INDLEDNING

Dette års udkast til en fælles rapport om beskæftigelsen, jf. artikel 148 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, udgør en del af den årlige vækstundersøgelse som start på det europæiske halvår 2013. Som et vigtigt input til en styrkelse af den økonomiske vejledning fremhæver den fælles rapport om beskæftigelsen de nøglebudskaber om beskæftigelsen, som den årlige vækstundersøgelse indeholder. Den analyse, rapporten indeholder, bygger på den beskæftigelsesmæssige og sociale situation i EU, gennemførelsen af retningslinjerne for beskæftigelsen[1] og undersøgelsen af de nationale reformprogrammer, som har ført til de landespecifikke henstillinger, som Rådet vedtog i juli 2012, og vurderingen af deres hidtidige gennemførelse.

Rapporten udsendes på et tidspunkt hvor:

Opsvinget i beskæftigelsen er gået i stå. Beskæftigelsen falder, og udsigter for 2013 er dystre. Jobskabelsen er fortsat afdæmpet og er endog blevet mindre på trods af et uudnyttet potentiale inden for visse sektorer med høj beskæftigelse og i hele det indre marked. Segmenteringen af arbejdsmarkedet er fortsat stigende, idet der bliver flere tidsbegrænsede kontrakter og mere deltidsarbejde. Beskatningen af arbejdskraft er fortsat høj og er steget i en række medlemsstater.

Arbejdsløsheden er igen stigende og har nået nye højder i euroområdet, hvor langtidsledigheden er steget til et foruroligende niveau, særlig i medlemsstater, hvor der foregår en stærk finanspolitisk konsolidering. Mere en hver femte unge på arbejdsmarkedet er arbejdsløs, og en hel generation risikerer at gå tabt.

Forskellen på, hvor høj arbejdsløsheden er i medlemsstaterne, er vokset dramatisk. Det afspejler virkningerne af asymmetriske chok og variationerne i arbejdsmarkedets fleksibilitet i forhold til kriserne. Lønninger og lønomkostninger er begyndt at tilpasse sig, men virkningerne af de gennemførte reformer er endnu ikke fuldt synlige. Tegnene på en forværring i jobmatchingprocessen på de europæiske arbejdsmarkeder er blevet bekræftet, og der er risiko for, at den stigende strukturelle arbejdsløshed bider sig fast.

Den gennemsnitlige husstandsindkomst falder i mange medlemsstater, og de seneste dat tyder på, at der er tendens til stigende og mere alvorligere former for fattigdom og social udstødelse, idet fattigdom blandt personer i arbejde og social polarisering vokser i mange medlemsstater.

Den sociale sikrings virkning som automatisk stabilisator er blevet afsvækket siden 2010, og det har resulteret i øget fattigdom. Det varierer betragteligt fra medlemsstat til medlemsstat, hvor effektivt midlerne til fattigdomsbekæmpelse anvendes.

Beskæftigelses- og arbejdsmarkedssituationen i EU, særlig i visse medlemsstater, kræver mere beslutsom handling både fra de offentlige myndigheders og fra arbejdsmarkedets parters side. Ambitiøse reformer er under gennemførelse, men der er behov for yderligere skridt med henblik på at modernisere vores arbejdsmarkeder og investere i menneskelig kapital, således at der skabes grundlag for et opsving med høj beskæftigelse.

1. Seneste udviklingstendenser på arbejdsmarkedet og i samfundet

De økonomiske og beskæftigelsesmæssige udsigter er negative og er blevet forværret i de seneste måneder. 2012 bliver et negativt år i beskæftigelsesmæssig henseende, og den beskedne BNP-stigning, der ventes i 2013, er utilstrækkelig til at skabe beskæftigelse og mindske arbejdsløsheden. Der forventes bedre udsigter for arbejdsmarkedet i 2014. EU er i øjeblikket den eneste større region i verden, hvor arbejdsløsheden fortsætter med at stige.

Opsvinget i beskæftigelsen er gået i stå, og beskæftigelsen falder. Der er sket et fald i 20-64-åriges beskæftigelse i EU på 0,2 % fra andet kvartal 2011 til andet kvartal 2012. I perioden 2008-2011 faldt beskæftigelsen med 1,7 % og udviste dermed større modstandsdygtighed end den amerikanske beskæftigelse i samme periode (- 5,8 %). Faldet er dog mere udtalt i euroområdet, særlig i de lande, hvor der er foretaget en mere omfattende finanspolitisk konsolidering. Siden den økonomiske og finansielle kriser begyndte i 2008, er der tabt i alt 5 mio. jobs, heraf de 4 mio. i euroområdet. Udsvingene i den samlede beskæftigelse siden krisens begyndelse skyldes hovedsagelig udviklingen i deltidsarbejde og tidsbegrænsede kontrakter, men de faste stillinger er også blevet berørt.

Figur 1: Beskæftigelse og arbejdsløshed i EU-27 2005-2012

Kilde: Eurostat, nationalregnskaber og undersøgelse af arbejdsstyrken i EU (LFS).

Det er et positivt træk, at ældre arbejdstageres beskæftigelsesfrekvens steg med 1,8 procentpoint mellem 2008 og 2011. Til sammenligning faldt den generelle beskæftigelsesfrekvens med 1,8 procentpoint. Kvinderne har klaret sig relativt bedre igennem den økonomiske krise end mændene. Deres beskæftigelsesfrekvens er praktisk taget på samme niveau som i 2008, hvorimod mændenes er faldet med 2,6 procentpoint i samme periode. Samtidig er beskæftigelsesfrekvensen blandt unge faldet med 3,8 procentpoint.

Arbejdsløsheden stiger nu igen og har nået nye højder i euroområdet. Den samlede arbejdsløshed i EU ligger i øjeblikket på 10,6 %, mens den i euroområdet har nået 11,6 %. Det er det højeste niveau siden Den Økonomiske og Monetære Unions begyndelse. I maj 2012 nåede antallet af arbejdsløse i EU op over 25 mio. for første gang nogensinde. Siden er der kommet yderligere 0,75 % mio. til. I alt er arbejdsløsheden dermed steget med næsten 9 mio. siden 2008. Der er tendens til stigende arbejdsløshed i de fleste medlemsstater. Kun i seks medlemsstater er arbejdsløsheden falden mellem august 2011 og august 2012.

Langtidsledigheden er steget til et foruroligende niveau. I andet kvartal af 2011 havde 11,1 mio. mennesker i EU været arbejdsløse i over 12 måneder. De udgør 4,6 % af den erhvervsaktive befolkning[2]. Der er tale om en stigning på 4,8 mio. i forhold til 2008. I 2011 var 70 % af de langtidsledige i EU-27 koncentreret i de seks største medlemsstater. Spaniens langtidsledige udgør således over 21 % af det samlede antal langtidsledige i EU og bidrager med 1,6 mio. til den samlede stigning på 3,7 mio. i antallet af langtidsledige i perioden 2008-2011.

Sandsynligheden for, at en arbejdsløs finder job, er faldet i de fleste medlemsstater, siden krisen begyndte, både for langtids- og kortidsledige. Faldet har været særligt udtalt for medlemsstater, hvor der er foretaget betydelige finanspolitiske konsolideringsforanstaltninger. I Spanien faldt sandsynligheden fra 50 % til 30 %. I Grækenland faldt den fra 25 % til 15 %. Den holdt sig på samme niveau i Nederlandene og steg i Den Tjekkiske Republik og Estland.

Figur 2: Langtidsledighed i procent af den erhvervsaktive befolkning 2008 og 2011

Kilde: Eurostat, undersøgelse af arbejdsstyrken i EU (LFS).

Langtidsledigheden er steget for alle grupper, men mest for unge og lavtuddannede. I 2011 havde ældre arbejdstagere over 55 % risiko for at blive langtidsledig, mens unges risiko kun lå på ca. 30 %. I 2011 var langtidsledigheden blandt lavtuddannede arbejdstagere fire gange højere end for højtuddannede. Der blev også registeret dobbelt så høj en langtidsledighed blandt tredjelandsstatsborgere end for gennemsnittet af EU-arbejdstagere. Nogle medlemsstater har formået at begrænse omfanget of langtidsledigheden, enten fordi recessionen har været kortere, eller fordi arbejdsmarkedets institutioner har være effektive.

Mere end hver femte unge på arbejdsmarkedet er arbejdsløs. Den unges situation på arbejdsmarkedet er en både økonomisk og social nødsituation. 5,52 mio. unge er arbejdsløse. De seneste 12 måneder er arbejdsløshedsprocenten for unge steget i de allerfleste medlemsstater. I to medlemsstater ligger den fortsat over 50 %. I seks ligger den fortsat over 30 %. I 2011 faldt beskæftigelsesfrekvensen for unge mellem 20 og 34 år med uddannelse på mindst gymnasialt niveau med 4,2 procentpoint sammenlignet med 2008 til 77,2 %. Det illustrerer de stigende vanskeligheder i overgangen fra uddannelse til beskæftigelse.

Beskæftigelsesudsigterne for unge, der dropper ud af skolen, er dystre. Unge, der dropper ud af skolen, er velsagtens den mest udsatte gruppe blandt de unge i arbejdsstyrken i EU. I EU er over halvdelen af de unge, der dropper ud af skolen, arbejdsløse. Andelen af unge, der dropper ud af skolen, faldt fra 14,1 % i 2010 til 13,5 % i 2011. Der er fortsat store forskelle mellem medlemsstaterne med hensyn til andelen af unge, der dropper ud af skolen . De, der har indført effektive og samlede politikker til bekæmpelse af uddannelsesfrafald, har opnået betydelige forbedringer. Unge fra dårligt stillede grupper, migranter, etniske minoriteter som romaer samt drenge er fortsat overrepræsenterede blandt de unge, der dropper ud af skolen .

Andelen af unge, som hverken er i beskæftigelse eller under almen eller faglig uddannelse stiger fortsat. Og det er endnu mere bekymrende, at stigningen har været størst  i de medlemsstater, hvor andelen allerede lå højest. På trods af, at stigningen har været højere for unge mænd, ligger andelen af unge kvinder, som hverken er i beskæftigelse eller under almen eller faglig uddannelse i næsten alle EU-lande, fortsat højere for kvinder.

Figur 3: Andelen af unge (15-24 år), som hverken er i beskæftigelse eller under almen eller faglig uddannelse (i %)

Kilde: Eurostat, undersøgelse af arbejdsstyrken i EU (LFS).

Spredningen i arbejdsløshedsprocenten mellem medlemsstaterne er steget markant de seneste år, særlig i euroområdet. Spredningen er også udpræget på regionalt og lokalt niveau med lommer af særdeles høj ungdomsarbejdsløshed og langtidsledighed på subnationalt niveau. I august 2012 var arbejdsløsheden lavest i Østrig med blot 4,5 %, mens den er nået op på 25,1 % i Spanien. En betragtelig andel af arbejdsløsheden er koncentreret på relativt få lande. Faktisk udgør de arbejdsløse i Italien, Spanien og lande med finansielle støtteprogrammer (Grækenland, Irland, Portugal og Rumænien) næsten halvdelen af alle arbejdsløse i EU, og andelen er steget betragteligt under krisen.

Figur 4: Ændring i arbejdsløshedsprocenten (i procentpoint) august 2011-august 2012 og maj-august 2012 samt udviklingen i fordelingen af arbejdsløshedsprocenter mellem august 2009 og august 2012

Kilde: Eurostat.

Bemærk: Eurostat. Anden graf: Der mangler data for august 2012 for fem medlemsstater. Anvendte data: Juni for Estland og Letland, juli for Grækenland, Ungarn og Det Forenede Kongerige. 

Svælget mellem medlemsstaterne for så vidt angår beskæftigelsesindikatorer og sociale indikatorer vokser. Det er særligt tydeligt blandt de sydlige lande og landene i periferien af EU. De medlemsstater, der hidtil har vist størst modstandsdygtighed, er de nordlige og centraleuropæiske lande. Chokkene er tilsyneladende asymmetriske, men ganske ofte har lande med forholdsvis usegmenterede arbejdsmarkeder, stærke velfærdssystemer og evne til at tilpasse arbejdstid (intern fleksibilitet) klaret sig bedre.

De seneste data viser, at lønninger og lønomkostninger er begyndt at støtte den eksterne tilpasning. I 2011 udviste arbejdsmarkederne i EU klare tegn på forbedret løndynamik, idet de nominelle arbejdskraftomkostninger pr. enhed steg moderat efter reelle fald i 2010. Reallønnen pr. beskæftiget faldt i omkring halvdelen af medlemsstaterne i 2011og udviklede sig dermed langsommere end produktivitetsvæksten. Det bekræfter den tendens til et fald i lønkvoten, som begyndte i 2010. Udviklingen i de nominelle arbejdskraftomkostninger pr. enhed er i nogen grad forskellig fra medlemsstat til medlemsstat. Generelt følger arbejdskraftomkostningerne pr. enhed i stigende grad et mønster, der støtter den eksterne tilpasning, og de lande, der har et udpræget behov for at nedbringe arbejdsløsheden og foretage en ekstern tilpasning, skiller sig stadig klarere ud fra de lande, der oplever et længerevarende opsving og har overskud på de løbende poster.

Figur 5: Årlig vækst i de nominelle arbejdskraftomkostninger pr. enhed (2. kvartal 2011/2. kvartal 2012) og tendensen i otte udvalgte medlemsstater (de, der modtog landespecfikke henstillinger om lønninger) 2. kvartal 2008-2. kvartal 2012

Bemærk: Kvartalsdata er renset for sæsonudsving.

Kilde: Eurostat. Den første graf: for Cyperns vedkommende: sammenligning mellem 1. kvartal 2011 og 1. kvartal 2012 (ingen data for 2. kvartal 2012).

Kilde: Eurostat.

Mønsteret før krisen med stærkere reallønsdynamik i lande med dårlige arbejdsløshedsresultater har ændret sig afgørende siden 2010. Denne udvikling har bidraget til en gradvis forbedring af de eksportorienterede sektorers konkurrencedygtighed. Efterspørgslen efter arbejdskraft er ligesom lønningerne tilsyneladende fastholdt bedre i den konkurrenceudsatte sektor i lande, der klart har påbegyndt eller næsten er færdige med at takle underskuddet på de løbende poster. Desuden er der tegn på, at reallønsdynamikken indtil 2009 var stærkere, men at dette mønster siden 2010 har ændret sig afgørende.

Den gennemsnitlige husstandsindkomst falder i mange medlemsstater. Mellem 2009 og 2011 faldt husstandenes disponible bruttoindkomst i to ud af tre medlemsstater, og kløften mellem landende voksede yderligere. I de fleste medlemsstater har den langvarige økonomiske krise og krise på arbejdsmarkedet sammen med behovet for fortsat finanspolitisk konsolidering (herunder nedskæring i velfærdsydelser og skattestigninger) svækket de automatiske stabilisatorers beskyttende virkning over tid, idet ydelsesmodtagerne har opbrugt retten til velfærdsydelser eller må nøjes med lavere ydelsessatser. Følgelig faldt husstandsindkomsterne, særlig i de medlemsstaterne, hvor recession er langvarig. De finanspolitiske foranstaltninger, der er blevet gennemført siden 2010, har tilsyneladende bidraget til en betydeligt nedgang i husholdningernes disponible indkomst.

Figur 6: Ændring i husstandes disponible bruttoindkomst i løbet af krisen

Kilde: Eurostat, nationalregnskaber.

Andelen af befolkningen i EU, der angiver, at deres husstand oplever økonomiske problemer er fortsat på et historisk højt niveau, og den har generelt været svagt stigende de seneste måneder. Stigningen fra 2011 til 2012 i indikatoren for finansiel stres blandt landene i den laveste kvintil var særlig stor i Spanien og Italien (10 procentpoint), mens seks medlemsstater kunne melde om fald.

De seneste data tyder på stigende og mere alvorligere former for fattigdom og social udstødelse. Den andel af befolkningen, der er truet af fattigdom eller social udstødelse, er siden 2008 steget i en række medlemsstater. Der er færre medlemsstater, hvor andelen er faldet. Nogle grupper er særlig hårdt ramt (herunder børn, eneforsørgerfamilier og erhvervsaktive, særlig unge). Udviklingen i graden af fattigdom bekræfter, at de fattigdomstruede bliver fattigere i mange lande, særlig de lande, hvor den generelle risiko for fattigdom er høj. I 2010 lå medianindkomsten for fattigdomstruede 22 % under fattigdomsgrænsen. Det vidner om, at fattigdomskløften er blevet dybere i de fleste medlemsstater siden 2008.

Figur 7: Udviklingen i antallet af personer, der risikerer at blive ramt af fattigdom eller social udstødelse i EU’s medlemsstater mellem 2008 og 2011

Kilde: EU-statistikken om indkomstforhold og levevilkår (EU-SILC) * data: SILC 2011(2010).

Fattigdom blandt personer i arbejde er stigende i mange medlemsstater. Fattige i arbejde udgjorde en tredjedel af de fattigdomstruede i den arbejdsdygtige alder i 2011. I 2010 levede 8,4 % af personer i beskæftigelse under fattigdomsgrænsen, og risikoen var markant højere for familier med børn, der skal forsørges (10,7 %). Forekomsten af fattigdom blandt personer i arbejde steg blandt kvinder, men er fortsat højest for mænd. Fattigdom blandt personer i arbejde steg betydeligt i en ud af tre medlemsstater mellem 2006 og 2010, herunder i nogle af de mest velstående medlemsstaterne med modstandsdygtige økonomier og arbejdsmarkeder. Faktorer som løntilpasning, arbejdstidsnedsættelse, arbejdsfordelingsordninger og øget deltidsarbejde og tidsbegrænsede kontrakter kan have bidraget hertil.

2. Vigtige udfordringer på arbejdsmarkdet

De seneste tendenser på arbejdsmarkedet skyldes til dels konjunkturbevægelse, særlig den dybe økonomiske krise. Men de skyldes også strukturelle og institutionelle arbejdsmarkedsudfordringer, der rammer den økonomiske aktivitet og forholdene på arbejdsmarkedet.

Nettojobskabelsen (væksten i beskæftigelsen) er konstant faldet både på EU-niveau og i medlemsstaterne, med undtagelse af 2010. Siden midten af 2011 har EU som helhed været tilbage til negative beskæftigelsesfrekvenser. Det er nettoresultatet af den nedadgående tendens med hensyn til arbejdsløse, der kommer i job og en opadgående tendens i afskedigelser. Samtidig er der dog sket betydelige fremskridt med hensyn til bruttojobskabelse og støtte af etablering af nye virksomheder takket været jobskabelsesprogrammer med støtte fra strukturfondene og Samhørighedsfonden.   

Figur 8: Arbejdsløshedsprocent og procenten for arbejdsløse, der kommer i job i EU 27 1. kvartal 2007-4. kvartal 2011

Kilde: Beregninger fra Kommissionens tjenestegrene på grundlag af data fra Eurostat.

Udnyttelsen af jobskabelsespotentialet i visse nøglesektorer kunne udnyttes bedre, hvis problemet med manglende kvalifikationer blev løst. Miljøbranchen forventes at have skabt ca. 8 mio. jobs i 2020. Op til 2,8 mio. af disse jobs har baggrund i ressourceeffektivitetsforanstaltninger, 2 mio. i gennemførelsen af energieffektivitetspolitikker og 3 mio. i udviklingen af sektoren for vedvarende energi[3]. I 2012 forventes 3,4 mio. personer i EU at arbejde i miljøbranchen mod 2,7 mio. i 2008. Det viser, at selv i det nuværende økonomiske klima er der jobskabelsespotentiale i milljøsektoren. Mellem 2005 og 2009 bidrog sektoren for vedvarende energi til skabelsen af over 300 000 nye jobs. I perioden 2008-2011 blev der skabt ca. 1 866 000 jobs i sundheds- og socialsektoren. Desuden forventes efterspørgslen efter nye medarbejdere at stige (i alt 8 mio. nye jobs mellem 2010 og 2020). I ikt-sektoren forventes der frem til 2015 at blive 700 000 ledige stillinger. Begge sektorer skal erstatte den aldrende arbejdsstyrke med unge medarbejdere. Der rapporteres om betydelige problemer med manglende kvalifikationer i miljløsektoren, ikt-sektoren og inden for sundhed, særlig for så vidt angår teknisk højt specialiserede jobfunktioner.

