This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52013SC0063
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT EXECUTIVE SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENT Accompanying the document Proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council amending Regulation (EC) No 261/2004 establishing common rules on compensation and assistance to passengers in the event of denied boarding and of cancellation or long delays of flights and Regulation (EC) No 2027/97 on air carrier liability in respect of the carriage of passengers and their baggage by air
ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN Ledsagedokument til Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af forordning (EF) nr. 261/2004 om fælles bestemmelser om kompensation og bistand til luftfartspassagerer ved boardingafvisning og ved aflysning eller lange forsinkelser og forordning (EF) nr. 2027/97 om luftfartsselskabers erstatningsansvar ved luftbefordring af passagerer og deres bagage
ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN Ledsagedokument til Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af forordning (EF) nr. 261/2004 om fælles bestemmelser om kompensation og bistand til luftfartspassagerer ved boardingafvisning og ved aflysning eller lange forsinkelser og forordning (EF) nr. 2027/97 om luftfartsselskabers erstatningsansvar ved luftbefordring af passagerer og deres bagage
/* SWD/2013/063 final */
ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN Ledsagedokument til Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af forordning (EF) nr. 261/2004 om fælles bestemmelser om kompensation og bistand til luftfartspassagerer ved boardingafvisning og ved aflysning eller lange forsinkelser og forordning (EF) nr. 2027/97 om luftfartsselskabers erstatningsansvar ved luftbefordring af passagerer og deres bagage /* SWD/2013/063 final */
1. Problemdefinition 1.1. Problemets art Luftfartsselskaber undlader ofte at opfylde de
rettigheder, som passagerer har i tilfælde af boardingafvisning, lange
forsinkelser, aflysninger eller mishandlet bagage, især i henhold til
forordning (EF) nr. 261/2004[1]
(i det følgende benævnt "forordningen") og forordning (EF) nr.
2027/97[2]. 1.2. Underliggende årsager til
problemet 1.2.1. En utilstrækkeligt effektiv og
ensartet håndhævelse i Europa Det nuværende håndhævelsessystem er ikke
tilstrækkeligt effektivt og anvendes ikke på ensartet måde i EU. Der er konstateret
tre hovedproblemer: a) Gråzoner i forordning 261/2004
skaber retsusikkerhed, som forhindrer en ordentlig håndhævelse af
flypassagerers rettigheder, og som fører til mange tvister mellem luftfartselskaber
og flypassagerer. b) Inkonsekvente og utilstrækkeligt
effektive sanktionspolitikker: da der ikke er en formel koordinering,
anvender de forskellige nationale håndhævelsesorganer (NEB'er) forskellige
sanktionspolitikker, og de fortolker forskellige dele af forordning 261/2004
forskelligt. Der kræves ikke et særligt håndhævelsesorgan til
håndhævelse af bestemmelserne i forordning 2027/97 (og i Montrealkonventionen[3]) om mishandlet bagage. c) Ikke passende procedurer til
behandling af klager og utilstrækkelige procedurer for individuelle søgsmål:
mange passagerer har praktiske vanskeligheder med at indgive en klage til et
luftfartsselskab. 1.2.2. Visse omkostninger i
forbindelse med de forpligtelser, som forordningen pålægger, er stærke
incitamenter til ikke at overholde reglerne Flyselskaberne er i visse situationer ikke
i stand til at bære omkostninger og risici (til forplejning og kompensation)
eller at sætte en pris på dem: a) erfaringerne fra den vulkanske askesky i
april 2010 har vist, at manglen på en tidsmæssig grænse for
luftfartsselskabernes erstatningsansvar ved usædvanlige begivenheder af lang
varighed kan udgøre en risiko for deres finansielle stabilitet. b) visse omkostninger til
forplejning/bistand er ude af proportioner med luftfartsselskabernes indtægter
på visse mindre flyvninger. 1) Visse aspekter af den finansielle
kompensation virker stærkt demotiverende: a) Mange forsinkelser kan ikke indhentes
inden for den nuværende tidsgrænse på tre timer for retten til
kompensation. b) Et standardkompensationsbeløb, som
kompenserer for et tidstab, der er fælles for alle passagerer, kan være
højere end værdien af skaden for passagererne[4].
