14.3.2013   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 76/54

1.1

Dette forslag er blevet udarbejdet med henblik på at afhjælpe specifikke svagheder, der er blevet konstateret i den eksisterende EU-lovgivning om overvågning og kontrol af handelen med eddikesyreanhydrid mellem virksomheder i EU. Eddikesyreanhydrid er et kemisk basisprodukt med mange lovlige og vigtige anvendelsesformål, men det anvendes også ulovligt som prækursor for illegal produktion af heroin på basis af morfin. Dette sker primært i Afghanistan. EØSU erkender, at der er behov for denne ændringsforordning og bakker fuldt ud op om forslaget.

1.2

EØSU støtter også forslaget om at oprette en europæisk database over godkendte erhvervsdrivende og slutbrugere samt om at forbedre indhentningen af rapporter fra medlemsstaterne om beslaglæggelser og opsnappede ulovlige forsendelser af alle registrerede og ikke-registrerede narkotikaprækursorer.

1.3

Udvidelsen af den eksisterende lovgivning om registrering til også at omfatte »brugere« i stedet for blot »erhvervsdrivende« kræver en række nye eller reviderede definitioner. Der påpeges nogle mindre problemer og fremsættes en række anbefalinger. Slutbrugerne bør orienteres udførligt om formålet med registrering og fordelene herved. De kompetente myndigheder bør have de samme adgangsrettigheder til slutbrugernes forretningslokaler, som de nu har til de erhvervsdrivendes forretningslokaler.

1.4

EØSU konstaterer, at de nye forslag kun vil få en effekt, hvis de formidles ordentligt og ikke skaber yderligere unødige økonomiske byrder for de berørte parter. Udvalget bakker derfor fuldt ud op om forslaget om at fritage mikrovirksomheder fra at skulle betale registreringsgebyr.

1.5

Endelig noterer EØSU sig, at de berørte parter i Europa til fulde har tilsluttet sig kravene i den relevante FN-konvention fra 1988, ikke mindst artikel 12 om at indgå samarbejde med henblik på at nå de ønskede mål. Dette har givet resultater i samarbejdet med andre, både inden for og uden for EU. Det har nemlig gjort det muligt at bekæmpe kriminalitet, beskytte den offentlige sundhed, lade den lovlige handel fortsætte og sikre de berørte organisationers og virksomheders omdømme. De processer, man har fulgt, den grad af gensidig respekt og tillid, der er blevet udviklet, og udformningen af kommunikationen til de berørte parter og den stil, den er holdt i, fortjener alle at blive anerkendt som modeller for, hvordan lovgivning efterleves og overholdes på EU-niveau og alle andre niveauer. Man må håbe, at planlagte forslag om kontrol for så vidt angår psykotrope stoffer og syntetiske designer drugs vil følge et lignende mønster inden for rammerne af stærke, målrettede og evidensbaserede folkesundhedspolitikker på EU-niveau og nationalt niveau, der navnlig er rettet mod forebyggelse. EØSU ser frem til at bidrage til disse forslag, når det bliver aktuelt.

2.1

Narkotikaprækursorer er stoffer, som på verdensplan fremstilles, sælges og indgår i en række lovlige og vigtige processer, men som også kan benyttes til ulovlig fremstilling af narkotika som f.eks. kokain, heroin, ecstasy og metamfetamin. Indsatsen for at kontrollere handelen med disse stoffer, som vi har brug for pga. deres fysiske egenskaber, f.eks. som opløsningsmidler til udvinding af virksomme stoffer fra planter eller som kemiske agenser, der kan ændre arten og virkningen af de endelige stoffer, har længe været anset for nødvendig.

2.2

Det internationale handlingsgrundlag udgøres af De Forenede Nationers konvention om bekæmpelse af ulovlig handel med narkotika og psykotrope stoffer, som blev vedtaget i 1988. Konventionens artikel 12 understreger, at det er afgørende, at de regulerende myndigheder og erhvervslivet samarbejder, hvis man skal nå de ønskede resultater.