Beskatningen af arbejdskraft er fortsat høj og er endog steget i en række medlemsstater, men ændringer i sammensætningen er i færd med at nedbringe  lønomkostningerne. En høj skattekile hæmmer sekundære forsørgeres, lavindkomstarbejdstageres og  lavtkvalificerede arbejdstageres tilskyndelse til at arbejde og kan samlet set have en negativ virkning på deres beskæftigelsesfrekvens. I 2011 lå den gennemsnitlige skattekile for EU-27 på 39,6 % sammenlignet med 21 % i Schweiz, 29,5 % i USA og 30,8 % i Japan og Canada. Gennemsnitligt steg skattekilen i EU med 0,3 % procentpoint fra 2010 til 2011, hvilket også rammer lavtlønnede. Stigningerne har generelt været størst i de medlemsstater, hvor skattekilen i forvejen var høj. Det skyldes dog hovedsagelig ændringer i personindkomstbeskatningen, hvortil kommer nedbringelse af arbejdsgiveres omkostninger til social sikring i en række tilfælde, hvorved lønomkostningerne er nedbragt.

Figur 9: Samlede skattekile for lavtlønnede (gruppen defineres her som personer, som tjener op til 67 % af gennemsnitslønnen) i 2011 og ændringen fra 2010 til 2011

Kort beskrivelse: *DATA fra EU-lande, der ikke er OECD-medlemmer (Bulgarien, Letland, Litauen, Malta og Rumænien) er kun tilgængelige for 2010. **Cypern: data for 2007. For disse landes vedkommende omhandler ændringerne i skattekilen perioden 2009-2010 (for Cypern 2006-2007). Kilde: OECD.

Segmenteringen af arbejdsmarkedet er fortsat stigende, idet der bliver flere tidsbegrænsede ansættelseskontrakter og mere deltidsarbejde. Mellem 2007 og 2011 er andelen af lønmodtagere med ufrivilligt tidsbegrænset beskæftigelse og deltidsbeskæftigelse steget i 21 ud af 27 medlemsstater. Der er store forskelle mellem medlemsstaterne, men landene ved Middelhavet og Polen har den mest udprægede segmentering. Asymmetrien i lovgivningen om sikkerhed i beskæftigelsen mellem faste stillinger og tidsbegrænsede/midlertidige stillinger er hovedårsagen til arbejdsmarkedssegmenteringen. For 60,4 % af de 15-16-årige med tidsbegrænsede ansættelseskontrakter var tidsbegrænsningen ufrivillig.  Sandsynligheden for at overgå til fastansættelse er lavere i medlemsstater, hvor lovgivningen om sikkerhed i beskæftigelsen er strengere.

Figur 10: Andelen af lønmodtagere med ufrivilligt tidsbegrænsede ansættelseskontrakter eller deltidskontrakter (2008 og 2011) og overgang til fastansættelse (data fra 2010)

Kort beskrivelse: *Data for Slovenien vedrører 2011. **Irland: kun data for 2007 er tilgængelig.

Kilde: Eurostat, undersøgelse af arbejdsstyrken i EU (LFS) og EU-statistikken om indkomstforhold og levevilkår (SILC) .

Unge er overrepræsenterede i gruppen af midlertidigt ansætte på arbejdsmarkederne i EU, og deres situation er gradvist blevet dårlige. I 2011 havde ca. 42,5 % af unge lønmodtagere i EU tidsbegrænset ansættelse sammenlignet med gennemsnittet på 14,0 % af befolkningen i den arbejdsdygtige alder. Der er tegn på, at unge i nogen udstrækning kan anvende midlertidige stillinger som springbræt til fastansættelse. I en række medlemsstater er dette imidlertid ikke tilfældet. I disse stater er andelen af unge, der overgår fra midlertidig til fast beskæftigelse særdeles lav.

Figur 11: Lønmodtagere i permanent og midlertidig beskæftigelse, selvstændige og samlet antal beskæftigede (15-64 år) 1. kvartal 2007-1. kvartal 2012

Kilde: Eurostat.

Deltidsbeskæftigelse udgør en betydelig andel af jobskabelsen under krisen. Den samlede beskæftigelse faldt mellem 2008 og 2010, og antallet af fuldtidsbeskæftigede faldt med 6,2 mio. Omvendt steg antallet af deltidsansatte med 1,1 mio. i samme periode. Deltidsarbejdet er vokset støt i de senere år og nåede 18,8 % i 2011. Omkring end tredjedel af de kvinder, der er i beskæftigelse, er deltidsbeskæftigede sammenlignet med blot 8,1 % af mændene. Det afspejler, at kun 28 % af børn under tre år og 84 % af børn over tre år er omfattet af børnepasningsordninger.

Der har for nyligt været tegn på en forværring i jobmatchingprocess på arbejdsmarkederne i EU. Beveridgekurven, der viser sammenhængen mellem arbejdsløshed og ledige jobs, har for de fleste medlemsstaters vedkommende forskudt sig yderligere udad mod højre. Tre medlemsstater (Belgien, Østrig og Finland) har dog forskudt sig langs Beveridgekurven siden begyndelsen af 2008. En medlemsstat (Tyskland) har forskudt sig indad; det vidner om forbedringer på arbejdsmarkedet og i matchingprocessen. Forværringen kan være konsekvensen af manlgende overensstemmelse mellem de færdigheder og uddannelsesmæssige kvalifikationer, der fordres til et givet job, stigende langtidsledighed, en utilstrækkelig reaktion på demografiske ændringer og manglende effektivitet i arbejdsformidlingstjenester. Det kan dog også være konsekvensen af uoverensstemmelser mellem eller hindringer for geografisk og beskæftigelsesmæssig mobilitet og asymmetrisk information mellem arbejdsgivere og lønmodtagere. Borgere i EU oplever stadig retlige, administrative og praktiske hindringer, når de bevæger krydser grænserne. Der er planlagt yderligere reformer, der skal gøre den europæiske portal for jobmobilitet til et efterspørgselsstyret redskab til rekruttering, arbejdsformidling og jobmathing i EU. Et redskab, der gør det muligt for medlemsstaterne at udvikle netop de tjenester, der er tilpasset deres særlige økonomiske behov, inden for rammerne af portalen. F.eks. kan de støtte underservicerede erhverv og særlige grupper af arbejdstagere, herunder unge.

Figur 12: Beveridgekurve, EU-27 1. kvartal 2008-3. kvartal 2012

Kilde: Eurostat. Der er anvendt følgende data: i) arbejdsløshedsprocenten, ii) indikator for mangel på arbejdskraft (i %), fra EU’s virksomhedsundersøgelser.

Den vedvarende strukturelle arbejdsløshed risikerer bider sig fast. Den forskydning udadtil af Beveridgekurven, som er registreret, er muligvis midlertidig, fordi arbejdsmarkedet reagerer og prøver at tilpasse sig den ændrede økonomiske aktivitet, f.eks. gennem ændringer i løndynamikken, omskoling eller intensiverede arbejdsmarkedspolitikker. Det er dog også muligt, at ændringen vidner om langsigtede strukturproblemer, som truer med permanent at øge den strukturelle arbejdsløshed. Data viser, at den strukturelle arbejdsløshed, målt som den arbejdsløshedsprocent, som ikke får lønningerne til at stige (NAWRU), som er steget i de fleste EU-lande siden begyndelsen af krisen, og at denne stigning er sket parallelt med forværringen af Beveridgekurven.

Figur 13: Det specifikke ledighedsniveau, der ikke får lønningerne til at stige (NAWRU) i hver medlemsstat, i %

Kilde: AMECO.

For nyligt er der sket et fald i udgifterne til aktive arbejdsmarkedspolitikker pr. arbejdsløs. Data viser, at aktive arbejdsmarkedspolitikker har en positiv virkning på beskæftigelsesfrekvensen, særlig kvinders og lavuddannedes. De medlemsstater, hvor langtidsledigheden er mindst, er dem, hvor deltagelse i aktive arbejdsmarkedspolitikker er størst, om end andre faktorer kan have bidraget til de gode resultater. Nedgangen der er sket et fald i de ressourcer, der anvendes til aktive arbejdsmarkedspolitikker pr. arbejdsløs på over 20 % mellem 2007 og 2010[4].

Figure 14: Deltagelse i aktive arbejdsmarkedspolitikker i 2010 og langtidsledighedsprocent i 2011

Source: Eurostat.

Stødpudevirkningen af sociale sikringsordninger for husstandsindkomster som automatisk stabilisator er afsvækket efter 2009. I krisens første fase spillede sociale ydelser en vigtig rolle for sikringen af husstandsindkomsterne. I eurozonen bidrog de sociale nettoydelser sammen med skattenedsættelse positivt til ændringen i husstandenes disponible bruttoindkomst i 2009 og i de første to kvartaler af 2010. I den økonomiske krises anden fase begyndte denne virkning at blive afsvækket Ved udgangen af 2010 begyndte de sociale ydelsers virkning for ændringer i husstandenes bruttoindkomst at blive negativ. I nogle lande er flere og flere ikke længere dækket af nogen ordning overhovedet. Afsvækkelsen knytter sig til, at der over tid sker indskrænkninger i retten til ydelser, at de indledende diskretionære foranstaltninger til støtte af indkomsten afvikles, og at der i nogle lande er sket nedskæringer i socialudgifterne som led i finanspolitiske konsolideringsprogrammer.

Det varierer betydeligt fra medlemsstat til medlemsstat, hvor effektivt de anvender midlerne til fattigdomsbekæmpelse, og hvilke resultater de opnår pr. udgiftsenhed, selv når anvendelsesmønstret og strukturerne i bestemmelserne om social sikring er omtrent de samme. Skatte- og socialsikringssystemet er nogle af de vigtigste instrumenter til forebyggelse og bekæmpelse af indkomstfattigdom. I 2010 nedbragte udgifter til sociale ydelser (minus pensioner) andelen af fattige i EU fra 26 % til 16 %, dvs. med 37 %. Imidlertid opnår medlemsstater, der anvender omtrent det samme beløb på social sikring, forholdsvis forskellige resultater. Det lykkes nogle lande at bruge færre midler end andre, men alligevel formå at mindske fattigdommen blandt børn og ældre samt nedbringe sygefraværet. Nogle lande kan tilbyde højere ydelsesniveauer, fordi det lykkes dem at nedbringe den tid, folk lever af velfærdsydelserne, ved at bringe dem hurtigt i arbejde igen. At finde ligevægten mellem universelle og trangsbestemte velfærdsydelser samt mellem velfærdsydelser i kontanter og naturalier kan bidrage til at bringe folk i arbejde. Når udgifterne til social sikring sammenholdes med den opnåede fattigdomsnedbringelse tyder det på, at nogle systemer er mere effektive end andre. Bulgarien, Letland, Polen og Rumænien har det til fælles, at både deres ressourceforbrug og virkningen af det er begrænset. Spanien, Italien, Portugal, Cypern (og Grækenland) opnår lignende resultater, men med et højere ressourceforbrug. Landene ligger også under EU-gennemsnittet med hensyn til at nedbringe fattigdom blandt børn.

Der er fortsat store udfordringer med at få gennemført aktive integrationsstrategier fuldt ud med samtidigt fokus på passende indkomststøtte, rummelige arbejdsmarkeder og adgang til tjenesteydelser af høj kvalitet. Der er tydeligt, at mange medlemsstater har bevæget sig i retning af aktive velfærdspolitikker og løsning af problemerne med negative økonomiske incitamenter til at arbejde. Der er dog vedvarende forskelle på, i hvor høj grad der kan modtages socialhjælp, og på minimumsordningerne blandt medlemsstaterne. Det er fortsat en udfordring at tage hånd om de grupper, der oplever den dybeste fattigdom (f.eks. hjemløse og romaer). Sikring af passende indkomststøtte er et effektivt redskab til at skabe en smidig overgang til arbejdslivet, fremme social inklusion og styrke den samlede efterspørgsel. Billig børnepasning af høj kvalitet understøtter forældrenes deltagelse på arbejdsmarkedet og giver børn den bedste chance i livet. Men data visa, at de er de mest sårbare familier, der generelt har den laveste arbejdsmarkedsdeltagelse på grund af faktorer som tilgængelighed, pris, berettigelse og forældrenes valg.

3. Gennemførelse af strukturelle arbejdsmarkedsreformer

På grundlag af Kommissionens årlige vækstundersøgelse for 2012 vedtog Det Europæiske Råd den 1.-2. marts 2012 en vejledning for medlemsstaterne vedrørende politikker, for at de kan fremlægge deres nationale reformprogrammer med deres planer for arbejdsmarkedsreformer for at nå de overordnede mål som fastlagt i retningslinjerne for beskæftigelsen. På grundlag af Kommissionens forslag vedtog Rådet landespecifikke henstillinger med fremhævelse af de områder, hvor medlemsstaterne bør gennemføre politiske reformer inden for den overordnede ramme, som retningslinjerne for beskæftigelsespolitikker udgør.

Det følgende afsnit afspejler de politiske foranstaltninger, som medlemsstaterne har truffet med henblik på deres nationale reformprogrammer og prioriteterne i den årlige vækstundersøgelse for 2012.

3.1. Vækst gennem beskæftigelse

Adskillige medlemsstater (Belgien, Tjekkiet, Estland, Ungarn, Irland og Portugal) arbejder på at styrke deres aktive arbejdsmarkedspolitikker og offentlige arbejdsformidlinger. I Belgien er løntilskuddet til ansatte, der betragtes som ”vidensansatte” (dvs. forskere i den private eller offentlige sektor) blevet hævet. I Tjekkiet anvendes samfundstjeneste som en aktiveringsforanstaltning, der koordineres af arbejdsmarkedsstyrelsen. I Estland indeholder det nye beskæftigelsesprogram for 2012-2013 en bred vifte af aktive arbejdsmarkedspolitikker og udvider målgruppen for de forskellige foranstaltninger. I Ungarn er de aktive arbejdsmarkedspolitikker blevet styrket. Der fokuseres på uddannelse af Eures-vejledere, udvidelse af kundeorienterede tjenestemodeller, servicepakker for mikrovirksomheder og smv’er, udvidede funktionaliteter på de offentlige arbejdsformidlingers portal og e-tjenester og ændring af ordninger for offentlige arbejder. I Irland er konditionaliteten blevet styrket med henblik på at sikre, at deltidsansatte tilskyndes til fuldtidsbeskæftigelse. Endelige har Portugal truffet foranstaltninger, der skal forøge effektiviteten af de offentlige arbejdsformidlingerne, ligesom landet har indført løntilskudsordninger for arbejdsløse.

I 2011 og 2012 var skattebyrden på arbejde fortsat tung, og der skete samlet set en stigning i lønomkostningerne, skønt der er sket fremskridt for visse udsatte arbejdstagere, f.eks. lavtuddannede/lavindkomstansatte. Mange medlemsstater (Belgien, Danmark, Cypern, Finland, Grækenland, Spanien, Irland, Italien, Frankrig, Luxembourg, Nederlandene, Portugal, Slovenien og Det Forenede Kongerige) har i den seneste tid øget personindkomstskatterne, ofte gennem en forøgelse af de nominelle satser. Det har i mange tilfælde midlertidig karakter af generelle ekstraskatter eller solidaritetsbidrag for højindkomstgrupper (Grækenland, Italien, Cypern, Luxembourg, Portugal og Spanien). Østrig og Tjekkiet planlægger at træffe lignende foranstaltninger snarest. Socialsikringsbidragene er desuden blevet hævet i mange lande (Østrig, Bulgarien, Cypern, Frankrig, Grækenland, Ungarn, Letland, Pollen, Portugal og Det Forenede Kongerige).

Foranstaltninger med henblik på at nedbringe beskatningen af arbejde har hovedsagelig taget sigte på at øge særlige gruppers arbejdsincitamenter og har generelt omfattet ændringer i beskatningsgrundlaget. I Belgien er en række sænkninger af socialsikringsbidragene målrettet unge, lavtlønnede og ældre arbejdstagere, nyansættelse i smv’er eller selvstændig virksomhed. Der er også givet skattelempelser til lav- og mellemindkomstgrupperne ved at øge skattelettelser og grundydelser i Finland og Ungarn.Sverige er grundfradraget for arbejdsindkomst for personer over 65 år sat op med henblik på at fastholde dem på arbejdsmarkedet.

Der er truffet en række forskellige foranstaltninger med henblik på at etablere virksomhed og arbejde som selvstændig erhvervsdrivende (Østrig, Belgien, Bulgarien, Estland, Spanien, Irland, Malta, Ungarn, Polen, Portugal og Det Forenede Kongerige). I Østrig ydes der gennem et pilotprojekt ekstra støtte til lærlinge og til virksomheder, der tilbyder lærepladser, herunder juridisk rådgivning og mediation. I Belgien er der truffet foranstaltninger, der forbedrer virksomheders adgang til lån, skaber administrative forenklinger og nedsætter hotel- og restaurationsbranchens socialsikringsbidrag. I Bulgarien bliver selvstændig virksomhed fremmet gennem vejledning, uddannelse og bistand til etablering af egen virksomhed, eller gennem udstyr og reparationer til nyetablerede små virksomheder. I Spanien gøres det enklere at etablere virksomheder, idet mindre virksomheders administrative byrder lettes, og udvidede åbningstider i turistområderne tillades. I Irland ydes bistand på en række områder i form af kapitalstøtte, lånekapital og garantier, incitamenter til virksomhedsetablering osv. På Malta træffes der foranstaltninger, der nedbringer bureaukratiet for selvstændige, og der er bebudet en ny ”mikrogarantiordning”, der skal hjælpe selvstændige og små erhvervsdrivende med at opnå bankgarantier. I Polen fremmes entreprenørskab, selvstændig erhvervsvirksomhed og erhvervsaktiviteter gennem Den Europæiske Socialfond. I Portugal får iværksættere og selvstændige adgang til lån, og arbejdsløse, der ønsker at etablere egen virksomhed får teknisk støtte. I Det Forenede Kongerige styrkes den nationale lånegarantiordning for at tilskynde bankerne til øget långivning til smv’er.

Nogle medlemsstater har tilpasset arbejdsløshedsunderstøttelsen med henblik på at fremme en tilbagevenden til arbejdslivet (Belgien, Spanien, Irland, Italien og Sverige). I Belgien er der vedtaget en reform af arbejdsløshedsunderstøttelsessystemet, der indebærer, at velfærdsydelserne falder tidligere og hurtigere end tidligere. I Spanien har flere grupper fået nedsat arbejdsløshedsunderstøttelsen. I Portugal begrænser en ny lov den maksimale varighed og størrelse med henblik på at nedsætte risikoen for at blive afhængig af velfærdsydelser og for langtidsledighed. I Sverige er reglerne for at være berettiget til ydelserne blevet strammet op, overførselsindkomsterne sænket og en maksimal varighed af arbejdsløshedsunderstøttelsen indført.

I Spanien gøres der en større indsats for at styrke det fælles ansvar ved at sammenknytte konditionalitet med deltagelse i aktive arbejdsmarkedspolitikker, I Irland er der skabt større fokus på jobsøgendes, ikke mindst langtidslediges, konditionalitet. I Italien erstatter det nye socialforskringssystem for beskæftigelse gradvis det nuværende arbejdsløshedsunderstøttelsessystem.

En række medlemsstater har truffet foranstaltninger, der skal sikre, at løndannelsen følger udviklingen i produktiviteten (Grækenland, Spanien og Portugal). I Spanien har den nylige arbejdsmarkedsreform lagt vægt på, at beslutninger om arbejdstid og løn skal træffes på virksomhedsniveau, og gjort det lettere for virksomheder at fravælge kollektive sektoroverenskomster. I Portugal sikres det, at lønudviklingen følger virksomhedens udvikling ved at undtage kollektive overenskomster, såfremt arbejdsgiverorganisationerne dækker under 50 % af den samlede arbejdsstyrke.

I Tyskland omfatter det sektorbaserede mindstelønssystem flere og flere sektorer. I Ungarn trådte den nye arbejdsmarkedslov i kraft den 1. juli 2012. Den indebærer, at mindstelønnen hæves med 19 %. I Grækenland er der indført løndannelsesforanstaltninger i form af beslutningen om at sænke mindstelønningerne og indføre differentieret mindsteløn for unge.

En række medlemsstater (Østrig, Bulgarien, Tyskland, Spanien, Letland og Ungarn) har truffet foranstaltninger med henblik på at øge arbejdskraftens mobilitet  I Østrig er indførelsen af et rødt-hvidt-rødt kort, et kriteriebaseret pointsystem for tredjelandsstatsborgeres adgang til arbejdsmarkedet tilendebragt, da også faglærte i fag med mangel på arbejdskraft fik adgang til det. I Bulgarien sikrer vedtagelsen af en national referenceramme for kvalifikationer de studerende gennemsigtighed i erhvervsuddannelserne og i kravene til arbejdstagere og arbejdsgivere med hensyn til uddannelses og efteruddannelsessytemer. I Tyskland blev det vedtaget at sænke indkomsttærsklen for indvandrere uden for EU, der har en videregående uddannelse. I Letland er der fremsat forslag om en ordning for flytteydelse, der kompenserer arbejdstagere, der må flytte til en ny egn/by på grund af arbejdet. I Ungarn fremmer regeringen mobiliteten gennem økonomisk støtte til husleje for registrerede arbejdsløse, der flytter over 100 km. fra deres hjemegn.

