen ved den polske grænse til Belarus blev med vilje optrappet den 8. november af Belarus' regime. Flere tusinde mennesker samlede sig på den belarusiske side for at lægge pres på den polske grænse. Dette blev iværksat af de belarusiske myndigheder. De følgende dage gav de belarusiske myndigheder mindre grupper af migranter redskaber og tåregas med henblik på, at migranterne med magt skulle forsøge at komme ind i EU. Belarusiske soldater ødelagde delvist den midlertidige grænsebarriere.

De tre medlemsstater har truffet en række foranstaltninger som reaktion herpå. Alle tre har erklæret undtagelsestilstand og styrket deres tilstedeværelse ved de ydre grænser med støtte fra EU, herunder indsat deres væbnede styrker. De har også vedtaget særlig lovgivning til håndtering af denne særlige situation 4 . Kommissionen er i kontakt med disse medlemsstater og yder teknisk rådgivning vedrørende deres lovgivning for at sikre, at den er i overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder og EU-retten.

Situationen har haft en tydelig indvirkning på antallet af asylansøgninger, som er steget kraftigt. Den 14. november havde Litauen modtaget 2 649 asylansøgninger, Letland 294 og Polen 6 498.

Derudover er der stærke tegn på, at der har været en betydelig stigning i antallet af ulovlige sekundære bevægelser i forbindelse med irregulær indrejse fra Belarus. Tyskland har vurderet, at opdagelsen af over 10 000 migranter ved den tyske grænse til Polen de seneste måneder på denne måde kan spores tilbage hertil. Det tyske forbundspoliti og det polske politi samarbejder om patruljering af grænseområdet og foretager kontroller for at opdage potentielle irregulære migranter. Der pågår også fælles aktioner til bekæmpelse af smugling inden for rammerne af den fælles efterforskningsenhed i Vilnius, hvor Litauen, Polen, Tyskland og Finland udveksler oplysninger om smugleraktiviteter og koordinerer en fælles operationel indsats. Der er indtil nu blevet behandlet seksten sager vedrørende smugling. Efterforskningsenheden vil blive en operationel taskforce i begyndelsen af december, hvor andre medlemsstater inviteres til at deltage.

Den humanitære situation i Belarus og EU's umiddelbare reaktion

Belarus' handlinger har skabt en humanitær krise med et allerede bekræftet antal dødsfald. Det skal erindres, at det er Belarus, der bærer det primære ansvar for at håndtere denne krise. Belarus er bundet af Genèvekonventionen, herunder princippet om non-refoulement. Belarus skal derfor sørge for en passende beskyttelse af de flygtninge, landet har inviteret til sit område, og samarbejde med UNHCR med henblik herpå.

Internt i Belarus er mænd, kvinder og børn, herunder mennesker i sårbare situationer såsom gravide, strandet i områder, hvor temperaturen ligger under frysepunktet. Efterhånden som vinteren tager til, vil situationen kun blive forværret. Da de humanitære organisationer ikke i tilstrækkelig grad har adgang til området, er det vanskeligt at vurdere det nøjagtige antal mennesker i nød. Det anslås, at der er 2 000 mennesker tæt på grænsen og i alt op til 15 000, der er strandet i Belarus. Der er nu rapporter om, at de belarusiske myndigheder i regionen har oprettet overnatningsfaciliteter for en række kvinder og børn og har flyttet mennesker fra interimistiske lejre ved grænsen til et logistisk center i nærheden.

Den begrænsede adgang har forhindret, at der kan foretages en vurdering af behovene, men Kommissionen har fortsat været i tæt kontakt med sine humanitære partnerorganisationer. Ved hjælp af en række nyere afgørelser er der tilvejebragt 700 000 EUR i humanitær bistand for at støtte partnere, der yder bistand til sårbare mennesker, der er strandet ved grænsen og inde i landet (se nedenfor).

Situationen i medlemsstaterne og EU's umiddelbare reaktion

EU tilbød straks støtte til de hårdest ramte medlemsstater ved at yde materiel støtte gennem civilbeskyttelsesmekanismen, anvende EU-agenturer og tilvejebringe yderligere midler med henblik på at sikre de relevante humanitære agenturer fuld adgang på stedet. Den politiske støtte blev styrket, og kommissær Ylva Johanssons besøg i Litauen i august og i Polen i september førte til, at der blev truffet en række foranstaltninger, herunder en afgørelse om nødhjælp på 36,7 mio. EUR fra Asyl-, Migrations- og Integrationsfonden til Litauen. Tilskuddet omfatter støtte til gennemførelsen af asylprocedurer og oprettelsen af modtagelsesforhold, bl.a. for sårbare personer.

Siden juli har Kommissionen samlet de berørte medlemsstater, EU-agenturer, EU-Udenrigstjenesten og relevante internationale organisationer på ugentlige møder i EU-netværket for Beredskab og Krisestyring på Migrationsområdet (plannetværket) for at få et retvisende situationsbillede og sikre koordinering med henblik på en effektiv reaktion.

