EUROPA-KOMMISSIONEN

Bruxelles, den 27.3.2019

COM(2019) 158 final

RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET

37. årsrapport fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet
om EU's antidumping-, antisubsidie- og beskyttelsesforanstaltninger og tredjelandes brug af handelspolitiske beskyttelsesinstrumenter over for EU i 2018

{SWD(2019) 141 final}

RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET

37. årsrapport fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet
om EU's antidumping-, antisubsidie- og beskyttelsesforanstaltninger og tredjelandes brug af handelspolitiske beskyttelsesinstrumenter over for EU i 2018

Resumé

I denne 37. rapport redegøres der for to aspekter af Den Europæiske Unions handelsbeskyttelsesaktiviteter. For det første gøres der status over de vigtigste udfordringer og udviklingstendenser samt de vigtigste resultater, som Juncker-Kommissionen har opnået på området for handelsbeskyttelse. Dette gøres undtagelsesvis, idet det rækker ud over de retlige forpligtelser. I løbet af de 60 år, hvor EU har gjort brug af sine handelspolitiske beskyttelsesinstrumenter, har der sandsynligvis ikke været en mere udfordrende periode end tiden mellem 2014 og 2019. Den globale overkapacitet på markedet for stål førte til en væsentlig stigning i antallet af anmodninger om handelspolitiske beskyttelsesforanstaltninger. Ved at indføre 25 nye handelspolitiske beskyttelsesforanstaltninger på området for stål i denne periode har Kommissionen ydet et vigtigt – om ikke afgørende – bidrag til den europæiske stålindustris levedygtighed og globale konkurrenceevne. Endvidere blev EU's regelsæt for handelspolitisk beskyttelse ajourført for første gang siden 1994 i kraft af to større lovændringer. Disse ændringer har bidraget til at sikre, at EU's handelspolitiske beskyttelsesinstrumenter har kunnet anvendes til at imødegå den omsiggribende og skadevoldende dumping og subsidiering mere effektivt. Kommissionen har for første gang siden 2002 iværksat en beskyttelsesundersøgelse med fokus på stålprodukter og indført foranstaltninger på dette område. Som det fremgår af denne rapport har Kommissionens effektive, faste og afbalancerede tilgang givet mulighed for at beskytte EU's arbejdspladser. Den sendte også et stærkt svar på en stadig mere protektionistisk holdning hos visse handelspartnere, samtidig med at den sideløbende reformerer sit eget handelspolitiske beskyttelsessystem for at arbejde endnu mere effektivt i fremtiden.

For det andet beskrives EU's antidumping-, antisubsidie- og beskyttelsesforanstaltninger samt tredjelandes handelsbeskyttelsesaktiviteter over for EU i 2018 i rapporten. Denne del af rapporten er udarbejdet i overensstemmelse med de ajourførte bestemmelser i artikel 23 i antidumpinggrundforordningen 1 , artikel 34 i antisubsidiegrundforordningen 2 og artikel 23 i grundforordningen om beskyttelsesforanstaltninger 3 . Denne rapport suppleres ligesom i de foregående år af et arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene samt bilag med nærmere oplysninger og statistikker.

Det arbejde, der blev udført af Kommissionen i 2018, forblev betydeligt, idet der blev indført foranstaltninger i seks nye sager, mens der ingen foranstaltninger blev indført i otte nye sager, og aktivitetsniveauet var lige så højt som i 2017 med hensyn til revision af eksisterende foranstaltninger.

Derudover var 2018 også noget særligt, idet der kunne gælde forskellige regelsæt for de handelspolitiske beskyttelsesinstrumenter afhængigt af datoen for påbegyndelse af en undersøgelse, hvilket betød, at hele tre regelsæt blev anvendt samtidig 4 .

Denne rapport og det ledsagende arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene er offentliggjort på følgende adresse: http://ec.europa.eu/trade/issues/respectrules/anti_dumping/legis/index_en.htm .

I.Juncker-Kommissionens resultater

I.1    Et handelsbeskyttelsessystem på EU-plan, der anvendes effektivt – beslutsomt, men også velafbalanceret

For at være fri skal handelen være fair. EU's handelsbeskyttelse er hjørnestenen i EU's indsats for at opretholde retfærdige handelsvilkår. Samtidig bør moderne handelspolitiske beskyttelsesinstrumenter tilpasses til de økonomiske realiteter, og brugen af dem bør begrænses til et omfang, der er nødvendigt for at afhjælpe konsekvenserne af skadevoldende og unfair import. Det er i denne ånd, at Kommissionen i sin meddelelse "Handel for alle" 5 har fastsat et prioriteret mål om at gøre de handelspolitiske beskyttelsesinstrumenter mere effektive og virkningsfulde.

Dette er særlig vigtigt, da Juncker-Kommissionen i hele sin mandatperiode har beskæftiget sig med et meget stort antal sager om unfair import, hvoraf mange har været afgørende for den europæiske økonomi. I perioden fra november 2014 til december 2018 blev der i 170 tilfælde anvendt handelspolitiske beskyttelsesinstrumenter, og der blev indført 95 foranstaltninger for at genetablere lige konkurrencevilkår. 35 af sidstnævnte er nye foranstaltninger, mens resten er fornyelser eller forlængelser af eksisterende foranstaltninger.

EU's handelspolitiske beskyttelsesinstrumenter sikrer arbejdspladser og har dermed en direkte positiv indvirkning på EU's industrielle struktur og økonomien: De handelspolitiske beskyttelsesforanstaltninger, som EU har indført siden starten af Kommissionens mandatperiode, har i realiteten bevaret mere end 124 000 arbejdspladser 6 . Dette har navnlig gavnet stålsektoren, hvor mere end 86 000 arbejdspladser er blevet beskyttet. Samlet set har de EU-foranstaltninger, der var i kraft ved udgangen af 2018, direkte beskyttet 320 000 industriarbejdspladser mod unfair konkurrence.