2.3

På EU-niveau er en begrænsning af den ulovlige anvendelse af narkotikaprækursorer et vigtigt mål for både EU's narkotikastrategi (2005-2012) og narkotikahandlingsplanen (2009-2012). De retlige rammer udgøres i øjeblikket for så vidt angår medlemsstaternes indbyrdes handel af forordning (EF) nr. 273/2004, som forvaltes af GD ENTR (Generaldirektoratet for Erhvervspolitik), og for så vidt angår handelen med tredjelande af forordning (EF) nr. 111/2005, som forvaltes af GD TAXUD (Generaldirektoratet for Beskatning og Toldunion). Kommissionens forordning (EF) nr. 1277/2005 ændret ved forordningerne (EF) nr. 297/2009 og (EU) nr. 225/2011 indeholder detaljerede gennemførelsesbestemmelser for de kompetente myndigheder og de erhvervsdrivende.

2.4

I henhold til disse forordninger indsamler og indberetter medlemsstaterne mængderne af visse registrerede stoffer (dvs. som specifikt overvåges og kontrolleres) og ikke-registrerede stoffer (overvåges på frivillig basis), som er blevet opsnappet (før leveringen blev påbegyndt) eller beslaglagt (under eller efter leveringen). Disse mængder kan så sættes i forhold til de samlede mængder af sådanne stoffer, der er blevet opsnappet eller beslaglagt på verdensplan. Enhver uventet stigning i de indberettede mængder eller ændringer i frekvensen og fordelingen af opsnapninger og beslaglæggelser kan skyldes bedre overvågning, men kan også være et tegn på, at et bestemt marked i stigende omfang gøres til genstand for ulovlige aktiviteter, som f.eks. kan skyldes formodede eller faktiske svagheder i den lokale kontrol.

2.5

De konsoliderede data for 2008 viser, at der i forhold til 2007 er sket en syvdobling af de indberettede mængder for én bestemt narkotikaprækursor, nemlig eddikesyreanhydrid, som anvendes til at omdanne morfin (der er fremstillet af opium) til heroin. De 241 tons, der blev beslaglagt i EU, udgjorde mere end 75 % af den samlede beslaglagte mængde i verden. Dette førte til gentagen kritik fra FN's Internationale Kontroludvalg for Narkotiske Midler (INCB). En rapport fra Kommissionen, COM(2009) 709, om evaluering af den relevante lovgivning og om, hvordan denne fungerer, konkluderede, at selv om indsatsen generelt var tilfredsstillende, var der ganske rigtigt nogle svagheder. Rapporten fremsatte en række anbefalinger, navnlig med hensyn til overvågning og kontrol af handelen med eddikesyreanhydrid inden for EU.

2.6

I løbet af denne proces har Kommissionen og alle de øvrige berørte parter erkendt, at eddikesyreanhydrid spiller en afgørende rolle som alkylerende stof i fremstillingen af en bred vifte af materialer med coating, folier, plast, lægemidler (f.eks. aspirin) og andre forbrugsgoder. Størstedelen af den samlede globale produktion (i øjeblikket omkring 1 million tons pr. år) anvendes efter sigende af producenterne selv. En mindre del – under en tredjedel af den samlede produktion – sælges til andre slutbrugere. Den mængde, der efterspørges til ulovlige formål, primært i Afghanistan, vurderes at ligge på mellem 380 og 570 tons om året. Dette giver omkring 380 tons afghansk heroin, hvoraf de 70 tons leveres til stofmisbrugere i Europa. Til en gennemsnitlig værdi på gaden i Europa, der efter sigende ligger på 40 EUR pr. gram, er dette ensbetydende med en ulovlig handel til en værdi af omkring 3 milliarder EUR på årsbasis. Markedsværdien af den eddikesyreanhydrid, der er brug for, er ubetydelig i sammenligning med dette – og også i sammenligning med værdien af den lovlige handel eller omkostningerne ved mistet personale eller skader på virksomhedens omdømme som følge af en sådan ulovlig anvendelse. Den kemiske industris verdensomspændende Responsible Care-program er med til at sikre, at disse pointer trænger ind hos erhvervsdrivende, der for første gang opererer på det legale marked for handel med disse stoffer.

