This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52013DC0175
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS Renewable energy progress report
RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET Statusrapport om vedvarende energi
RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET Statusrapport om vedvarende energi
/* COM/2013/0175 final */
RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET Statusrapport om vedvarende energi /* COM/2013/0175 final */
RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL
EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG
REGIONSUDVALGET Statusrapport om vedvarende energi 1. Indledning Med direktivet om
vedvarende energi 2009/28/EF (herefter ”direktivet”) indførtes en europæisk
ramme for fremme af vedvarende energi, der fastsætter bindende nationale mål
for vedvarende energi, som sigter mod at nå en andel på 20 % af energi fra
vedvarende energikilder i slutenergiforbruget og en andel på 10 % fra
vedvarende energikilder på transportområdet senest i 2020. Disse mål er
overordnede mål i Europa 2020-vækststrategien, da de bidrager til Europas
industrielle innovation og teknologiske førerposition samt nedbringelse af
emissioner, forbedring af vores energiforsyningssikkerhed og nedbringelse af vores
afhængighed af energiimport. Ifølge direktivet skal de administrative regler
for vedvarende energi også forenkles, og elnettet skal forbedres, så det
bliver lettere at tilføre elektricitet fra vedvarende energikilder. Der blev
indført en detaljeret bæredygtighedsordning for biobrændstof og flydende
biobrændsler med bindende overvågnings- og rapporteringskrav. Alle
biobrændstoffer, der anvendes for at opfylde målet på 10 %, og som modtager
national støtte, skal leve op til ordningen. Formålet med denne
rapport er at vurdere medlemsstaternes fremskridt med fremme og anvendelse
af vedvarende energi via forløbet hen imod 2020-målet og at rapportere om bæredygtigheden
af biobrændstoffer og flydende biobrændstoffer i EU og virkningerne af forbruget
af disse brændstoffer i overensstemmelse med direktivet[1]. Vurderingen omfatter den
seneste udvikling og er baseret på de seneste data fra Eurostat om vedvarende
energi (for 2009 og 2010), medlemsstaternes statusrapporter om vedvarende
energi, som blev fremsendt til Kommissionen i 2011[2], Kommissionens egen forskning
samt forskning udført for Kommissionen[3].
Som skitseret mere
detaljeret nedenfor tegner der sig et billede af en overvejende solid start på EU-plan,
men med en langsommere end forventet fjernelse af nøglebarrierer for vækst i den
vedvarende energi, og der er behov for en yderligere indsats i nogle
medlemsstater. Afvigelser fra de nationale planer øger den lovgivningsmæssige
risiko, som investorer løber, og hindringer, som burde være, men endnu ikke er
blevet taget op via gennemførelse af direktivet om vedvarende energi, skal
fortsat overvindes. På EU- og medlemsstatsplan er der behov for en
yderligere indsats i form af administrativ forenkling og klarhed i forbindelse
med planlægnings- og tilladelsesprocedurer og i forbindelse med
infrastrukturudvikling og infrastrukturernes anvendelse. Og der er behov for en
yderligere indsats i forbindelse med behandling og integrering af vedvarende
energiproduktion i elforsyningssystemet. De generelle økonomiske vilkår i
EU i dag og de skadelige ændringer af støtteordningerne for vedvarende energi
(hvilket igen øger den lovgivningsmæssige risiko) bidrager til den konklusion,
at der vil være behov for yderligere foranstaltninger på medlemsstatsplan
for fortsat at holde kursen og nå målene. Fjernelse af sådanne hindringer vil
bidrage væsentligt til en omkostningseffektiv udbredelse af vedvarende energi
og til realisering af EU-målene. Teknologiudvikling og omkostningsreduktioner
er også afgørende, og de vil blive undersøgt i Kommissionens kommende
meddelelse om energiteknologi og innovation. 2. Fremskridt med udbredelsen af vedvarende
energi Med gennemførelsen af direktivet om vedvarende
energi og de nationale politikker fastsat i de nationale
handlingsplaner for vedvarende energi (herefter ”planer”) har de fleste
medlemsstater oplevet en betydelig vækst i den vedvarende energi siden
Kommissionens forrige statusrapport[4]. Sektorbaseret og samlet vækst i vedvarende
energi i EU (Eurostat) I 2010 lå andelen af vedvarende energi i 20
medlemsstater og i EU generelt rent faktisk på niveau med eller over
2010-forpligtelserne fastsat i deres nationale planer og over det første
foreløbige mål for 2011/2012[5].
En yderligere analyse gennemført for
Kommissionen, hvori der opstilles en model for de aktuelle politiske
initiativer og forskellige hindringer for udviklingen af vedvarende energi[6] (se Kommissionens
arbejdsdokument og den tilknyttede rapport for nærmere oplysninger[7]), afslører dog et mindre
optimistisk billede for 2020. Analysen, der indeholder et forsigtigt skøn over
væksten i vedvarende energikilder sammenlignet med andre kilder, begrænser
politikkerne til de politikker, der allerede er indført, og afspejler den
økonomiske krise, aktuelle administrative og infrastrukturmæssige hindringer og
afbrydelser af politikker og støtteordninger. Dette tyder på, at de
fremtidige investeringer kan falde eller blive forsinket, medmindre
medlemsstaterne træffer foranstaltninger til at nå deres mål. Da der går otte
til ti år, før investeringerne giver resultater, vil alle større afbrydelser af
finansieringen i dag have væsentlig indvirkning på produktionen af
vedvarende energi i de kommende år, hvilket giver anledning til bekymring. Mange
medlemsstater skal derfor gennemføre yderligere foranstaltninger for at sikre
realiseringen af disse mål. Planlagt (blå) i forhold til skønnet (rød/stiplet) tendens i EU's
vedvarende energi Denne konklusion
understreges af de sektorielle udviklingstendenser inden for
elektricitet, varme samt køling og transport. 15 medlemsstater nåede ikke deres
foreløbige 2010-mål[8]
for andelen af vedvarende energi i elektricitetssammensætningen. Inden for
transportsektoren nåede 22 medlemsstater ikke deres foreløbige 2010-mål på
5,75 %[9]. Opvarmnings- og kølingssektoren
har ikke haft nogen, end ikke foreløbige mål, og har oplevet en
langsom vækst siden 2005. Desuden tyder den analyse, der er gennemført for
Kommissionen, på, at andelen af vedvarende energikilder inden for opvarmnings-
og kølingssektoren rent faktisk kan falde i de kommende år. Den manglende
overholdelse af de nationale planer er mest tydelig inden for sektoren for vindenergi.