EU's handelspolitiske beskyttelsesinstrumenter letter vilkårene for industrien i EU så billigt som muligt. Faktisk har EU pålagt lavere toldsatser end vores handelspartnere. Eksempelvis ligger tolden på stål i dag på i gennemsnit på 29-45 %, mens den tilsvarende told i USA er på 54-87 % 7 . En af hovedårsagerne til denne lavere gennemsnitlige told i EU er reglen om "den laveste told", som foreskriver, at enten kilden til unfair konkurrence (dumpingmargenen) eller dens effekt (skadesmargenen) – alt efter hvad er lavest – bør afhjælpes 8 . I øvrigt indleder Kommissionen kun undersøgelser, hvis det er nødvendigt. Desuden vurderer den om, om handelspolitiske beskyttelsesforanstaltninger er i strid med EU's overordnede økonomiske interesser, før den indfører afhjælpende foranstaltninger.

EU's handelspolitiske beskyttelsesforanstaltninger har en stærkt afhjælpende effekt: I de fleste tilfælde ses denne effekt allerede i undersøgelsesfasen, og når der indføres foranstaltninger, falder dumpingimporten eller den subsidierede import i hvert fald betydeligt. Nedenstående tabel viser en stikprøve af gældende EU-foranstaltninger med angivelse af deres effekt:

Kilde: Comext, EU-forskrifter

Et andet eksempel på EU's handelspolitiske beskyttelsesforanstaltningers effektivitet kan ses i Unionens reaktion på stålkrisen, som beskrives nærmere i afsnit I.3 nedenfor.

I perioden fra november 2014 til november 2018 har EU i kraft af indførelsen af foranstaltninger opkrævet mere end 1,5 mia. EUR i antidumping- eller udligningstold, som er blevet overført til EU-budgettet.

Antidumping- og antisubsidieforanstaltninger skal revideres fem år efter indførelsen, hvis EU-erhvervsgrenen ønsker at opretholde dem ud over denne periode. Fra november 2014 til december 2018 indledte Kommissionen 52 udløbsundersøgelser af EU-foranstaltninger. Disse undersøgelser gør det muligt at sammenligne situationen i EU-erhvervsgrenen på tidspunktet for indførelse af foranstaltninger med situationen fem år senere. Kommissionen kan opretholde foranstaltninger, hvis den ved en udløbsundersøgelse konstaterer, at der sandsynligvis fortsat eller igen ville forekomme dumping/subsidiering og skade, hvis foranstaltningerne blev ophævet. EU's industri anmoder om udløbsundersøgelser i ca. 75 % af tilfældene 10 .

Udvalgte eksempler på udløbsundersøgelser som et mål for handelspolitiske beskyttelsesinstrumenters effektivitet

Globaliseringen af samhandelen har gjort det nemmere at omgå de handelspolitiske beskyttelsesforanstaltninger eller mindske deres effektivitet. Derfor har Kommissionen løbende holdt øje med importstatistikkerne for at afsløre eventuelle tilfælde, hvor foranstaltningerne omgås 13 , eller tolden absorberes 14 . For at afhjælpe sådanne situationer har Kommissionen mellem november 2014 og december 2018 indledt 14 antiomgåelses- eller antiabsorberingsundersøgelser og i 14 tilfælde udvidet de eksisterende foranstaltninger, så de omfatter andre lande eller produkter, for at fastholde foranstaltningernes ønskede effekt.

Sidst, men ikke mindst har Kommissionen løbende været i kontakt med alle centrale interessentorganisationer, der berøres af handelspolitiske beskyttelsesforanstaltninger, for at vurdere, om foranstaltningerne har opfyldt deres mål, og anslå deres effekt. Der er afholdt regelmæssige møder med repræsentanter for erhvervslivet og andre interessenter, bl.a. for at informere om og drøfte ændringer af lovgivningen om handelspolitiske beskyttelsesinstrumenter, og der er så vidt muligt taget hensyn til de forskellige interessenters bekymringer.

I.2    Et system, der er omlagt for at opnå endnu mere effektivitet og sikkerhed

Modernisering

Kernen i EU's regelsæt for handelspolitiske beskyttelsesinstrumenter er fra afslutningen af forhandlingerne under Uruguay-runden. Allerede i 2008 blev der gjort forsøg på at modernisere grundforordningerne. Alligevel er det under den nuværende Kommission, at de nødvendige moderniseringsændringer i sidste ende blev bragt til en vellykket afslutning. Det var ikke mindst på grund af de nye realiteter på det globale marked og den stigende bølge af illoyal handelspraksis, at der er et klart behov for yderligere effektivitet og sikkerhed. Efter at Rådet og Europa-Parlamentet den 5. december 2017 nåede til enighed om Kommissionens forslag, trådte det moderniserede regelsæt i kraft den 8. juni 2018. Dette vigtige fremskridt har gjort EU's handelspolitiske beskyttelsesinstrumenter mere effektive og gennemsigtige og bedre tilpasset til at imødegå udfordringerne i verdensøkonomien, idet der samtidig tages hensyn til behovene hos alle interessenter, både EU-producenter, -importører og -brugere længere nede i systemet.

Moderniseringen af EU-lovgivningen indebærer mange ændringer. Der er bl.a. indført en forbedret beregning af skadesmargenen, der er afgørende for anvendelsen af reglen om "den laveste told", som er et af de centrale kendetegn ved EU's handelspolitiske beskyttelsesinstrumenter. Desuden er beregningen af den ikke-skadevoldende pris blevet ajourført for bedre at afspejle de aktuelle økonomiske realiteter. Den omfatter bl.a. en minimumsfortjeneste på 6 % og bedre muligheder for at tage hensyn til EU's industris investeringer og F&U-behov ved beregning af skadesmargenen. Endvidere kan der i de nye regler tages højde for fordrejninger af råvarepriserne, som i stigende grad plager samhandelen i dag.