Litauen aktiverede EU-civilbeskyttelsesmekanismen den 15. juli 2021. Kommissionen koordinerede bistanden fra 19 medlemsstater 5 og Norge, som bestod af telte, senge, opvarmningssystemer, generatorer, madrasser, fødevarerationer og anden bistand i naturalier. Muligheden for at aktivere EU-civilbeskyttelsesmekanismen er fortsat åben for Polen og Letland, idet hvert land selv kan fastsætte sine specifikke behov. Kommissionens katastrofeberedskabskoordineringscenter er i konstant kontakt med Polen, Letland og Litauen for at yde den nødvendige støtte.

EU-agenturerne på området indre anliggender har også været involveret siden juli. Hidtil er der udsendt 104 Frontex-medarbejdere, 73 eksperter fra EASO, to gæstemedarbejdere fra Europol og en analytiker til Litauen. Derudover har Frontex sendt patruljerings- og transportkøretøjer samt helikoptere til Litauen. På nuværende tidspunkt er der udsendt syv Frontex-grænsepolitibetjente, en patruljevogn og et køretøj med termiske kameraer samt ni eksperter fra EASO (støttemedarbejdere og tolke) til den lettiske grænse til Belarus. Der er også udsendt en Europol-specialist til Polen samt tre Frontex-grænsevagter, som var til stede i Polen før krisen. Frontex støtter også Letland og Litauen i forbindelse med tilbagesendelser og har senest modtaget en anmodning fra Polen.

3.HÅNDTERING AF DEN AKTUELLE KRISE

Foranstaltninger uden for EU

-Restriktive foranstaltninger (sanktioner)

EU's reaktion på Lukasjenko-regimets instrumentalisering af migranter følger i kølvandet på den stigende bekymring over Belarus' tilsidesættelse af internationale normer, både hvad angår undertrykkelse af demokratiet og den tvungne landing af et Ryanair-fly i maj 6 . Sanktionerne som reaktion på valgsvindel og undertrykkelse af demokratiet og oppositionen samt flyomdirigeringen er gradvist blevet udvidet. I alt 166 enkeltpersoner og 15 enheder er nu omfattet af sanktionsordningen. Dette suppleres af en omfattende pakke af økonomiske og finansielle foranstaltninger over for Belarus samt et forbud mod overflyvning af EU's luftrum og belarusiske flyselskabers adgang til EU's lufthavne.

Disse foranstaltninger er nu ved at blive udvidet som en konkret reaktion på Belarus' statsstøttede instrumentalisering af migranter og flygtninge. Den 15. november ændrede Rådet EU's sanktionsordning over for Belarus, og EU kan nu ramme både enkeltpersoner og enheder, der organiserer eller bidrager til aktiviteter, der fremmer ulovlig passage af EU's grænser. Der kan træffes yderligere foranstaltninger efter Organisationen for International Civil Luftfarts (ICAO) undersøgelser.

Rådet er også nået til politisk enighed om den femte pakke af opførelser med henblik på at tage fat på situationen ved grænsen, instrumentaliseringen af migranter og den fortsatte undertrykkelse i Belarus. I overensstemmelse med EU's gradvise tilgang til sanktioner vil den styrkede retlige ramme gøre det muligt for EU at træffe yderligere foranstaltninger over for dem, der bevidst bringer menneskers liv, helbred og velbefindende i fare og forsøger at undergrave sikkerheden ved EU's ydre grænser. Som reaktion på udviklingen er Kommissionen parat til at foreslå yderligere restriktive foranstaltninger, der skal drøftes i Rådet, med henblik på at begrænse det belarusiske regimes mulighed for at instrumentalisere migranter.

En konsekvent og ensartet gennemførelse af de eksisterende restriktive foranstaltninger vil øge presset mod regimet 7 . Disse foranstaltninger vil give betydelige resultater i betragtning af den økonomiske profil for nogle af de personer og enheder, der er opført på listen. Informationsudvekslingen mellem medlemsstaterne og med Kommissionen er afgørende for at sikre, at alle relevante nationale myndigheder har kendskab til skjulte økonomiske bånd, og at sanktionerne gennemføres fuldt ud. Kommissionen og medlemsstaterne har systematisk håndhævet EU's luftfartsselskabers restriktioner for overflyvning af Belarus. Som reaktion på spørgsmål vedrørende gennemførelsen fra virksomheder, advokatfirmaer og nationale myndigheder vil Kommissionen om kort tid foreslå yderligere retningslinjer 8 . 

-Suspension af visumlempelsesaftalen

Den 9. november 2021 vedtog Rådet Kommissionens forslag til en delvis suspension af visumlempelsesaftalen mellem EU og Belarus. Suspensionen vedrører embedsmænd i Belarus (medlemmer af Belarus' officielle delegationer; medlemmer af Belarus' nationale og regionale regeringer og parlamenter samt Belarus' forfatningsdomstol og højesteret). Det betyder, at belarusiske embedsmænd skal fremlægge alle bilag ved hver visumansøgning, at udstedelsen af visa til flere indrejser ikke vil blive lettet, og at de ikke vil være berettiget til fritagelse for visumgebyret. De øvrige bestemmelser i visumlempelsesaftalen forbliver i kraft, og lempelsen af visumreglerne vil fortsat gælde for almindelige borgere i Belarus.