Medlemsstaterne træffer foranstaltninger for at færre skal forlade arbejdsmarkedet tidligt (Østrig, Belgien, Spanien, Danmark, Irland, Nederlandene, Ungearn, Det Forenede Kongerige). I Østrig er der gennemført reformer med henblik på at nedbringe antallet af invalidepensionister. I Belgien er aldersgrænsen for ældre lønmodtageres adgang til afspadseringsordninger hævet og deltidsefterlønssystemet er bragt til ophør. I Danmark er der planer om reformer af førtidspensionen, der kræver, at aktiveringsmulighederne skal være udtømte, før førtidspension kan komme på tale. I Spanien fremskyndes planerne om at hæve den lovfæste pensionsalder. Efterlønsalderen stiger fra 61 til 63, og prisen for at gå på efterløn hæves. Adgangen til delvis pensionering suspenderes i to år. I Irland giver nye initiativer folk, der modtager syge- eller invaliditetsydelse, mulighed for både at arbejde og modtage indkomststøtte. Den lovfæstede pensionsalder stiger til 68 i 2028. I Nederlandene tages der skridt i retning af gradvist at hæve pensionsalderen til 67 i 2023. Herefter knyttes den muligvis sammen med den forventede levealder. I Ungarn er det som hovedregel ikke længere muligt at gå på efterløn. Den britiske regering har for nyligt bebudet, at den planlægger at knytte pensionsalderen sammen med den forventede levealder.

En række foranstaltninger fokuserer desuden på at fremme et længere arbejdsliv (Østrig, Belgien, Bulgarien, Tyskland, Estland, Finland, Luxembourg, Polen og Det Forenede Kongerige). I Østrig træffes der aktive arbejdsmarkedsforanstaltninger og faglig reintegreringsforanstaltninger, omskoling, deltidsydelser og beskæftigelsestilskud gøres tilgængelige for ældre arbejdstagere med helbredsproblemer. I Belgien er virksomheder med over 20 ansatte i tilfælde af kollektive afskedigelser tvunget til at anvende samme aldersstruktur i afskedigelserne, som virksomheden har i øvrigt. De vil desuden blive tvunget til at lægge en årlig plan for ansatte fra 45 år og opefter. Tjekkiet hæves pensionsalderen i henhold til den pensionsreform, der blev vedtaget i slutningen af 2011, med to måneder om året (ingen øvre grænse). I Estland fokuseres der på ældre arbejdstagere, deltagelse i livslang læring og sikring af helbred. I Finland gøres der en indsats for at forbedre kvaliteten af arbejdslivet og trivsel på arbejdspladsen som et redskab til at få et længere arbejdsliv. I Luxembourg tvinges virksomheder med over 150 ansatte til at yde større bistand til deres ældre medarbejdere. I Polen gøres der en indsats for at øge ældres læringsmuligheder og forbedre deres undervisningskvalitet. I Det Forenede Kongerige blev den tvungne pensionsalder afskaffet i oktober 2011.

Nogle medlemsstater har truffet foranstaltninger, der ikke støtter forlængelsen af arbejdslivet. I Tjekkiet øges beskatningen af pensionisters arbejde. Det vil sandsynligvis gøre ældre mindre tilbøjelig til deltagelse på arbejdsmarkedet. I Frankrig er muligheden for at gå på pension som 60-årig, for dem, der begyndte at arbejde som 18-årig, genskabt, under forudsætning af, at de har indbetalt passende pensionsbidrag til velfærdssystemet. I Ungarn er pensionsalderen for alle offentligt ansatte med undtagelse af dem, der arbejder i sundhedssektoren, gjort obligatorisk.

3.2. Støtte til beskæftigelse af især unge

Der er blevet truffet et antal foranstaltninger til at støtte beskæftigelse af unge, især dem som ikke er beskæftigede eller under uddannelse. Finland har lanceret en omfattende ungdomsgaranti, hvor unge får tilbudt arbejde, en praktikplads eller en studie-, workshop- eller arbejdsmarkedsrehabiliteringsplads inden for tre måneder efter, at de er blevet arbejdsløse.

En gruppe lande (Belgien, Bulgarien, Spanien, Cypern, Irland, Polen, Portugal, Sverige og Slovenien) fremmer initiativer, som sigter mod at forbedre lærlinge- og praktikkontrakter. I Belgien er der blevet indført et stort program for praktikpladser i virksomheder for arbejdsløse under 25 år, som ikke har fundet job efter seks måneders erhvervsintegration. I Bulgarien fremmes praktik i den offentlige forvaltnings centrale og regionale kontorer med prioritet for unge med handicap. I Irland tages der initiativer til at aktivere og opkvalificere unge gennem 5 000 praktikpladser af 6 til 9 måneders varighed. I Spanien er der truffet foranstaltninger til indførelse af en uddannelses- og lærlingekontrakt samt til etableringen af et vekseluddannelsessystem. I Polen er der iværksat et pilotprojekt målrettet mod arbejdsløse under 30 år, med individuel vejlederstøtte, praktikpladser og uddannelseskuponer. I Portugal støttes erhvervspraktikpladser og jobformidling. I Slovenien tilbydes arbejdsløse under 30 år beskæftigelse i en periode på 15 måneder, og regeringen fremmer frivillige lærlingeuddannelser indenfor skatteforvaltningen og de institutioner, som arbejder med at forhindre korruption. I Sverige yder staten virksomheder tilskud på op til 2 750 EUR pr. elev pr. år for at øge udbuddet af lærepladser på arbejdspladser, og bidraget fra staten foreslås yderligere forhøjet i 2014-16.

Andre konkrete foranstaltninger til at støtte unge mennesker, der ikke er beskæftigede eller under uddannelse, omfatter programmer med vægt på erhvervsuddannelsesdimensionen (Tyskland, Litauen og Finland), uddannelse på arbejdspladsen (Letland) og økonomisk støtte (Ungarn).  I Tyskland har unge med indvandrerbaggrund nu forbedrede muligheder for at begynde et erhvervsuddannelsesprogram. I Litauen ydes der under et ungdomsbeskæftigelsesprogram, der er målrettet mod personer under 29 år, økonomisk støtte til lønninger og udgifter til tilegnelse af færdigheder på arbejdspladsen. I Letland tilbydes arbejdsløse i alderen 15-24 år muligheden for at prøve tre forskellige fag på en erhvervsuddannelsesinstitution i løbet af en periode på ni uger. I Ungarn er der indført en "første-job-garanti", som giver arbejdsgiverne fuld lønkompensation, herunder bruttoløn og bidrag til social sikring.

I et antal medlemslande er der etableret partnerskaber med arbejdsmarkedets parter for at fremme lærlinge- og praktikkontrakter af høj kvalitet (Bulgarien, Tjekkiet, Frankrig, Irland, Italien, Luxembourg, Rumænien og Slovakiet). I Bulgarien overtager eller støtter staten investeringsomkostninger og lønomkostninger for at skabe beskæftigelse for unge mennesker. I Tjekkiet støtter et ESF-finansieret projekt virksomhedernes omkostninger ved praktikpladser, især til akademikere og personer, som mangler erhvervserfaring og har behov fuldende deres kvalifikationsprofiler. I Irland giver nye foranstaltninger yderligere uddannelsespladser for arbejdsløse gennem samarbejde og aftaler mellem arbejdsgivere og virksomheder på den ene side og uddannelsesinstitutioner på den anden. I Rumænien gives virksomheder, der ansætter unge under 25 år, ét års fritagelse fra betalingen af bidrag til social sikring. I Slovakiet ydes der jobtilskud i den private sektor op til det minimale lønniveau i et år, mens arbejdsgivere skal bidrage i mindst seks måneder.

Der er kun truffet foranstaltninger til reformering af lovgivningen om beskæftigelsessikkerhed i nogle få lande (Ungarn, Slovakiet og Italien). I Ungarn omfatter ændringerne bestemmelser for dem, som har mere end ét job, bestemmelser om fleksible arbejdstidsordninger og forenkling af reglerne for afskedigelse. Portugal har mindsket fratrædelsesgodtgørelsen til 20 dage per arbejdsår for både tidsbegrænsede og tidsubegrænsede kontrakter og lempet definitionen af individuelle afskedigelser, der foretages af økonomiske hensyn. I Italien er lovgivningen, der regulerer uberettigede individuelle afskedigelser i virksomheder med mere end 15 ansatte, blevet revideret for at øge fleksibiliteten, hvad angår afgang fra arbejdsmarkedet, og der er indført foranstaltninger til begrænsning af misbruget af atypiske ansættelseskontrakter. I Slovakiet er der truffet foranstaltninger til at begrænse den maksimale varighed og antallet af på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter, ligesom undtagelserne for vikarbureauer er blevet fjernet.

Kun få medlemsstater gør fremskridt vedrørende tilpasning af uddannelsessystemet, således at det afspejlet arbejdsmarkedets behov (Belgien, Irland, Litauen, Malta og Slovakiet). I Irland søger man at hjælpe arbejdsløse og tidligere selvstændige med at forblive så tæt som muligt på arbejdsmarkedet gennem højere uddannelse på deltid samt muligheder for at opkvalificere eller omkvalificere sig inden for områder, hvor der sandsynligvis vil opstå muligheder for varig beskæftigelse. I Litauen kortlægges kvalifikationer i flere trin for at give bedre oplysninger om strukturen på efterspørgslen af kvalifikationer samt for at identificere de kvalifikationer, der er mest efterspurgte. På Malta tilskyndes de studerende til at udbygge deres uddannelse med kvalifikationer, som efterspørges af industrien, med en skattegodtgørelse på op til 80 % af kursusgebyrerne. I Slovakiet tager en nyligt vedtaget lov vedrørende erhvervsuddannelse sigte på at styrke forbindelserne mellem erhvervsuddannelserne og arbejdsmarkedets krav. Også i Belgien har alle sprogsamfundene truffet foranstaltninger til at reformere erhvervsuddannelserne med henblik på at styrke deres kvalitet, fleksibilitet og forbindelsen med arbejdsmarkedets krav.

Der er truffet et antal foranstaltninger for at revidere universiteterne kvalitet og finansiering (Italien, Letland og Malta). Italien har truffet foranstaltninger til at hæve kursusafgifterne med mellem 25 % og 100 %. Hvad angår stipendier, har kun Malta tilkendegivet at ville fortsætte med de to stipendieordninger. Letland har foretaget en omfattende vurdering af mere end 800 højere uddannelsesprogrammer, og et antal reformer er under forberedelse, herunder en reform af akkrediteringsprocessen, udvikling af en ny finansieringsmodel for universiteterne samt en reform af forvaltningen af universiteterne.

Trods opfordringerne fra det europæiske semester til at prioritere vækstfremmende offentlige udgifter, ses der nedskæringer, som skader investeringen i uddannelse. Et betydeligt antal medlemsstater mindskede sine udgifter til uddannelse enten i både 2011 og 2012 (Estland, Italien, Letland, Litauen og Storbritannien) eller i enten 2011 eller 2012 (Belgien, Bulgarien, Irland, Frankrig, Cypern, Ungarn, Polen, Rumænien, Slovakiet og Finland). Også i Spanien har drøftelserne om budgetkonsolidering fokus på uddannelsesspørgsmål.  I modsætning hertil forblev budgetterne stabile eller blev styrket i Tjekkiet, Danmark, Luxembourg, på Malta og i Østrig.

3.3. Beskyttelse af udsatte personer

En række medlemsstater har iværksat initiativer for at forbedre effektiviteten af de sociale sikringsordninger (Estland, Letland og Spanien). I Estland vil arbejdsløshedsunderstøttelsessystemet blive væsentligt forbedret fra 2013, som opfølgning på reformen af lovgivningen på arbejdsmarkedsområdet fra 2009. I Irland modtager udsatte personer trods generelle nedskæringer i de sociale ydelser stadig indkomststøtte, omend på et lavere niveau. I Letland vil arbejdsløshedsunderstøttelse ikke længere afhænge af anciennitet i forsikringsordningen, men vil i stedet blive baseret på en reduceret dækning i op til 9 måneder. I Spanien vil aktiveringen af minimumsindkomstordningen blive knyttet til varigheden af ansøgerens erhvervsaktive karriere.

Nogle medlemsstater har gjort fremskridt, hvad angår gennemførelsen af aktive integrationsstrategier med fokus på indkomststøtte, rummelige arbejdsmarkeder og adgang til kvalitetsydelser (Østrig, Danmark, Finland, Frankrig, Malta, Polen og Sverige). I Østrig har man vedtaget en handlingsplan for handicappede med foranstaltninger, der skal bekæmpe diskrimination og forbedre adgangsforhold, pleje, uddannelse, beskæftigelse og mulighederne for at leve et uafhængigt liv. I Danmark vedtog man i juni 2012 en større førtidspensionsreform, som begrænser muligheden for førtidspension til personer over 40 år, og som indfører rehabiliteringsteams til koordinering, sundhed, beskæftigelse, uddannelse og sociale ydelser. På Malta tilskyndes frivillige organisationer med økonomisk støtte til at ansætte dårligt stillede personer. I Sverige har regeringen til hensigt at styrke udsatte gruppers position på arbejdsmarkedet ved at øge aktive arbejdsmarkedsforanstaltninger for langtidsledige og personer med ringe fodfæste på arbejdsmarkedet. I Portugal har man skabt et marked for sociale lejeboliger for at sikre adgang til billige og gode boliger for de mest udsatte grupper.

Der er kun iværksat få foranstaltninger, hvad angår adgang til tjenester til støtte for integration på arbejdsmarkedet og i samfundet (Tjekkiet, Irland og Polen). I Tjekkiet lanceres i øjeblikket et mindre pilotprogram på lokalt plan, som tilbyder bedre boliger og omskoling for de socialt udstødte familier (især romaer), som sikrer fuld undervisningsdeltagelse i skolen for deres børn. I Irland støtter ESF programmer, som sigter mod at gøre indvandrere økonomisk uafhængige og mere socialt integrerede gennem beskæftigelse eller videreuddannelse. I Polen er indkomstkriterierne blevet hævet for at støtte de arbejdende fattige, og kontanthjælpsydelser fra de sociale myndigheder er også øget, herunder ydelser til udlændinge og flygtninge, der deltager i sprogundervisning.

[1]               Den Europæiske Unions Tidende, L 308 24.11.2010, s. 46, 2010/707/EU: Rådets afgørelse af 21. oktober 2010 om retningslinjer for medlemsstaternes beskæftigelsespolitikker.

[2]               I øjeblikket er over 44 % af de arbejdsløse langtidsledige.

[3]               SWD (2012) 92 final af 18.4.2012, "Exploiting the Employment Potential of Green Growth” (Udnyttelse af beskæftigelsespotentialet i grøn vækst).

[4]               OECD-skøn på grundlag af OECD’s arbejdsmarkedsprogrammer og OECD’s databaser over økonomiske hovedindikatorer.

Indledning

EU kæmper fortsat med genopretningen af økonomien efter den finansielle krise. Der var inden sommeren stadig finansielle spændinger i euroområdet, og den globale økonomi har været præget af afmatning, hvilket har mindsket eksportens potentielle bidrag til genopretningen. Udsigterne for EU's økonomi på kort sigt er således stadig svage, men der er forventninger om, at væksten gradvist vender tilbage i 2013 og vil blive øget yderligere i 2014. Disse udsigter skaber yderligere udfordringer, når det gælder de tilpasninger, der er nødvendige i mange EU-medlemsstater. Især udsigterne til lav vækst hæmmer investering og jobskabelse og fører til flere afskedigelser, eftersom der nu er færre muligheder for at anvende fleksible arbejdsmønstre.

EU's økonomi står fortsat over for enorme udfordringer. Især står flere af medlemsstaternes økonomier fortsat over for en omfattende nedgearing af den private og den offentlige sektor. Nedgearingen afspejler afviklingen af de akkumulerede finansielle ubalancer, der er forbundet med tidligere uholdbare kreditfinansierede udgiftsniveauer, i visse tilfælde som følge af prisbobler på aktiver i bl.a. den private sektor som følge af manglen på finanspolitisk tilbageholdenhed i den offentlige sektor. Det belaster nu væksten, eftersom udgiftsniveauet reduceres, og indtægterne går til afbetaling af gæld.

På den positive side er der tegn på, at tilpasningerne i EU's økonomier skrider fremad. Situationen på det finansielle marked er efter sommeren blevet bedre som følge af en stabil gennemførelse af reformdagsordenen, herunder fremskridt i ØMU'ens struktur, og som følge af vigtige politiske beslutninger i euroområdet, bl.a. ECB's beslutninger. Den betydelige reformindsats i de sårbare medlemsstater bærer også frugt. Gearingen er således blevet lavere i den private og den offentlige sektor, og konkurrenceevnen forbedres i lande med stort konkurrenceunderskud, hvilket skaber grobund for yderligere tilpasninger fremadrettet. Eksporten bidrager i stadig stigende grad til at mindske de store underskud på betalingsbalancens løbende poster, hvilket lover godt for korrektionens varighed. De store vækstforskelle mellem EU-landene er også et udtryk for den igangværende tilpasning, idet kortvarigt lavere eller negativ vækst ofte er forbundet med omfattende tilpasninger, men baner vejen for en mere bæredygtig vækst og konvergens, som bør kunne ses allerede i 2014.

Processen med nedgearing og tilpasning er uundgåelig, og de politiske beslutningstageres hovedopgave er at håndtere den og afhjælpe de hermed forbundne økonomiske og sociale konsekvenser.

De finanspolitiske tilpasninger skal videreføres i tråd med en differentieret vækstfremmende konsolideringsstrategi i lyset af de høje gældsniveauer og de langsigtede udfordringer for de offentlige finanser. Eftersom finanspolitisk konsolidering kan have negative konsekvenser for væksten på kort sigt, bør den imidlertid gennemføres på en vækstfremmende måde, dvs.:

– for så vidt angår konsolideringstakten, skal der differentieres mellem de enkelte lande afhængigt af deres finanspolitiske råderum med henblik på at ramme den rette balance mellem potentielle negative konsekvenser for væksten og risiciene for gældsbæredygtigheden. Stabilitets‑ og vækstpagten og de strukturelle budgetbalancers centrale rolle heri danner et hensigtsmæssigt udgangspunkt for at styre den differentierede tilpasningshastighed

– samtidig med at der sættes fokus på konsolideringen på udgiftssiden, er der behov for at udforme en overordnet vækstfremmende sammensætning af indtægter og udgifter samt målrettede foranstaltninger, der holder sig inden for det finanspolitiske råderum, og som skal beskytte vigtige vækstincitamenter og samtidig sikre effektive udgifter.

Derudover øges konsolideringens troværdighed og positive virkninger, hvis den er forankret i en troværdig finanspolitisk ramme med mellemlangt sigte og ledsages af reformer med fokus på de langsigtede holdbarhedsspørgsmål, der er forbundet med en aldrende befolkning.

Hensigtsmæssig nedgearing i den private sektor kræver en stærk og effektiv finansiel sektor. Den finansielle genopretning og omstrukturering skal derfor opretholdes, særlig i banksektoren på grund af dens vigtige rolle i EU's økonomi, men der skal også sikres nye finansieringskilder. Sammenhængende og effektive tilsynspolitiske rammer på mikro- og makroniveau er afgørende for at genoprette tilliden til banksektorens stabilitet, fremme en vedvarende kapitaltilførsel til produktionsaktiviteter og sikre en stabil finansiering af økonomien.

Det er nødvendigt at gennemføre strukturreformer for at fremme tilpasningen og forbedre rammevilkårene for vækst. Strukturreformer, der forbedrer konkurrenceevnen, lønfølsomheden og prisfleksibiliteten, er afgørende for at øge tilpasningsevnen og stimulere overførslen af midler fra sektorer i tilbagegang til voksende sektorer. Reformer, der fremmer jobskabelse, investering i innovation, kvalifikationer og inklusiv vækst, er nødvendige for at tackle risikoen for hysterese og afbøde krisens negative sociale konsekvenser. En rimelig fordeling af tilpasningsbyrden i hele samfundet er vigtig for at opretholde væksten. I sidste ende er en sammenhængende politiksammensætning, der omfatter både makrofinansielle og strukturelle politikker, dog afgørende for at skabe fornyet vækst. Det er således nødvendigt med stærke politiske tiltag på alle disse fronter for at modvirke den negative dynamik og forbedre den økonomiske situation på en bæredygtig måde.

Landene i euroområdet er i en særlig situation som følge af deres tættere finansielle og økonomiske indbyrdes forbindelser og de deraf følgende afsmittende virkninger.