For at opnå øget effektivitet er der fastsat en kortere tidsfrist for indførelse af midlertidige foranstaltninger. Disse foranstaltninger skal nu normalt indføres inden for syv måneder og senest inden for otte måneder, hvor det tidligere tog ni måneder. EU-erhvervsgrenen vil således hurtigere få støtte til at afhjælpe de skadelige virkninger af unfair konkurrence. Med det mål at sikre mere gennemsigtige procedurer og gøre det muligt for de erhvervsdrivende at indrette sig efter foranstaltningerne på et tidligere tidspunkt har EU desuden oprettet en mekanisme til tidlig varsling om indførelse af midlertidige antidumping- og antisubsidieforanstaltninger. Ingen anden instans med kompetence på området for handelspolitiske beskyttelsesinstrumenter anvender et sådant system.

Et andet vigtigt mål, som Kommissionen har forsøgt at nå, bestod i at knytte de handelspolitiske beskyttelsesinstrumenter tættere sammen med behovene hos mindre virksomheder. I tråd med denne indsats vil SMV'er i EU få yderligere støtte, hvis de overvejer at indføre handelspolitiske beskyttelsesforanstaltninger eller berøres af dem.

Endelig åbner ny lovgivning om handelsbeskyttelse for første gang mulighed for, at Kommissionen under en række nærmere definerede omstændigheder tager hensyn til sociale og miljømæssige aspekter i de lande, der undersøges. Dette gælder navnlig med hensyn til reglen om "den laveste told", når skadesmargenen skal fastsættes. Denne nye tilgang anlægges som en reaktion på den udbredte holdning hos mange institutionelle interessenter og store dele af offentligheden om, at en åben handelspolitik kun kan baseres på bæredygtig samhandel, hvor et minimum af fælles værdier respekteres.

Ny metode til beregning af dumping og et styrket antisubsidieinstrument

På forslag af Kommissionen blev EU's grundforordninger den 20. december 2017 ændret for at kunne håndtere nye økonomiske realiteter bedre. Disse lovgivningsmæssige ændringer indebærer en omfattende gennemgang af EU's handelspolitiske beskyttelsesinstrumenter. For det første er der indført en ny metode til at beregne den normale værdi af de varer, der undersøges, i tilfælde af væsentlige fordrejninger, som forårsages af myndighederne i eksportlandet. Disse fordrejninger kan eksistere i et land som helhed eller i en given sektor. De nye regler har ingen indflydelse på, om et land anses for at have en markedsøkonomi eller ej. For at gøre det muligt for interessenter at understøtte deres argumentation over for lande, hvor der forekommer fordrejninger, kan Kommissionen offentliggøre rapporter om konstaterede fordrejninger i bestemte lande eller sektorer. Den første af disse rapporter vedrørte Kina 15 , som er det land, der hyppigst er genstand for EU's handelsbeskyttelsesaktiviteter. Kommissionen har endvidere bebudet, at den næste landerapport vil vedrøre Rusland 16 .

For det andet har nye ændringer også styrket antisubsidieinstrumentet. Den gør det lettere for Kommissionen at få et overblik over subsidieringens fulde omfang, da den gør det muligt også at tage hånd om subsidier, der kun konstateres ved en undersøgelse. Denne ændring er vigtig, fordi udenlandske regeringer i stigende grad yder subsidier på en ugennemsigtig måde og i strid med Verdenshandelsorganisationens (WTO's) regler om anmeldelse af subsidier.

I.3    Et system til effektiv håndtering af nye globale udfordringer

I løbet af de seneste år har handelspolitiske beskyttelsesinstrumenter fået stadig større betydning, da de har vist sig at være afgørende for at tage hånd om globale handelsmæssige udfordringer.

På grund af den kinesiske overkapacitets afsmittende virkning på samhandelen led den europæiske stålindustri alvorlige tab i perioden 2013-2016. Den politiske reaktion var både hurtig og omfattende, idet Kommissionen i marts 2016 offentliggjorde en meddelelse 17 , hvori der fastlægges en bred vifte af foranstaltninger, som navnlig omfatter handelspolitik.

For så vidt angår handelspolitiske beskyttelsesinstrumenter var reaktionen tostrenget. I perioden 2014-2018 indførte EU 25 nye foranstaltninger vedrørende stålprodukter (ud af alle 35 nye handelspolitiske beskyttelsesforanstaltninger) for dels at afhjælpe de skadelige følgevirkninger af dumpingimport og subsidieret import og dels at genetablere fair handelsvilkår og dermed bidrage til at genoprette sektoren. Derudover traf EU en række foranstaltninger for bedre at kunne sikre handelspolitisk beskyttelse af stålindustrien i kraft af importovervågning, fremskyndede undersøgelser, indledning af undersøgelser på baggrund af trusler om skade (hvor det var begrundet) eller anvendelse af endelig told med tilbagevirkende kraft, hvor det var berettiget.

Disse foranstaltninger har haft en væsentlig indvirkning: Importen af stålprodukter, der er omfattet af de foranstaltninger, som blev indført i perioden 2014-2017, er faldet med mere end 95 % i gennemsnit sammenlignet med importen før foranstaltningerne. De importerede varer var ikke længere konkurrencedygtige, når de urimelige elementer ved importen, dvs. dumpede eller subsidierede priser, blev neutraliseret af handelspolitiske beskyttelsesforanstaltninger. For så vidt angår kritiske stålprodukter, hvor EU's brugerindustri er afhængig af import, f.eks. varmtvalsede bredbånd, er dumpingimport eller subsidieret import blevet erstattet af import fra andre kilder, for hvilke der på daværende tidspunkt ikke forelå dokumentation for urimelig prissætning. Ved at neutralisere dumpingimport og subsidieret import har de handelspolitiske beskyttelsesforanstaltninger genskabt lige konkurrencevilkår, ikke blot for EU's fremstillingsindustri, men også for andre leverandører fra tredjelande, og dermed gjort det muligt for EU's forbrugere fortsat at drage fordel af diversificerede forsyningskilder.