2) Luftfartsselskaberne hæfter for
forplejning og kompensation, hvis afbrydelser skyldes tredjeparter, men
nationale og kontraktmæssige bestemmelser forhindrer dem i at få dækket
omkostningerne af de ansvarlige tredjeparter. Sidstnævnte har ingen økonomiske
incitamenter til at træffe foranstaltninger, der kan mindske antallet og/eller
omfanget af sådanne afbrydelser. 2. Analyse af nærhedsprincippet For det første har medlemsstaterne kun
begrænsede muligheder for alene at gøre noget for at beskytte forbrugerne, da
forordningen om lufttrafiktjenester (EF) nr. 1008/2008[5] ikke giver dem mulighed for at
stille ekstra krav til EF-luftfartsselskaber, der forsøger at opnå
trafikflyvninger inden for EU. For det andet
drejer de fleste af ovennævnte problemer sig om forskelle i
anvendelse/håndhævelse af forordning 261/2004 i medlemsstaterne, hvilket
svækker passagerernes rettigheder og indvirker på konkurrencevilkårene mellem
luftfartsselskaberne. Kun ved en koordineret indsats fra EU's side kan disse
problemer løses. 3. Politikmål Set i lyset af ovennævnte problemer og i
medfør af artikel 100, stk. 2, i TEUF, er det generelle formål med dette
initiativ at fremme flypassagerers interesser ved at sikre, at
luftfartsselskaberne overholder et højt beskyttelsesniveau for flypassagererne
under afbrydelse af rejser, og samtidig sikre, at luftfartsselskaberne opererer
under harmoniserede vilkår på et liberaliseret marked. Ovennævnte
generelle mål kan omsættes i mere specifikke mål: 1. At sikre en effektiv og ensartet
håndhævelse af passagerers rettigheder i hele EU ved: 1.1. at præcisere definitioner og hovedprincipper
for passagerrettigheder og forenkle rettighederne 1.2. at sikre en effektiv og ensartet
sanktionspolitik 1.3. at sikre effektive procedurer til behandling
af klager og søgsmål for passagererne. 2. At mindske de demotiverende virkninger for luftfartsselskaberne angående
visse omkostninger ved forordningen ved: 2.1. at sikre, at luftfartsselskabernes
forpligtelser med hensyn til passagerrettigheder dækker risici, som er begrænsede
i tid og/eller størrelse 2.2. at sikre at finansiel kompensation i visse
tilfælde ikke virker stærkt demotiverende for regeloverholdelse 2.3. at sikre, at tredjeparter motiveres til at
tage sig af årsagerne til rejseafbrydelser, som de er ansvarlige for. 4. Løsningsmodeller 4.1. Mulige former for
EU-intervention Tre af de mulige interventioner på EU-plan,
som var blevet foreslået af nogle af interessenterne, blev forkastet på et
tidligt trin i analysen: ·
En ophævelse af forordningen ville føre til
en væsentlig forringelse af beskyttelsen af passagerernes rettigheder. ·
En branchefond for alle udgifter forbundet
med forplejning og kompensation ville være mindre effektiv (især med hensyn til
omlægning af rejser) og ville give anledning til ekstra administrative
omkostninger. ·
Det nuværende vejledningsmateriale og frivillige
forpligtelser har allerede vist, at der ikke er meget plads til yderligere
fremskridt gennem ikke-reguleringsmæssige foranstaltninger. En opdatering af den nuværende
EU-reguleringsramme er derfor den eneste form for EU-intervention, som vil
kunne gribe fat om alle årsagerne til de konstaterede problemer. 4.2. Første screening af
foranstaltningerne Efter en første screening forkastedes de foranstaltninger,
som ikke gav tilstrækkeligt store fordele set i forhold til omkostninger og
ulemper herved. Ved screeningen blev der taget hensyn til synspunkter fra
interessenter, juridisk og praktisk forenelighed, effektivitet og
komplementaritet. Foranstaltningerne blev også analyseret på
baggrund af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet. 4.3. Beskrivelse af
løsningsmodellerne Løsningsmodellerne adskiller sig fra hinanden
ved den valgte afvejning mellem stærkere håndhævelse og tilpassede økonomiske
incitamenter for luftfartsselskaber: højere omkostninger kan betyde mindre regeloverholdelse
hos luftfartsselskaberne, hvorimod en stærkere sanktionspolitik kan være et
incitament til regeloverholdelse. Derfor må håndhævelsespolitikken for
løsningsmodeller, hvor omkostningerne ved de i forordningen pålagte