-Diplomatisk indsats

Siden krisens begyndelse har EU gjort fuld brug af de diplomatiske redskaber, det råder over. Der er blevet gennemført outreach-aktiviteter på både politisk og teknisk plan. Kommissionsformand Ursula von der Leyen fremhævede behovet for en proaktiv tilgang og meddelte, at næstformand Margaritis Schinas sammen med den højtstående repræsentant/næstformand Josep Borrell ville rejse til de vigtigste oprindelses- og transitlande for at forhindre, at mennesker falder i den fælde, Belarus' regime har opsat.

Den 30. juli udsendte den højtstående repræsentant/næstformand Josep Borrell en erklæring på vegne af EU, hvori han fordømte regimets instrumentalisering af migranter og flygtninge 9 , og endnu en erklæring den 10. november, hvori situationen blev karakteriseret som et hybridangreb 10 . Det belarusiske regime har været genstand for demarcher i august og september. Den højtstående repræsentant/næstformand Josep Borrell ringede den 14. og den 16. november til Belarus' udenrigsminister Vladimir Makei for at påpege den usikre humanitære situation ved grænsen og kræve, at regimet stopper den nuværende ulovlige og amoralske praksis. 

EU har også taget problemet med statsstøttet instrumentalisering af migranter op i Organisationen for Sikkerhed og Samarbejde i Europa og i De Forenede Nationer i både New York og Genève. Den 11. november blev der på EU's anmodning afholdt et lukket møde i FN's Sikkerhedsråd om situationen ved grænsen og om Belarus' instrumentalisering af migranter. Udenrigsministrene fra G7-landene udsendte en erklæring den 18. november, hvori de erklærede solidaritet med Polen, Litauen og Letland og roste EU's indsats med at arbejde tæt sammen med oprindelses- og transitlandene for at bringe Lukasjenko-regimets handlinger til ophør.

Kommissionen og den højtstående repræsentant har øget antallet af besøg hos vigtige oprindelses- og transitpartnerlande. Myndighederne i partnerlandene er blevet advaret om situationen ved EU's grænse til Belarus, risikoen for, at borgere og personer i transit bliver udnyttet, behovet for aktivt at informere deres borgere om risiciene og farerne ved irregulær migration til Europa og de potentielle negative konsekvenser for deres relationer med EU. Betydningen af samarbejde om tilbagesendelse af migranter uden en legitim ret til ophold i EU er blevet understreget. Kommissionsformand Ursula von der Leyen har aktivt rejst spørgsmålet på internationalt plan og med vigtige partnere, herunder USA. I begyndelsen af september besøgte den højtstående repræsentant/næstformand Josep Borrell Irak, og i oktober besøgte kommissær Ylva Johansson Tyrkiet. Næstformand Margaritis Schinas har for nylig besøgt Irak, Libanon, De Forenede Arabiske Emirater og Tyrkiet og vil om kort tid besøge Usbekistan.

EU har gennem sit netværk af EU-delegationer og i tæt samarbejde med Eurocontrol konsekvent overvåget situationen med henblik på at kortlægge ændringer i flymønstrene til Belarus og opdage nye ruter. Partnerlande er blevet bedt om at bekæmpe smuglernetværk og at indføre strengere kontrol med fly og passagerer for at mindske risikoen for irregulær migration til EU.

Outreach-aktiviteterne har omfattet direkte kontakter med luftfartsselskaber og civile luftfartsmyndigheder. Disse har omfattet drøftelser med den arabiske organisation for civil luftfart for at undersøge, hvordan man kan bidrage til at begrænse mala fide-rejser til Belarus.

EU-medlemsstaterne har også kontaktet partnerlande vedrørende situationen ved EU's grænse til Belarus og det belarusiske regimes fortsatte instrumentalisering af migranter. EU-delegationerne har udsendt fælles demarcher sammen med medlemsstaterne, og medlemsstaterne har handlet bilateralt i Kasakhstan, Indien, Georgien, Ukraine, Tyrkiet og Usbekistan.

EU's fortsatte engagement har givet resultater Drøftelserne med Irak i lyset af Kommissionens forslag i henhold til visumkodeksens artikel 25a for at forbedre samarbejdet om tilbagetagelse har understreget, at det er nødvendigt at styrke samarbejdet om tilbagesendelser, også ikkefrivillige tilbagesendelser. Efter både den højtstående repræsentant/næstformand Josep Borrells og kommissær Ylva Johanssons første målrettede outreach-aktiviteter i juli handlede den irakiske regering hurtigt med en suspendering af direkte fly fra Bagdad til Belarus i august til følge. Det er fortsat situationen i dag. Efter næstformand Margaritis Schinas' besøg blev flyafgange fra Erbil i transit gennem tredjelande til Belarus også stoppet. Irak har efterforsket smugleraktiviteterne yderligere og har lukket de belarusiske honorære konsulater. Landet er nu ved at organisere repatrieringsfly for irakere, hvilket Kommissionen også yder støtte til (se nedenfor).

Der er i løbet af november truffet flere andre foranstaltninger for at suspendere flyvninger og indføre strengere kontrol med fly og passagerer, idet luftfartsmyndighederne i en række vigtige stater nu nægter at give især irakiske, syriske, afghanske og yemenitiske passagerer mulighed for at rejse eller være i transit til Minsk. Det vil være vigtigt at overvåge gennemførelsen af disse afgørelser.