Ifølge medlemsstaternes planer forventes vindenergikapaciteten at nå op på 213
GW i 2020 (169 GW på land og 44 GW på havet). Elproduktion fra
havmølleanlæg skal efter planen nå op på 140 TWh (omkring 12 Mtoe). Ifølge
Kommissionens analyse kan den dog kun nå op på 43 TWh (3,7 Mtoe) på grund
af den mindre nationale indsats og infrastrukturproblemer. Planlagt
(blå) i forhold til skønnet (rød/stiplet) tendens i EU's havmølleenergi Til trods
for den kraftige vækst i den landbaserede vindmølleindustri i de seneste år vil
medlemsstaternes mål for vindenergiproduktion på land på 354 TWh måske ikke
blive nået. Der er behov for en yderligere indsats for at styrke
foranstaltningerne og forbedre infrastrukturen, ellers vil kun anslået 210 TWh
blive nået. Planlagt (blå) i forhold til skønnet (rød/stiplet) tendens i EU's
energi fra landbaserede vindmøller Den samlede
vindenergiproduktion kan derfor blive mindre end forventet. Mens medlemsstaternes
planer forudser en vindenergiproduktion på næsten 500 TWh, peger den nuværende
tendens på, at der er risiko for, at kun halvdelen nås, dvs. 253 TWh. For al biomasse er tendensen også
negativ, men ikke så ekstrem som for vindenergi: Planlagt (blå) i forhold til skønnet (rød/stiplet) tendens i EU's
biomasseenergi Produktionsomfanget inden for sektoren er dog
langt større end for vind- eller solenergi. Den planlagte produktion forventes
at nå op på 104 Mtoe i 2020 (for både elektricitet (232 TWh eller 19 Mtoe)
og varme (omkring 85 Mtoe) dog sammenlignet med den forventede
produktion i 2020 på 86 Mtoe). Denne afvigelse kan hænge sammen med
produktionscyklusserne i træ-, papirmasse- og papirindustrierne, hvis affald og
restprodukter udgør en væsentlig del af biomasseråstofferne. Dette spørgsmål
vil blive behandlet mere indgående i Kommissionens planlagte rapport om
biomasse og bæredygtighed[10]. Situationen og forventningerne er anderledes,
når det gælder solceller. Den kraftige vækst i de seneste få
år har medført et overskud, som vil vare ved i nogen tid: Planlagt (blå) i
forhold til skønnet (rød/stiplet) tendens i EU's solcelleenergi Et optimistisk og
sikkert EU-marked har bidraget til opbygningen af en global
produktionskapacitet for solcelleenergi, da Kina, Indien og USA kom ind på et
nyt, EU-ledet globalt marked for solcelleenergi. Den deraf følgende
overkapacitet har bragt produktionsomkostningerne væsentligt ned. De ufleksible
nationale støtteordninger var dog generelt ude af stand til at tilpasse sig
hurtigt nok til sådanne faldende omkostninger, hvilket medførte voksende profit
og skabte en installationsrate og et -omfang, der næsten var for store i en tid
med generel økonomisk krise. Resultatet har været pludselige og uforudsigelige
ændringer i en række nationale støtteordninger, hvilket igen vil begrænse
investeringerne, så der fortsat er risiko for, at det nuværende overskud af
solcelleenergi i forhold til de planlagte niveauer (46 TWh i stedet for 35 TWh)
vil forsvinde og blive et underskud i 2020 (se afsnittet nedenfor, hvori
støtteordningerne behandles mere indgående). For biobrændstoffer (biomasse anvendt inden
for transportsektoren) er prognosen mere som prognosen for biomasse generelt: et mindre overskud i forhold til det planlagte
forløb vil falde og vil resultere i et underskud, hvis der ikke træffes
yderligere foranstaltninger. Derudover
har Kommissionen foreslået en ændring af andelen på 10 % for vedvarende
energi inden for transportsektoren, idet den kræver, at en mere omfattende
anvendelse af nonfood råstoffer skal bidrage til målet. En større anvendelse af avancerede råstoffer (der medfører større
drivhusgasbesparelser end fødevarerelaterede råstoffer) kræver helt klart
ekstra foranstaltninger for, at målet kan nås. Planlagt (blå) i forhold til skønnet (rød/stiplet) tendens i EU's
biobrændstofenergi Det kan konkluderes på
grundlag af alle ovenstående data, at der inden for de enkelte sektorer og
inden for de forskellige teknologiområder har været en stærk start på væksten i
EU's energi fra vedvarende energikilder under den nye ordning i direktivet om
vedvarende energi. Når man ser
på den fremtidige udvikling, ser det imidlertid ud til, at den økonomiske krise
nu rammer sektoren for vedvarende energi, navnlig
finansieringsomkostningerne, ligesom den har ramt alle andre sektorer. Dette kombineret med fortsatte administrative
hindringer forsinkede investeringerne i infrastruktur, og skadelige ændringer
af støtteordningerne betyder, at der er behov for en yderligere indsats for
at nå 2020-målene. Når de nationale resultater vurderes i forhold til de første foreløbige
mål, skal det understreges, at 2010-planerne og de foreløbige
2011/2012-mål blot er udgangspunktet for det forløb, der bliver stejlere
frem mod 2020. Hvis de vækstrater, der blev nået i 2009/2010, blev opretholdt
frem til 2020, ville der rent faktisk fortsat være 11 medlemsstater, som ikke
ville nå deres mål. I mange medlemsstater risikerer de politikker, der nu
gennemføres (hovedsageligt mindre end optimale støtteordninger og fjernelse af
administrative hindringer), ikke at være tilstrækkelige til at udløse den
udbredelse af vedvarende energi, der er nødvendig for at nå 2020-målene. Finanskrisen
berører også denne udvikling, da finansieringsomkostningerne er steget i
flere medlemsstater. Derfor er foranstaltninger med lave
omkostninger, der nedbringer den administrative byrde og øger
energieffektiviteten (ved at nedbringe den samlede efterspørgsel efter energi,
hvorved andelen af vedvarende energi stiger), endnu vigtigere politikker, når
målene skal nås. Et sammendrag af de aktuelle
nationale resultater findes i bilag 1. 3. Politiske foranstaltninger Indtil Europa har
opnået et åbent og konkurrencedygtigt indre energimarked, hvor markedsfejlene
er korrigeret og de eksterne omkostninger internaliseret, er der behov for
politiske foranstaltninger – af finansiel, lovgivningsmæssig eller
administrativ karakter – for at sætte skub i væksten inden for vedvarende
energi. Europa anstrenger sig fortsat for at få energimarkedet til at fungere. Markedsfejl
omfatter fragmenterede markeder, lav konkurrence og betydelige eksterne
omkostninger i tilknytning til klimaændringer, miljøforurening,
forsyningssikkerhed og teknologisk innovation (afsmittende virkninger og
fordelene ved at være den første på markedet). For at kompensere for
markedsfejlene har Europa indført en række politiske foranstaltninger, herunder
støtteordninger, standarder og administrative forskrifter for at fremme
udviklingen af vedvarende energi. Direkte
EU-foranstaltninger til støtte for vedvarende energi omfatter EU's
F&U-udgifter og tildeling af indtægter fra salg af ETS-kvoter (”NER300”-programmet).