2.7

Man har også erkendt, at selv om det lykkes at forhindre alle forsøg på ulovlig handel i Europa, vil en sådan ulovlig handel finde sted i andre dele af verden. De økonomiske gevinster for producenter af narkotika er som nævnt ovenfor ganske enkelt for store. Kontrollen er imidlertid stadig fuldt ud berettiget og tjener som eksempel til efterfølgelse for andre. Forudsat at de opfattes som omkostningseffektive, støttes de fuldt ud af industriens berørte sektorer, således at deres lovlige handel inden for EU kan fortsætte.

2.8

På baggrund af ovenstående situation har Kommissionen overvejet en række alternative løsninger, som beskrevet i konsekvensanalysen, og hørt de repræsentative organer i de berørte sektorer – primært CEFIC (Rådet for Den Europæiske Kemiindustri) for så vidt angår producenterne (»erhvervsdrivende«) og en række store slutbrugere samt FECC for så vidt angår distributørerne og mindre slutbrugere – og repræsentanter for medlemsstaterne, som vil skulle gennemføre forslagene. Der var generel enighed om, at det nuværende forslag var den foretrukne løsningsmodel.

3.1

Kommissionens forslag udvider de eksisterende krav om registrering for producenter, distributører og sælgere af eddikesyreanhydrid til også at gælde slutbrugerne i industrien, dvs. virksomheder, som køber eddikesyreanhydrid til egne formål eller processer inden for EU.

3.2

Formålet med dette er at begrænse ulovlig anvendelse af eddikesyreanhydrid eller forsøg herpå inden for EU yderligere med henblik på at reducere den ulovlige anvendelse uden for EU samt at skabe større retssikkerhed for virksomheder, der handler lovligt inden for EU.

3.3

Den eksisterende Kategori 2 af registrerede stoffer ifølge forordning (EF) nr. 273/2004 deles derfor op i to underkategorier, hvor underkategori 2A er forbeholdt eddikesyreanhydrid, og underkategori 2B omfatter fire andre kemiske basisprodukter, som ikke berøres af denne ændring. Definitionerne af Kategori 1, som omfatter specialkemikalier, der produceres i mindre mængder, og som er genstand for endnu strengere kontrol som følge af deres position som de mest følsomme og vigtige narkotikaprækursorer, og af Kategori 3, der indeholder kemikalier, som kan anvendes til mange formål og produceres i store mængder, ændres ikke.

3.4

Forslaget tager også sigte på at oprette en europæisk database over narkotikaprækursorer med henblik på at sikre, at der sker en mere effektiv indsamling af oplysninger om beslaglæggelser og opsnappede forsendelser, samt at der føres en liste over erhvervsdrivende og brugere i EU med licens eller registrering, der lovligt producerer, handler med eller anvender narkotikaprækursorer.

3.5

Forslaget præciserer endvidere en række eksisterende definitioner, giver mikrovirksomheder fritagelse for registreringsgebyrer, ændrer de eksisterende bestemmelser om udvalgsprocedurer i tråd med de nye regler i Lissabontraktaten og fjerner behovet for en formel vedtagelsesproces i forbindelse med udarbejdelsen af retningslinjer. Forslaget præciserer endvidere, at medlemsstaterne har ret til at vedtage yderligere foranstaltninger med henblik på at fremskaffe oplysninger og, om nødvendigt, skaffe sig adgang til de erhvervsdrivendes forretningslokaler i forbindelse med mistænkelige ordrer på ikke-registrerede stoffer.

3.6

Retsgrundlaget for forslaget er artikel 114 (i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde) og forslaget lever – i det mindste i sin nuværende form – op til EU-kravene, både for så vidt angår nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet.

3.7

Forordningen træder i kraft på tyvendedagen efter offentliggørelsen i Den Europæiske Unions Tidende og vil være bindende i alle enkeltheder og gælde umiddelbart i hver medlemsstat. Forordningen indeholder bestemmelser om en overgangsperiode på op til 18 måneder, og inden udløbet af denne periode skal de kompetente myndigheder have udviklet de krævede procedurer, og alle slutbrugere skal have ladet sig registrere. Registreringsprocedurerne er blevet gjort strengere for alle brugere, og registrering kan nu afvises, hvis de kompetente myndigheder vurderer, at de oplysninger, de har modtaget, er utilstrækkelige.