Der vil være behov for en intensiv diplomatisk indsats for at forhindre udnyttelsen af nye ruter med risiko for, at Belarus vil forsøge at kompensere herfor ved at gøre det lettere at rejse ad nye ruter, navnlig fra Østen. EU bør fortsat bevidstgøre relevante partnere om risikoen for blive en del af Belarus' strategi som knudepunkt for irregulære bevægelser. Der vil være behov for konsekvente og sammenhængende budskaber for at forsikre disse partnere om, at EU vil støtte forebyggende foranstaltninger og for også at gøre det klart, hvad de potentielle negative konsekvenser vil være, hvis dette spørgsmål ikke får behørig opmærksomhed.

-Bekæmpelse af desinformation 

Informationsmanipulation er et vigtigt redskab, der anvendes til at instrumentalisere migranter. Der foreligger klare beviser for, at situationen udnyttes til at tilrettelægge en omfattende desinformationskampagne for at miskreditere EU's internationale omdømme ved at få EU til at fremstå som fjendtlig over for flygtninge. I samme kampagne portrætteres Lukasjenko-regimet som et regime, der imødekommer legitime ønsker fra mennesker, der ønsker at migrere. Kampagnen har til formål at aflede opmærksomheden fra den systematiske tilsidesættelse af menneskerettighederne i Belarus. Det er vigtigt med øget gennemsigtighed og informationskampagner for effektivt at imødegå denne fortælling. Også adgangen til medier og civilsamfundsorganisationer er afgørende, således at de kan bidrage til at bekæmpe desinformation.

Russiske statskontrollerede medier er konstant til stede ved den belarusiske grænse sammen med deres belarusiske modparter. Dette sikrer, at de manipulerende budskaber spredes internationalt. Situationen forværres af, at regimet i vid udstrækning har lukket uafhængige medier i Belarus ned.

EU vil fortsætte med at yde retlig, økonomisk og anden støtte til uafhængige belarusiske medier, også dem, der er i eksil. Alle EU-delegationer er blevet pålagt at spille en aktiv rolle i forbindelse med håndteringen af spørgsmål vedrørende manipulation af oplysninger. EU-Udenrigstjenestens Stratcom vil fortsat øge bevidstheden om og offentligt udstille de belarusiske og russiske statskontrollerede mediers desinformation og informationsmanipulation vedrørende migrationsspørgsmålet samt dele sine analyser og sin overvågning med medlemsstaterne og internationale partnere via systemet til hurtig varsling.

-Sociale medier og bekæmpelse af vildledende oplysninger til migranter

De sociale medier har spillet en central rolle med hensyn til at stimulere efterspørgslen efter migrantsmugleres tjenester og skabe urealistiske forventninger om chancerne for at komme ind i EU. De har også været brugt som et logistisk redskab af migrantsmuglere og mellem migranter i Belarus. Europol samarbejder med udbydere af sociale medier for at tilskynde platformene til at spille en rolle med hensyn til at afbryde kommunikationen.

EU-Udenrigstjenesten vil optrappe indsatsen for at bekæmpe falske og vildledende oplysninger på nettet og fokusere på, hvor migranter udveksler oplysninger, og hvor Belarus og migrantsmuglere kan stimulere efterspørgslen efter tjenester med henblik på irregulær migration. EU-delegationerne vil udsende særligt kommunikationsmateriale.

Det eksisterende InfoMigrant-projekt støtter oplysnings- og bevidstgørelseskampagner på seks sprog (fransk, arabisk, engelsk, bengali, dari og pashto) rettet mod over 50 millioner mennesker 11 . Via projektet gennemføres der oplysningskampagner på en onlinemedieportal, hvor der på en enkelt platform tilbydes nyheder og informationstjenester til migranter og flygtninge i tredjelande, og det direkte samarbejde med migranter via Facebook Messenger udvides. Via projektet stilles der pålidelige, kontrollerede og objektive oplysninger til rådighed for at rette op på misforståelser om risiciene langs migrationsruten og livskvaliteten i udlandet. Der udsendes nu særlige oplysninger om Belarus, herunder daglig nyhedsdækning og direkte udvekslinger vedrørende de dermed forbundne risici. Migranter, der er fanget ved Belarus' grænser, har været i stand til at kontakte InfoMigrants for at advare andre om ikke at tage ud på denne rejse og gøre det klart, at der ikke er nogen garanti for at få asyl.

Via et EU-finansieret projekt giver Det Internationale Center for Udvikling af Migrationspolitikker (CIDM) potentielle migranter i Asien oplysninger om lovlige adgangsveje samt om risiciene i forbindelse med irregulær migration. Det særlige center i Irak har hurtigt optrappet sine aktiviteter for at modvirke, at flere rejser til Belarus. Kampagnen er blevet gennemført med individuelle outreach-aktiviteter, budskaber på sociale medier og TV-kampagner.

-Optrapning af den humanitære bistand i Belarus

Da der nu er ved at blive skabt visse muligheder for at yde humanitær bistand til migranter, der er strandet i Belarus, har EU for nylig været i stand til at sende direkte støtte for at afhjælpe situationen i Belarus. Den omfatter øjeblikkelig tildeling af 200 000 EUR til Det Internationale Forbund af Røde Kors- og Røde Halvmåne-selskaber (IFRC) som en del af EU's samlede bidrag til katastrofefonden, der forvaltes af IFRC. EU's øjeblikkelige støtte går til IFRC og dets nationale organisation, Belarus' Røde Kors, som skal yde den hårdt tiltrængte nødhjælp, herunder fødevarer, hygiejnesæt, tæpper og førstehjælpskasser.