Fremme af innovative teknologier i fremtiden vil blive undersøgt i Kommissionens
kommende meddelelse om energiteknologi og innovation. Desuden går det
europæiske nøgleinstrument til internalisering af de eksterne omkostninger i
tilknytning til klimaændringer, EU ETS, ind i sin tredje fase. Til dato har de
(lave) kulstofpriser dog ikke givet investorerne et tilstrækkeligt incitament,
og de har ikke fungeret som en stor drivkraft i retning af langsigtede
investeringer i lavemissioner. Administrative procedurer Godkendelses- og
planlægningsprocedurer og det langsomme tempo i udviklingen af elektricitetsinfrastrukturen
blev i den seneste rapport[11]
udpeget som vigtige udfordringer, der skal tages op, for at øge væksten inden
for vedvarende energi. I artikel 13, stk. 1, i direktivet om vedvarende energi
kræves det, at medlemsstaterne sikrer, at godkendelsesprocedurerne for
vedvarende energi er gennemsigtige, forholdsmæssige, koordinerede og
tidsbegrænsede og fremmes for mindre og decentrale projekter. Det kræves også i
direktivet, at medlemsstaterne aflægger rapport om de fremskridt, der gøres med
at fjerne disse hindringer. Det fremgår af Kommissionens analyse af
medlemsstaternes 2011-statusrapporter[12],
at fremskridtene med fjernelse af de administrative hindringer stadig
er begrænsede og langsomme. Mange medlemsstater beskæftiger sig end
ikke med de administrative reformer, der specifikt er nævnt i direktivets
artikel 22, stk. 3, i deres rapporter. Kommissionen vil fortsat undersøge
medlemsstaternes fjernelse af disse hindringer og vil iværksætte
overtrædelsesprocedurer, hvor medlemsstaterne ikke træffer foranstaltninger. De langsomme fremskridt med hensyn til online
ansøgninger, administrative frister for planlægnings- og
godkendelsesbeslutninger og gennemsigtige godkendelsesprocesser giver anledning
til bekymring. Tilgængeligheden af et enkelt administrativt organ, som skal foretage
projektgodkendelser inden for vedvarende energi og yde bistand til ansøgerne,
er stadig begrænset. Kun Grækenland og Portugal rapporterede om
nyoprettede ”kvikskranker” siden offentliggørelsen af planerne. Nogle få
medlemsstater havde dem tidligere for nogle teknologier (f.eks. vindenergi)
eller i nogle dele af landet (f.eks. Tyskland og Sverige). Kun Danmark, Italien
og Nederlandene har et enkelt tilladelsessystem for alle projekter. Disse
bekymringer er særligt store inden for opvarmnings- og kølingssektoren, hvor de
forskellige mulige teknologiers spredte karakter forhindrer udviklingen af
ensartede administrative strategier. Mindre end optimale administrative ordninger
giver helt klart anledning til højere udgifter til vedvarende energi, og
fjernelse af dem har normalt en ringe fiskal betydning: Forenkling og
fremskyndelse af de administrative procedurer behøver ikke at koste de
offentlige forvaltninger mere, og nedbringelsen af usikkerhed og af den lovgivningsmæssige
risiko for investorerne kan nedbringe finansieringsomkostningerne
betydeligt. For energitransmissionsinfrastruktur er sådanne
foranstaltninger blevet taget op på europæisk plan via lovgivning om
retningslinjer for transeuropæisk infrastruktur, som definerer ansvaret for koordinering
og overvågning af tilladelsesprocessen, fastsætter minimumsstandarder for gennemsigtighed
og offentlig deltagelse og fastsætter den maksimale tilladte varighed af processen
for udstedelse af godkendelser. I henhold til artikel 13 i direktivet om vedvarende
energi er der et presserende behov for sådanne foranstaltninger i forbindelse
med energiinstallationer. Elnettet Vedvarende energi
til elproduktion skal integreres på markedet. Nogle af de største fremtidige
vedvarende energikilder – hovedsageligt vind- og solenergi – er imidlertid
væsensforskellige fra konventionelle kilder med hensyn til
omkostningsstruktur, forsendelsesmulighed og -størrelse og kan ikke blot ”passe” ind i de eksisterende markedsstrukturer uden
nogen tilpasning. Der er et klart og presserende behov for
infrastrukturinvesteringer, og driften af elnettet skal også opdateres. I direktivets artikel 16 kræves der reformer af
elinfrastrukturen og af dens drift og udvikling og regler for adgang til nettet
og omkostningsdeling for at øge andelen af elektricitet fra vedvarende
energikilder. Medlemsstaterne skal også fremsende en rapport om disse reformer.