De private kapitalstrømme i euroområdet er pludselig vendt og bevæger sig væk fra de sårbare lande. Det eksterne finansieringsbehov, der er opstået som følge heraf, er blevet opfyldt gennem den offentlige sektors forsyning af likviditet, som forhindrede en uhensigtsmæssig tilpasning. Som følge af en stigende tilbøjelighed til at favorisere hjemmemarkedet er finansieringsvilkårene for både den offentlige og den private sektor i euroområdet imidlertid blevet stadig mere forskellige. Det har ført til en meget stram politiksammensætning i de sårbare medlemsstater i euroområdet, eftersom stramme finansieringsvilkår bidrager til den nødvendige finanspolitiske konsolidering. Det hæmmer tilpasningen, hvilket yderligere forstærker forskellene mellem de økonomiske resultater i de enkelte lande i euroområdet og underminerer stabiliteten i hele valutaområdet.

Hovedprioriteten for euroområdet er at fortsætte på vejen mod strukturreformer og vende tendensen til finansiel fragmentering, forbedre finansieringsvilkårene i de sårbare lande og fremme tilførslen og en effektiv fordeling af kapital med henblik på at støtte tilpasningen. Dette er en forudsætning for vækst og tilpasning. Desuden understreger behovet for at mindske de makroøkonomiske ubalancer behovet for, at der differentieres mellem overskuds- og underskudslandene, når det gælder hastigheden i nedgearingen af den offentlige sektor. Endelig spiller strukturreformer, der skal øge løn- og prisfleksibiliteten og fremme tilpasning, en endnu større rolle i euroområdet i lyset af den fælles monetære politik.

Det er yderst vigtigt at fortsætte reformerne, hvis udfordringerne skal løftes. Den europæiske stabilitetsmekanisme blev sat i drift den 8. oktober 2012, og ECB besluttede i september 2012 at indføre direkte monetære transaktioner. Disse redskaber bidrager i høj grad til at tackle den mest presserende udfordring, som er at stabilisere den finansielle situation og genoprette tilliden. Omstruktureringen og omlægningen af økonomierne vil blive gennemført på mellemlang sigt, da strukturreformernes fulde virkninger sædvanligvis først viser sig efter nogen tid. Endelig er der visionen om en egentlig ØMU, som er et langsigtet mål, men der træffes allerede håndgribelige foranstaltninger for at opretholde reformtempoet. Som følge heraf er spændingerne på det finansielle marked blevet en smule mindre på det seneste, men markederne er fortsat skrøbelige og er blevet afhængige af fortsatte støttepolitikker. Derfor kan enhver forsinkelse i reformindsatsen med det samme føre til, at der opstår nye spændinger, og at de forbedringer, der er opnået på det seneste, forsvinder.

1.           Vækstfremmende finanspolitisk konsolidering

Sunde og holdbare offentlige finanser er en afgørende forudsætning for makroøkonomisk stabilitet og dermed vækst. Det er navnlig tilfældet i euroområdet, hvor den fælles monetære politik ikke kan reagere på landespecifikke omstændigheder, og det er nødvendigt at sikre, at de nationale budgetter igen kan varetage en stabiliserende funktion i forbindelse med landespecifikke kriser. Samtidig har uholdbare finanspolitikker i medlemsstaterne i euroområdet meget kraftige afsmittende virkninger på de andre eurolande, primært gennem finansieringskanalen, hvilket den aktuelle krise klart har vist. Det kræver større ansvarlighed i forbindelse med budgetudviklingen på nationalt niveau. Det ligger til grund for den regelbaserede finanspolitiske styring, der er fastsat i traktaten og i stabilitets‑ og vækstpagten (SVP). Overholdelsen af disse regler er afgørende for en velfungerende ØMU.

Finanspolitisk konsolidering har negative konsekvenser for væksten på kort sigt, eftersom finanspolitiske besparelser reducerer de samlede udgifter, men fordelene øges på mellemlang sigt. I en finansiel krise kan finanspolitikkens konsekvenser for væksten være mere omfattende end normalt, eftersom de såkaldte finanspolitiske multiplikatorer tilsyneladende er større end under normale økonomiske forhold[1]. På kort sigt kan konsolideringen også få negative konsekvenser for gældskvoterne, hvis de oprindelige gældskvoter - og dermed konsolideringsbehovene - er høje.

I visse medlemsstater er der dog ikke noget fornuftigt alternativ til konsolideringen, eftersom manglende konsolidering risikerer at få endnu mere alvorlige konsekvenser. Ved høje og stigende gældsniveauer er det nødvendigt at se på gældsbæredygtigheden, som er et aspekt med mellemlangt sigte. Kommissionens analyse[2] viser, at konsolidering kun under temmelig usandsynlige forudsætninger (meget høj grad af kortsynethed på markederne, meget usædvanlige reaktioner for risikopræmier) ville føre til negative gældseffekter på mellemlang sigt. Derudover er etableringen af vilkår for og forventninger om en permanent konsolidering et vigtigt element i at forhindre negative gældseffekter, eftersom forventninger om omslag i konsolideringen risikerer at fjerne dens potentielle positive virkninger på risikopræmierne. Samtidig afhænger vurderingen af omkostningerne ved konsolideringen - i forbindelse med medlemsstater med reduceret markedsadgang - også på kort sigt af det overvejede alternative scenarium. Når den finanspolitiske bæredygtighed er på spil, kan manglende konsolidering forårsage højere risikopræmier eller tab af markedsadgang i det hele taget, hvilket kan give anledning til en langt mere dramatisk tilpasning med konsekvenser for væksten, der er langt værre end i forbindelse med konsolidering og forbedret finanspolitisk holdbarhed.

Selv om visse EU-lande har større råderum, bør de risici, der er forbundet med en langsommere finanspolitisk konsolidering, vurderes nøje. Nogle EU-medlemsstater nyder i øjeblikket godt af rekordlave renter på deres offentlige gæld og kunne således tilsyneladende øge deres låntagning uden at risikere at løbe ind i en ubæredygtig dynamik. Også i disse lande er gælden imidlertid meget høj. Desuden forventes de offentlige udgifter i næsten alle disse lande at stige som følge af befolkningens aldring, og der er i visse tilfælde udsigt til lav vækst. Derfor kan det ikke udelukkes, at en lempelse af forpligtelsen til at føre en holdbar finanspolitik vil ændre stemningen på markedet. Det vil få alvorlige konsekvenser, ikke blot for de berørte lande, men også for krisestyringskapaciteten i euroområdet som helhed, der er afhængig af disse landes kreditværdighed.

Figur 1. Offentligt underskud og gæld i EU-medlemsstaterne (prognose for 2012, i % af BNP)

||

Kilde: Kommissionens tjenestegrene, European Economic Forecast, efterår 2012

EU står over for enorme udfordringer med de offentlige finanser, og det er nødvendigt at genoprette den finanspolitiske stabilitet permanent (figur 1). Udfordringerne ligger i behovet for at reducere de høje gældsniveauer i et klima med udsigt til lav vækst, langsigtet udgiftstryk og en allerede relativt høj skattebyrde. Det overordnede princip for en vækstfremmende finanspolitisk konsolidering er således stadig gyldigt. Strategien, som Kommissionen gjorde sig til fortaler for i den foregående årlige vækstundersøgelse, har vist sig at være en succes, selv om kortsigtede negative konsekvenser som nævnt ikke kunne undgås, og selv om de fulde virkninger først vil kunne ses på mellemlang sigt.

Konsolideringens virkning på væksten kan være påvirket af dens sammensætning. For at sikre, at konsolideringen bliver permanent, og for at øge forventningerne om finanspolitisk bæredygtighed, bør konsolideringen desuden ledsages af reformer, der styrker de offentlige finansers langsigtede holdbarhed, og støttes af stærke institutionelle rammer.

Konsolideringstakten

For så vidt angår konsolideringstakten, bør der fortsat differentieres mellem landene i henhold til deres finanspolitiske råderum. Især skal lande, der har mistet adgang til finansielle markeder eller er under voldsomt markedspres - i lyset af det fortsatte markedspres på lande med høje gældsniveauer - fortsætte gennemførelsen af de finanspolitiske forpligtelser. Andre medlemsstater bør fortsat overholde deres forpligtelser i henhold til SVP, som gør det muligt for automatiske stabilisatorer at fungere sammen med den aftalte strukturelle finanspolitiske tilpasning og samtidig sikre langsigtet bæredygtighed for de offentlige finanser.

Stabilitets- og vækstpagten udgør et fleksibelt og effektivt udgangspunkt for at styre den differentierede konsolideringstakt. SVP's regler sikrer, at konsolideringstakten kan tilpasses de enkelte medlemsstaters særlige forhold. Som led i stabilitets- og vækstpagten fastlægges der nominelle mål for landene af hensyn til gennemsigtigheden og forankringen af budgetpolitikkerne. Rådets henstillinger fastlægger imidlertid også den nødvendige strukturelle indsats, der bør afspejle de underliggende budgetstillinger uden at tage højde for cykliske virkninger og engangsforanstaltninger. Hvis et land har gjort den aftalte strukturelle indsats, men ikke når sine mål udelukkende på grund af en lavere vækst end forventet, kan fristen for korrektion af uforholdsmæssigt store underskud forlænges. Denne mulighed er blevet anvendt ved flere lejligheder, senest for Spanien og Portugal.

Konsolideringens sammensætning

Udgiftsbaseret konsolidering bør foretrækkes, men opmærksomheden bør rettes mod en generelt effektiv og vækstfremmende kombination af udgifts- og indtægtsforanstaltninger. Analyser af tidligere konsolideringer tyder på, at udgiftsbaserede konsolideringer sandsynligvis vil være mest vellykkede. I lyset af den relativt høje skattebyrde i EU risikerer yderligere skattestigninger desuden at få negative konsekvenser for den fremtidige vækst og bør derfor indføres med forsigtighed. For at begrænse de kortsigtede negative konsekvenser for væksten bør konsolideringen generelt bestå af en passende sammensætning af vækstfremmende foranstaltninger på både udgifts- og indtægtssiden.

Udgifternes effektivitet og de offentlige finansers generelle kvalitet bliver stadig vigtigere i lyset af de langsigtede udfordringer for de offentlige finanser. I betragtning af de historisk høje gældsniveauer og de langsigtede konsekvenser af den aldrende befolkning vil der sandsynligvis stadig være pres på de offentlige udgifter efter gennemførelsen af de igangværende finanspolitiske tilpasninger. Derfor bliver en gennemgang af udgifternes effektivitet stadig vigtigere, hvis behovet for bæredygtige offentlige finanser og behovet for offentlige tjenester skal forenes på tilfredsstillende vis. Bedste internationale praksis viser, at der i mange EU‑lande er mulighed for betydelige besparelser i den offentlige sektor, uden at serviceniveauet forringes.

Gennemførelsen af reformer i den offentlige sektor og indførelsen af bedste praksis inden for resultatorienteret budgettering kan bidrage til at øge de offentlige udgifters effektivitet. Der er et markant samspil mellem reformer af den offentlige forvaltning på grundlag af udgiftsanalyser og resultatorienteret budgettering, for så vidt angår målsætninger og frister. Mens resultatorienteret budgettering fremmer en holistisk tilgang og kræver en langsigtet vision for både indførelse og levering af resultater, kan reformer af den offentlige forvaltning skabe hurtige og betydelige resultater, for så vidt angår effektiviteten af offentlige udgifter og besparelser, forudsat at de forberedes med udgangspunkt i grundige udgiftsanalyser og indgår i langsigtede strategier. Reformer af den offentlige forvaltning kan med fordel fokusere på at foretage besparelser der, hvor indikatorer, f.eks. sammenligninger af lande og sammenligninger internt i landene, tyder på, at der er flest muligheder for besparelser (se også punkt 3). Andre foranstaltninger med relevans for udgiftseffektiviteten kan afspejle de forskellige udgiftsområders forskellige samfundsøkonomiske mål, herunder fordelingshensyn, såsom forbedret udformning og målretning af sociale overførsler og statsstøtte eller andre tilskud, identificering af de mest produktive offentlige investeringsprojekter og forbedret effektivitet i leveringen af offentlige varer og tjenesteydelser. Uanset hvilket redskab der vælges med henblik på at øge effektiviteten i de offentlige udgifter, skal det imidlertid ledsages af resultatstyring på alle niveauer i den offentlige forvaltning.

Der bør ikke foretages udgiftsbesparelser ved at skære ned på de områder, der har en positiv indflydelse på væksten, og som har vækstpotentiale. Eventuelle nedskæringer bør minimeres inden for områder, der er forbundet med udvikling af menneskelige ressourcer og teknologiske fremskridt. Med hensyn til offentlige investeringer i anlægsaktiver er situationen ikke helt så entydig. Sådanne investeringer bidrager kun til at øge den potentielle vækst, i det omfang de nye infrastrukturer bidrager til private investeringer, hvilket primært gælder investeringer i transport, kommunikation og visse offentlige tjenesteydelser. For det andet er offentlige investeringer i anlægsaktiver kun gavnlige op til et vist niveau, og for medlemsstater med en allerede tilfredsstillende infrastruktur bør fokus nærmere rettes på vedligeholdelse og eventuelt modernisering.

På budgetternes indtægtsside står mange medlemsstater trods nylige reformer stadig over for betydelige finanspolitiske udfordringer. Visse EU-medlemsstater kunne, om end i forskellig grad, have gavn af foranstaltninger på indtægtssiden for at konsolidere deres offentlige finanser og sikre deres bæredygtighed. Sådanne foranstaltninger skal dog sigte mod at forbedre skattesystemernes effektivitet og samtidig sikre en rimelig fordeling af konsolideringsbyrden på alle dele af samfundet. Yderligere indtægter bør fortrinsvis sikres ved at udvide skattegrundlaget frem for at hæve skatten eller indføre nye skatter og afgifter. Det kan indebære et behov for aktivt at revidere skattefritagelser og andre smuthuller i person- og selskabsbeskatningen og samtidig begrænse anvendelsesområdet for reducerede momssatser eller momsfritagelser eller øge reducerede satser til et niveau, der ligger tættere på standardsatsen. Fritagelser for punktafgifter kan også revideres med henblik på både at øge indtægterne og bidrage effektivt til andre offentlige politikker (f.eks. sundheds- og miljøpolitik).

Forbedret skatteforvaltning kan også med fordel supplere indtægtsforøgende foranstaltninger. Visse foranstaltninger til bekæmpelse af skatteunddragelse, herunder ophævelse af bankhemmeligheden, lader til at have genereret betydelige ekstra skatteindtægter allerede på kort sigt. Gevinsten i form af indtægter fra forbedret skatteforvaltning er imidlertid ofte vanskelig at vurdere på forhånd og bør derfor ikke overvurderes i forbindelse med en forsigtig finanspolitik, især ikke på kort sigt. Indsatsen for at sikre bedre overholdelse af skattereglerne kan antage forskellige former, herunder begrænsning af skyggeøkonomien, bekæmpelse af potentiel momssvig og ‑unddragelse eller fremme af skatteforvaltningens effektivitet. Forbedret skatteforvaltning er en udfordring, som mange medlemsstater står over for, og som har til formål at øge indtægterne, reducere de høje omkostninger pr. nettoindtægt og lette de tunge administrative byrder for små og mellemstore virksomheder.

For at øge væksten og beskæftigelsespotentialet i de europæiske økonomier kan indtægtsneutrale reformer overvejes. Det gælder især medlemsstater, der både har råderum til og behov for et skift fra beskatning af arbejde til mindre forvridende skatter (forbrugsskatter, periodiske ejendomsskatter, miljøafgifter). En skattesammensætning med en høj andel af direkte skatter og socialsikringsbidrag parallelt med en lav andel af indirekte skatter kan indikere, at der er plads til et sådan skattemæssigt skift. En indtægtsneutral reform kan også omfatte en nedbringelse af høje selskabsskatter.

I forbindelse med udformningen af konsoliderings- og skattereformstrategien bør der tages højde for andre spørgsmål vedrørende specifikke skatters udformning. For det første hælder selskabsskat ofte imod gældsfinansiering snarere end egenkapitalfinansiering. For det andet er boligbeskatningen i for høj grad baseret på transaktionsafgifter i forhold til mindre skadelige afgifter på fast ejendom, og muligheden for fradrag for renter på boliglån skaber en gældsfordel og en risiko for overinvestering i boliger. Endelig kan miljøafgifter spille en vigtig rolle for opfyldelsen af aftalte miljømål og bør over tid give tilstrækkelige incitamenter til at reducere skadelige udledninger, særlig af drivhusgasser. Det er nødvendigt, at eventuelle skattereformer afspejler både økonomisk effektivitet og social lighed i overensstemmelse med kollektive præferencer. Fordelingsvirkninger bør tages i betragtning i forbindelse med udformningen af skattereformer.

Langsigtet holdbarhed

Behovet for konsolidering forstærkes af de udfordringer, som befolkningens aldring giver anledning til. Rapporten om finanspolitisk holdbarhed (2012)[3] viser, at gælden i EU vil forblive stabil frem til 2020 som følge af den nylige finanspolitiske konsolideringsindsats og reformfremskridt, der stort set stabiliserer de aldersrelaterede udgifter. Fra 2021 bliver de aldersrelaterede udgifter imidlertid højere, og gælden i EU vil begynde at stige igen til op imod 90 % af BNP i 2030. Denne tendens kan kun vendes ved en vedvarende indsats fra medlemsstaternes side. Hvis der sikres en forbedring af den strukturelle balance på 0,5 % af BNP pr. år, indtil målet på mellemlang sigt er nået og opretholdt på lang sigt i overensstemmelse med SVP, vil gældsniveauet være nede på ca. 60 % af BNP i 2030.

Nogle lande arbejder allerede med det aldersrelaterede pres på udgifterne, men der skal gøres mere end at overholde de aktuelle planer. Der er allerede i det seneste årti i mange medlemsstater gjort en betydelig indsats for at reformere pensionssystemerne med synlige positive budgetvirkninger til følge. På lang sigt kan der dog stadig forventes yderligere stigninger i de offentlige pensionsudgifter på samlet EU-niveau[4] (+1,5 procentpoint af BNP frem til 2060). Det kræver en større indsats at reformere pensionssystemerne, særlig i lande, hvor stigningerne i pensionsudgifterne forventes at ligge langt over EU-gennemsnittet, og hvor reformprocessen endnu ikke for alvor er kommet i gang. I 2012 blev et flertal af medlemsstaterne anbefalet at tilpasse deres pensionspolitik i 2012. Der er gjort fornuftige fremskridt i en række lande, herunder ved at begrænse adgangen til efterlønsordninger og harmonisere pensionsalderen mellem mænd og kvinder, men reformdagsordenen skal i andre medlemsstater enten intensiveres eller aktiveres.

Knyttes pensionsalderen til den forventede gennemsnitslevealder, vil det være med til at opretholde balancen mellem arbejdsår og pensionsår. For at undgå gentagne vanskelige forhandlinger bør denne sammenknytning fortrinsvis følge automatiske regler. Denne foranstaltning er en effektiv metode til at mindske de risici, der er forbundet med en høj levealder, og håndtere bæredygtigheds- og tilstrækkelighedsspørgsmål samtidig ved at give incitamenter til at blive længere på arbejdsmarkedet og således optjene højere pensionsydelser. Med henblik på at bidrage til en højere effektiv pensionsalder skal reformer af pensionssystemerne understøttes af politikker, der udvikler beskæftigelsesmulighederne for ældre arbejdstagere og støtter en aktiv og sund aldring, og som suppleres med en skatte- og socialpolitik, der giver incitamenter til at blive længere på arbejdsmarkedet og giver adgang til livslang læring.

Figur 2. Budgetudviklinger - euroområdet

Kilde: Kommissionens tjenestegrene

Medlemsstaterne har engageret sig i at sikre finanspolitisk konsoli­dering og har reduceret deres underskud betydeligt. Ifølge Kommissionens efterårsprognose for 2012 forventes de offentlige under­skud i EU gennemsnitligt at falde med 0,8 procentpoint i 2012 og nå 3,6 % af BNP. For euroområdet er billedet i vid udstrækning det samme, og underskuddet vil falde til 3,3 % af BNP. Med fortsat finanspolitisk konsolidering i 2013 forventes de offentlige underskud i euroområdet at nå under 3 % af BNP for første gang siden 2008 (figur 2). I et flertal af medlemsstaterne kan konsolide­ringens sammensætning vurderes som generelt vækstfremmende og med en overordnet balance mellem indtægter og udgifter. Mellem 2007 og 2012 er de største udgiftsbesparelser registreret inden for investeringsudgifter, forbrug i produktionen og lønsummen i den offentlige sektor. Samtidig er andelen af sociale overførsler generelt steget, navnlig i de lande, der er værst ramt af den økonomiske krise.