I 2017 sås de første håndgribelige tegn på en genopretning af stålsektoren, og dette kan til dels tilskrives Kommissionens indførelse af handelspolitiske beskyttelsesforanstaltninger. EU's stålindustri var dog fortsat sårbar og såret af dumpet og/eller subsidieret import. Dette skyldtes navnlig den globale overkapacitet på stålmarkedet.

I den sammenhæng opstod der i 2018 yderligere udfordringer på handelsområdet, som krævede en hurtig og velafvejet indsats fra Kommissionens side. Den 23. marts 2018 lagde USA en importtold på 25 % på stålprodukter. EU anså disse foranstaltninger for ikke at være juridisk berettigede og reagerede resolut på disse handelsforstyrrelser. Ved en trestrenget indsats rejste Kommissionen tvivl om USA's tiltag i WTO's tvistbilæggelsessystem, ligesom den indførte foranstaltninger til at genskabe balance og traf handelspolitiske beskyttelsesforanstaltninger ved at indlede en beskyttelsesundersøgelse – den første af sin art siden 2002. Som følge af USA's told begyndte flere globale leverandører at omdirigere en del af deres eksport fra USA til EU. For at undgå en yderligere kraftig stigning i importen, som truede med at forværre EU's stålproducenters allerede skrøbelige økonomiske situation (pga. overkapacitet på verdensmarkedet), vedtog Kommissionen endelige beskyttelsesforanstaltninger erga omnes 18 . Foranstaltningerne i form af toldkontingenter vil opretholde de traditionelle handelsstrømme og mangfoldigheden af forsyningskilder, som EU's brugerindustri har behov for, og samtidig beskytte EU's produktionsindustri mod handelsfordrejning.

Kommissionen har desuden intensiveret sin kamp mod tredjelandes handelsfordrejende subsidier. Navnlig kan subsidier, der bidrager til overkapacitet, vise sig at være særlig fordrejende og ofte indebære afsmittende virkninger fra overskudsproduktion på eksportmarkederne. Denne subsidiering har de facto ofte den samme virkning som eksportsubsidier, som er forbudt i henhold til WTO's regler. Mellem november 2014 og december 2018 indledte Kommissionen 25 antisubsidieundersøgelser, og i samme periode indførte, udvidede eller forlængede den 12 antisubsidieforanstaltninger. I mange tilfælde afslørede undersøgelserne forholdsvis omfattende subsidiering, som var forekommet forholdsvis sjældent i foregående perioder. For eksempel blev der pålagt en betydelig udligningstold på varmtvalsede flade produkter af stål fra Kina (på op til 35,9 %) og dæk fra Kina (på op til 51,08 %). Da det bliver stadig vigtigere at bekæmpe problemet med tredjelandes subsidiering, har Kommissionen oprettet en særlig subsidiedatabase, som skal skabe større gennemsigtighed om udenlandske ordninger. Denne database offentliggøres nu på Kommissionens websted 19 , og den opdateres løbende. I den henseende skal det bemærkes, at WTO's medlemmer er retligt forpligtet til at anmelde deres subsidier til WTO. Mange WTO-medlemmer overholder dog kun delvist eller slet ikke denne forpligtelse. EU har systematisk henledt opmærksomheden på denne manglende overholdelse i WTO's antisubsidieudvalg. Desuden har Fællesskabet bestilt undersøgelser, der skal blotlægge subsidiering foretaget af udenlandske regeringer, navnlig Kina. Disse undersøgelser vil blive gjort offentligt tilgængelige for at kompensere for den manglende gennemsigtighed i forbindelse med udenlandske subsidieordninger.

I.4    Et stærkt engagement i at imødegå tredjelandes foranstaltninger

Som led i bestræbelserne på at sikre fair handelsvilkår for EU's industri har Kommissionen desuden grebet ind, når tredjelande har haft til hensigt at indføre uberettigede handelspolitiske beskyttelsesforanstaltninger over for EU-eksport. Over hele verden har der siden 2014 været en konstant stigning i antallet af iværksatte handelsbeskyttelsesaktiviteter, og de nåede et rekordhøjt niveau i 2018, hvor Kommissionens tjenestegrene greb ind i forbindelse med ca. 70 handelsbeskyttelsesundersøgelser. Disse indgreb omfattede skriftlige anmeldelser og deltagelse i høringer af teknisk art i forbindelse med igangværende undersøgelser. I nødvendigt omfang har Kommissionen desuden foretaget politiske indgreb.

Målet med disse foranstaltninger er at sikre, at reglerne overholdes, og at misbrug af handelspolitiske beskyttelsesinstrumenter undgås. Takket være Kommissionens foranstaltninger er mange uberettigede foranstaltninger således undgået. Der kan bl.a. være tale om følgende:

1) I en konkret sag indledte USA en undersøgelse af importen af store civile luftfartøjer fra Canada. Denne sag havde en indirekte indvirkning på EU, da den involverede et EU-selskab, der producerede vinger til de canadiske luftfartøjer. Alle foranstaltninger kunne have bragt ca. 4 000 arbejdspladser i EU direkte i fare. Kommissionen foretog flere indgreb i forbindelse med USA's undersøgelse, idet den henviste til de klare uoverensstemmelser i forhold til WTO's regler. Den fokuserede navnlig på, at USA's industri ikke havde lidt nogen skade. Dette argument førte til, at USA's undersøgelse blev afsluttet i januar 2018.

2) Kommissionen formåede at gribe ind over for en tyrkisk beskyttelsesundersøgelse vedrørende dæk, som potentielt kunne berøre EU's årlige eksport til en værdi af 450 mio. EUR. Takket være Kommissionens overbevisende indgreb blev en række foranstaltninger afværget.

3) Kommissionen gennemførte også en vellykket foranstaltning i en antidumpingundersøgelse vedrørende import af coated papir, der var indledt af Indien (til en eksportværdi på omkring 110 mio. EUR). Kommissionen greb adskillige gange ind med deltagelse af EU-delegationen og i sidste ende et direkte indgreb fra kommissær Cecilia Malmströms side over for den indiske regering. Sagen blev afsluttet, uden at der blev indført foranstaltninger.