3.8

Forslaget er ledsaget af en begrundelse og af Kommissionens arbejdsdokument (konsekvensanalyse). En sammenfatning af konsekvensanalysen er også til rådighed. De relevante websider hos GD for Erhvervspolitik og GD for Beskatning og Toldunion opsummerer udviklingen af EU's lovgivning om overvågning og kontrol af narkotikaprækursorer inden for EU og i forhold til tredjelande samt indeholder links til alle dertil relaterede dokumenter, berørte parter og organisationer.

3.9

Kommissionens rapporter om opsnapninger og beslaglæggelser af narkotikaprækursorer udarbejdet på grundlag af data for årene 2006-2010 leveret af medlemsstaterne har motiveret de nuværende forslag og vises på de nævnte websider. Yderligere baggrundsmateriale blev leveret ved en præsentation, som GD for Erhvervspolitik holdt for Rådets arbejdsgruppe om toldunionen den 16. oktober 2012. Et eksemplar af vejledningen for de erhvervsdrivende (»Guidelines for Operators«), udgivet i fællesskab af GD for Erhvervspolitik og GD for Beskatning og Toldunion, som de nationale kompetente myndigheder kun udleverer til virksomheder, de har tillid til, og som i længere tid har beskæftiget sig med lovlig handel med både registrerede og ikke-registrerede stoffer, blev udleveret særskilt.

3.10

Andre rapporter, f.eks. »Report on Precursors and chemicals frequently used in the illicit manufacture of narcotic drugs and psychotropic substances« fra INCB fra 2011 og »International Narcotics Control Strategy Report Chemical Controls« fra det amerikanske udenrigsministerium fra 2012 giver et mere generelt overblik set udefra. Eksempelvis er der nu udbredt enighed om, at Afghanistan ikke har noget lovlig efterspørgsel efter eddikesyreanhydrid, og at al import derfor er ulovlig. Det rapporteres, at koalitionsstyrkerne har beslaglagt omkring 20 tons af den langt større samlede mængde, som blev importeret i 2011. De primære ulovlige kilder siges at være Kina, Sydkorea, Europa, de centralasiatiske lande og Indien. Der arbejdes stadig på dette, og tæt internationalt samarbejde samt dyrekøbt gensidig tillid er afgørende faktorer.

4.1

EØSU fremsatte den 26. februar 2003 en udtalelse om COM(2002) 494 final (1) og bakkede helt og fuldt op om Kommissionens forslag med hensyn til den foreslåede kontrol med narkotikaprækursorer. Dette blev behørigt bemærket i den endelig version, offentliggjort som Forordning (EF) 273/2004 i februar 2004 (2).

4.2

EØSU bakker også kraftigt op om indsatsen for at mindske narkotikamisbruget i og uden for EU, som det blev præciseret i udvalgets udtalelse fra maj 2012, der var et svar på Kommissionens meddelelse »Mod en stærkere europæisk indsats mod narkotika« (3). Denne understregede behovet for at opretholde en afbalanceret tilgang til både udbud og efterspørgsel. En begrænsning af udbuddet, som kan vise sig at være af midlertidig karakter, skal følges op af en stærk, målrettet og effektiv offentlig sundhedspolitik på EU-niveau og nationalt niveau, der navnlig er rettet mod forebyggelse (art. 168, stk. 1, i TEUF). Samarbejde og udveksling af bedste praksis medlemsstaterne imellem vil være afgørende. De politiske tiltag bør være baseret på data og dokumentation – og ikke omvendt.

4.3

EØSU giver derfor sin fulde opbakning til det nuværende forslag om at stramme overvågningen og kontrollen af handelen med eddikesyreanhydrid mellem virksomheder internt i EU og om at gennemføre yderligere foranstaltninger med henblik på at bistå med overvågningen og kontrollen med narkotikaprækursorer generelt og navnlig gennem oprettelse af en europæisk database over erhvervsdrivende og brugere med licens eller registrering, og indeholdende information fra medlemsstaterne om opsnapninger og beslaglæggelser af stoffer beregnet til ulovlig anvendelse, især fremstilling af narkotika og psykotrope stoffer, som oftest uden for EU. Især ulovlig anvendelse af små mængder eddikesyreanhydrid til fremstilling af heroin vækker bekymring.