Den finanspolitiske konsolidering lader til at have været endnu stærkere strukturelt set end i nominelle tal. De strukturelle tilpasninger i 2012 forventes at overstige 1 procentpoint både i EU og i euroområdet. For at opnå et sådant resultat har medlemsstaterne gennemsnitligt holdt sig til deres nominelle mål og truffet korrigerende foranstaltninger i årets løb som følge af en forværring af den makroøkonomiske situation. Konsolideringen forventes at blive opretholdt stabilt i 2013, eftersom medlemsstaterne enten skal træffe de finanspolitiske foranstaltninger, de er blevet pålagt som led i proceduren for uforholdsmæssigt store underskud, eller stadig skal sikre konvergens mod deres mål på mellemlang sigt. Det forventes at sænke det strukturelle underskud med mere end 0,5 procentpoint i EU i 2013.

Finanspolitisk styring og budgetinstitutioner

Stærke nationale budgetrammer er afgørende for sund finanspolitisk beslutningstagning. I henhold til traktaterne ligger de endelige budgetmæssige beslutninger hos de nationale myndigheder. Det er således afgørende, at medlemsstaterne reagerer på nationalt niveau for at forbedre forudsigeligheden og troværdigheden i deres tilsagn om forsigtig finanspolitik. Direktivet om nationale budgetrammer og traktaten om stabilitet, samordning og styring (TSSS) forbedrer de nationale finanspolitiske rammer væsentligt. En korrekt gennemførelse af direktivet inden udgangen af 2013 bør sikre stærke budgetrammer i medlemsstaterne, herunder rettidige og omfattende statistikker, planlægning på mellemlang sigt, realistiske prognoser og fastlæggelse af nationale finanspolitiske bestemmelser, der fremmer overholdelsen af de budgetmæssige forpligtelser, der er fastlagt i traktaten. Derudover har 25 medlemsstater via TSSS forpligtet sig til at indskrive målet om et budget i balance eller i overskud i deres nationale bindende lovgivning og således forankre et grundlæggende princip i stabilitets- og vækstpagten centralt i de nationale lovgivningsrammer. Overholdelsen bør forbedres yderligere ved hjælp af nationale automatiske korrektionsmekanismer, som skal udformes på grundlag af fælles principper og aktiveres under klart afgrænsede betingelser.

Den finanspolitiske styring på EU-niveau er blevet styrket, og Kommissionen har forelagt flere forbedringer for medlovgiverne. Den såkaldte "six-pack"[5] har styrket den forebyggende del af EU's finanspolitiske overvågning og evnen til at indkredse og korrigere finanspolitiske ubalancer på et tidligt tidspunkt. Den har indført nye redskaber, herunder et udgiftsmål og en numerisk gældsregel. Eftersom finanspolitikkerne i de medlemsstater, der har fælles valuta, er genstand for øgede afsmittende virkninger på budgetområdet, er de økonomiske sanktioner for medlemsstater i euroområdet, der ikke overholder bestemmelserne, blevet styrket, men de anvendes nu også mere gradvist og på et tidligere tidspunkt. Kommissionen har foreslået yderligere forbedringer af den finanspolitiske overvågning af landene i euroområdet i de to forordninger, der udgør den såkaldte "two‑pack". Forordningen om øget overvågning strømliner og styrker den finanspolitiske overvågning, der finder anvendelse på medlemsstater, der er truet af eller oplever finansielle vanskeligheder, mens forordningen om øget overvågning af budgetpolitikker indfører en skærpet overvågning af medlemsstater, der følger proceduren for uforholdsmæssigt store underskud, for at sikre rettidig korrektion af uforholdsmæssigt store underskud. Den styrker også de forebyggende tiltag på EU‑niveau ved at fastsætte grundlæggende elementer i en reel politisk samordning på budgetområdet i ØMU'en, f.eks. en fælles budgettidsplan og samordnet indsendelse af årlige nationale budgetplaner til Kommissionen forud for de nationale parlamenters vedtagelse heraf.

2.           Genopretning af den finansielle stabilitet

Igennem det seneste år har der fortsat været finansielle spændinger på EU's finansielle markeder, men der har på det seneste været tegn på forbedringer. De negative vekselvirkninger mellem euroområdets statsgæld, banker og vækst gav fortsat anledning til finansielle spændinger og påvirkede tilliden. Stærke politiske tiltag fra EU's og de nationale politiske beslutningstageres side har ført til forbedringer på det seneste, men rentespændet på statsobligationer i sårbare lande er fortsat højt og volatilt. Samtidig har visse EU‑lande nydt godt af store private kapitaltilførsler og været vidne til rekordlave, endda negative, renter på deres statsobligationer. De tætte indbyrdes forbindelser mellem statsgældsmarkederne og EU's banksektor udgør fortsat en stor risiko for den finansielle stabilitet i EU og særlig i euroområdet.

Der er stadig likviditetsproblemer og strukturelle finansieringsproblemer i EU's banksektor. Særlig i de sårbare medlemsstater er adgangen til markedsfinansiering fortsat begrænset for en række banker. Lavere kreditvurderinger af stater har reduceret den tilgængelige sikkerhedsstillelse for bankers operationer med Eurosystemet og udløst nedjusteringer af bankernes egne kreditvurderinger, hvilket har ført til stigende finansieringsomkostninger for bankerne. I første halvdel af 2012 er finansieringspresset i de sårbare medlemsstater i euroområdet blevet forstærket af en udstrømning af indlån, mens medlemsstater med en højere kreditvurdering har oplevet en tilstrømning af indlån. Bankernes interne finansiering er også kommet under pres som følge af udsigter til lav vækst og dermed et mindre indtjeningspotentiale. Bankernes svar på finansieringspresset var at gå fra usikret udlån til sikret udlån og til udstedelse af dækkede obligationer. Det har ført til en betydelig stigning i mængden af behæftede aktiver på bankernes balancer, hvilket giver yderligere anledning til bekymring.

Figur 3. Bankers udlån til private og ikke-finansielle selskaber - euroområdet

Kilde: Kommissionens tjenestegrene

Manglen på markedsbaseret finansiering og de stigende kreditrisici som følge af den stagnerende vækst begrænser bankernes udlånskapacitet til real­økonomien. De finansieringsmæssige restriktioner er særlig store for små og mellemstore virksomheder, som udgør rygraden i EU's økonomi og skaber flest job. Finansieringsvanskelighederne er størst i de sårbare lande, hvor kriseramte banker har reduceret deres udlån, om end udsigterne til lav vækst og behovet for at reducere virksomheders og privates gæld også reducerer efterspørgslen efter lån (figur 3). Samtidig har der, mens bankerne har opretholdt indsatsen for at foretage de nødvendige tilpasninger af deres balancer, ikke været nogen tegn på uhensigtsmæssig eller for kraftig nedgearing. Kapitaltilstrøm­ningerne fra offentlige kilder, der har afbødet konsekvenserne af udstrømningen af privat kapital, og den samordnede rekapitalisering under ledelse af Den Europæiske Banktilsynsmyndighed har spillet en vigtig rolle i denne henseende. Behovet for nedgearing har dog stadig været forskelligt fra land til land, og bankerne i de sårbare medlemsstater har tilpasset deres balancer hurtigere end andre steder. I lyset af ovennævnte faktorer er det et positivt tegn, at bankernes udlån til den private sektor i euroområdet som helhed har stabiliseret sig i 2012, og ECB's seneste undersøgelse af banklångivningen har vist, at finansieringsproblemerne er blevet en smule mindre.

Landerisiciene er vendt tilbage og har vendt den finansielle integrationsproces i euroområdet. Indførelsen af euroen, men også den globale prisfastsættelse af kreditrisici inden krisen, har fremmet integrationen af de finansielle markeder i euroområdet og kreditstrømme mellem landene i euroområdet. Da prisboblerne på aktiver bristede i visse lande, og statsgældskrisen brød ud, faldt de grænseoverskridende strømme drastisk, og kapitalen forblev inden for de nationale grænser. Især de private kapitalstrømme fra de nordlige til de sydlige medlemsstater i euroområdet er i det seneste årti faldet drastisk, efterhånden som bankerne har reduceret deres grænseoverskridende eksponering for både den offentlige og den private sektor i de sårbare lande. Det eksterne finansieringsbehov, der opstod som følge heraf, blev opfyldt gennem likviditet hentet fra Eurosystemet og på de senere trin gennem EU's/IMF's lån som led i finansielle bistandsprogrammer. Hjemlandsfavoriseringen i beholdningerne af statsobligationer steg endvidere, hvilket forøgede den negative vekselvirkning mellem svage statsobligationer og svage banker.

Finansieringsvilkårene i landene i euroområdet har været forskellige. Højere risikopræmier i forbindelse med grænseoverskridende lån har ført til voksende finansiel fragmentering og dermed større forskelle mellem rentesatser på lån til virksomheder og private i landene i euroområdet. Den private sektor pålægges nu væsentligt højere rentesatser i sårbare lande end i andre medlemsstater, særlig dem, der har været opfattet som "sikre markeder" (figur 4 og 5).

Figur 4. Rentesatser på lån til virksomheder || Figur 5. Lån til virksomheder

||

Bemærkning: Nye virksomheder, løbetid op til et år Kilde: Kommissionens tjenestegrene || Bemærkning: Indeks over national beholdning, YoY-vækstrate Kilde: Kommissionens tjenestegrene

Eurokreditmarkedernes manglende funktionsdygtighed er en stor udfordring, når det gælder om at sikre en velfungerende valutaunion. Den løbende tilpasning og omstrukturering i de sårbare medlemsstater i euroområdet har alvorlige konsekvenser for væksten. Deres tilpasningsproces afhænger af genoprettelsen af normale lånemuligheder i banksystemet, der på nuværende tidspunkt ikke spiller en hensigtsmæssig formidlende rolle i det indre marked. Tilsynspolitiske rammer på mikro- og makroniveau med en grænseoverskridende dimension bør bidrage til, at det integrerede banksystem på ny vil kunne spille sin rolle som finansiel formidler.

Genoprettelse af normale lånemuligheder for økonomien kræver, at der tages fat i de underliggende årsager til bankernes problemer. Der er vedtaget modige politiske foranstaltninger på EU-niveau for at bryde den onde cirkel mellem svage banker og statsobligationer og håndtere finansieringsvanskelighederne, den finansielle fragmentering og de kriseramte pengepolitiske transmissionsmekanismer i euroområdet.

Som et skridt på vejen mod en egentlig ØMU besluttede EU's statsoverhoveder i juni 2012 at bevæge sig i retning af en bankunion med den fælles tilsynsmekanisme (FTM) som et første håndgribeligt skridt. Efter aftalen forelagde Kommissionen forslag til at etablere den fælles tilsynsmekanisme og give Den Europæiske Centralbank tilsynsbeføjelser. Samtidig vil Den Europæiske Banktilsynsmyndighed blive tilpasset den nye ramme for banktilsyn med henblik på at sikre konsekvens i EU. FTM sigter mod at fjerne de forskelle i tilsynspraksis, som bidrog til tendensen til fragmentering af det europæiske finansielle marked og udsatte banksektoren for risici. FTM vil sikre, at alle deltagende lande har fuld tillid til banktilsynets kvalitet og uvildighed. Det er vigtigt, når det gælder om at sikre, at kapitalstrømmene støtter indsatsen for omlægning på kort sigt og ikke fører til nye ubalancer i fremtiden (se også punkt 3).

Med etableringen af den europæiske stabilitetsmekanisme (ESM) er euroområdet blevet forsynet med et stærkt permanent værn. Den omfattende finansieringskapacitet (500 mia. EUR) og en række fleksible instrumenter sikrer, at ESM er godt rustet til at bryde de negative vekselvirkninger mellem banker og statsobligationer og bidrage til at genoprette tilliden. Ud over at udbetale lån og lånerammer for medlemsstater i euroområdet med likviditetsproblemer råder ESM over en bred vifte af instrumenter og kan, såfremt visse forudsætninger er opfyldt, gribe ind på det primære og sekundære obligationsmarked under betingelser, der ikke nødvendigvis indebærer en anmodning om et fuldtudviklet makroøkonomisk tilpasningsprogram.

Muligheden for at anvende ESM til at rekapitalisere banker direkte vil være et stærkt redskab til i sidste ende at bryde den onde cirkel mellem banker og statsobligationer i euroområdet. ESM kan også yde lån, der specifikt er rettet mod rekapitalisering af banker. Hidtil har ESM imidlertid kun kunnet yde disse lån til medlemsstaterne, som efterfølgende har kunnet bruge dem til rekapitalisering af deres kriseramte banker. Selv om det har været en vis lettelse for regeringer med likviditetsproblemer, er denne tilgang den næstbedste løsning på problemet med den indbyrdes forbindelse mellem banker og statsobligationer. Sådanne lån ville navnlig blive registreret på medlemsstaternes offentlige finanser og øge deres offentlige gæld. For at løse dette problem besluttede man på eurotopmødet i juni 2012 at tillade ESM at rekapitalisere banker direkte, når FTM reelt er etableret. Det vil i høj grad bidrage til at adskille risici forbundet med banker og statsobligationer i euroområdet og vil være et vigtigt skridt hen imod en vellykket løsning af krisen i euroområdet.

Den Europæiske Centralbank har truffet effektive foranstaltninger for at afhjælpe de finansieringsrelaterede restriktioner for bankerne og rette op på den pengepolitiske transmissionsmekanisme. De to 3-årige meget langfristede refinansieringsoperationer (Very Long Term Refinancing Operations), der blev gennemført af ECB i december 2011 og februar 2012, opfyldte akutte refinansieringsbehov for banker i euroområdet ved at sikre banker adgang til billig finansiering på mellemlang sigt. Eftersom finansieringspresset bestod, og der i visse medlemsstater i euroområdet viste sig tegn på alvorlige forstyrrelser i den pengepolitiske transmissionsmekanisme, indførte ECB imidlertid et nyt redskab - direkte monetære transaktioner (Outright Monetary Transactions - OMT) - for at sikre hensigtsmæssig transmission i den monetære politik i euroområdet. OMT'er er rene terminsforretninger på sekundære markeder for statsobligationer, som er strengt betinget af gennemførelsen af et ESM-finansieret tilpasningsprogram. Selv om redskabet endnu ikke er blevet anvendt, har meddelelsen herom allerede ført til forbedringer på markederne for statsobligationer i euroområdet, og sammen med planerne om at gennemføre bankunionen har det et stort potentiale til at afbøde finansielle spændinger i euroområdet og sikre betingelser for sunde udlån til økonomien.

Stærke politiske tiltag har mindsket spændingerne på markederne, men de er fortsat meget afhængige af, at støttepolitikkerne fortsættes, og at forpligtelserne gennemføres. De underliggende sårbarhedsmomenter er stadig til stede i EU og særlig i euroområdets finansielle system. Samtidig har varigheden af krisen i euroområdet ført til, at markedsudviklingen i høj grad er afhængig af politiske tiltag. Derfor er sikkerhed for politiske tiltag og streng gennemførelse af de vedtagne foranstaltninger og nationale reformpolitikker afgørende for at begrænse udsving på markedet. Tilsagnet om at opbygge en egentlig ØMU og især en egentlig bankunion vil genoprette den finansielle stabilitet på et permanent grundlag.

3.           strukturreformer med henblik på at støtte økonomisk vækst og korrigere ubalancer

Den største udfordring på det nuværende kritiske tidspunkt er at sikre øget tillid og fornyet vækst på kort sigt og samtidig skabe vilkår for bæredygtig vækst i fremtiden. I en situation med restriktive makroøkonomiske politikker er strukturreformer et afgørende element i strategien for vækst og omlægning, som tager sigte på at udnytte potentialet i EU's økonomier. Der er gjort en betydelig reformindsats i de sårbare lande, efterhånden som krisen er skredet frem. Selv om der er et mere presserende behov for handling i disse medlemsstater, er vækst på både kort og mellemlang sigt et EU‑problem, som kræver en fælles reaktion. Trods betydelige forskelle i medlemsstaternes økonomiske situation ville en samordnet reformindsats i alle medlemsstater og på EU‑niveau skabe politisk momentum, lempe de politiske økonomiske restriktioner og således fremme reformprocessen.

Figur 6. Betalingsbalancens løbende poster - euroområdet og medlemsstaterne || Figur 7. Enhedslønomkostninger og nominel lønning pr. medarbejder - euroområdet

||

Kilde: Kommissionens tjenestegrene || Kilde: Kommissionens tjenestegrene

Væksten i EU's økonomi begrænses på nuværende tidspunkt af fortsatte makroøkonomiske ubalancer og behovet for at tilpasse fortidens overdrevne låntagning og forbrug. Kortvarigt lavere vækst er uadskilleligt forbundet med grundig tilpasning, eftersom økonomierne gennemgår omstrukturering, midler overføres fra non-tradable- til tradable-sektorer, og balancerne skal tilpasses i alle økonomiens sektorer. De nødvendige tilpasninger fortsatte sidste år trods den vanskelige økonomiske situation, og de bærer frugt. Hovedtal for betalingsbalancens løbende poster, handelsdata og den indenlandske efterspørgsel viser, at tilpasningen fortsætter i EU, herunder i landene i euroområdet, men der er behov for yderligere fremskridt (figur 6). Tilpasningen er også i gang i programlande og andre sårbare lande, herunder dem, hvor fremskridtene indtil for nylig virkede begrænsede. Ikke blot udjævnes ubalancer på de løbende poster, men udviklingen af enhedslønomkostningerne støtter indsatsen for yderligere omlægning i fremtiden (figur 7). I visse underskudslande tilpasses de nominelle lønninger både i den offentlige og den private sektor.

Figur 8. Lande med henholdsvis overskud og underskud på betalingsbalancens løbende poster og nettokapitalbalancen over for udlandet (NIIP)

Kilde: Kommissionens tjenestegrene

De igangværende tilpasninger af stillingen over for udlandet lader til at være overvejende strukturelle. Underskudslandene har oplevet en voldsom nedgang i importen og en vis forøgelse af eksporten. Om end importnedgangen har været dominerende hidtil, baner de konkurrencemæssige gevinster vejen for fremtidig eksportforøgelse, og eksportens bidrag til omlægningen forventes - ifølge Kommissionens European Economic Forecast, efterår - at stige i løbet af prognoseperioden. Forudsat at de konkurrencemæssige gevinster opretholdes, bør den stigende eksport føre til udvikling af de eksportorienterede industrier og til permanente tilpasninger. Omlægningen i forhold til udlandet af udviklingen på de løbende poster er dog endnu ikke tilstrækkelig til at ændre de uholdbare tendenser i beholdningerne (nettokapitalbalancen over for udlandet og udlandsgæld) (figur 8). I de fleste underskudslande stiger den procentdel, som udlandsgælden udgør af BNP, fortsat, og hvis den falder, skyldes det primært en omfattende revaluering af gæld. Der vil være brug for omfattende tilpasning, hvis omkostninger - særlig beskæftigelsesmæssige - vil afhænge af medlemsstaternes tilpasningsevne. Fremskridtene med at mindske bilaterale ubalancer på de løbende poster mellem overskuds- og underskudslande har været langt mere synlige. For så vidt angår overskudslandene, er der også tegn på en omlægning mod indenlandsk efterspørgsel, om end tilpasningen af overskud på betalingsbalancens løbende poster også er et udtryk for, at de løbende poster for hele euroområdet er gået i overskud.

Selv om den fulde effekt af strukturreformer på vækst og omlægning sandsynligvis vil vise sig på mellemlang til lang sigt, kan der også opnås fordele på kort sigt. Reformprocesser er sædvanligvis forbundet med tilpasnings- og overgangsomkostninger på kort sigt, dels som følge af deres generelt ulige fordeling på virksomheder og privatpersoner. Strukturreformer kan imidlertid også have umiddelbare ekspansive virkninger, eftersom de øger tilliden og forventningerne hos de økonomiske aktører. Det bør prioriteres at gennemføre reformer, der har færrest mulige konsekvenser for budgetomkostningerne (herunder konkurrenceevne og konkurrencefremmende reformer på produktmarkeder eller nedbringelse af virksomheders lovgivningsmæssige og administrative byrde), mens der også bør lægges vægt på at opnå de bedst mulige rammevilkår (f.eks. udvidet social dialog) for at støtte tiltag på politikområder, der traditionelt er vanskeligere at reformere, f.eks. arbejdsmarkedet. Derudover bør det overvejes at sikre synergi på tværs af de forskellige reformområder. Eksempelvis kan arbejdsmarkedsreformer, der sigter mod at moderere enhedslønomkostningerne, være mere effektive som drivkraft for konkurrenceevnen, hvis de kobles sammen med produktmarkedsreformer, der tager sigte på at øge konkurrencen og mindske fortjenesten. Generelt bør interaktioner mellem de forskellige reformområder og fornuftig timing undersøges nøje, idet der tages hensyn til de specifikke vilkår i de enkelte medlemsstater.