4) En australsk antidumpingundersøgelse vedrørende import af tomater på dåse fra Italien, som Kommissionen arbejdede aktivt på i en lang årrække (de første foranstaltninger blev indført i 2014 og 2016 og vedrørte eksport, som på daværende tidspunkt havde en værdi af ca. 60 mio. EUR), udviklede sig positivt i 2018. Den australske undersøgelsesinstans bekræftede, at direkte støtteforanstaltninger rettet mod italienske tomatproducenter ikke havde nogen fordrejende virkning, og at der ikke var nogen "særlig markedssituation" på det italienske tomatmarked. Herved blev sagen definitivt lukket.

5) Kommissionen greb ind i en fornyet antidumpingundersøgelse foretaget af de amerikanske myndigheder vedrørende import af ikke-coated papir fra Portugal (med en eksportværdi på ca. 140 mio. EUR). Efter Kommissionens indgreb blev den endelige told på 37 % sænket til 1,75 % (som ved et andet indgreb i 2016, hvor den blev sænket fra 29 % til 7 %).

6) Kommissionen greb ind i en antidumpingundersøgelse indledt af Colombia vedrørende frosne pomfritter fra EU. Resultatet blev, at både tolden og antallet af selskaber, der blev berørt af den, blev reduceret. Foranstaltningerne er dog fortsat problematiske, og Kommissionen overvejer at tage flere skridt for at fjerne dem, f.eks. gennem yderligere bilaterale interventioner eller indbringelse af en sag for WTO.

I mange tilfælde har Kommissionen desuden gjort brug af WTO's tvistbilæggelsesprocedurer for at få fjernet uberettigede foranstaltninger. Dette var f.eks. tilfældet med den russiske antidumpingtold på lette erhvervskøretøjer fra Tyskland og Italien, hvor det i sidste ende blev fastslået, at Rusland havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til WTO-reglerne, og Rusland undlod derfor at forlænge foranstaltningerne.

I Kommissionens mandatperiode har forhandlingen af frihandelsaftaler givet lejlighed til at indgå aftaler med vores samhandelspartnere om fælles regler i handelsbeskyttelsesprocedurer. Disse har omfattet øget gennemsigtighed ved gennemførelse af undersøgelser og garantier for en afbalanceret tilgang ved pålæggelse af told. Resultaterne er bl.a. opnået ved så vidt muligt at fremme anvendelsen af reglen om "den laveste told" og tage hensyn til interesserne hos importører og virksomheder længere nede i forsyningskæden. Sådanne bestemmelser indgår nu i vores aftaler med Korea og Japan, og de forhandles også med andre samhandelspartnere.

I.5    Et mere gennemsigtigt system

Mens der i WTO's regler kun er fastsat minimumskrav, har denne Kommission iværksat en række initiativer med fokus på gennemsigtighed for at gøre handelsbeskyttelsessystemet mere effektivt, rummeligt og informativt for de berørte parter. Som følge heraf tilbyder Kommissionen nu en dedikeret webplatform (TRON), der åbner mulighed for bedre og lettere udveksling af oplysninger med interesserede parter. Parterne har konstant adgang til ikkefortrolige undersøgelsesdokumenter med henblik på at kunne forsvare deres rettigheder mere effektivt. Hvad angår åbenhed over for offentligheden, har Kommissionen på sit websted siden maj 2016 systematisk offentliggjort ikkefortrolige sammendrag af alle klager og anmodninger om fornyede undersøgelser. Som et supplement til Kommissionens egne forpligtelser, der er fastsat i meddelelsen "Handel for alle", har tjenestegrenene med ansvar for handelspolitiske beskyttelsesinstrumenter siden den 1. august 2017 forelagt alle interesserede parter, hos hvem der er aflagt et kontrolbesøg, en rapport om besøget. Desuden medtages en ikkefortrolig udgave af rapporten i den dokumentation, der gøres tilgængelig for andre interesserede parter. Resultaterne af kontrolbesøgene kan vise sig at blive afgørende for konklusionerne vedrørende bestemte virksomheder, og et sådant skridt kan bidrage til at undgå unødvendige retstvister.

Desuden er Kommissionen ved at færdiggøre gennemførelsen af et andet element, der skal lette offentlighedens indsigt i handelsbeskyttelsesprocedurer, idet den på sit websted vil offentliggøre flere oplysninger om virksomheders anmodninger om tilbagebetaling og de undersøgelser, der foretages i forbindelse hermed.

II    Aktivitet i relation til handelspolitiske beskyttelsesinstrumenter i 2018

II.1Undersøgelsesaktivitet  

II.1.1Generelt overblik

Ved udgangen af 2018 var der 93 endelige antidumpingforanstaltninger og 12 udligningsforanstaltninger gældende inden for EU 20 . Der er tale om et mindre fald i forhold til det foregående år.

Undersøgelsesarbejdet lå fortsat på et højt niveau og nåede næsten op på niveauet fra 2017. Der var hovedsagelig tale om nye undersøgelser i henhold til nye regler for handelspolitiske beskyttelsesinstrumenter samt et stadig betydeligt antal ældre undersøgelser. Ved udgangen af 2018 var der i alt 45 igangværende undersøgelser samt seks igangværende undersøgelser om tilbagebetaling, der omfatter 99 anmodninger om tilbagebetaling.

En mere detaljeret oversigt over lovgivningen om handelspolitiske beskyttelsesinstrumenter og nærmere oplysninger om årets aktiviteter findes i det arbejdsdokument og de relevante bilag, der ledsager denne rapport.

II.1.2Antidumping- og antisubsidieundersøgelser (jf. bilag A til og med I)

I 2018 blev der indledt 10 nye undersøgelser. I to tilfælde blev der indført midlertidig told. Fire sager blev afsluttet med indførelsen af en endelig told, mens otte undersøgelser blev afsluttet uden indførelse af foranstaltninger.