forpligtelser er højere, være mere stringent og bedre koordineret, og omvendt: 1) Fokus på økonomiske incitamenter:
fokus hovedsageligt på en reduktion af omkostningerne ved at erstatte nogle
af forpligtelserne angående forplejning (dvs. catering, overnatning) med tilbud
om frivillig forsikring til passagererne. 2) Afvejning mellem stærkere håndhævelsespolitik
og økonomiske incitamenter: stærkere koordinering af NEB'er. To varianter
til reduktion af omkostninger: (a) Enten ved at øge tidsgrænsen for retten
til kompensation i tilfælde af forsinkelser fra tre timer til mindst fem timer. (b) Eller ved at udvide begrebet
"usædvanlige omstændigheder" til at omfatte de fleste tekniske fejl. Der blev set på andre undervarianter til
løsningsmodel 2 med ændring af kompensationsbeløbene og/eller yderligere
ændring af tidsgrænserne for kompensation for forsinkelse (f.eks. at gøre
grænsen afhængig af flyvningsafstanden). 3) Fokus på håndhævelse:
løsningsmodel 3 fokuserer udelukkende på en strengere håndhævelse hos NEB'er og
præciserer gældende rettigheder for passagererne for at få dem anvendt mere
effektivt. 4) Centraliseret håndhævelse: løsningsmodel
4 fokuserer på en stærk, centraliseret håndhævelsespolitik, som skal modvirke
de negative incitamenter som følge af omkostningerne til regeloverholdelse. || Løsningsmodel 1 || Løsningsmodel 2a || Løsningsmodel 2b || Løsningsmodel 3 || Løsningsmodel 4 Forbedret håndhævelse || "Let" koordinering || "Medium" koordinering || Medium" koordinering + foreskrevne midler || "Stærk" koordinering Hvordan? || - Bedre informationsstrøm mellem NEB'er og Kommissionen - Adskillelse mellem almindelig håndhævelse og klagebehandling || - Kommissionen kan anmode NEB'er om at foretage undersøgelser - Et officielt udvalg kan beslutte, at der skal være fælles procedurer (f.eks. videregivelse af klager, udveksling af information) - Adskillelse mellem håndhævelse og klagebehandling || Ud over løsningsmodel 2: forpligtelse for flyselskaberne til at have en repræsentant i hver lufthavn, som træffer beslutning om forplejning og kompensation || EU-håndhævelsesorgan: - NEB'er vil være underordnet det centrale organ - Adskillelse mellem almindelig håndhævelse og klagebehandling Økonomisk incitament/ demotivering || Lave omkostninger || Middelomkostninger || Høje omkostninger || Høje omkostninger Forplejning || - Fakultativ forsikring for passagerer || - Tidsgrænse for overnatninger ved usædvanlige begivenheder af lang varighed - Delvis undtagelse for korte flyvninger || - Industrifond for usædvanlige begivenheder af lang varighed || - Industrifond (som løsningsmodel 3) - Retten til kompensation i tilfælde af lange forsinkelser Kompensationsbetalinger || Ret til kompensation ved forsinkelser på mere end 5 timer || Ret til kompensation ved forsinkelser på mere end 5 timer || Ret til kompensation ved forsinkelser på mere end 3 timer || Ret til kompensation ved forsinkelser på mere end 3 timer || Ret til kompensation ved forsinkelser på mere end 3 timer Stram definition på usædvanlige omstændigheder || Stram definition på usædvanlige omstændigheder || Bredere anvendelse af usædvanlige omstændigheder (omfattende tekniske fejl) || Stram definition på usædvanlige omstændigheder || Stram definition på usædvanlige omstændigheder Lavere faste kompensationsbeløb med fokus på korte afstande || Andre undervarianter: lavere kompensationsbeløb eller ikke – en enkelt eller flere grænser for kompensation ved forsinkelser || To undervarianter: lavere kompensations-beløb eller ikke || Uændrede faste kompensations-beløb || Uændrede faste kompensations-beløb Fælles træk || - Præcisering af rettigheder ved ikke-opnåede tilslutningsforbindelser, ændret tidsplan, mobilitetsudstyr, forsinkelser på forpladsen og "no show-politik" - Håndhævelsesorgan for gældende rettigheder i tilfælde af mishandlet bagage - Minimumsprocedurer for behandling af klager for luftfartsselskaber - Fordeling af byrder med tredjeparter 5. Analyse af virkningerne 5.1. Økonomiske virkninger Virkning på håndhævelsespolitikker For alle løsningsmodeller vil håndhævelsespolitikken – som for øjeblikket er baseret på
individuelle klager – blive mere effektiv, fordi den indtager en mere proaktiv