Finansiel regulering og finansielt tilsyn spiller en vigtig rolle med hensyn til at sikre hensigtsmæssig omlægning og forhindre skadelige boom-bust-cyklusser. Den nødvendige nedgearingsproces, der finder sted i den private sektor i visse EU-lande, og som også er forbundet med de hårde finansieringsvilkår, der er beskrevet i punkt 2, kan have negative konsekvenser for væksten på kort sigt. Den er imidlertid en forudsætning for korrektionen af uforholdsmæssigt store indenlandske og udenlandske ubalancer. Samtidig fører uforholdsmæssigt stor kreditvækst og gearing i den finansielle sektor, som vi så før krisen, til en opbygning af sårbarhedsmomenter i sektoren, som bærer den store risiko, der er forbundet med en uhensigtsmæssig korrektion, med omfattende negative konsekvenser for den økonomiske vækst. I den sammenhæng er udviklingen af effektive tilsynsredskaber på makro- og mikroniveau afgørende for at sikre, at omlægningen, når finansieringsvilkårene i EU normaliseres, vil fortsætte på grundlag af bæredygtige kapitalstrømninger mod de mest produktive aktiviteter og de langsigtede investeringsbehov i EU's økonomi, og at der ikke vil opstå uforholdsmæssigt store ubalancer igen.

Produktivitetsfremmende strukturreformer er fortsat en prioritet, når det gælder om at fremme vækstudsigterne på mellemlang sigt og sikre en holdbar omlægning af EU's økonomi. Empirisk dokumentation viser, at reformer, der sigter mod at øge effektiviteten på produkt-, service- og arbejdsmarkederne, kan fremme produktivitet og innovation og øge produktions- og beskæftigelsesniveauerne. Strukturreformer, der specifikt er rettet mod at støtte innovation, investeringer i og anvendelse af ikt og sikre yderligere fremskridt i liberaliseringen af handelen, kan også have direkte indflydelse på produktiviteten. Sådanne reformer fremmer også omfordeling af arbejde og kapital og muliggør overgange til sektorer med stort vækstpotentiale (herunder sektorer med grøn vækst og den digitale økonomi). Derudover kan denne type strukturreformer spille en vigtig rolle i at mindske interne og eksterne ubalancer, f.eks. ved at forbedre konkurrenceevnen og eksportresultaterne. Strukturreformer har særlig relevans i euroområdet, hvor de relative priser ikke kan påvirkes af nominelle kursbevægelser.

Fremme af mulighederne for grøn vækst kan føre til bedre resultater på både makroøkonomisk og mikroøkonomisk niveau. Et skift hen imod kulstoffattige og ressourceeffektive produktionsmønstre vil lette presset fra råvareprischok på omkostningsniveauerne og inflationsforventningerne. Det vil mindske afhængigheden af ressourcer og energi og dermed også energihandelsunderskuddet og forbedre den europæiske økonomis konkurrenceevne på lang sigt. EU har udviklet politikker, som skal forbedre effektiviteten i ressourceforbruget, herunder ambitiøse mål, som vil få konsekvenser for alle medlemsstater. Der kan kun drages fuld nytte af disse politikker, hvis de ledsages af stabile og forudsigelige rammebestemmelser, som skal styre investeringer, skatteomlægninger væk fra beskatning af arbejde og hen imod miljø- og forbrugsafgifter, en udfasning af miljøskadelig støtte, tiltag til fremme af nye grønne markeder og teknologier og tiltag til at gøre eksisterende produktions- og forbrugsmønstre grønnere.

Momentum i liberaliseringen af produkt- og servicemarkederne bør opretholdes. Der er brug for yderligere foranstaltninger for at fjerne uberettigede restriktioner og forbedre konkurrencen på produkt- og servicemarkederne, herunder inden for detailhandel, lovregulerede erhverv, bygge‑ og anlægssektoren, turisme, forretningsservice og netværksindustrier. Det kræver også tiltag på EU‑niveau, hvor et velfungerende indre marked både kan øge vækstpotentialet og bidrage til at afvikle ubalancer. Med henblik på at realisere det indre markeds fulde potentiale kræver udviklingen heraf ambitiøse forbedringer, både ved at styrke håndhævelsen og ved at øge reformindsatsen på nationalt niveau som fastlagt i akten for det indre marked (I og II). I den sammenhæng opfordres medlemsstaterne navnlig til at træffe ambitiøse foranstaltninger for at gennemføre servicedirektivet i betragtning af dets potentiale til vækst og tilpasningsevne[6].

Figur 9. Government Effectiveness Index, EU-medlemsstater, 2011

Bemærkning: Verdensbankens Government Effectiveness Index viser befolkningens opfattelse af kvaliteten af offentlige og private tjenesteydelser og deres grad af uafhængighed af politisk pres, kvaliteten af udformningen og gennemførelsen af politikker og troværdigheden af regeringens tilsagn om sådanne politikker. Indeksets værdier spænder fra -2,5 og 2,5 Kilde: Verdensbanken

Forbedring af erhvervsklimaet - bl.a. ved at finde metoder til at øge den offentlige sektors effektivitet - er en nøgleprioritet. Et åbent og effektivt erhvervsklima er en katalysator for vækst, da det fremmer erhvervsaktiviteter og reducerer unødvendige omkostninger for virksomhederne. Dokumentation viser, at administrativ kompleksitet eller bureaukrati har en betydelig negativ virkning på iværksætterniveauet, innovationen og konkurrenceevnen og på tilstrømningen af direkte udenlandske investeringer, som kunne spille en vigtig rolle i at tackle ubalancerne. Derudover har uforholdsmæssigt store reguleringsmæssige byrder en tendens til at stimulere skyggeøkonomien. En effektiv offentlig forvaltning bør levere tjenesteydelser til hele økonomien uden at pålægge økonomiske aktører uforholdsmæssigt store bureaukratiske byrder (figur 9). Løsning af problemerne i den offentlige forvaltning vil bidrage til både finanspolitisk konsolidering og til konkurrenceevne og vækstmuligheder. Især ville reformer af retssystemet reducere de risici og den usikkerhed, der er forbundet med at starte og drive en virksomhed, hvilket ville føre til investeringer og bidrage til at reducere transaktionsudgifterne og styrke konkurrencen. Til dette formål har flere medlemsstater allerede vedtaget foranstaltninger til at skabe en mere strømlinet og effektiv offentlig forvaltning. Nøglereformområder omfatter retssystemerne og øget brug af elektronisk forvaltning og elektroniske offentlige indkøb.

Arbejdsløshed er blevet et meget alvorligt problem i en række EU-lande med stigende økonomiske, sociale og politiske konsekvenser (figur 10). Den stigende arbejdsløshed ledsages af en voldsom stigning i forskellene mellem EU's arbejdsmarkeder. Arbejdsløsheden er steget i de fleste lande og har i visse tilfælde nået rekordhøje niveauer, mens den i nogle medlemsstater er faldet. De længere arbejdsløshedsperioder og det stadig større skel mellem efterspørgslen efter arbejdskraft og arbejdsudbuddet i mange EU-lande, i visse lande også som følge af sektorforskydninger, indebærer en risiko for, at arbejdsløshed i stigende grad bliver strukturel med negative konsekvenser for det langsigtede vækstpotentiale.

Figur 10. Vækst i beskæftigelsen og ledighedsprocent - EU

Kilde: Kommissionens tjenestegrene

Strukturreformer spiller en vigtig rolle i at tackle arbejdsløshed og samtidig øge væksten og fremme tilpasning. Hvis arbejdsløshedsprocenten skal reduceres væsentligt, skal der skabes forudsætninger for fornyet tillid og en stabil efterspørgsel efter arbejdskraft. Samtidig vil et fald i arbejdsløsheden være afgørende for at styrke tilliden og sikre de aktuelle reformers sociale og politiske bæredygtighed. Ikke desto mindre er den umiddelbare udfordring at håndtere høj og vedvarende arbejdsløshed under vilkår med lav vækst og i visse lande i en situation med igangværende nedgearing og omlægning i forhold til udlandet. I lyset af de forskellige arbejdsmarkedsvilkår i EU skal den politiske indsats samordnes, men samtidig tilpasses til de specifikke vilkår i de enkelte medlemsstater.

Siden krisens begyndelse har flere EU-medlemsstater haft en aktiv tilgang til beskæftigelsesreformer. I visse tilfælde er der vedtaget ambitiøse reformplaner med det formål at skabe mere gunstige beskæftigelsesvilkår (figur 11). Nylige reformaktiviteter ser ud til i det store hele at være i tråd med de prioriteter, der er fastlagt på europæisk niveau, navnlig med foranstaltninger, der bidrager til at gøre arbejdsmarkederne mere dynamiske, bekæmpe fattigdom og forbedre konkurrenceevnen. Visse lande med høj arbejdsløshed og store ubalancer over for udlandet har taget udfordringen op og arbejder på at øge lønfølsomheden og deres arbejdsmarkeds tilpasningsevne, bl.a. ved at reformere bestemmelserne om beskæftigelsessikkerhed og lønfastsættelsessystemet. Politikker for indkomstbeskyttelse, aktivering og bistand til jobsøgning er blevet tilpasset de voksende udfordringer på arbejdsmarkedet. Det er dog indtil videre ikke alle lande, der har truffet de nødvendige foranstaltninger for at løfte de politiske udfordringer, de står over for.

Figur 11. Antal arbejdsmarkedsforanstaltninger fordelt på område, EU i alt

Bemærkning: Aktiv arbejdsmarkedspolitik (ALMP) omfatter ikke uddannelse Kilde: Kommissionens tjenestegrene, GD ECFIN, LABREF-database

Håndtering af arbejdsløshed og støtte til jobskabelse bør stå øverst på den politiske dagsorden. Momentum i arbejdsmarkedsreformerne bør opretholdes, særlig i lande, der er kendetegnet ved store arbejdsmarkedsrelaterede udfordringer. Det omfang, i hvilket den potentielle vækst kan sikres på en bæredygtig måde, afhænger i høj grad af, hvor godt flaskehalse og risikoen for hysterese på arbejdsmarkedet håndteres. Der er et presserende behov for en hensigtsmæssig politisk indsats med henblik på at tackle strukturelle og institutionelle arbejdsmarkedsrelaterede udfordringer (segmentering af arbejdsmarkedet, problemer i jobmatchingprocessen og fortsat strukturel arbejdsløshed). Indsatsen for at skabe ambitiøse strukturreformer, der fremmer tilpasning (bestemmelser om beskæftigelses­sikkerhed, lønfastsættelse) og korrekt gennemførelse af vedtagne foranstaltninger, skal opretholdes i lande med store arbejdsmarkedsrelaterede udfordringer. Specifikke foranstaltninger fremmer tilsyneladende også efterspørgslen efter arbejdskraft ved at sænke beskatningen af arbejde - især beskatning af lavtlønnede - når de finanspolitiske forhold tillader det, og ved at støtte iværksætteri og den sociale økonomi. Derudover er der brug for målrettede foranstaltninger for at fremme ansættelsen af specifikke grupper af arbejdstagere, der risikerer at ryge ud af arbejdsstyrken (herunder langtidsledige eller unge uden tidligere erhvervserfaring), bl.a. ved hjælp af omkostningseffektive arbejdsmarkedspolitikker og ved at udnytte potentialet i sektorer med et højt antal arbejdspladser.

Bilag. Udvalgte makroøkonomiske indikatorer

[1]               Der er imidlertid ikke dokumentation for nylige forslag om multiplikatorernes meget omfattende størrelse, jf. f.eks. boks I.5 "Prognosefejl og multiplikatorusikkerhed" i European Economic Forecast, efterår 2012, European Economy 7/2012.

[2]               Jf. Kommissionens rapport (2012) om offentlige finanser i ØMU 2012, European Economy 4/2012, GD Økonomiske og Finansielle Anliggender.

[3]               Se Kommissionens rapport om finanspolitisk holdbarhed (2012), European Economy 8/2012.

[4]               Europa-Kommissionen og Udvalget for Økonomisk Politik (2012), "2012 Ageing Report: Economic and budgetary projections for the 27 EU Member States (2010-2060)", Kommissionen, European Economy, nr. 2.

[5]               En lovgivningspakke bestående af fem forordninger og et direktiv, som trådte i kraft den 13. december 2011. Lovgivningen styrkede stabilitets‑ og vækstpagten og indførte et nyt regelsæt for overvågning af makroøkonomiske ubalancer. Se også: http://ec.europa.eu/economy_finance/articles/governance/2012-03-14_six_pack_en.htm.

[6]               Kommissionen vurderer, at de gevinster, der er forbundet med den igangværende gennemførelse af servicedirektivet i medlemsstaterne, ligger på omkring 0,8 % af EU's BNP, mens en lidt mere ambitiøs gennemførelse, hvor de enkelte lande når et EU-gennemsnitligt niveau for barrierer for grænseoverskridende levering og etablering af tjenesteydelser, ville sikre gevinster på yderligere 0,4 procentpoint af BNP. I et ekstremt ambitiøst scenarium, hvor de enkelte medlemsstater når gennemsnittet for de fem lande med de bedste resultater, kan der opnås yderligere 1,8 % vækst i BNP på EU-niveau.

Introduktion

Den aktuelle økonomiske og finansielle krise i EU har medført gennemgribende forandringer, der afspejles i den omfattende omstrukturering af vores økonomier, som finder sted i øjeblikket. Processen griber forstyrrende ind og er en politisk og samfundsmæssig udfordring – men den er nødvendig, hvis vi skal skabe grundlag for intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst og konkurrenceevne i fremtiden.

For at kunne videreføre de nødvendige reformer er EU nødt til at vise, at EU's politikker fungerer, at de giver resultater over tid, og at de vil blive gennemført på retfærdig vis hvad angår deres indvirkning på samfundet. Medlemsstaterne og EU-institutionerne har et fælles ansvar for at afhjælpe tidligere problemer og bringe EU på en mere bæredygtig udviklingskurs fremover. EU anerkender, at medlemsstaternes økonomier er tæt forbundet til hinanden, og ændrer nu sin økonomiske styring for at sikre bedre politiske løsninger på nuværende og kommende udfordringer.

Denne årlige vækstundersøgelse markerer starten på det europæiske semester 2013 og beskriver, hvordan det fælles ansvar kan bruges til at skabe forandringer i hele EU og danne grundlag for ny vækst og beskæftigelse.

Baggrund

Den økonomiske situation i EU var fortsat usikker i 2012. For året som helhed ventes BNP nu at falde med 0,3 % i EU og med 0,4 % i euroområdet. Det vil tage tid at få skabt et bæredygtigt opsving[1]. Efter flere år med svag vækst har krisen alvorlige samfundsmæssige konsekvenser. Velfærdssystemerne afbødede i første omgang nogle af virkningerne, men konsekvenserne mærkes nu overalt. Arbejdsløsheden er steget markant, og nød og fattigdom bliver mere og mere udbredt. Problemerne er særligt synlige i euroområdet, men ses også i de øvrige EU-lande.

Krisens varighed har ikke hjulpet medlemsstaterne til at fremskynde deres opfyldelse af Europa 2020-målene for beskæftigelse, forskning og udvikling, klima/energi, uddannelse og fattigdomsbekæmpelse, og generelt er EU bagud, når det drejer sig om opfyldelsen af disse mål[2]. Der skal imidlertid ske fremskridt på alle disse områder, hvis vi skal skabe en intelligent, bæredygtig og inklusiv europæisk økonomi.

Udfordringerne er meget forskellige fra land til land og inden for euroområdet, men udsigten til et langsomt opsving gør situationen vanskelig for EU som helhed. Det samlede gældsniveau for private og offentlige aktører begrænser mulighederne for at iværksætte nye aktiviteter og investeringer. Skatte- og pengepolitiske instrumenter er i udbredt grad blevet anvendt, og der er nu begrænset råderum. Strukturreformer har stor betydning for genopretningen af Europas konkurrenceevne, men det er ofte vanskeligt at træffe beslutning om sådanne reformer. Hvis reformtempoet skal fastholdes, er det særdeles vigtigt at sikre åbenhed om målene for de aktuelle politikker og sikre, at tiltagenes indvirkning på samfundet er retfærdig.

Udsigterne på kort sigt er stadig usikre, men der er også positive tegn. Der er ved at blive rettet op på de makroøkonomiske ubalancer, der er blevet opbygget over en længere årrække, og visse dele af Europa er ved at genvinde deres konkurrenceevne, om end der stadig er lang vej igen, før de resultatmæssige forskelle er udlignet[3]. Der gøres fremskridt med konsolideringen af de offentlige finanser, og der er taget vigtige skridt til at mindske spændingerne på finansmarkederne. Lige så vigtigt er det, at i de lande, som har iværksat gennemgribende reformer, ses nu de første tegn på, at reformerne begynder at virke, hvilket kommer til udtryk i en lavere gældsbyrde i den private og den offentlige sektor i en række medlemsstater og stigende eksport i flere lande, som tidligere havde store handelsunderskud.

Der er allerede gjort meget på EU-plan i 2012 for at bryde den onde cirkel, der skyldes den negative vekselvirkning mellem svaghederne i vores finansielle systemer, spændingerne på statsgældsmarkedet og lav økonomisk vækst, og skabe de rette betingelser for et bæredygtigt opsving:

§ Etableringen af den europæiske stabiliseringsmekanisme sikrer en troværdig bagstopperfunktion, der kan hjælpe de eurolande, hvis adgang til finansiering er begrænset.

§ Stats- og regeringschefernes vedtagelse af en vækst- og beskæftigelsespagt på Det Europæiske Råds møde i juni 2012 ventes at styrke EU-lovgiverens og EU-administrationernes indsats for at mobilisere de vækstfremmende redskaber, som de råder over – fra gennemførelsen af akterne for det indre marked til en mere målrettet udnyttelse af EU's strukturfonde. Kommissionen fremlagde desuden for nylig et forslag til en strategi, der skal forbedre den måde, hvorpå energimarkeder fungerer, samt foranstaltninger til styrkelse af erhvervspolitikken.

§ Nye bestemmelser, som skal forbedre den økonomiske styring, navnlig inden for euroområdet, er enten ved at blive gennemført (lovgivning vedrørende den såkaldte "sixpack"), er vedtaget (traktaten om stabilitet, samordning og styring) eller ventes vedtaget snart (lovgivning vedrørende den såkaldte "twopack").

§ Den Europæiske Centralbank har truffet vigtige foranstaltninger til beskyttelse af den finansielle stabilitet i euroområdet.

Der drøftes andre vigtige tiltag, som vil påvirke EU's fremtid:

§ Der er endnu ikke indgået en overordnet aftale om EU's flerårige finansielle ramme for 2014-2020. Dette bliver afgørende for genskabelsen af vækst og konkurrenceevne i hele EU og for opfyldelsen af Europa 2020-målene.

§ Der drøftes flere vigtige skridt, der kan styrke Den Økonomiske og Monetære Union (ØMU). Samtidig med denne undersøgelse fremlægger Kommissionen en plan for en egentlig ØMU. Disse spørgsmål vil også blive drøftet på Det Europæiske Råds møde i december 2012.

De årlige landespecifikke henstillinger, som blev vedtaget i juli 2012[4], forventes at danne grundlag for medlemsstaternes indsats. Opfølgningen på henstillingerne er genstand for en løbende dialog mellem medlemsstaterne og Kommissionen, og fremskridtene vil blive vurderet til foråret. Som det fremgår af Europa-Parlamentets betænkning om det europæiske semester[5], har overvågning på EU-niveau stor betydning for samordningen og suppleringen af medlemsstaternes egen indsats.

Prioriteterne

Formålet med denne årlige vækstundersøgelse er at fastsætte de økonomiske og sociale prioriteter for EU i 2013 ved at udstikke nogle overordnede retningslinjer for tilrettelæggelsen af medlemsstaternes og EU's politikker. Undersøgelsen markerer starten på det tredje europæiske semester for samordning af de økonomiske politikker, hvor de nationale resultater og prioriteter vurderes i fællesskab på EU-plan i første halvår hvert år. Det Europæiske Råd udsender retningslinjer i marts 2013, og medlemsstaterne skal fremlægge ajourførte nationale programmer inden midten af april 2013, hvorefter Kommissionen vil fremsætte sine landespecifikke henstillinger.

Udfordringen på kort sigt er at genskabe tilliden og stabilisere den økonomiske og finansielle situation og samtidig gennemføre strukturreformer, der kan danne grundlag for et bæredygtigt opsving med stor beskæftigelse og vil give mulighed for en omlægning af økonomien på mellemlang sigt. Det vil tage tid, så der skal sættes ind nu.