Kommissionens "Small Scale Tool" er også blevet aktiveret, og der er blevet stillet 500 000 EUR til rådighed til internationale organisationer såsom IOM, UNHCR og IFRC med henblik på at yde nødhjælp. Ved hjælp af denne støtte kan der ydes livreddende bistand til de mest sårbare mennesker, der er strandet ved grænsen, herunder mad og vand, nonfoodforsyninger (tæpper, tøj, babyartikler) og sundhedsstøtte samt forberedelse på overvintring. Kommissionen er i øjeblikket i kontakt med sine humanitære partnere vedrørende anvendelsen af disse midler. Det er bydende nødvendigt, at de har den nødvendige adgang til de mennesker, der er i nød.

Kommissionen er rede til at yde yderligere humanitær bistand til bl.a. UNHCR og IOM for at imødekomme klart fastlagte humanitære behov, hvis de humanitære partnerorganisationers mulighed for at få adgang til Belarus skulle blive bedre. 

-Fly til hjemsendelse af personer, der er strandet i Belarus

En humanitær reaktion på krisen omfatter også hjælp til at hjemsende mennesker, når det er muligt. Der er allerede tegn på, at mange mennesker er parate til at vende tilbage til deres oprindelsesland. Kommissionen vil tilvejebringe op til 2,5 mio. EUR for at fremme støttet frivillig tilbagevenden. Det vil dække udgifterne til tilbagesendelse og reintegration i oprindelseslandene samt til vigtig humanitær, lægelig og retlig støtte, mens migranterne befinder sig på Belarus' område

Den 18. november forlod et fly med 432 irakere om bord Minsk med kurs mod Bagdad. De irakiske myndigheder har anmodet om hjælp til denne form for frivillig tilbagevenden. Som reaktion herpå vil Kommissionen tilvejebringe ca. 1 mio. EUR yderligere til støtte for frivillig tilbagevenden og reintegration i samarbejde med IOM. Det betyder, at Kommissionen i alt vil yde op til 3,5 mio. EUR til støtte for personer, som frivilligt vender tilbage fra Belarus.

Derudover vil yderligere midler gennem det nye budgetinstrument NDICI – et globalt Europa komme Irak til gavn, når landet optrapper sit samarbejde med EU om at håndtere fælles migrationsudfordringer, idet det prioriteres at forebygge irregulær migration, udvikle samarbejdet om tilbagesendelse, tilbagetagelse og reintegration, bekæmpe de grundlæggende årsager til irregulær migration og tvangsfordrivelse, yde bistand og beskyttelse til flygtninge i landet og sikre en bedre tilrettelæggelse af arbejdskraftmigration.

Ved grænsen/inden for EU

-Grænseforvaltning, asyl og tilbagesendelse

Med EU-midler fra Asyl-, Migrations- og Integrationsfonden (AMIF) og instrumentet for grænseforvaltning og visa (IGFV) kan der ydes yderligere støtte til de hårdest ramte medlemsstater. Medlemsstaterne har modtaget bevillinger til nationale programmer, men de to finansieringsinstrumenter har hver især en tematisk facilitet. Herigennem finansieres en række prioriteter på EU-plan, bl.a. nødhjælp til dækning af akutte og umiddelbare behov og støtte til medlemsstater, der er udsat for migrationspres.

Der er allerede blevet trukket 36,7 mio. EUR i nødhjælp, som nu er på vej til Litauen. Dette program viser, hvordan EU kan bidrage til at imødekomme en lang række finansielle og operationelle behov, fra operativt udstyr og grænseovervågningssystemer til transport for grænsevagter. Det kan være med til at forbedre kvaliteten og tilgængeligheden af modtagelsescentre samt transporten af migranter og til at opbygge særlige faciliteter til støtte for sårbare grupper. Kommissionen er i dialog med Litauen, Polen og Letland om omfanget af disse midler, og om, hvordan disse midler kan udnyttes på grundlag af en fuldstændig behovsvurdering. Ud over de 360 mio. EUR, der er afsat til disse medlemsstater i henhold til IGFV i denne regnskabsperiode, vil der være et yderligere tillæg på ca. 200 mio. EUR til rådighed i 2021 og 2022.

EU har også tilbudt støtte til Letland, Litauen og Polen gennem dets agenturer, da det er disse tre medlemsstater, Belarus' strategi er rettet imod. Dette sker allerede via udsendelse af eksperter. Agenturerne kan nu yde yderligere operationel støtte, og det er vigtigt, at de tre medlemsstater fuldt ud udnytter denne støtte.

Ud over at imødekomme en begrundet anmodning om støtte fra navnlig Litauen omfatter Frontex' nuværende støtte en døgnåben situations- og kriseovervågningstjeneste og operationel informationsudveksling. Andre muligheder kunne omfatte levering af udstyr, kapacitetsopbygning og uddannelse af nationale grænsevagter samt målrettet information og risikoanalyse 12 såvel som indsættelse af det stående korps.