4.4

EØSU finder det også prisværdigt, at Kommission og alle aktører, som er involveret i gennemførelsen af den eksisterende lovgivning og i den efterfølgende evaluerings- og høringsproces, har samarbejdet tæt og løbende med medlemsstaterne, tilsynsmyndighederne, de retshåndhævende myndigheder, producenter, transportører og slutbrugere, som påkrævet i artikel 12 i FN-konventionen fra 1988. Dette har ført til et sæt målrettede, velinformerede, veldokumenterede og omkostningseffektive forslag, som tydeligvis støttes af alle direkte berørte parter og derfor kan forventes at blive gennemført fuldt ud af alle disse parter.

4.5

Dette samarbejde har allerede ført til en drastisk reduktion i de samlede mængder narkotikaprækursorer, som er blevet opsnappet eller beslaglagt inden for EU – hvilket forhåbentlig betyder, at EU ikke længere opfattes som et let mål. Det forlyder, at den frivillige overvågning af ikke-registrerede stoffer har været særlig effektiv. Det er afgørende, at den nødvendige fleksibilitet til at håndtere sådan en innovativ, hårdnakket og yderst indbringende kriminel adfærd er til stede. I det mindste på dette område har alle det samme mål. Dette anerkendes fuldt ud af alle berørte parter og kunne måske tjene som et eksempel for omkostningseffektiv EU-lovgivning på andre områder med større konsekvenser for virksomheder, ansatte og forbrugere.

4.6

Lovgivningen virker også, fordi de berørte producenter, distributører og slutbrugere allerede er underlagt og har erfaring med at gennemføre en række lignende kontrolforanstaltninger for radioaktive stoffer, biologiske agenser, kemikalier med dobbelt anvendelse og eksport, der kræver forudgående informeret samtykke osv. Der vil i nær fremtid blive indført ny lovgivning om sprængstofprækursorer. Dette kræver imidlertid, at disse krav i det store og hele forbliver de samme, og at listen over stoffer, der skal registreres eller kræver licens, begrænses til det højst nødvendige. Det nuværende forslag kan derfor forventes at være effektivt, i det mindste inden for sit snævert definerede mål om yderligere at begrænse anvendelse af eddikesyreanhydrid til ulovlige formål under den løbende lovlige handel inden for EU. Der ville være en større chance for, at andre, mindre fokuserede eller mere byrdefulde alternativer, ville slå fejl.

4.7

EØSU er også enig med Kommissionen i, at dette forslag ikke påvirker arbejdsbetingelserne inden for branchen eller forbrugernes rettigheder generelt, undtagen for så vidt som de som individer oplever et reduceret udbud af heroin og lignende produkter i og uden for Europa. Det vil desværre blive svært at måle, om der rent faktisk sker en sådan reduktion. Dette forslag afhænger imidlertid ikke af resultatet af en sådan cost-benefit-analyse og bør derfor gennemføres i sin nuværende form og så hurtigt som muligt.

4.8

Endelig ser EØSU frem til at bidrage til yderligere EU-initiativer på dette område og opfordrer derfor indtrængende Kommissionen til hurtigst muligt at fremsætte planlagte nye forslag, navnlig for så vidt angår psykotrope stoffer og rent syntetiske designer drugs, som nu gradvist er ved at erstatte de traditionelle stoffer såsom heroin samt udvide markedet generelt.

5.1

EØSU konstaterer, at definitionerne af »erhvervsdrivende« og »bruger« kan opfattes som overlappende (eftersom alle berørte »erhvervsdrivende« på et eller andet tidspunkt vil »være i besiddelse af registrerede stoffer«). Da det helt klart er nødvendigt at skelne mellem de to, kan man indsætte sætningen »som ikke er en erhvervsdrivende, men« efter »juridisk person« i første linje af det nye litra h) i artikel 2.