En analyse af medlemsstaternes fremskridt med hensyn til at sikre transmission
og distribution af elektricitet fra vedvarende energikilder og forbedre
bestemmelserne om integration af vedvarende energi tyder på, at de fleste
medlemsstater har gjort visse fremskridt med håndtering af de hindringer for
adgang til nettet, der findes. Der er dog fortsat behov for yderligere
fremskridt med hensyn til forbedring af gennemsigtigheden af og konsekvensen i
netværksbestemmelserne. I lyset af forventningerne på længere sigt til,
at en voksende andel af EU's elektricitet skal komme fra vedvarende
energikilder, er en fuldstændig gennemførelse af direktivets artikel 16 vigtig.
Den nuværende manglende modernisering af nettet i takt med, at energisammensætningen
ændrer sig, giver anledning til problemer med udvikling af det indre marked,
tekniske problemer i tilknytning til sløjfestrømme (loop flows), netstabilitet
og stigende indskrænkning af strømmen og investeringsflaskehalse som følge
af forsinket tilslutning af nye elproducenter. Tilpasning af elnettet og
systemdriften, herunder ved at forbedre lagringskapaciteten, bedre
systemkontrol og bedre prognoser vil bidrage til en effektiv udnyttelse af
den eksisterende infrastruktur. Og en mere effektiv udnyttelse og forvaltning
af nettet kan også medvirke til at undgå transporttab. Sammen med de hurtige
fremskridt med gennemførelsen af medlemsstaternes tiårige netudviklingsplaner
og med udviklingen og påbegyndelsen af projekter af fælles interesse indført
med forordningen om retningslinjer for den transeuropæiske
energiinfrastruktur er sådanne forbedringer nødvendige for ligebehandling af
vedvarende energi og en egentlig integration af producenter af vedvarende
energi på elmarkedet. Ordningerne og
bestemmelserne om omkostningsdeling for brug af nettet skal også
moderniseres for at afspejle elproduktionssammensætningens ændrede karakter og
gradvist øge balanceringsansvaret for producenter af vedvarende energi i deres
egenskab af sekundære elproducenter. Slutmålet bør være, at vedvarende energi
er fuldt konkurrencedygtig, og at producenterne handler og behandles som
ligestillede markedsaktører. Den voksende gennemsigtighed og ligelige
nettilslutning og udviklingen af omkostningsdelingsbestemmelser vil give alle
producenter incitamenter til at forbedre hele systemets effektivitet og til
ikke at træffe produktionsbeslutninger eller beslutninger om placering alene. Der skal også
mindes om, at infrastrukturproblemerne i forbindelse med ren energi ikke er begrænset
til elsektoren. Behovet for at nedbringe afhængigheden af fossile brændstoffer
inden for transportsektoren kræver også nye infrastrukturinvesteringer. Så for
at fremme udbredelsen af en infrastruktur for alternative brændstoffer inden
for transport har Kommissionen offentliggjort pakken ”Miljøvenlig energi til transport”[13], der foreslår et direktiv om udbredelse af infrastruktur for
alternative brændstoffer, der omfatter bindende mål for infrastrukturudnyttelsen. Støtteordninger Der har været debat
om effektiviteten og omkostningseffektiviteten af de forskellige former for
støtteordninger for vedvarende energi i det seneste tiår. Der findes mange
ordninger med gode og dårlige træk og virkninger. I 2011 foreslog Kommissionen,
at vejledning af medlemsstaterne for at finde frem til bedste praksis ville
være nyttig. Efter drøftelser med medlemsstaterne annoncerede
Kommissionens 2012-rapport ”Vedvarende energi: en stor aktør på det europæiske energimarked [14] planer om
at udarbejde en sådan vejledning. På grund af den fremtrædende rolle, som de
finansielle støtteordninger spiller i udviklingen af vedvarende energi i dag,
og på grund af den voksende betydning (og de voksende omkostninger) af
udnyttelsen af vedvarende energi inden for elsektoren, er der et presserende
behov for at ændre støtteordningerne for at sikre, at de udformes på en
effektiv og markedsorienteret måde. Kommissionens vejledning er nødvendig
for at sikre, at støtteordningerne regelmæssigt og hurtigt nok tilpasses for at
tage hensyn til faldende teknologiomkostninger og for at sikre, at reformerne
gør producenterne af vedvarende energi til en del af energimarkedet (ved f.eks.