Frontex' nye mandat giver betydelige muligheder for at gå et skridt videre, hvad angår støtte til grænsekontrolaktiviteter, herunder screening og tilbagesendelsesoperationer. Det åbner døren for en langt klarere operationel koordinering. På en medlemsstats anmodning kan Frontex' administrerende direktør f.eks. iværksætte en hurtig grænseintervention og/eller tilbagesendelsesindsats på den pågældende værtsmedlemsstats område. Dette vil muliggøre en organiseret og ressourcebaseret intervention på EU-plan. Det er vigtigt, at alle medlemsstater er klar til at reagere med udstyr og personale i overensstemmelse med agenturets nye mandat. 

Det Europæiske Asylstøttekontor (EASO) yder operationel støtte til Litauen for at fremskynde behandlingen af asylansøgninger og forbedre modtagelsesforholdene i overensstemmelse med EU's standarder. EASO støtter også Letland med tolkning og kapacitetsopbygningsforanstaltninger. Yderligere støtte kunne fokusere på registrering og behandling af ansøgninger på den mest effektive måde, sikring af screening af sårbare migranter og støtte til forvaltning, udformning og fastsættelse af passende standarder for modtagelsesfaciliteter.

Hvad angår tilbagesendelser, har Kommissionen, Frontex og IOM samarbejdet med Litauen om at styrke tilbagesendelseskapaciteten. Polen har også anmodet Frontex om støtte til gennemførelse af tilbagesendelser. EU's solidaritet med de tre berørte medlemsstater vil fortsat omfatte støtte til tilbagesendelser til oprindelseslandene, og dette har allerede resulteret i et betydeligt antal tilbagesendelsesoperationer. EU's indsats vil ikke kun fokusere på teknisk og operationel støtte, men også på outreach-aktiviteter rettet mod Irak og andre tredjelande for at sikre, at de tilbagesendte vil blive accepteret, og at der gives de nødvendige tilladelser til charterflyvninger.

Denne indsats vil blive optrappet med skræddersyet støtte til alle tre medlemsstater. Frontex' støtte kan omfatte udsendelse af tilbagesendelsesspecialister og tilrettelæggelse af undersøgelsesmissioner samt chartring af fly med henblik på tilbagesendelser.

Ud over den operationelle støtte, der ydes, og som kan intensiveres yderligere, arbejder Kommissionen også på et forslag om foreløbige foranstaltninger på asyl- og tilbagesendelsesområdet med hjemmel i artikel 78, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. Det sker efter Det Europæiske Råds opfordring til Kommissionen om at fremsætte forslag til alle nødvendige ændringer af EU's retlige ramme og konkrete foranstaltninger for at sikre en øjeblikkelig og passende reaktion i overensstemmelse med EU-retten og internationale forpligtelser. Derudover sker det også efter anmodning fra de berørte medlemsstater, således at de kan regne med, at der træffes foreløbige foranstaltninger for effektivt at håndtere den akutte migrationssituation ved EU's ydre grænser. Disse foranstaltninger har til formål yderligere at bistå Letland, Litauen og Polen med at håndtere den nuværende situation på en kontrolleret og hurtig måde, samtidig med at de grundlæggende rettigheder og internationale forpligtelser overholdes fuldt ud.

Bekæmpelse af smugling

De belarusiske myndigheders strategi — med først at tiltrække migranter til Belarus og dernæst opfordre dem til irregulær passage af EU's ydre grænser og potentielle sekundære bevægelser — bygger på en smuglerøkonomi, som fremmer, letter og slår mønt af den situation, som dem, der er blevet lokket op under falske forudsætninger, befinder sig i.

Europol yder døgnet rundt støtte til strafferetlige efterforskninger, der foretages af Det Europæiske Center vedrørende Migrantsmugling (EMSC), og letter udvekslingen af operationelle oplysninger inden for den fælles forbindelsestaskforce om smugling af migranter og menneskehandel i Europol, som holde ugentlige møder. Agenturet foretager også overvågning af åbne kilder og yder via sin internetindberetningsenhed støtte til de medlemsstater, der foretager indberetninger. Europols fortsatte støtte til de berørte medlemsstater omfatter sekundær sikkerhedskontrol og anden krydskontrol med fokus på tilfælde af hjælp til smugling, herunder ulovlige sekundære bevægelser. Denne indsats kan optrappes gennem udsendelse af eksperter, krydstjek af oplysninger i forhold til de data, som Europol ligger inde med, internetovervågning og fremme af hurtig og sikker informationsudveksling mellem medlemsstaterne. Situationen i Belarus kan prioriteres med henblik på en skræddersyet analyse såsom trusselsvurderinger og situationsrapporter.

Kommissionen fremsatte for nylig forslag til en fornyet EU-handlingsplan for bekæmpelse af smugling af migranter (2021-2025) 13 , hvori det nye fænomen instrumentalisering af migranter til politiske formål og behovet for beskytte EU's ydre grænser som følge heraf erkendes. EU's og medlemsstaternes fælles gennemførelse af centrale elementer i handlingsplanen vil sikre en mere effektiv reaktion på ændrede mønstre og nye ruter, styrke sanktionerne over for migrantsmuglere, retshåndhævelsen og det retlige samarbejde samt forhindre udnyttelsen af migranter og sikre overholdelsen af deres rettigheder.