De fornyede undersøgelser udgør fortsat en væsentlig del af sagsbehandlingen. I 2018 blev der indledt hele 17 fornyede udløbsundersøgelser, og syv udløbsundersøgelser blev afsluttet med en bekræftelse af tolden. Ingen udløbsundersøgelse blev afsluttet med ophævelse af foranstaltningerne. I 2018 udløb fire foranstaltninger automatisk.

Der blev indledt tre interimsundersøgelser. Fire interimsundersøgelser blev afsluttet uden ændring af foranstaltningerne, mens to blev afsluttet med en ændring.

Endelig blev der i 2018 indledt tre fornyede undersøgelser, som normalt vedrører gennemførelse af domstolsafgørelser. Fem af disse undersøgelser blev afsluttet.

II.1.3Beskyttelsesundersøgelser (jf. bilag L)

I 2018 indledte EU tre beskyttelsesundersøgelser – én erga omnes om stålprodukter og to bilaterale mod Cambodja og Myanmar om indica-ris i henhold til reglerne i EU's generelle præferenceordning.

II.1.4Verifikationsaktiviteter 

I forbindelse med sine undersøgelser aflægger Kommissionen kontrolbesøg for at se nærmere på fortegnelserne hos virksomheder og sammenslutninger med det mål at verificere de oplysninger, der er afgivet under procedurerne. I 2018 aflagde EU's tjenestegrene med ansvar for handelspolitiske beskyttelsesinstrumenter 167 af disse besøg, som omfattede 1 978 mand-/arbejdsdages verifikationsarbejde.

II.2Håndhævelse af foranstaltninger (jf. bilag J, K, M og Q)

Som anført ovenfor er det afgørende at sikre effektiv gennemførelse af de foranstaltninger, der indføres. En af de vigtigste aktiviteter består i at sikre, at foranstaltninger ikke omgås ved, at tolden absorberes, eller betaling af den omgås. I 2018 blev der indledt én antiabsorberingsundersøgelse, men den var stadig i gang ved årets udgang. Ingen andre antiabsorberingsundersøgelser blev afsluttet. Der blev ikke indledt nogen antiomgåelsesundersøgelser, men to sådanne undersøgelser, der var indledt i 2017, blev afsluttet i 2018 uden forlængelse.

Overvågning af tilsagn udgør også en del af håndhævelsesaktiviteterne. I begyndelsen af 2018 var der tre gældende tilsagn. Ingen nye tilsagn blev godtaget i årets løb. Således var der fortsat tre gældende tilsagn ved udgangen af 2018.

Endelig skal det nævnes, at Kommissionen arbejder tæt sammen med OLAF, for så vidt angår gennemførelse af foranstaltninger. Som sædvanlig forelagde Kommissionen i 2018 OLAF al tilgængelig information og dokumentation vedrørende ulovlig aktivitet med tilknytning til handelspolitiske beskyttelsesinstrumenter. 

II.3Små og mellemstore virksomheder (SMV'er)

I forbindelse med moderniseringen af de handelspolitiske beskyttelsesinstrumenter lancerede Kommissionen i 2018 et initiativ, der skal hjælpe SMV'er, som berøres af handelspolitiske beskyttelsesinstrumenter, både inden for EU og i tredjelande. Der blev bl.a. oprettet et særligt websted. Her kan virksomhederne få adgang til rådgivning og finde eksempler på spørgeskemaer og en detaljeret vejledning i, hvordan de håndterer processen i forbindelse med undersøgelser. Dette initiativ supplerer den SMV-helpdesk, som fortsat hjælper SMV'er, der søger oplysninger om de handelspolitiske beskyttelsesinstrumenter. I årets løb har helpdesken modtaget både forespørgsler af generel art om arten af de handelspolitiske beskyttelsesinstrumenter og mere specifikke forespørgsler om bestemte sager.

II.4    Sociale og miljømæssige standarder

Når den nye metode til beregning af varers normale værdi finder anvendelse, vælger Kommissionen et egnet repræsentativt land til brug ved beregningen. Kommissionen skal basere sit valg på en vurdering af den sociale og miljømæssige beskyttelse i de pågældende lande, hvis der er tale om mere end ét land. I forbindelse med nye undersøgelser og udløbsundersøgelser, der indledes efter den 20. december 2017, kontrollerer Kommissionen derfor navnlig, om de relevante internationale konventioner er blevet ratificeret.

Der kan kun henvises til en beskrivelse af, hvordan der tages hensyn til standarder for social og miljømæssig beskyttelse i undersøgelser af handelspolitiske beskyttelsesinstrumenter, i de årlige rapporter, som offentliggøres, efter at undersøgelserne har ført til foreløbige eller endelige konklusioner. Ingen af de igangværende undersøgelser, hvor den nye metode anvendes, er nået frem til dette stadie, og der vil således først foreligge resultater i den næste årsrapport.

Efter at de moderniserede regler for handelspolitiske beskyttelsesinstrumenter er trådt i kraft, forholder det sig i øvrigt således, at når Kommissionen beregner en vares målpris, tager den også hensyn til EU-virksomhedernes faktiske eller fremtidige produktionsomkostninger, som skyldes anvendelse af multilaterale miljøaftaler (og deres protokoller) og visse af Den Internationale Arbejdsorganisations konventioner. Fra og med den 8. juni 2018 er Kommissionen derfor begyndt at anvende sidstnævnte regel i sine undersøgelser. Også her gælder det, at da ingen af de igangværende undersøgelser, hvor dette er relevant, har nået det foreløbige eller endelige stadie endnu, vil sådanne sager således blive behandlet i den næste årsrapport.

II.5    Prøvelse ved EU-retsinstanser 

I 2018 afsagde Retten og Domstolen 26 domme vedrørende handelspolitiske beskyttelsesinstrumenter. Retten afsagde 10 domme, mens Domstolen afgjorde 12 appelsager og traf fire præjudicielle afgørelser. De relevante domme beskrives i bilag S.