at gå fra afregningstariffer til afregningspræmier eller kvoter og ved at
anvende udbudsprocedurer for at undgå overkompensation osv.), og for at sikre,
at sådanne markedsinterventioner korrigerer markedsfejlene og ikke bidrager til
eller opretholder markedsforvridninger. Kommissionens kommende revision af
retningslinjerne for statsstøtte vil også tage hensyn hertil. Med hensyn til
usikkerheden i tilknytning til støtteordningerne for især biobrændstoffer,
giver de manglende fremskridt med Rådets vedtagelse af en ny lovgivningsmæssig
ramme om beskatning af energiprodukter[15] anledning til bekymring, da anvendelsen af
skatteincitamenter udløber i 2020 under den nuværende
lovgivningsmæssige ramme. Mange nationale reformer har haft en negativ
indvirkning på investeringsklimaet. De mest kritiske ændringer har været
reduktionen af afkastet af allerede foretagne investeringer. Sådanne
ændringer ændrer virksomhedernes berettigede forventninger og tilskynder helt
klart ikke til investeringer på et tidspunkt, hvor der er behov for væsentligt
flere investeringer. Der er således brug for vejledning om selve
reformprocessen for at sikre omkostningseffektive støtteordninger, som ikke er
skadelige. Kommissionen mener også, at der er behov for en ekstra indsats for
at sikre konvergens og europæisering af energi: ud over udvikling af fælles
strategier for støtte til vedvarende energi, er der behov for et voksende
grænseoverskridende samarbejde. Den nuværende lovgivningsmæssige ramme for et
sådant samarbejde er samarbejdsmekanismen i direktivet om vedvarende energi. Den
omfatter fælles projekter, hvor fælles strategier kan udvikles på grundlag af
specifikke projekter, teknologier eller regioner inden for vedvarende energi
samt fælles støtteordninger som f.eks. den svensk-norske ordning, der er
gennemførlige inden for alle regionale markeder, hvor der findes gode
forbindelser, og hvor forbrugerne også rent konkret drager fordel af den
vedvarende energikapacitet, der installeres i nabolandet. Sådanne instrumenter
er vejen til europæisk udvikling af vedvarende energi, hvor
ressourceudvikling på et indre energimarked sker på et fælles og
omkostningseffektivt grundlag. Med henblik herpå og som supplement til den
kommende vejledning om samarbejdsmekanismer vil Kommissionen fremme udviklingen
af regionale (og muligvis sektorbaserede) fælles støtteordninger mellem
medlemsstaterne baseret på en samarbejdsmekanisme som f.eks. en fælles europæisk
strategi i forbindelse med udvikling af havvindmøller i de nordligt beliggende
farvande. Alle fire elementer i reformen og
integrationen af vedvarende energi (kraftig vækst, omkostningskontrol,
markedsintegration og europæisering) vil udtrykkeligt blive taget op i
Kommissionens kommende vejledning. Dette vil bidrage til politisk konsekvens og
til at sikre, at eventuelle markedsindgreb korrigerer markedsfejl uden at
bidrage til eller opretholde eksisterende markedsforvridninger. 4. Biobrændstoffers bæredygtighed Ikke alle medlemsstater har udviklet deres
markeder for biobrændstoffer, og størsteparten af EU's
biobrændstofproduktion og -forbrug finder sted i fem medlemsstater (Frankrig,
Tyskland, Italien, Spanien og Det Forenede Kongerige). I 2010 oplyste Eurostat,
at 1,4 % (177 ktoe) af de samlede biobrændstoffer, der blev brugt i EU,
var produceret på basis af affald, restprodukter, celluloseholdige
nonfood-materialer og lignocellulose-materialer (selv om andre uofficielle
statistikker angiver 9 % inkl. genbrug af madolier). Ifølge direktivets
artikel 17, 18 og 23 skal Kommissionen overvåge en række spørgsmål i
tilknytning til biobrændstoffer og flydende biobrændsler, herunder deres
indvirkning på bæredygtighed, biomassemarkeder, råstof- og fødevarepriser og
behovet for foranstaltninger til beskyttelse af jord, vand og luft. Dette
behandles indgående i det arbejdsdokument, der ledsager denne rapport.
Kommissionen undersøger også bæredygtigheden af biobrændstoffer ud fra et forbrugermæssigt
synspunkt som en del af en mere omfattende undersøgelse af brændstofmarkedets
funktion[16]. Et nøgleelement
i en sådan overvågning er information om brændstoffernes oprindelse. 60 % af de råvarer, der blev anvendt til
fremstilling af biodiesel i EU i 2010, var produceret i EU. Argentina var den
største eksportør af biodiesel til EU. Størstedelen – omkring 80 % – af
det ethanol, der blev forbrugt i EU til transport, var produceret i EU, mens
størsteparten af importen kom fra Brasilien og USA, selv om importen fra
Brasilien er næsten halveret i forhold til 2008. Oprindelsen af de endelige biobrændstoffer, der blev forbrugt i EU i
2010[17] || Biodiesel || Bioethanol || Volumen (ktoe) || Andel || || Volumen (ktoe) || Andel EU || 8 270 || 83,2 % || EU || 2 243 || 80,1 % Argentina || 1 003 || 10,1 % || Brasilien || 234 || 8,4 % Indonesien || 285 || 2,9 % || USA || 121 || 4,3 % Malaysia || 123 || 1,2 % || Peru || 26 || 0,9 % Kina || 67 || 0,7 % || Kasakhstan || 24 || 0,8 % USA || 61 || 0,6 % || Bolivia || 20 || 0,7 % Andre lande || 129 || 1,3 % || Egypten || 15 || 0,5 % || || || Sydkorea || 16 || 0,6 % || || || Andre lande || 101 || 3,6 % I alt || 9 938 || || || 2 800 || Kilde: EUROSTAT, COMTRADE. Oprindelsen af alle biobrændstofråvarer, der blev forbrugt i EU i 2010 EU || Argentina || Indonesien || Brasilien || USA || Canada || Ukraine || Malaysia || Paraguay || Andre 63.9% || 9.7% || 6.6% || 5.3% || 3.0% || 2.4% || 2.3% || 1.7% || 1.5% || 1.3% || || || || || || || || || Rusland || Kina || Schweiz || Peru || Bolivia || Peru || Egypten || Guatemala || || 1.0% || 0.5% || 0.2% || 0.2% || 0.2% || 0.2% || 0.1% || 0.1% || || Kommissionens kontrol med medlemsstaternes gennemførelse