rolle ved at tjekke, om luftfartsselskabernes reglementer, vilkår og
betingelser samt beredskabsplaner er forenelige med passagerernes rettigheder. Koordineringen mellem
nationale håndhævelsespolitikker bliver stærkere fra løsningsmodel 1 til 4, men
de hermed forbundne administrative omkostninger har også en tendens til at
stige. Præcisering og forenkling af rettigheder Ved alle løsningsmodeller bliver
gældende rettigheder for flypassagerer præciseret, især hvad angår begrebet usædvanlige
omstændigheder, så der bliver mindre plads til fortolkning. Ved løsningsmodel 2 og 4 bliver
rettighederne endnu mere forenklet ved kravet om, at der altid skal tilbydes
forplejning i form af måltider og forfriskninger ved forsinkelse på mere end to
timer, uanset flyvningsafstanden og årsagen til forsinkelsen. Virkninger for omkostningerne til
regeloverholdelse Indvirkningen på omkostningerne til
regeloverholdelse for luftfartsselskaberne kan resumeres i få ord: ·
Ved løsningsmodel 1 vil omkostningerne til
regeloverholdelse blive markant reduceret; en usædvanlig begivenhed af lang
varighed vil have begrænset virkning; og omkostningerne vil forblive de samme
for regionale luftfartsselskaber. ·
Ved løsningsmodel 2 (og varianterne hertil)
vil omkostningerne være de samme som for basislinjen, men den potentielle
stigning vil være begrænset, hvis flere passagerer skulle kræve kompensation,
eller ved en usædvanlig begivenhed af lang varighed; omkostningerne vil være de
samme for regionale luftfartsselskaber som for andre typer luftfartsselskaber. ·
Ved løsningsmodel 3 og 4 vil omkostningerne
være de samme som for basislinjen, men med en potentiel, højere stigning, hvis
flere passagerer skulle kræve kompensation; der vil være en begrænsning for
omkostningsudviklingen ved en usædvanlig begivenhed af lang varighed; men
omkostninger for regionale luftfartsselskaber vil fortsat være meget høje i
forhold til deres indtægter. Virkning af pakkerne som helhed i forhold til basislinjescenariet || Samlede omkostninger ved nugældende antal klager (antages at ville stige langsomt over tid) || Teoretiske maksimale omkostninger ved forordningen (hvis alle passagerer med ret hertil kræver kompensation) || NPV (2015-2025) (i mio. EUR) || %-ændring i forhold til basislinje || NPV (2015-2025) (i mio. EUR) || %-ændring i forhold til basislinje Basislinje || 10,4 || - || 23,6 || - Løsningsmodel 1 || 2,1 || -80 % || 8,0 || -66 % Løsningsmodel 2a (uændrede kompensationsniveauer) || 9,8 || -6 % || 18,4 || -22 % Løsningsmodel 2b (uændrede kompensationsniveauer) || 9,6 || -8 % || 17,5 || -26 % Løsningsmodel 3 || 11,3 || +9 % || 26,0 || +10 % Løsningsmodel 4 || 11,6 || +12 % || 26,2 || +11 % Kilde: Steer Davies
Gleave + Kommissionens skøn Lufthavne og andre tredjeparter kan overtage
en del af luftfartsselskabernes omkostninger, da de fire løsningsmodeller giver
sidstnævnte bedre mulighed for at kræve kompensation for omkostninger hos tredjeparter,
som er ansvarlige for forsinkelser eller aflysninger. Andre økonomiske virkninger Virkningen for SMV'er[6] er
meget begrænsede, da det kun er få af dem, der bliver berørt af denne
forordning. For de fleste vil der gælde særlige foranstaltninger, som er foreslået
for korte flyvninger i løsningsmodel 2. Alle løsningsmodellerne indebærer nogle nye administrative
omkostninger for luftfartsselskaberne (hovedsageligt til udarbejdelse af
beredskabsplaner) og for NEB'er (hovedsageligt til gennemførelse af proaktive
foranstaltninger, hvor omkostningerne vil blive kompenseret med en reduktion i
antallet af klager). 5.2. Sociale virkninger 5.2.1. Virkninger for forbrugerne Der er visse fælles træk for alle løsningsmodeller: ·
Bedre håndhævelse af passagerernes rettigheder
(også for bagage). ·
Bedre procedurer til håndhævelse af individuelle
krav. ·
En præcisering og styrkelse af rettighederne på
mange trin. Ved løsningsmodel 1 reduceres
luftfartsselskabernes forpligtelser over for passagererne markant ved
rejseafbrydelser. Ganske vist kan passagererne vælge at forsikre sig alt efter
deres egen situation, men på grund af de få forsinkelser og aflysninger, der
finder sted, vil mange måske ikke bedømme risikoen for at have brug for en