Hvad der hurtigt kan udnyttes, er bl.a. fælles operationelle partnerskaber med henblik på at fortsætte efterforskningen og retsforfølgningen af kriminelle smuglernetværk, herunder støtte til specialiserede efterforskningsenheder i partnerlande, navnlig i de lande, der er mest involveret i migrantstrømmene til Belarus. At støtte partnere med etableringen af solide retlige rammer til bekæmpelse af smugling og den praktiske gennemførelse heraf er afgørende for udviklingen af fælles operationelle partnerskaber til bekæmpelse af smugling.

4.FOREBYGGELSE: INDSATS FOR AT BEKÆMPE INSTRUMENTALISERING

Statsstøttet instrumentalisering af migranter bør anerkendes som en betydelig ny trussel og medtages i EU's sikkerhedsunions arbejdsområder samt i vid udstrækning tages op i det globale samfund. EU's diplomatiske aktiviteter øger bevidstheden om fænomenet både blandt EU's partnere og i multilaterale fora. Der vil fortsat blive gjort en indsats for at skabe global konsensus om, at mennesker ikke må bruges som brikker i amoralske aktørers politiske magtspil. Det er i begge bestemmelseslandes interesse, men også i transit- og oprindelseslandenes fælles interesse, at dette mønster ikke gentages. Kommissionen og medlemsstaterne bør samarbejde om at nå ud til vigtige internationale organer såsom Organisationen for International Civil Luftfart (ICAO) for at bekæmpe migrantsmuglere og statsstøttet instrumentalisering af mennesker.

Internt i EU tilstræbes det allerede via den nye pagt om migration og asyl at give EU den omfattende retlige og institutionelle ramme, der er nødvendig for at håndtere den sårbarhed, som manglen på et fælles effektivt og retfærdigt system skaber. Det er afgørende, at Europa-Parlamentet og Rådet gør fremskridt i forhandlingerne.

Det er nødvendigt at tage hensyn til problemet med instrumentalisering i denne tilgang, og Kommissionens kommende forslag til reform af Schengengrænsekodeksen vil omfatte en styrkelse af EU's retlige ramme for at give medlemsstaterne bedre redskaber til at beskytte de ydre grænser i situationer med instrumentalisering, samtidig med at de grundlæggende rettigheder overholdes fuldt ud. Det vil også indeholde foranstaltninger til gavn for de medlemsstater, der oplever ulovlige migrantbevægelser, herunder følgerne af instrumentalisering langt væk fra den ydre grænse.

Et andet specifikt aspekt, der skal tages hånd om, er transport. Det er vigtigt at inddrage transportvirksomhederne, som anvendes som et redskab til smugling af migranter, tæt i indsatsen for at forebygge og bekæmpe de smuglerruter, der skyldes instrumentalisering. Samme tilgang er nødvendig for at bekæmpe de kriminelle netværk, der står bag menneskehandel. Mange transportvirksomheder har allerede strategier for at undgå at blive et redskab for kriminalitet, og internationale transportorganisationer og industrisammenslutninger har udarbejdet vejledning til deres medlemmer 14 .

Sådanne strategier er imidlertid ikke universelle, og de steder, hvor de findes, gennemføres de ikke altid godt. De seneste begivenheder kunne ikke have fundet sted, uden at visse transportvirksomheder bevidst eller ubevidst havde bidraget til — og i visse tilfælde tjent på — at udnytte mennesker, med store humanitære konsekvenser og høje omkostninger for sikkerheden ved EU's ydre grænser og stabiliteten i regionen til følge. At deltage i sådanne aktiviteter eller lette dem kan udgøre strafbare handlinger i henhold til nationale bestemmelser til gennemførelse af protokollen om bekæmpelse af menneskesmugling til lands, ad søvejen og ad luftvejen og protokollen om forebyggelse, bekæmpelse og retsforfølgning af menneskehandel, særlig handel med kvinder og børn.

For at sikre, at EU råder over egnede redskaber til bekæmpelse af smugling af migranter og instrumentalisering af dem til politiske formål samt for at bekæmpe menneskehandel, er der behov for en mere målrettet lovgivning for direkte at sætte ind over for transportvirksomheder, der er involveret i sådanne aktiviteter eller andre alvorlige forbrydelser i forbindelse med, at de yder hjælp til ulovlig indrejse i EU. 

Kommissionen fremsætter i dag et forslag om at forebygge og begrænse de aktiviteter, som transportvirksomheder, der er involveret i eller letter menneskehandel eller -smugling til EU, udøver. 

Forslaget vil skabe en retlig ramme, der gør det muligt for EU at vedtage forebyggende og beskyttende foranstaltninger mod transportvirksomheder inden for alle former for transport (til lands, ad luftvejen, ad indre vandveje og til søs), som er involveret i eller letter menneskehandel og -smugling til EU. De foranstaltninger, der træffes bør være nødvendige og stå i et rimeligt forhold til de særlige omstændigheder, der gør sig gældende i hvert enkelt tilfælde. De kan omfatte suspendering eller begrænsning af igangværende virksomhed, suspension af driftslicenser, forbud mod at overflyve EU, foretage tekniske mellemlandinger eller anløbe havne i EU eller forbud mod at drive virksomhed til og fra EU. Hvor effektive foranstaltningerne bliver, afhænger i vid udstrækning af, hvor hurtigt de iværksættes. Kommissionen vil derfor hurtigt vedtage foranstaltninger på grundlag af passende dokumentation, og efter at transportvirksomhederne har haft mulighed for at udøve deres ret til at blive hørt.