5.2

Det er også vigtigt at slå fast, at dette specifikt henviser til brugere, der er hjemmehørende i og opererer i EU. Salg og/eller leverancer til brugere uden for EU falder ind under en separat lovgivning. For at sikre, at det indre marked fungerer godt, bør der også være rene linjer imellem medlemsstaterne i forhold til hvor de erhvervsdrivende og brugerne skal være registreret, f.eks. der hvor den erhvervsdrivende eller brugeren er etableret, eller der hvor produktet (eddikesyreanhydrid) markedsføres.

5.3

At der nu for første gang stilles krav om, at slutbrugerne skal lade sig registrere, kan føre til kortvarige afbrydelser af den lovlige handel. Disse kan minimeres ved, at man i løbet af den overgangsperiode på 18 måneder, som de erhvervsdrivende og distributørerne har til at omstille sig, gennemfører en proaktiv kommunikationsindsats, der fortrinsvis er baseret på klare og præcise vejledninger udgivet af de kompetente myndigheder i medlemsstaterne. Den eksisterende vejledning for de erhvervsdrivende (»Guidelines for Operators«) er et godt eksempel på et sådant kommunikationstiltag. På tidspunktet for registrering skal formålet med at lade sig registrere og fordelene herved være tydelige, således at både slutbrugerne og de erhvervsdrivende bliver opmærksomme på muligheden for og risiciene ved ulovlig anvendelse og dermed bedre kan bidrage til at mindske disse. De kompetente myndigheder bør have de samme adgangsrettigheder til både slutbrugernes og de erhvervsdrivendes forretningslokaler.

5.4

EØSU støtter Kommissionens forslag om, at mikrovirksomheder fritages fra krav om at betale gebyrer for registrering, eftersom det er vigtigt, ikke blot at denne lovlige handel fortsætter (af hensyn til mikrovirksomhederne og deres ansatte), men også at der er forståelse for kontrolforanstaltningerne, og at disse gennemføres så bredt som muligt. Da den mængde, der efterspørges til ulovlige formål, er relativt lille, er det sandsynligt at de mindre brugere har størst risiko for at modtage tilbud, de ikke synes, de har råd til at afslå. Det vil derfor være nødvendigt med god kommunikation til støtte for overholdelse af reglerne, både i skriftlig og elektronisk form og på alle relevante lokale sprog.

5.5

EØSU bemærker, at kravet om rapportering og andre oplysninger for så vidt angår ikke-registrerede stoffer afspejler, at det er frivilligt, dvs. at medlemsstaterne »kan« snarere end »skal« følge de foreslåede procedurer. Dette er tydeligvis ikke ideelt, når det gælder beskyttelsen af det indre marked – men kan være at foretrække frem for at tilføje endnu flere stoffer til listen over de prioriterede prækursorer, som allerede er identificeret. Denne situation bør derfor overvåges nøje af alle berørte parter.

5.6

Endelig bifalder ESØU forslaget om at oprette en europæisk database og opfordrer kraftigt til, at dette tiltag sættes i gang. Blot bør man sikre sig, at der er tilstrækkelige ressourcer til rådighed for, at databasen på langt sigt kan opdateres og anvendes af alle de berørte parter, og den skal være designet med henblik på at skabe resultater, ikke kun til at akkumulere forældede eller ufuldstændige oplysninger. Kvaliteten og kvantiteten af de indsamlede oplysninger er lige så vigtig. I den henseende vil støtte fra de retshåndhævende myndigheder i medlemsstaterne fortsat spille en afgørende rolle.

5.7

Adgangen til data skal naturligvis begrænses til aktører, der fast og vedvarende beskæftiger sig med lovlig handel med disse stoffer – antageligt dem, som er registreret i databasen. Så vidt muligt bør kravene til de erhvervsdrivendes, distributørernes, sælgernes og slutbrugernes, såvel som medlemsstaternes datainput harmoniseres for at bevare det indre marked og minimere omkostningerne. Dette bør imidlertid ikke komme i modstrid med dette forslags primære målsætning, nemlig at identificere og begrænse den ulovlige anvendelse af narkotikaprækursorer og forhåbentlig pågribe de ansvarlige.