sådan forsikring korrekt. Ved løsningsmodel 2 bliver
forpligtelserne til for plejning og bistand øget, men retten til at kræve
finansiel kompensation bliver noget forringet. Desuden er passagererne ikke så
godt beskyttede i tilfælde af usædvanlige begivenheder af lang varighed
(undtagen bevægelseshæmmede passagerer) og på regionale flyvninger[7]. Det kompenseres der dog for
ved en bedre håndhævelse af gældende rettigheder (se ovenfor). Løsningsmodel 3 og 4 har mange fordele for passagererne, f.eks. forstærkning og en bedre
håndhævelse af deres rettigheder. Men de kan også føre til noget højere
billetpriser, og det er skatteyderne, der skal være med til at betale for de
højere omkostninger til håndhævelse. 5.2.2. Beskæftigelsesmæssige
virkninger De beskæftigelsesmæssige virkninger af
løsningsmodellerne er begrænsede, da formålet med dem primært er at
finkorrigere gældende passagerrettigheder og opnå en bedre håndhævelse. Løsningsmodellerne har ingen negative
virkninger på borgernes grundlæggende rettigheder. 5.3. Miljømæssige virkninger Virkningerne af de analyserede
løsningsmodeller på CO2-emissioner er begrænsede. 5.4. Sammenligning af
løsningsmodellerne Løsningsmodel 2 er at foretrække frem for de
andre, da det er den mest effektive og virkningsfulde til at nå de politiske
mål med. Løsningsmodel 2a er til dels at foretrække frem for 2b. Hvis grænsen for forsinkelse holdes på tre timer som i
2b, vil det nemlig kunne føre til flere aflysninger[8], og det kan være forvirrende
for passagererne, at retten til kompensation (som før) allerede opstår efter
tre timer, dvs. før retten til refusion (som før fem timer). Der er ikke noget objektivt kriterium for at
foretrække én undervariant af 2a frem for en anden. Det er en politisk
vurdering, om en ekstra reduktion af omkostningerne – ved ændring af
kompensationsniveauer eller flere ændringer i tidsgrænserne for forsinkelser –
kan anses for at være berettiget, selv om det giver færre
kompensationsmuligheder for passagererne. 6. Kontrol og evaluering Kommissionen vil evaluere gennemførelsen af
forordningen fire år efter, at den bliver vedtaget af Rådet og Parlamentet.
Evalueringen vil blive foretaget af Kommissionen i nært samarbejde med
interessenter. Årsrapporterne fra NEB'erne vil være det
primære værktøj til at overvåge regeloverholdelsen og gennemførtheden i de
nationale håndhævelsespolitikker med. Kommissionen kan regelmæssigt udarbejde
rapporter ud fra de nationale rapporter, om nødvendigt suppleret med egne
erfaringer, ad hoc-undersøgelser eller information fra passagerundersøgelser. [1] Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr.
261/2004 af 11. februar 2004 om fælles bestemmelser om kompensation og bistand
til luftfartspassagerer ved boardingafvisning og ved aflysning eller lange
forsinkelser og om ophævelse af forordning (EØF) nr. 295/91 (EUT L 46 af 17.2.2004,
s. 1). [2] Rådets forordning (EF) nr. 2027/97 af 9. oktober 1997 om
luftfartsselskabers erstatningsansvar for så vidt angår lufttransport af
passagerer og deres bagage (EFT L 285 af 17.10.1997, s.1), ændret ved
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 889/2002 af 13. maj 2002 (EFT
L 140 af 30.5.2002, s.2). [3] Konventionen om indførelse af visse ensartede regler for
international luftbefordring (Montrealkonventionen), EFT L 194 af 18.7.2001,
http://europa.eu/legislation_summaries/transport/air_transport/l24255_en.htm [4] Undersøgelser har anslået den for inflation justerede
værdi af tiden til at være på mellem 40 EUR pr. time (for fritidsrejser) og 98 EUR
pr. timer (for forretningsrejser). Da der er tale om standardbeløb dækkende en
skade fælles for alle passagerer, er det den laveste værdi, der bør anvendes
som reference. [5] Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr.
1008/2008 af 24. september 2008 om fælles regler for driften af
lufttrafiktjenester i Fællesskabet, EUT L 293 af 31.10.2008, s. 3. [6] Der er ingen mikrovirksomheder, som bliver berørt af
denne forordning. [7] Baseret på tal fra 2011 vedrører denne foranstaltning
mindre end 0,05 % af alle passagerer, der omfattes af forordningen. [8] Som fremgår af optimeringsmodeller for flytidsplaner.