5.KONKLUSION

En beslutsom og omfattende indsats mod Belarus' strategi for statsstøttet instrumentalisering af migranter begynder at give resultater. En samordnet diplomatisk indsats er begyndt at afskære mulighederne for migrantsmugling til Belarus. Konsekvenserne for Belarus og menneskesmuglerne bliver stadig tydeligere. Støtten til de medlemsstater, der er hårdest ramt, optrappes. Det er nødvendigt med et stærkt fokus på de humanitære behov hos de mennesker, der nu er strandet, herunder bistand til, at de kan vende hjem.

Stillet over for forsøg på at skabe en vedvarende og langvarig krise står EU samtidig stærkt sammen med dets medlemsstater og gør det klart, at det under ingen omstændigheder vil tolerere forsøg på at undergrave eller destabilisere dets demokratiske værdier og samfund. Dette er afgørende for vores opgave med at sikre et sikkert og demokratisk Europa gennem initiativer såsom sikkerhedsunionen og det strategiske kompas. Der er først og fremmest et humanitært krav om at handle beslutsomt nu for at afhjælpe situationen ved Belarus' grænser samt en moralsk pligt til at forhindre, at sådanne skrupelløse handlinger gentager sig. Den Europæiske Union er derfor i færd med at opbygge en global koalition mod brugen af mennesker som politiske brikker.

Overordnet viser EU's reaktion på Lukasjenko-regimets aggressive handlinger behovet for en holistisk tilgang til bekæmpelse af hybride trusler og afbødning af deres potentielle konsekvenser for sikkerheden i EU og for dets borgere. Fremover har EU brug for at få en forståelse af den bredere udfordring med at udvikle kapacitet til håndtering af hybride trusler suppleret med specifikke værktøjer, der kan anvendes som krævet nu og i fremtiden.

(1)

     EUCO's konklusioner af 24.-25. juni 2021 og 21.-22. oktober 2021.

(2)

     Tale om Unionens tilstand 2021, 15. september 2021.

(3)

     Det skal bemærkes, at der blandt de samme personer kan være gjort flere forsøg på at passere grænsen.

(4)

     Den 9. november erklærede Litauen sig i en "situation med særlige omstændigheder", hvilket indebærer, at det er forbudt at færdes inden for 5 km fra grænseområdet og omkring migrantcentre.

(5)

     Østrig, Kroatien, Tjekkiet, Danmark, Estland, Finland, Frankrig, Tyskland, Grækenland, Italien, Letland, Luxembourg, Malta, Nederlandene, Polen, Portugal, Slovenien, Slovakiet og Sverige samt Norge.

(6)

     Flyomdirigeringen vedrørte en flyvning inden for EU, og formålet var at arrestere en belarusisk systemkritiker og dennes partner, som har fast bopæl i en EU-medlemsstat. Ryanair-flyet er registreret under irsk flag.

(7)

     Opførelse på listen over fysiske og juridiske personer, enheder og organer betyder ikke kun indefrysning af disse personers og enheders aktiver, midler og økonomiske ressourcer, men også af de aktiver, som de ejer, besidder eller kontrollerer gennem virksomheder og mellemmænd, der er ikke er omfattet af sanktionerne. Det betyder også en forpligtelse til ikke at stille midler eller økonomiske ressourcer til rådighed, direkte eller indirekte, til de personer, enheder eller organer, der er omfattet af sanktioner. Dette forbud omfatter tilfælde, hvor sådanne ressourcer indirekte stilles til rådighed gennem ejede eller kontrollerede virksomheder.

(8)

     Kommissionen har også sat Belarus på dagsordenen for mødet i ekspertgruppen om gennemførelse af sanktioner og kunne nedsætte en undergruppe vedrørende Belarus, hvis situationen kræver det.

(9)

     Erklæring af 30. juli 2021 fra den højtstående repræsentant på Den Europæiske Unions vegne om regimets instrumentalisering af migranter og flygtninge.

(10)

     Erklæring af 10. november 2021 fra den højtstående repræsentant på Den Europæiske Union vegne om situationen ved Den Europæiske Unions grænse.

(11)

     Denne mulighed vil blive udvidet inden for rammerne af AMIF i 2022.

(12)

     F.eks. Eurosurs fusionstjenester, der tilbyder risikoanalyse og målrettede oplysninger vedrørende de steder, hvorfra irregulær migration kan starte, eller hvor migranterne være i transit.

(13)

     COM(2021) 591 final.

(14)

     Protokol om bekæmpelse af menneskesmugling til lands, ad søvejen og ad luftvejen til supplering af De Forenede Nationers konvention om bekæmpelse af grænseoverskridende organiseret kriminalitet. ICAO's retningslinjer for fly- og kabinepersonales indberetning af menneskehandel. IATA's resolution om indberetning af menneskehandel. IATA's retningslinjer vedrørende menneskehandel. IMO's midlertidige foranstaltninger til bekæmpelse af usikker praksis i tilknytning til menneskehandel, smugling og transport af migranter ad søvejen.