I 2018 blev der indledt 15 nye sager om handelspolitiske beskyttelsesinstrumenter (sammenlignet med 20 i 2017).

II.6     Tredjelandes aktiviteter rettet mod EU

I 2018 var der indledt i alt 174 handelspolitiske beskyttelsesforanstaltninger, som påvirkede EU's eksport (sammenlignet med 162 i 2017). Denne tendens forventes at fortsætte i de kommende år, bl.a. i betragtning af de mange nye og igangværende undersøgelser i 2018 (35 sammenlignet med 31 i 2017), i forbindelse med hvilke der kan indføres foranstaltninger i 2019.

USA tegnede sig for størstedelen af de handelspolitiske beskyttelsesinstrumenter, der blev anvendt over for EU-eksporten, idet 33 foranstaltninger var i kraft (sammenlignet med 26 i 2017). Dette er en stigning på 89 % i forhold til 2015 (18 foranstaltninger). Desuden bidrog USA indirekte til stigningen i antallet af foranstaltninger på verdensplan, da lande som Tyrkiet og Canada indledte beskyttelsesundersøgelser vedrørende visse stålprodukter som en reaktion på, at USA havde vedtaget foranstaltninger over for importen af stål i henhold til Section 232 i Trade Expansion Act. Antidumpingforanstaltninger er dog fortsat det mest anvendte instrument på verdensplan, idet de udgør 133 af de 174 foranstaltninger, der er i kraft.

Med 21 foranstaltninger i kraft (21 i 2017) er Indien det land, der har anvendt næst flest handelspolitiske beskyttelsesinstrumenter over for EU, efterfulgt af Kina med 18 foranstaltninger i kraft i 2018 (20 i 2017).

For så vidt angår nye undersøgelser i 2018 har USA indledt tre, mens Indien har indledt fire og Kina to. Ud over disse lande har en række andre anvendt handelspolitiske beskyttelsesinstrumenter mindre regelmæssigt, men også bidraget til den opadgående tendens. Dette gælder i særdeleshed Australien og Argentina, som hver især indledte tre nye undersøgelser i 2018. Blandt andre lande, der er blevet aktive på området, kan nævnes Golfstaternes Samarbejdsråd med tre igangværende undersøgelser, Madagaskar med to nye beskyttelsesundersøgelser og Colombia, som i 2018 indledte en undersøgelse vedrørende frosne pomfritter, som er den første i fem år.

Hvad angår indledte foranstaltninger, indtager USA førerrollen med 10 nye foranstaltninger i 2018, efterfulgt af Australien med fire nye foranstaltninger og Indien og Tyrkiet med tre nye foranstaltninger hver. Kina indførte én ny foranstaltning i 2018.

Stålsektoren var igen den sektor med flest aktiviteter, idet den tegnede sig for 12 ud af 37 indledte undersøgelser og 13 nye foranstaltninger ud af 32. Stålprodukter stod også for den største andel af det samlede antal indledte foranstaltninger i 2018, nemlig 67 ud af 174. Kemiske produkter udgør fortsat en stor andel, idet der er indledt otte nye undersøgelser på området.

Kommissionen griber ind over for de fleste foranstaltninger, der rettes mod EU. Den fokuserer dog navnlig på systemiske problemer og sager, hvor EU's industri specifikt anmoder om hjælp. I 2018 greb Kommissionen f.eks. ind over for Chiles beskyttelsesundersøgelse vedrørende import af mælkepulver og ost og Australiens fornyede antidumpingundersøgelse vedrørende tomater på dåse, som begge stadig er i gang. Den told, som Colombia har pålagt import af frosne pomfritter, er et særlig alvorligt handelsrelateret irritationsmoment, da det lader til, at dumpingmargenerne blev holdt kunstigt høje ved brug af mangelfulde metoder.

I 2018 var papirindustrien desuden i særlig grad mål for undersøgelser indledt af Indien, Golfstaternes Samarbejdsråd og Australien. Kommissionen greb ind i samarbejde med EU-erhvervsgrenen, og den overvåger fortsat disse undersøgelser nøje.

II.7Aktiviteter inden for rammerne af WTO

EU har fortsat været stærkt engageret og spillet en aktiv rolle med hensyn til at fremme en dagsorden med fokus på subsidier i WTO. I 2018 fortsatte de intensive forhandlinger i Genève om subsidier til fiskerisektoren. Der er kun gjort begrænsede fremskridt, men parterne har vedtaget et ambitiøst arbejdsprogram for 2019, som bør gøre det muligt for WTO's medlemmer at afslutte forhandlingerne inden udgangen af 2019.

I 2018 deltog EU i arbejdet i de relevante WTO-udvalg på området for handelspolitiske beskyttelsesinstrumenter, som afholdt møder i april og oktober. I WTO's antidumpingudvalg besvarede EU navnlig mange spørgsmål om reformen af EU's lovgivning om handelspolitiske beskyttelsesinstrumenter. Derudover tog EU en række emner op, der har givet anledning til bekymring over undersøgelser, som tredjelande har indledt mod EU som helhed eller enkelte medlemsstater.

EU deltog også i begge møder i WTO's antidumpingarbejdsgruppe vedrørende gennemførelse. De drøftede emner omfattede bl.a. beregning af dumpingmargener og metoder til at fastslå sandsynligheden for fortsat eller fornyet dumping og skade i forbindelse med udløbsundersøgelser.

På det særlige møde i WTO's Udvalg vedrørende Subsidier og Udligningsforanstaltninger blev EU's subsidieanmeldelse fra 2017 undersøgt. På de almindelige møder i samme udvalg fortsatte desuden drøftelserne om subsidiers bidrag til overskudskapacitet i forskellige økonomiske sektorer, og her kom både EU, USA, Canada og Japan med input. EU har desuden gentagne gange efterlyst øget gennemsigtighed fra de øvrige medlemmers side og indtrængende opfordret dem til at anmelde deres subsidier til WTO.