af bæredygtighedskriterierne for biobrændstoffer i national ret viser, at der
er nogle mangler, og der er indledt retssager for at sikre, at der findes
effektive bæredygtighedsordninger i alle medlemsstater. Samtidig har
Kommissionen godkendt 13 ”frivillige ordninger” for certificering af
biobrændstoffers bæredygtighed, som sætter producenterne af biobrændstoffer
rundt omkring i verden i stand til at leve op til de høje EU-standarder. Derudover
har nøgleeksportlande (Argentina, Brasilien, Indonesien og Malaysia) vedtaget
nye lovgivningsforanstaltninger for at forbedre deres miljøpraksis inden for
områder i tilknytning til biobrændstoffer. Kommissionens og medlemsstaternes overvågning
af behovet for specifikke foranstaltninger til beskyttelse af luft, jord og
vand finder generelt, at alle de nuværende landbrugspraksis, der er
obligatoriske i EU i henhold til den fælles landbrugspolitik, og
miljølovgivningen finder anvendelse på produktionen af biobrændstofråvarer (da
størstedelen af biobrændstofferne fremstilles af landbrugsafgrøder), og der er
ikke som sådan behov for separate biobrændstofspecifikke foranstaltninger. De
nuværende bæredygtighedsordninger og frivillige ordninger omfatter således ofte
krav om god landbrugspraksis, så ordningerne tilskynder til den bedste
landbrugspraksis med hensyn til beskyttelse af luft, jord og vand. Efterhånden
som presset på landbrugsressourcerne vokser, vil det dog være vigtigt at sikre,
at de eksisterende beskyttelsesforanstaltninger fortsat er
hensigtsmæssige. Den globale nettoarealudnyttelse til de
biobrændstoffer, der forbruges i EU, er under 3Mha. Selv om ikke alle
medlemsstater har indberettet om, hvor store arealer der er tilplantet med
biobrændstofråvarer, ligger skønnene fra 2 % (Polen) til 6 %
(Frankrig) af den nationale landbrugsjord inden for EU. Med hensyn til
biobrændstoffernes ”sociale
bæredygtighed” skal Kommissionen også
rapportere om brugsrettigheder til jord, da EU's efterspørgsel efter
biobrændstoffer bidrager til den internationale efterspørgsel efter
landbrugsfødevare- og nonfood-eksport og dermed til presset i
udviklingslandene for at omlægge mere jord til sådanne salgsafgrøder. På grund
af den tid, der medgår mellem erhvervelse af jord og produktionen af
biobrændstoffer, og fejl i ILC Land Matrix databasen, står det endnu ikke
klart, om EU's efterspørgsel efter biobrændstoffer bidrager til misbrug af
rettighederne til jorden. Kommissionen og medlemsstaterne skal dog fortsat
følge udviklingen i dette spørgsmål. I lyset af de store stigninger i fødevarepriserne
og indvirkningen heraf på fødevareprisoverkommeligheden i 2008 og 2011 og
den dårlige amerikanske høst i 2012 er det vigtigt at vurdere, om EU's
biobrændstofforbrug på nogen måde har bidraget hertil, eller om andre faktorer
som f.eks. dårligt vejr, dårlig høst, voksende global efterspørgsel, stigende
oliepriser osv. er vigtigere. Kommissionens analyse viste, at anvendelsen af
korn til fremstilling af bioethanol udgjorde 3 % af det samlede
kornforbrug i 2010/2011, og det skønnes at have en mindre (1-2 %)
indflydelse på prisen på det globale kornmarked. EU's forbrug af biodiesel er
større, og den skønnede indvirkning på prisen på madolieafgrøder (raps,
sojabønner og palmeolie) i 2008 og 2010 var på 4 %[18]. Det ser
også ud til at efterspørgslen efter biobrændstoffer er mere prisfølsom end
fødevaremarkedet, så efterspørgslen falder mere som reaktion på stigende
priser. Når det er sagt, vil Kommissionen fortsat overvåge og forbedre sin
analyse af EU's efterspørgsel efter biobrændstof på det globale
landbrugsmarked, fødevarepriserne og de svingende fødevarepriser. Desuden er
interaktionerne mellem sektoren for biobrændstoffer og andre sektorer
inden for bioøkonomien under fortsat udvikling, og indvirkningerne på traditionelle
brugere af biomasse som f.eks. den oliekemiske industri skal undersøges. I direktivet kræves det
ligeledes, at Kommissionen rapporterer om overholdelse af en lang række internationale
konventioner (som f.eks. konventioner om arbejdsvilkår og biodiversitet)
i alle lande, der leverer råvarer til EU's biobrændstofforbrug. Selv om de
fleste tredjelande har ratificeret de grundlæggende konventioner, er
håndhævelsen ringere end i EU eller i USA, der ikke har ratificeret mange af
disse konventioner. Der bør således fortsat gøres en generel indsats for at
tilskynde landene til fuldt ud at leve op til disse konventioner. Med hensyn
til de sociale fordele ved EU's biobrændstofforbrug skønnes det at have
skabt 220 000 job i EU og 1,4 mio. job på verdensplan i 2010. Endelig er det
vigtigt at se på de sparede drivhusgasemissioner som følge af overgangen
til biobrændstoffer. Den importerede mineralske olie udgør fortsat langt
størsteparten af de brændstoffer, der anvendes inden for transportsektoren,
mens biobrændstoffernes andel på 4,7 % skønnes at have medført
besparelser på 25,5 Mt CO2-ækvivalenter på grundlag af de nationale
indberetninger (22,6 Mt CO2-ækvivalenter baseret på anvendelsen af globale
standardværdier). Dette skøn omfatter ikke de indirekte virkninger af landbrugsintensiveringen
eller de indirekte virkninger af ændringerne af arealudnyttelsen, der
nedbringer CO2-besparelserne ved biobrændstoffer. Når disse emissioner
medtages, reduceres de anslåede besparelser væsentligt, hvilket afspejler
dominansen af ”1. generation” af
ofte fødevareafgrødebaserede biobrændstoffer, der medfører lavere eller slet
ingen anslåede drivhusgasemissioner. Derfor har Kommissionen foreslået
ændringer af direktiverne om brændstofkvalitet og vedvarende energi for tage
større hensyn til de indirekte virkninger af ændringerne af arealudnyttelsen
som følge af EU's biobrændstofforbrug[19].