På grundlag af de positive tegn på, at allerede gennemførte reformer har en virkning, mener Kommissionen, at prioriteterne i sidste års vækstundersøgelse i store træk kan fastholdes, og at indsatsen på nationalt plan og på EU-plan i 2013 fortsat bør have fokus på følgende fem prioriteter:

§ Fortsættelse af en differentieret og vækstfremmende finanspolitisk konsolidering

§ Genetablering af normale lånemuligheder i økonomien

§ Fremme af vækst og konkurrenceevne på kort og længere sigt

§ Bekæmpelse af arbejdsløsheden og krisens sociale konsekvenser

§ Modernisering af den offentlige forvaltning

1. Fortsættelse af en differentieret og vækstfremmende finanspolitisk konsolidering

Som følge af krisen er den offentlige gælds omfang på få år steget fra 60 % til 90 % af BNP i gennemsnit i euroområdet. Der skal foretages et grundigt eftersyn af de offentlige udgifter for at bevare velfærdssystemerne og de offentlige tjenester, begrænse statens og andre offentlige myndigheders omkostninger til refinansiering og undgå negative følgevirkninger for resten af økonomien, herunder eventuelle afsmittende virkninger på andre lande. Den demografiske udvikling vil også fortsat lægge pres på de aldersrelaterede udgifter. Der skal i euroområdet rettes særlig opmærksomhed på finanspolitik, for konsekvenserne af uholdbare nationale finanspolitikker er langt alvorligere for de øvrige medlemsstater end inden for andre politikområder.

Den generelle tendens med hensyn til den finanspolitiske konsolidering, der finder sted i øjeblikket, viser, at der sker fremskridt: Det årlige offentlige underskud i euroområdet forventes at falde fra et gennemsnit på over 6 % af BNP i 2010 til lige godt 3 % i 2012. Den offentlige gæld forventes at nå sit højeste (ca. 94,5 % af BNP) næste år i euroområdet og i 2014 i EU generelt og forventes derefter at begynde at falde (beregnet som en procentdel af BNP).

Den finanspolitiske konsolidering kan have en negativ indvirkning på væksten på kort sigt. Denne indvirkning vil sandsynligvis være alvorligere under en finanskrise, hvor finansieringsvilkårene for andre økonomiske aktører også er skærpet. Dette er imidlertid ikke den eneste faktor, der har betydning for væksten, for afhængigt af, hvilke valg der træffes med hensyn til sammensætningen af den finanspolitiske tilpasning, vil finanspolitikkens multiplikatoreffekt være forskellig. Erfaringen har for eksempel vist, at i lande, hvor de offentlige udgifters andel af BNP er relativt høj, og hvor også skatte- og afgiftsniveauet er relativt højt, er en finanspolitisk konsolidering, som gennemføres ved at mindske udgifterne i stedet for at øge skatteprovenuet yderligere, gunstigere for væksten i det lange løb. Mellem 2009 og 2012 indgik der udgifts- og indtægtsmæssige foranstaltninger i omtrent lige stort omgang i den finanspolitiske konsolidering: Udgifterne ventes at være reduceret med 2 procentpoint af BNP, og indtægterne ventes at være steget med 1,3 procentpoint.

Det alternative scenarium med at udskyde den finanspolitiske tilpasning vil være langt dyrere. Adskillige medlemsstater formår ikke at finansiere deres behov på kapitalmarkederne eller kæmper med at styre det stigende antal spreads på deres statsobligationer, som skyldes usikkerhed om deres offentlige finansers holdbarhed. For at genoprette investorernes tillid, nedbringe omkostningerne til indfrielse af gæld og skabe et finanspolitisk råderum er der i disse lande behov for en målrettet og tilpas hurtig indsats for at få de offentlige finanser tilbage på ret køl. Den negative indvirkning på væksten kan i stor udstrækning afbødes, såfremt tilpasningen af finanspolitikken er ordentligt tilrettelagt. Hvis den finanspolitiske holdbarhed genskabes, vil det både være til gavn for offentlige og private aktører i disse lande og vil bidrage til EU's overordnede finansielle stabilitet.

Medlemsstaterne befinder sig ikke i den samme finanspolitiske og økonomiske situation, og Kommissionen er derfor tilhænger af en differentieret finanspolitisk konsolideringsindsats, der er tilpasset til det enkelte land. Indsatsen bør i tråd med stabilitets- og vækstpagten have fokus på fremskridt, der kan opgøres i strukturelle snarere end nominelle værdier, og tilpasningen skal sammensættes på en måde, der er til gavn for både væksten og den sociale retfærdighed. En sådan differentieret tilgang kan også være med til at justere ubalancer på de løbende poster.

Stabilitets- og vækstpagten udstikker nogle passende rammer for en fleksibel og effektiv finanspolitisk tilpasning. De finanspolitiske mål er udtrykt i nominelle værdier, og det er ofte dem, der præger overskrifterne. I pagten lægges der imidlertid vægt på den underliggende budgetstilling, og den konsolideringsindsats, som Rådet anbefaler, er derfor udtrykt i strukturelle værdier[6]. Hvis en økonomisk situation, der er værre end forventet, forhindrer en medlemsstat i at nå det aftalte mål, har den mulighed for at få tildelt mere tid til at rette op på sit uforholdsmæssigt store underskud, såfremt betingelserne herfor er opfyldt. I løbet af 2012 blev Spaniens og Portugals frister for at bringe deres offentlige underskud ned under 3 % af BNP eksempelvis forlænget med et år, hvilket giver dem frist indtil 2014 til at nå dette mål. Når først der er rettet op på de uforholdsmæssigt store underskud, forventes medlemsstaterne at kunne nå deres mellemlange budgetmål, hvilket vil sikre fastholdelsen af holdbare offentlige finanser.

Hvad angår de medlemsstater, som ikke længere kan få refinansieret deres gæld på markedet, er det nødvendigt straks at tilpasse finanspolitikken, så investorernes tillid kan genoprettes hurtigst muligt. En målrettet indsats, der er i tråd med de økonomiske tilpasningsprogrammer, vil desuden fremme den nødvendige afhjælpning af de makroøkonomiske ubalancer. Det bekræftes af den positive tilpasning, som finder sted i Irland, Portugal og Rumænien. I Grækenland har processen imidlertid været mere langvarig og dyrere, hvilket skyldes en kombination af flere faktorer, bl.a. tilbagevendende usikkerhed om programmets gennemførelse.

For medlemsstater med større finanspolitisk råderum kan de automatiske stabilisatorer udnyttes fuldt ud i tråd med pagten. Konsolideringstempoet kan bidrage til væksten, og medlemsstaterne bør ikke glemme de finanspolitiske risici, der kan opstå, hvis konsolideringen forsinkes, i betragtning af de problemer, der er forbundet med et højt gældsniveau, udsigten til en aldrende befolkning og visse landes relativt lave vækstpotentiale samt de negative konsekvenser af en ændring af stemningen på markedet.

Kommissionen vil fortsat være opmærksom på udviklingen i realøkonomien. Kommissionens kommende vinterprognoser, som ventes i starten af næste år, vil vise, om medlemsstaterne følger den aftalte kurs for nedbringelsen af deres strukturelle underskud, og om ændringerne af fristerne for at korrigere de uforholdsmæssigt store underskud bør justeres under fuldt hensyn til ånden og bogstavet i stabilitets- og vækstpagten.

Det er en langvarig proces at genskabe sunde offentlige finanser. Strenge EU-forvaltningsregler og nationale budgetrammer som fastlagt i EU-lovgivningen vil bidrage til at fastholde indsatsen over tid. Reglerne omfatter bl.a. numeriske finanspolitiske regler, mulighed for at søge hjælp hos uafhængige finanspolitiske institutioner og mellemlang planlægning samt multilateral overvågning af fremskridtene.

På de offentlige budgetters udgiftsside er det vigtigt at se på udgifternes samlede effektivitet og virkning. Situationen er forskellig fra land til land, men Kommissionen har anbefalet at være selektiv de steder, hvor der planlægges nedskæringer, af hensyn til det fremtidige vækstpotentiale og vigtige sociale sikkerhedsnet. Kommissionen mener navnlig, at:

§ investeringer i uddannelse, forskning, innovation og energi bør prioriteres og styrkes, hvor det er muligt, og at der samtidig skal sikres en effektiv udnyttelse af midlerne. Der bør især også lægges vægt på at fastholde eller styrke arbejdsformidlingens dækning og effektivitet og sikre aktive arbejdsmarkedspolitikker, f.eks. uddannelsestilbud til arbejdsløse og garantiordninger for unge

§ der skal arbejdes videre med at modernisere socialsikringssystemerne for at sikre, at de er effektive, tilstrækkelige og bæredygtige. Reformerne af pensionssystemerne bør optrappes for at tilpasse pensionsalderen til den forventede levealder, begrænse adgangen til efterlønsordninger og gøre det muligt at blive længere på arbejdsmarkedet. Desuden bør der i lyset af de demografiske udfordringer og presset på de aldersrelaterede udgifter gennemføres reformer af sundhedssystemerne for at sikre omkostningseffektivitet og bæredygtighed, og det skal vurderes, hvordan disse systemer fungerer i forhold til målet om både at sikre en mere effektiv udnyttelse af de offentlige ressourcer og sikre adgang til sundhedsbehandlinger af høj kvalitet.

På statsbudgetternes indtægtsside viser den seneste tendens, at mange medlemsstater har hævet de personlige indkomstskater og/eller momsen[7]. Der er dog stadig mulighed for at ændre fordelingen af den samlede skatte- og afgiftsbyrde og indføre skatte- og afgiftsgrundlag, der er mindre skadelige for væksten og jobskabelsen, og for at gøre skattesystemerne mere effektive, konkurrencedygtige og retfærdige. En sådan ændring kræver en pakkeløsning, der sikrer en rimelig omfordeling og er tilpasset efter forholdene i de enkelte medlemsstater. Kommissionen anbefaler derfor, at:

§ skatten på arbejde sænkes markant i de lande, hvor den er relativt høj og hæmmer jobskabelsen. For at sikre, at reformerne er indtægtsneutrale, kan eksempelvis forbrugsafgifter, faste ejendomsskatter og miljøafgifter forhøjes

§ der skabes flere indtægter ved at udvide beskatningsgrundlaget snarere end at forhøje trækprocenterne og indføre nye skatter og afgifter. Skattefritagelser, reducerede momssatser eller undtagelser fra punktafgifter bør begrænses eller afskaffes. Miljøskadelige tilskud bør udfases[8]. Overholdelsen af skattereglerne bør forbedres gennem en systematisk indsats for at begrænse den sorte økonomi, bekæmpe skatteunddragelse[9] og sikre en mere effektiv skatteforvaltning

§ mindske de skattefordele, som tilskynder virksomheder til at finansiere deres aktiviteter via låntagning

§ der gennemføres reformer af ejendoms- og boligskatterne for at forhindre nye finansielle risici i boligsektoren. Der bør navnlig ses på de aspekter af skatteordningerne, som tilskynder husholdningerne til at optage lån, typisk rentefradrag på boliglån.

Der er for de fleste af disse foranstaltninger udarbejdet detaljerede landespecifikke henstillinger, og der foretages fagfællebedømmelser på EU-plan for at vurdere fremskridtene og bedste praksis. Den store udfordring er nu foranstaltningernes gennemførelse.

2. Genetablering af normale lånemuligheder i økonomien

Krisen har haft en langvarig indvirkning på mange offentlige og private aktørers finansielle situation, hvilket har påvirket investorernes og långivernes tillid og den finansielle sektors effektivitet. Spændingerne på statsgældsmarkederne og inden for banksektoren har givet hinanden næring og skabt alvorlige finansieringsproblemer for mange låntagere. Denne udvikling har desuden medført en fragmentering af det finansielle system langs de nationale grænser, hvor de finansielle aktiviteter er blevet indskrænket til de nationale hjemmemarkeder. Den deraf følgende begrænsede eller dyrere adgang finansiering for mange virksomheder og husholdninger, som ønsker at investere, har til dato været en alvorlig hindring for opsvinget i hele EU. Det høje gældsniveau betyder samtidig, at mange økonomiske aktører er nødt til at mindske deres finansielle risici eller øge deres opsparing. En sådan "nedgearing" kan også skade opsvinget på kort sigt. Problemerne er særlig kritiske i de sårbare eurolande.

På EU-plan er der iværksat flere tiltag, som skal afhjælpe risiciene i den finansielle sektor og rette op på tidligere svagheder i EU-lovgivningen og EU's tilsynssystemer:

§ Der er gjort en koordineret indsats for at vurdere risiciene i banksektoren og tilføre bankerne ny kapital. Det er vigtigt hurtigt at få indregnet tab og ryddet op i bankernes balancer, hvis tilliden til markederne skal forbedres.

§ Nye EU-tilsynsmyndigheder har været i funktion siden januar 2011 og arbejder på at udvikle et fælles regelsæt, der kan styrke de retlige rammer for finansielle institutioner. Det er nødvendigt hurtigt at nå til enighed om Kommissionens forslag vedrørende bankernes kapitalgrundlag og likviditet, indskudsgarantiordninger og afvikling af banker, hvis der skal skabes en mere sammenhængende ramme for forebyggelse og håndtering af finansielle kriser.

§ Der føres et skærpet tilsyn med det private gældsniveau og dermed forbundne finansielle risici, såsom prisbobler på boligmarkedet, gennem Det Europæiske Udvalg for Systemiske Risici (ESRB) og den nye EU-procedure for håndtering af makroøkonomiske ubalancer.

§ Kommissionen har foreslået at oprette en bankunion under Den Europæiske Centralbanks myndighed, herunder en fælles tilsynsmekanisme, som skal være en del af grundlaget for styrkelsen af Den Økonomiske og Monetære Union og føre til en yderligere integrering af banktilsynsordninger på EU-plan. Oprettelsen af en sådan mekanisme vil samtidig gøre det muligt at tilføre ny kapital til banker, der ikke formår at rejse kapital på markederne, direkte gennem den europæiske stabilitetsmekanisme.

På nationalt plan kan medlemsstaterne gøre mere for at fremme alternative finansieringskilder, øge likviditeten og mindske virksomhedernes traditionelle afhængighed af banklån, f.eks. ved at:

§ fremme nye kapitalkilder, herunder långivning mellem virksomheder, skabe flere muligheder for at udstede virksomhedsobligationer og lette adgangen til risikovillig kapital

§ forbedre de offentlige myndigheders overholdelse af betalingsfrister, eftersom deres gennemsnitlige fristoverskridelse er blevet yderligere forværret under krisen, hvilket især medfører problemer for små og mellemstore virksomheder, som i forvejen befinder sig i en vanskelig situation. EU-direktivet om forsinket betaling, som skal være gennemført i national lovgivning inden marts 2013, vil nedsætte grænserne til 30 dage og forbedre erstatningsmulighederne i tilfælde af forsinket betaling

§ udvikle offentlige bankers og garantiinstitutioners rolle i forbindelse med finansieringen af små og mellemstore virksomheder. Dette kan afværge nogle af de risici, som private investorer tager, og kompensere for likviditetsmangel eller virksomhedernes lille størrelse, bl.a. gennem nye former for securitisering

§ støtte innovative ordninger, f.eks. offentlige ordninger, der giver banker mulighed for at låne til en lavere rente, hvis de øger deres andel af erhvervslån med lang løbetid eller yder billigere lån på lempeligere vilkår til små og mellemstore virksomheder

§ sikre en afbalanceret tilgang til markedsafskærmning i forbindelse med optag af lån i bolig for at beskytte sårbare husholdninger og undgå, at bankernes balancer bliver overbelastet. Dette omfatter foranstaltninger til indførelse af ordninger for personlig insolvens, der gør det muligt at ændre lånevilkårene og undgå markedsafskærmning.

Det er desuden vigtigt at gøre fuld brug af eksisterende og nye finansielle EU-instrumenter for at kunne fungere som en katalysator for målrettede investeringer, især investeringer i vigtig infrastruktur:

§ Bevillingen på yderligere 10 mia. EUR til Den Europæiske Investeringsbank (EIB) vil gøre det muligt at yde 60 mia. EUR i ekstra finansiering over de næste tre til fire år og vil frigøre et beløb, der er op til tre gange så stort, fra andre finansielle formidlere.

§ Projektobligationer er et vigtigt nyt risikodelingsinstrument, som kan frigøre private midler, f.eks. fra forsikringsselskaber og pensionsfonde, og dermed supplere traditionelle banklån. EIB er nået langt med forberedelserne af flere projekter.

§ Som led i vækst- og beskæftigelsespagten samarbejder Kommissionen fortsat med medlemsstaterne om at omfordele og fremskynde anvendelsen af EU's strukturfondsmidler for at fremme væksten i navnlig små og mellemstore virksomheder. Medlemsstaterne opfordres desuden til i deres nationale reformprogrammer at angive, hvordan de agter at anvende strukturfondsmidlerne til at støtte vækstfremmende prioriteter i næste programmeringsperiode (2014-2020). Mekanismerne under programmet for konkurrenceevne og innovation, som allerede har mobiliseret 2,1 mia. EUR i risikovillig kapital og skaffet lån til en værdi af 11,6 mia. EUR til små og mellemstore virksomheder, bør også udnyttes fuldt ud.

3. Fremme af vækst og konkurrenceevne på kort og længere sigt

Krisen har ført til forandringer i økonomien, og nogle af de mere traditionelle sektorer er særlig hårdt ramt, mens nyere sektorer har svært ved at overleve. Den hastighed, hvormed omstruktureringen sker, er en stor udfordring, men den er også en mulighed for at udnytte potentielle nye kilder til vækst og beskæftigelse[10]. Sådanne omstruktureringer kommer oveni – og tjener ofte til at korrigere – de mere langsigtede konkurrenceproblemer, mange økonomier står over for. Det fremgår af rapporten om varslingsmekanismen, som blev vedtaget sideløbende med denne undersøgelse, at udviklingen i priskonkurrencedygtigheden og i den ikke-prismæssige konkurrencedygtighed bidrager positivt til at forbedre eksterne ubalancer, omend med en vis forsinkelse.  De medlemsstater, som ligger under for et stort markedspres, har gennemført store reformer, men der skal gøres mere for at forbedre den interne og eksterne konkurrencedygtighed i en lang række medlemsstater.

Som illustreret i de landespecifikke henstillinger findes der ikke en standardløsning, men der er fælles mål og en række reformer, som bør overvejes. Der er også mange eksempler på god praksis, herunder tilfælde, hvor man i Europa er førende på verdensplan, som man kan trække på. Nogle reformer viser først resultater efter et vist tidsrum, mens andre giver mere umiddelbare resultater.

Det er nødvendigt at skabe nogle overordnede betingelser på nationalt plan, og blandt prioriteterne regnes:

§ Større innovation, ny teknologi og mere offentlig og privat investering i forskning og udvikling. I den forbindelse vil målrettet støtte fra offentlige myndigheder og en større konkurrence om forskningstilskud fortsat spille en vigtig rolle.

§ Bedre uddannelsessystemer og bedre kvalifikationer generelt, idet der skal være en større forbindelse mellem arbejdsmarkedet og uddannelsessystemet.

§ Bedre erhvervsvilkår, idet der bør stilles færre krav til at starte en ny virksomhed, procedurerne for at give tilladelse og licens bør forenkles, overholdelsen af skattereglerne bør gøres enklere, og virksomhedernes administrative byrde bør generelt reduceres. Navnlig bør man afskaffe hindringerne for de aktiviteter, der skaber stor beskæftigelse, f.eks. bygge- og anlægssektoren, tjenesteydelser til virksomheder, logistik, turisme og engroshandelen.

§ Bedre udnyttelse af potentialet inden for den grønne økonomi, idet der bør indføres et klart regelkompleks, og de nye markeder og teknologier bør fremmes. Navnlig bør der gennemføres mere ambitiøse renoveringsprogrammer for at skabe større energieffektivitet – herunder men ikke begrænset til kravene i EU's energieffektivitetsdirektiv – som ud over de miljømæssige fordele kan give besparelser og skabe job. Der er også et stort beskæftigelsespotentiale i bedre affaldshåndtering, vandforvaltning og genanvendelse, samtidig med at man sikrer forsyningen af knappe ressourcer og materialer.

Det europæiske indre marked giver erhvervslivet mange muligheder for at udvikle bedre tjenester og varer, som forbrugerne kan nyde godt af. Med hensyn til tjenester er der mange gevinster at hente, hvis medlemsstaterne forbedrer gennemførelsen af tjenesteydelsesdirektivet ved:

§ at opfylde deres forpligtelser til at fjerne restriktioner, som bygger på tjenesteyders nationalitet eller opholdsland

§ at se på nødvendigheden og rimeligheden af en regulering af liberale erhverv, navnlig faste tariffer, og begrænsninger i selskabsstrukturer og aktiebesiddelser

§ at se på anvendelsen af bestemmelsen om fri udveksling af tjenesteydelser for at fjerne uberettiget dobbeltregulering i sektorer såsom bygge- og anlægssektoren, tjenesteydelser til virksomheder og turisme og sikre gennemsigtig prissætning af sundhedsydelser

§ at styrke konkurrencen i detailsektoren ved at mindske driftsmæssige restriktioner, navnlig ved at afskaffe økonomiske behovsprøver.