I WTO's Komité for Beskyttelsesforanstaltninger fremhævede EU en række problemer vedrørende andre WTO-medlemmers beskyttelsesundersøgelser (f.eks. Chiles undersøgelser om pulvermælk og goudaost, USA's vedrørende solpaneler og Tyrkiets vedrørende tapet). Derudover besvarede EU en række spørgsmål fra andre WTO-medlemmer om indledning af Fællesskabets beskyttelsesundersøgelse vedrørende visse stålprodukter.

II.8     Høringskonsulentens aktiviteter

I 2018 modtog høringskonsulenten i alt 27 interventionsanmodninger, og konsulenten afholdt otte høringer. I flere tilfælde blev anmodningerne indgivet samtidig med en anmodning om en høring med de tjenester, der havde ansvaret for undersøgelsen. Høringskonsulenten mente, at de interesserede parter først burde forelægge deres indsigelse over for de pågældende tjenester, og at konsulenten kun ville gribe ind, hvis der ikke kunne findes en løsning. Som følge heraf kunne de interesserede parter, der ønskede en intervention, i de fleste tilfælde finde en løsning sammen med undersøgelsesholdene.

I 2018 førte kun få undersøgelser til interventionsanmodninger. Der var enten tale om fælles anmodninger fra flere interesserede parter eller flere anmodninger fra den samme part. Parterne anfægtede oftest fastsættelser, fakta og konklusioner i forbindelse med undersøgelserne, og i alle tilfælde indvilgede tjenesterne i at fremlægge præciseringer eller yderligere oplysninger. I en bemærkelsesværdig sag anfægtede den interesserede part Kommissionens politik for beskyttelse af personoplysninger i forbindelse med undersøgelsen. Denne sag måtte henvises til det europæiske kontor for databeskyttelse. Ved alle interventioner i 2018 fandt høringskonsulenten, at de interesserede parters proceduremæssige rettigheder blev respekteret.

Efter ændringerne af lovgivningen anerkendes høringskonsulentens rolle nu udtrykkeligt i antidumping- og antisubsidiegrundforordningerne. I denne forbindelse har høringskonsulenten således også bidraget til de procedurer, som Kommissionen skal anvende for at øge gennemsigtigheden og sikre parternes proceduremæssige rettigheder.

(1)      Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/1036 om beskyttelse mod dumpingimport fra lande, der ikke er medlemmer af Den Europæiske Union (EUT L 176 af 30.6.2016, s. 21).

(2)      Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/1037 om beskyttelse mod subsidieret import fra lande, der ikke er medlemmer af Den Europæiske Union (EUT L 176 af 30.6.2016, s. 55).

(3)      Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2015/478 om fælles ordninger for indførsel (EUT L 83 af 27.3.2015, s. 16).

(4)      I sager, hvor der er iværksat en undersøgelse den 8. juni 2018 eller senere, gælder begge regelsæt vedrørende den nye beregningsmetode og modernisering (hvilket bl.a. indebærer en kortere undersøgelsesperiode). I nye sager og udløbsundersøgelser, der er iværksat mellem den 20. december 2017 og den 7. juni 2018, gælder reglerne om den nye beregningsmetode. For alle andre tilfælde var de "gamle" regler fortsat gældende.

(5)      Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget – Handel for alle – En mere ansvarlig handels- og investeringspolitik (COM(2015) 0497 final af 14.10.2015, s. 7).

(6)      Kilde: EU-forskrifter og formelle klager fra erhvervsgrenen eller anmodninger om undersøgelser.

(7)      Kilde: EU-forskrifter og WTO.

(8)      Der findes særlige regler om beregning af skadesmargenen i tilfælde af fordrejninger af råvarepriserne, som udgør mindst 17 % af en vares produktionsomkostninger. I tilfælde af subsidiering finder reglen om "den laveste told" normalt ikke anvendelse.

(9)

     Data om importen i den oprindelige undersøgelsesperiode sammenholdes med importen mellem november 2017 og oktober 2018. For så vidt angår "dæk" er de data, der var tilgængelige efter indførelsen af foranstaltninger (et halvt år) blevet ekstrapoleret med henblik på sammenligningen. Se Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) 2018/1579 af 18. oktober 2018 (EUT L 263 af 22.10.2018, s. 3).

(10)      Kommissionens egne data.

(11)      Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) 2017/2179 af 22. november 2017 (EUT L 307 af 23.11.2017, s. 25).

(12)      Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) 2017/109 af 23. januar 2017 (EUT L 18 af 24.1.2017, s. 1).

(13)      Omgåelse defineres som en ændring i mønstret for handelen mellem tredjelande og EU, som skyldes praksis, forarbejdning eller bearbejdning, for hvilken der ikke foreligger nogen tilstrækkelig gyldig grund eller økonomisk begrundelse ud over indførelsen af antidumping- eller udligningstold.

(14)      Absorbering kan forekomme, hvis eksportpriserne er faldet efter den oprindelige undersøgelsesperiode og før eller efter foranstaltningernes indførelse, eller der ikke har været nogen, eller kun utilstrækkelige, ændringer i hverken videresalgspriserne eller de efterfølgende salgspriser på den importerede vare i EU.

(15)      Arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene om "Significant Distortions in the Economy of the People's Republic of China for the Purposes of Trade Defence Investigations" af 20.12.2017 (SWD (2017) 483 final/2).

(16)      På tidspunktet for offentliggørelsen af nærværende rapport var landerapporten om Rusland endnu ikke helt udarbejdet.

(17)      Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Det Europæiske Råd, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg, Regionsudvalget og Den Europæiske Investeringsbank af 16. marts 2016: Stål: Bevaring af holdbare jobs og vækst i Europa (COM(2016) 155 final).

(18)      Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) 2019/159 af 31. januar 2019 (EUT L 31 af 1.2.2019, s. 27).

(19)       http://trade.ec.europa.eu/doclib/html/157607.htm  

(20)    Foranstaltningerne opgøres for de pågældende varer og lande uden forlængelser.