Forslaget indebærer en begrænsning af bidraget fra fødevarebaserede
biobrændstoffer til andelen på 10 % til 5 %, øgede incitamenter til
at tilskynde til udvikling af andengenerationsbiobrændstoffer fra nonfood-råvarer
som f.eks. affald eller halm. Forslaget behandles nu i Europa-Parlamentet og
Rådet og vil klarlægge EU's biobrændstofpolitik frem til 2020. 5. Konklusion Ansporet af vedtagelsen af direktivet om
vedvarende energi fra 2009 og de juridisk bindende mål for vedvarende energi
voksede den vedvarende energi kraftigt. Det fremgår af data og analyser i
tilknytning til statusrapporten om vedvarende energi, at mens EU som helhed er
på rette spor hen imod 2020-målene, så må nogle medlemsstater gøre en
ekstraindsats (jf. bilaget). Derudover tyder analysen på, at der er grund til
bekymring med hensyn til fremtidige fremskridt. Gennemførelsen af direktivet i
national ret har været langsommere end ønsket, og forløbet bliver stejlere i de
kommende år, så i realiteten skal de fleste medlemsstater gøre en indsats hen
imod slutningen af forløbet. Medlemsstaterne har haft syv år til at nå de
første 20 % af deres mål for 2012, men derefter har de kun to år til at nå
de næste 10 % i 2014, 15 % i 2016, 20 % i 2018 og 35 % i
2020. Derudover vil de væsentlige ændringer i de økonomiske forhold i Europa
ifølge den analyse, der er udarbejdet på Kommissionens vegne, betyde, at de aktuelle
politikker ikke er tilstrækkelige til at udløse den krævede udbredelse af
vedvarende energi i størstedelen af medlemsstaterne. Medlemsstaternes afvigelser fra deres egne
handlingsplaner om vedvarende energi afspejler de politiske ændringer, der
nedbringer klarheden og visheden for investorer og gør dem mere udsatte for
lovgivningsmæssige risici. Afvigelsen fra forventningerne i planerne med hensyn
til de sektorbestemte og teknologiske tendenser viser også, hvor der kan være
behov for en yderligere indsats. Andre ting, der giver anledning til bekymring,
er bl.a. manglende håndtering af hindringerne for indførelse af vedvarende
energi: Administrative byrder og forsinkelser giver stadig anledning til
problemer og øger projektrisikoen i forbindelse med vedvarende energiprojekter;
langsom infrastrukturudvikling, forsinkelser i tilslutningen og
driftsbestemmelser for nettet, som stiller producenter af vedvarende energi
ugunstigt, bidrager alt sammen og skal alt sammen tages op af medlemsstaterne i
forbindelse med gennemførelsen af direktivet om vedvarende energi. Den ændrede økonomiske situation har også haft
en klar indflydelse på udviklingen af nye vedvarende energiprojekter. Et aspekt
er generelt højere finansieringsomkostninger. Et andet aspekt er den øgede
risiko som følge af medlemsstaternes ændringer af støtteordningerne. Kommissionens
planlagte vejledning om støtteordningerne og reform skal sikre, at støtten er
omkostningseffektiv og bidrager til at integrere produktionen af vedvarende
energi på energimarkedet. Resultaterne af den aktuelle debat om
2030-rammen for energi og klima, som denne statusrapport bidrager til, og
Kommissionens forslag om at ændre direktiverne om vedvarende energi og
brændstofkvalitet for at forbedre incitamenterne til avancerede biobrændstoffer
snarere end til førstegenerationsbiobrændstoffer er også elementer, der vil
spille en rolle i de kommende år frem til 2020, og de skal tages i betragtning,
når det vurderes, om 2011/2012-målet følger det fastsatte forløb. Kommissionen
vil også fortsat undersøge medlemsstaternes gennemførelse af direktivet og
træffe retlige foranstaltninger, når det er nødvendigt. Kommissionen har
allerede indledt en række overtrædelsessager som følge af medlemsstaternes
manglende gennemførelse af direktivet i national ret[20]; yderligere overtrædelsessager
vil følge, hvis gennemførelsen er ufuldstændig. I overensstemmelse med kravene
i direktivet om vedvarende energi har Kommissionen også vurderet
gennemførelsen, effektiviteten og virkningerne af EU's bæredygtighedsordning
for biobrændstoffer og politikken for biobrændstoffer. Medlemsstaternes
gennemførelse af bæredygtighedsordningen for biobrændstoffer er for langsom,
men de eventuelle negative virkninger af EU's forbrug af biobrændstoffer ser
ikke ud til at kræve yderligere eller specifikke politiske indgreb ud over de
forslag, der allerede er fremsat. Derudover ser de besparelser af
drivhusgasemissioner, som medlemsstaterne har indberettet (og som endnu ikke
omfatter de indirekte virkninger), ud til at være positive. I sin meddelelse fra juni 2012[21] forpligtede Kommissionen sig
til fortsat at fremme integrationen af vedvarende energi i det indre marked og
se nærmere på incitamenter til investeringer i elproduktion. Den agter også at
udarbejde vejledning om bedste praksis for at nå frem til omkostningseffektive
og konsekvente støtteordninger for vedvarende energi, at fremme vejledning om
en øget anvendelse af samarbejdsmekanismer for at nå målene for vedvarende
energi med lavere omkostninger og at arbejde på at forbedre reguleringsrammerne
for energisamarbejdet med tredjelande. Alle disse foranstaltninger vil kræve en
stram og fuldstændig gennemførelse af direktivet om vedvarende energi og de
forpligtelser, der er indgået i de nationale handlingsplaner for vedvarende
energi. Fremskridtene i forbindelse med disse elementer skal opretholdes. Desuden
bør støtte inden for den nye flerårige budgetramme for EU til nye
energiteknologier og energiinfrastruktur bidrage til at sikre fortsat vækst
inden for sektoren for vedvarende energi i Europa. Med sådanne fremskridt kan