De europæiske netværksindustriers resultater har også en stor afsmittende virkning på resten af økonomien og kan forbedres betydeligt ved:

§ at der skabes de rette incitamenter til en hurtig landsomspændende udbygning af højhastighedsinternet og udvikling i mobildatatrafikken. Regeringer skal frigive frekvensbånd til trådløst bredbånd

§ at det sikres, at den tredje energipakke, især udskillelse af nettene, gennemføres og implementeres fuldt ud, at de nationale myndigheder er uafhængige og har de fornødne beføjelser, og at de regulerede energipriser gradvist afvikles, samtidig med at sårbare forbrugere beskyttes

§ at gennemførelsen af det fælles europæiske luftrum fremskyndes ved at mindske opsplitningen af lufttrafikstyringen og forbedre organiseringen af luftrummet

§ at indenlandske jernbanemarkeder for personbefordring åbnes op for konkurrence, navnlig ved lige adgang til infrastruktur

§ at havne integreres bedre i logistikkæden gennem en afskaffelse af hindringer for adgang til havnefaciliteter

§ at de resterende cabotagerestriktioner afskaffes, således at udbud og efterspørgsel i international transport afstemmes bedre

§ at der i overensstemmelse med e-handelsdirektivet anvendes harmoniserede regler for krav til gennemsigtighed og oplysning for erhvervslivet og forbrugere.

Produktmarkederne ville også kunne give bedre resultater, hvis de nationale standardiseringsorganer opfylder de mål, der er sat på EU-plan, især om at gå fra nationale standarder til EU-standarder. Der bør underrettes fuldt ud om tekniske forskrifter for ikt-produkter og ikt-tjenester, således at de bliver lettere at omsætte på det indre marked.

4. Bekæmpelse af arbejdsløsheden og krisens sociale konsekvenser

I løbet af de seneste tolv måneder er antallet af arbejdsløse steget med 2 millioner til mere end 25 millioner. Arbejdsløsheden er på 10,6 % i EU og 11,6 % i euroområdet. Antallet af langtidsledige er stigende og næsten en ud af to arbejdsløse har været arbejdsløs i over et år. Der er stor forskel på arbejdsløshedsprocenten i de forskellige lande i Europa, idet nogle har en arbejdsløshed på under 5 %, mens andre er oppe på over 25 %. Unge er særlig hårdt ramt, idet ungdomsarbejdsløshedsprocenten er over 50 % i visse lande[11], men andre aldersgrupper er også ramt.

I betragtning af arbejdsløshedens varighed, den hurtige omlægning af økonomien og vanskelighederne ved at finde et job er der en risiko for, at arbejdsløsheden i højere grad vil blive strukturel, og at et stigende antal personer vil trække sig fra arbejdsmarkedet[12]. Der er også tydelige tegn på, at risikoen for fattigdom og social udelukkelse stiger i mange medlemsstater[13]. Det ekstra pres på de sociale beskyttelsessystemer påvirker ligeledes kapaciteten til at udføre velfærdsopgaverne.

De ringe udsigter til vækst og tidsintervallet mellem økonomisk genopretning og genopretning på arbejdsmarkedet betyder, at der ikke er udsigt til nogen umiddelbar eller automatisk forbedring af beskæftigelsessituationen. Det er et stort problem for EU overordnet set, samt for de lande, hvor situationen er værst, og det kræver, at de offentlige myndigheder og arbejdsmarkedets parter gør en mere målbevidst indsats.

Ud over konsekvenserne af den nuværende krise skaber den strukturelle udvikling hen imod en ældre og inden længe en svindende befolkning i den erhvervsaktive alder i dele af Europa særlige problemer. Det har tidligere vist sig at være ineffektivt og meget dyrt at opfordre ældre arbejdstagere til at gå tidligt på pension i håbet om, at de erstattes af unge, og det er ikke en model, der bør gentages.

På trods af det høje arbejdsløshedsniveau er der også situationer, hvor de rette kvalifikationer mangler, og hvor udbud og efterspørgsel er dårligt afstemt, og visse regioner eller sektorer mangler arbejdskraft med de rette kvalifikationer. Det er derfor meget vigtigt at få flere ud på arbejdsmarkedet, øge kvalifikationerne og skabe større mobilitet.

Der gennemføres flere ambitiøse reformer rundt om i Europa. I lande under finansielt pres er der truffet foranstaltninger til at fremme fleksible arbejdstidsordninger i virksomhederne, reducere fratrædelsesgodtgørelser i forbindelse med standardkontrakter og forenkle procedurerne for individuelle eller kollektive afskedigelser. Der er også taget skridt til at øge fleksibiliteten i forbindelse med fastsættelsen af lønninger, f.eks. ved at give virksomhederne større mulighed for at udtræde af generelle overenskomster og tage lønaftaler på sektorniveau op til revision.

Forberedelser til et opsving med stor beskæftigelse

Det er vigtigt at gøre mere for, at arbejdsmarkedet bliver mere modstandsdygtigt, og at investere i menneskelige ressourcer, således at virksomheder kan ansætte folk og tilpasse sig, og flere mennesker får mulighed for at forblive erhvervsaktive og tage nye udfordringer op. Arbejdsmarkedets parter spiller sammen med de offentlige myndigheder en vigtig rolle. Derfor anbefaler Kommissionen især:

§ at skattetrykket på arbejdskraft begrænses, navnlig for de lavtlønnede, som led i en generel indsats for at lette skattetrykket på arbejde.  Man kunne også overveje midlertidige reduktioner i socialsikringsbidrag eller jobtilskudsordninger for nyansatte, navnlig for lavtlønnede langtidsledige, med henblik på at fremme beskæftigelsen, forudsat at der er tale om en målrettet indsats

§ at arbejdsmarkederne fortsat moderniseres gennem en forenkling af lovgivningen på arbejdsmarkedsområdet og indførelsen af fleksible arbejdstidsordninger, herunder kortere arbejdstid og arbejdsvilkår, der er befordrende for, at arbejdstagerne bliver på arbejdsmarkedet i længere tid. Ved at mindske forskellene i jobbeskyttelsen mellem forskellige former for ansættelseskontrakter, burde man også kunne reducere segmenteringen på arbejdsmarkedet samt det sorte arbejde i flere lande. Man bør holde øge med konsekvenserne af arbejdsløshedsunderstøttelse for at sikre, at modtagerne er berettigede, og at der stilles effektive krav til jobsøgning

§ at der ses på virkningen af løndannelsesmekanismerne, navnlig på indekseringen, og at de om nødvendigt ændres under hensyntagen til national høringspraksis, således at de i højere grad afspejler udviklingen i produktiviteten og fremmer jobskabelsen. Det er vigtigt, at mindstelønsniveauet giver den rette balance mellem jobskabelse og passende indkomst

§ at jobpotentialet i sektorer med vækst, f.eks. grøn økonomi, sundhedspleje og ikt, udnyttes fuldt ud ved hjælp af et moderne og pålideligt regelkompleks, udvikling af de rette færdigheder og målrettet offentlig støtte[14].

Større beskæftigelsesegnethed, især blandt unge

Medlemsstaterne bør samtidig gøre mere for at bekæmpe arbejdsløshed, forbedre beskæftigelsesegnetheden og støtte adgangen til beskæftigelse eller tilbagevenden til arbejdslivet, navnlig for langtidsledige og unge. Det omfatter foranstaltninger, som:

§ fremmer den offentlige arbejdsformidling og sætter gang i aktive arbejdsmarkedsforanstaltninger, herunder opkvalificering, personlig jobsøgningshjælp, støtte til iværksættere og selvstændige samt mobilitetsstøtteordninger. På trods af ekstra ressourcer til sådanne tiltag eller forsøg på at gøre dem mere effektive svarer den støtte, der ydes, ikke til den stigning i antallet af jobsøgende, der ses i mange lande

§ nedbringer antallet af unge, der forlader skolen tidligt, og gør overgangen fra skole til arbejde lettere ved, at der tilrettelægges praktikpladser af god kvalitet, lærepladser og tostrengede uddannelsesmodeller, dvs. teori på skolebænken og praksis på en arbejdsplads. Man bør udvikle de færdigheder, som iværksættere har brug for for at starte en ny virksomhed, og som gør de unge mere beskæftigelsesegnede[15]

§ gør det muligt at udvikle og indføre "ungdomsgarantier", dvs. en garanti til alle unge under 25 år om, at de senest fire måneder efter, at de har forladt det formelle uddannelsessystem eller er blevet arbejdsløse, får et tilbud om beskæftigelse, uddannelse, en læreplads eller en praktikplads. Sådanne ordninger kan samfinansieres af Den Europæiske Socialfond[16]

§ fremmer sekundære forsørgeres deltagelse i arbejdsmarkedet og adgang til beskæftigelse ved hjælp af passende skatteincitamenter og børnepasningsmuligheder til en rimelig pris

§ forbedrer adgangen til livslang læring gennem hele arbejdslivet, herunder for ældre ansatte, ved at styrke partnerskabet mellem offentlige og private institutioner, der deltager i udbuddet, anvendelsen og ajourføringen af specifikke færdigheder

§ styrker forbindelsen mellem uddannelsessystemer, livslang læring og arbejdsmarkedsbehov. Korte videregående uddannelser på to år, hvor der fokuseres på de områder, hvor der mangler færdigheder, samt målrettede mobilitetsordninger, kan i visse tilfælde være specielt effektive

§ fremmer grænseoverskridende arbejdskraftmobilitet ved at fjerne juridiske hindringer og fremme anerkendelsen af erhvervskvalifikationer og -erfaring. Samarbejdet mellem arbejdsformidlinger bør styrkes, og EURES-platformen kunne være grundlaget for et mere integreret europæisk arbejdsmarked.

Større social rummelighed og fattigdomsbekæmpelse

Ud over disse foranstaltninger er der behov for at gøre en yderligere indsat for at sikre, at socialsikringsordningerne beskytter effektivt mod krisens følger, at den sociale rummelighed fremmes, og at fattigdommen bekæmpes.

§ Der bør udarbejdes strategier for social rummelighed, som omfatter effektiv og passende indkomststøtte, foranstaltninger til bekæmpelse af fattigdom, herunder fattigdom blandt børn, samt en bred adgang til tjenester af god kvalitet til en rimelig pris, såsom sociale ydelser, sundhedsydelser, børnepasning, bolig og energi.

§ Forbindelsen mellem socialhjælp og aktiveringsforanstaltninger bør styrkes ved hjælp af mere individuelle ydelser ("one-stop shop") og ved i højere grad at få sårbare grupper til at benytte sig af de foranstaltninger, de tilbydes. Når arbejdsmarkedet kommer ovenpå igen, er det vigtigt, at kriseforanstaltningerne afvikles, samtidig med at de helt basale sikkerhedsnet bevares.

5. Modernisering af den offentlige forvaltning

Presset på de offentlige finanser har skabt et nyt behov for at modernisere den offentlige administration. I EU udgør de offentlige udgifter næsten 50 % af BNP, og den offentlige sektor tegner sig for næsten 17 % af den samlede beskæftigelse.

Medlemsstaterne har gennem årene truffet foranstaltninger til at gøre deres offentlige tjenester mere effektive og til at forbedre den offentlige administration og den dømmende magt og gøre dem mere gennemsigtige. Disse reformer har været særligt vidtrækkende i lande med finansielle problemer. Man har bl.a. omstruktureret lokale og centrale regeringer, rationaliseret lønsystemet i den offentlige sektor og ledelsen af statsejede virksomheder, moderniseret processen for offentlige indkøb, foretaget omfattende udgiftsrevisioner og fremmet foranstaltninger til en effektivisering af hele den offentlige sektor, såsom større brug af fælles tjenester og it-løsninger. I mange tilfælde har medlemsstaterne og Kommissionen samarbejdet i form af en levering eller udveksling af teknisk bistand.

De forskellige foranstaltninger, som er beskrevet ovenfor – såsom en fuldstændig og korrekt gennemførelse af EU-retten, effektive skatteinddrivelses- og sundhedssystemer, behovet for at nedbringe forsinkelser i udbetalinger og en gennemgang af de offentlige arbejdsformidlinger – kan have en stor positiv indflydelse og bør fortsætte. Derudover er det Kommissionens opfattelse, at især følgende kunne bidrage til vækst:

§ Anvendelse af en forsvarlig økonomisk forvaltning, idet de muligheder, der er forbundet med offentlige indkøb, udnyttes til støtte for markedskonkurrencen og udvikling af den elektroniske indkøbskapacitet i hele det indre marked. Sådanne tiltag bør ikke blot bidrage til større effektivitet og rimelige forhold, men bør også bidrage til at bekæmpe korruption.

§ Forenkling af regelkomplekset for erhvervslivet og reduktion af den administrative byrde og af bureaukratiet, især på nationalt niveau.

§ Sikring af en omfattende interoperabel digitalisering af den offentlige administration med det formål at skabe brugervenlige procedurer for tjenesteudbydere og -modtagere samt administrativ forenkling og åbenhed. Det er især vigtigt, at onlinetjenester og forskningscentre i hele EU er interoperable på tværs af grænser.

§ Retssystemerne skal gøres bedre og mere uafhængige og effektive, det skal sikres, at sager kan blive afgjort inden for en rimelig frist, og der skal slås til lyd for en større anvendelse af alternative tvistbilæggelsesordninger. Dette burde mindske omkostningerne for erhvervslivet og gøre landet mere attraktivt for udenlandske investorer.

§ Der bør gøres større brug af EU's strukturfonde ved at udnytte den administrative kapacitet til at sikre en hurtigere fordeling af uudnyttede midler.

Konklusion

EU's økonomi er langsomt ved at komme ud af den største finansielle og økonomiske krise, der er set i flere årtier. Medlemsstaternes udgangspunkt er ikke det samme, deres problemer er forskellige og ikke lige store, og reformerne skrider frem i forskelligt tempo. Situationen er fortsat vanskelig. Gennemførelsen af reformerne er i gang, og der foretages stadig betydelige tilpasninger, men der er tegn på, at udviklingen i løbet af næste år vil gå i den rigtige retning.  I de medlemsstater, hvor man har gennemført store reformer, begynder indsatsen at bære frugt: ubalancer reduceres, og konkurrenceevnen bliver bedre.

Denne proces handler ikke kun om at få vækst igen, men også om at få lagt grunden til en anden form for vækst efter krisen. Strukturelle reformer på nationalt og europæisk plan skal styrke EU's evne til at konkurrere globalt og skabe vækst i EU gennem aktiviteter, der er bæredygtige og giver EU de politikker og instrumenter, der er nødvendige for at sikre en fremtid med velstand og inklusiv vækst, hvor ressourcerne udnyttes effektivt. Solidaritet og retfærdighed – i de enkelte lande, men også i hele Europa – er centrale forudsætninger for at sikre, at indsatsen bliver politisk og socialt acceptabel og til gavn for alle.

Der er allerede truffet mange vigtige beslutninger i medlemsstaterne og på EU-plan. Nu er det tid til at holde kursen og gennemføre de tiltag, der er aftalt.  Hvis der skal skabes fornyet tillid og vækst, er det også vigtigt at holde reformtempoet, især inden for følgende områder:

· Der skal bringes orden i de offentlige finanser, således at de er i balance. Det er vigtigt ikke bare af hensyn til investorernes tillid på kort sigt, men også for at kunne opfylde de behov, der følger af et aldrende samfund, og for at kunne give de kommende generationer gode fremtidsudsigter. Der er forskel på, hvor hurtig og hvor drastisk den finanspolitiske konsolidering skal være: nogle medlemsstater skal nedbringe underskuddet hurtigt, mens andre har større råderum. Enhver negativ indvirkning på væksten på kort sigt kan afhjælpes ved hensigtsmæssige foranstaltninger på udgifts- og indtægtssiden i statsbudgetterne.

· Arbejdet med at reparere den finansielle sektor skal fortsætte, således at man kan genskabe den finansielle stabilitet og skabe bedre finansieringsvilkår for økonomien, herunder gennem alternative finansieringskilder. Der er behov for større fremskridt på EU-plan for at etablere et integreret tilsyn og styrke de retsregler, der gælder finansielle institutioner.

· De strukturelle reformer skal styrkes, således at væksten og konkurrencedygtigheden fremmes. Der er stadig en lang række foranstaltninger, man kan overveje på nationalt plan, nu hvor EU-lovgivningen er på plads og kan tjene som katalysator for forandring. Der er meget at lære fra bedste praksis i medlemsstaterne og i lande uden for EU.

· Det haster at få gjort noget ved arbejdsmarkedssituationen og den sociale situation. Der skal indføres aktive arbejdsmarkedspolitikker, den offentlige arbejdsformidling skal styrkes og forbedres, lovgivningen på arbejdsmarkedsområdet skal forenkles, og det er centralt i forbindelse med en sådan strategi at sikre, at lønudviklingen fremmer jobskabelsen. Det er især vigtigt at se på de unges situation. Der bør endvidere gøres mere for at fremme social rummelighed og bekæmpe fattigdom ved at styrke de allervigtigste sikkerhedsnet.

· Vækststrategier på såvel nationalt plan som på EU-plan kan kun gennemføres ved hjælp af effektive offentlige administrationer. Der kan gøres mere for at modernisere den offentlige administration, f.eks. i forbindelse med offentlige indkøb, for at gøre retsvæsenet bedre og mere uafhængigt og for at anvende EU's strukturfonde mere effektivt.

De retningslinjer, der er beskrevet i denne årlige vækstundersøgelse, vil blive drøftet på EU-plan med henblik på forberedelsen af Det Europæiske Råds møde i marts og udarbejdelsen af ajourførte nationale programmer og landespecifikke henstillinger. Kommissionen vil arbejde tæt sammen med de nationale myndigheder, herunder de nationale parlamenter, EU-institutionerne og andre involverede parter for at skabe en fælles følelse af ejerskab og følge fremskridtet som led i EU's generelle bestræbelser på at komme ud af krisen og lægge fundamentet til en intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst i hele EU.

[1]               Der findes yderligere oplysninger om den økonomiske og beskæftigelsesmæssige situation i Kommissionens økonomiske efterårsprognose, som blev offentliggjort den 7. november 2012, og i ledsagedokumenterne til denne vækstundersøgelse.

[2]               Der findes en oversigt over fremskridtene med Europa 2020-målene i "Europe 2020 Strategy – towards a smarter, greener and more inclusive EU economy?", Eurostat, Statistics in focus, 39/2012.

[3]               Kommissionen vedtager den anden årlige rapport om varslingsmekanismen (COM(2012)751) om makroøkonomiske ubalancer samtidig med denne undersøgelse.

[4]               De landespecifikke henstillinger kan findes på: http://ec.europa.eu/europe2020/making-it-happen/country-specific-recommendations/index_en.htm.

[5]               Europa-Parlamentet: "Betænkning om det europæiske semester for samordning af de økonomiske politikker: Gennemførelse af prioriteterne for 2012 [2012/2150(INI)], oktober 2012.

[6]               Budgetbalancen er udtrykt i strukturelle værdier, når den er korrigeret for virkningen af den økonomiske cyklus samt engangsforanstaltninger og midlertidige foranstaltninger.

[7]               Europa-Kommissionen: "Tax reforms in EU Member States 2012", European Economy, 6/2012.

[8]               I 2013 vil medlemsstaterne desuden begynde at modtage nye indtægter fra auktionering af emissionskvoter under tredje fase af EU's emissionshandelsordning.

[9]               Kommissionen vil inden længe fremlægge en handlingsplan, der skal styrke bekæmpelsen af skattesvig og skatteunddragelse, samt retningslinjer for god forvaltningsskik på skatteområdet.

[10]             Første udgave af rapporten om integration i det indre marked (COM(2012) 752), som ledsager denne undersøgelse, beskriver tilfælde af uudnyttede vækstkilder.  Der findes yderligere oplysninger i Kommissionens kommende undersøgelse "Omkostningerne ved ikke at virkeliggøre Europa: det uudnyttede potentiale i det indre marked".

[11]             I det seneste år har Kommissionen oprettet arbejdsgrupper, som skal hjælpe de lande, der har den højeste arbejdsløshedsprocent, med at omlægge EU-midler, således at de kan benyttes til at støtte uddannelse og jobmuligheder for unge. Se de første resultater på: http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/president/pdf/council_ dinner/youth_action_team_en.pdf

[12]             Der findes yderligere oplysninger i udkastet til den fælles beskæftigelsesrapport, som ledsager denne undersøgelse.

[13]             Antallet af mennesker, som risikerer fattigdom og social udelukkelse, er steget siden 2008 i 13 af de 23 medlemsstater, som der forelå oplysninger om i 2011.

[14]             Kommissionen redegjorde nærmere for, hvordan dette potentiale kan udnyttes, i meddelelsen "Et opsving med høj beskæftigelse" (COM(2012) 173) af 18.4.2012.

[15]             Kommissionen vedtog den 20. november 2012 en meddelelse om "Nytænkning på uddannelsesområdet" (COM(2012) 669).

[16]             Kommissionen vil inden længe fremlægge en "ungdomsbeskæftigelsespakke".