EU forvente, at industrien for vedvarende energi vil trives, modnes og være
konkurrencedygtig på globalt plan frem mod 2020 og derefter. Bilag I. Oversigt over medlemsstaternes
fremskridt Medlemsstat || Andel af vedvar-ende energi-kilder 2005 || Andel af vedvar-ende energi-kilder 2010 || 1. fore-løbige mål || 2020-målet for vedvarende energikilder Østrig || 23,3 % || 30,1 % || 25,4 % || 34 % Belgien || 2,2 % || 5,4 % || 4,4 % || 13 % Bulgarien || 9,4 % || 13,8 % || 10,7 % || 16 % Cypern || 2,9 % || 5,7 % || 4,9 % || 13 % Tjekkiet || 6,1 % || 9,4 % || 7,5 % || 13 % Tyskland || 5,8 % || 11,0 % || 8,2 % || 18 % Danmark || 17 % || 22,2 % || 19,6 % || 30 % Estland || 18 % || 24,3 % || 19,4 % || 25 % Grækenland || 6,9 % || 9,7 % || 9,1 % || 18 % Spanien || 8,7 % || 13,8 % || 10,9 % || 20 % Finland || 28,5 % || 33 % || 30,4 % || 38 % Frankrig || 10,3 % || 13,5 % || 12,8 % || 23 % Ungarn || 4,3 % || 8,8 % || 6,0 % || 13 % Irland || 3,1 % || 5,8 % || 5,7 % || 16 % Italien || 5,2 % || 10,4 % || 7,6 % || 17 % Litauen || 15 % || 19,7 % || 16,6 % || 23 % Luxembourg || 0,9 % || 3 % || 2,9 % || 11 % Letland || 32,6 % || 32,6 % || 34,0 % || 40 % Malta || 0 % || 0,4 % || 2,0 % || 10 % Nederlandene || 2,4 % || 3,8 % || 4,7 % || 14 % Polen || 7,2 % || 9,5 % || 8,8 % || 15 % Portugal || 20,5 % || 24,6 % || 22,6 % || 31 % Rumænien || 17,8 % || 23,6 % || 19,0 % || 24 % Sverige || 39,8 % || 49,1 % || 41,6 % || 49 % Slovenien || 16,0 % || 19,9 % || 17,8 % || 25 % Slovakiet || 6,7 % || 9,8 % || 8,2 % || 14 % Det Forenede Kongerige || 1,3 % || 3,3 % || 4,0 % || 15 % EU || 8,5 % || 12,7 % || 10,7 % || 20 % Den
mest objektive foranstaltning går ud på at vurdere medlemsstaterne i forhold
til deres første foreløbige mål, beregnet som gennemsnittet af deres andele
2011/2012. Gennemsnitligt er fremskridtene i forhold til 2010 gode, men dette
afspejler ikke den politiske og økonomiske usikkerhed, som producenterne af
vedvarende energi ser ud til at stå over for i øjeblikket. Fremskridt i retning af det første foreløbige
mål: >2 % over det
foreløbige mål <1 % fra
eller <2 % over det foreløbige mål >1 % under det
foreløbige mål [1] Særlig artikel 17, stk. 7, artikel 18, stk. 2, artikel
18, stk. 9, og artikel 23, stk. 1-6. [2] Medlemsstaternes
toårige statusrapporter om vedvarende energi (2011): http://ec.europa.eu/energy/renewables/reports/2011_en.htm [3] Renewable energy progress and biofuel
sustainability, ECOFYS et al, 2012 http://ec.europa.eu/energy/renewables/reports/xxxxx
en.htm). [4] Vedvarende
energi: på vej mod 2020-målet (KOM (2011) 31 og SEK (2011) 130). [5] De
foreløbige mål er fastsat i det vejledende forløb i bilag I, del B til direktiv
2009/28/EF. Det foreløbige EU-mål for 2011/2012 var 10,7 %. De nationale
resultater findes i bilag I til denne meddelelse. [6] Green-X
modellen blev brugt til at gennemføre en detaljeret kvantitativ vurdering af
den fremtidige udbredelse af vedvarende energi fordelt på lande, sektorer og
teknologiniveauer. Modellen byggede på vurderinger af nationale politikker
og planer frem til midten af 2012. [7] Renewable energy progress and biofuel
sustainability, ECOFYS et al, 2012 http://ec.europa.eu/energy/renewables/reports/xxxxx
en.htm). [8] Fastsat under direktiv 2001/77/EF. Østrig, Cypern,
Tjekkiet, Grækenland, Finland, Frankrig, Italien, Luxembourg, Malta, Polen,
Rumænien, Sverige, Slovenien, Slovakiet, Det Forenede Kongerige. [9] Fastsat under direktiv 2003/30/EF. Østrig, Belgien,
Bulgarien, Cypern, Tjekkiet, Danmark, Estland, Grækenland, Spanien, Finland,
Ungarn, Irland, Italien, Litauen, Luxembourg, Letland, Malta, Nederlandene,
Portugal, Rumænien, Slovenien, Det Forenede Kongerige. [10] I KOM(2010)11 forpligtede Kommissionen sig til at aflægge
rapport om virkningerne af ordninger for bæredygtig anvendelse af biomasse. [11] Vedvarende
energi: på vej mod 2020-målet (KOM (2011) 31 og SEK (2011) 130). [12] Medlemsstaternes
toårige statusrapporter om vedvarende energi (2011): http://ec.europa.eu/energy/renewables/reports/2011_en.htm [13] (COM(2013) 18 final)
http://ec.europa.eu/transport/themes/urban/cpt/index_en.htm [14] COM(2012) 271. [15] Kommissionens forslag om ændring af direktivet om
beskatning af energiprodukter og elektricitet KOM(2011) 169 endelig udg. [16] Undersøgelsen (der offentliggøres i slutningen af 2013)
undersøger, om forbrugerne er i stand til at foretage velorienterede valg, ved
at se på forbrugernes forståelse og oplysningernes gennemsigtighed. Den
forventes at resultere i henstillinger om forbedring og harmonisering af
brændstofmærkning på tankstationer i alle EU-medlemsstater. Undersøgelsen tager
også spørgsmålet om forskellige brændstoftypers og detailhandlendes
tilgængelighed og detailpriser op. [17] Handelen med biodiesel og bioethanol analyseres på
grundlag af Eurostats handelsstatistikker af CN8 (datasæt DS_016890: kode HS
3824.90.91 for biodiesel, koderne HS 2207.20.00, HS 2207.10.00,
HS 220890.91, HS 2208.90.99 og HS 2909.19.10 for ethanol) og Comtrade
(kode 382490 for biodiesel, koderne 2207, 2208 og 2909 for ethanol). [18] Renewable
energy progress and biofuel sustainability, ECOFYS et al, 2012
http://ec.europa.eu/energy/renewables/reports/xxxxx
en.htm [19] COM(2012) 595 final
http://ec.europa.eu/energy/renewables/biofuels/land_use_change_en.htm [20] Verserende sager, og begrundede udtalelser er sendt til
Østrig, Bulgarien, Cypern, Tjekkiet, Finland, Ungarn, Irland, Letland,
Luxembourg, Nederlandene, Polen og Slovenien. [21] Vedvarende energi: en stor aktør på det europæiske
energimarked, COM(2012)271.