52007SC0870

[pic] | KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER |

Bruxelles, den 10.7.2007

SEK(2007) 870

ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE Ledsagende dokument til Forslag til EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS DIREKTIV om livsforsikring om adgang til og udøvelse af forsikrings- og genforsikringsvirksomhed

SOLVENS II RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN {KOM(2007) 361 endelig}{SEK(2007) 871}

KONSEKVENSANALYSE AF SOLVENS II

RESUMÉ

Solvens II-projektet er udviklet i fuld gennemsigtighed og i samarbejde med alle interessenter og berørte parter. Til konsekvensanalysen blev der udarbejdet flere rapporter af: Det Europæiske Tilsynsudvalg for Forsikrings- og Arbejdsmarkedspensionsordninger (CEIOPS), CEA, AISAM & ACME[1], Den Europæiske Centralbank, FIN-USE[2] og Kommissionens Generaldirektorat for Økonomiske og Finansielle Anliggender. Endvidere har CEIOPS gennemført to kvantitative konsekvensundersøgelser (QIS), og Kommissionen har afholdt en offentlig høring i 2006.

1. PROBLEMFORMULERING

Forsikring har en så stor økonomisk og social betydning, at offentlige myndigheders indgreb i form af forsigtighedstilsyn normalt accepteres som nødvendigt. Ikke blot sikrer forsikringsselskaber beskyttelse mod fremtidige begivenheder, der kan forårsage et tab, men de kanaliserer også husholdningernes opsparinger ud på de finansielle markeder og ud i realøkonomien. De offentlige myndigheders indgreb har normalt fokuseret på at indføre foranstaltninger for at sikre selskabernes solvens eller minimere forstyrrelse og tab som følge af insolvens.

1.1. Den nuværende EU-ordning

Baggrunden for EU’s forsikringslovgivning er at fremme udviklingen af et indre marked for forsikringstjenester og samtidig sikre en passende grad af forbrugerbeskyttelse. Udviklingen af de nødvendige lovgivningsmæssige rammer begyndte i 1970’erne med den første generation af forsikringsdirektiver[3], men blev først afsluttet i begyndelsen af 1990’erne med den tredje generation af forsikringsdirektiver. Med den tredje generation af forsikringsdirektiver blev der indført en "EU-pas-ordning" (en enkelt EU-dækkende tilladelse) til forsikringsselskaber baseret på et minimum af harmonisering og gensidig anerkendelse.

1.2. Den nuværende EU-ordnings svagheder

I henhold til direktiverne skal Kommissionen foretage en revision af solvenskravene. Der blev i 2002 vedtaget en begrænset, men fremskyndet, reform[4] – Solvens I – efter revisionen. Det blev imidlertid klart i løbet af Solvens I-processen, at der fortsat var visse svagheder:

- Manglende risikofølsomhed : Der tages under den nuværende EU-ordning ikke i tilstrækkelig grad højde for en række centrale risici, bl.a. markeds- og kreditrisici samt operationelle risici. Endvidere er ordningen ikke fremsynet, indeholder meget få kvalitative krav til risikoforvaltning og -styring, og der stilles ikke krav om, at tilsynsmyndigheder foretager regelmæssig kontrol af disse kvalitative aspekter. Den manglende risikofølsomhed giver ikke forsikringsselskaberne noget incitament til at styre deres risici på passende vis og heller ikke til at forbedre og investere i risikostyring. Den nuværende ordning sikrer ikke præcise og rettidige indgreb fra tilsynsmyndighederne og fremmer heller ikke en optimal kapitalallokering. Som følge heraf beskytter den nuværende EU-ordning ikke forsikringstagerne så godt, som den kunne.

- Begrænsninger i det indre markeds funktion : De nuværende EU-bestemmelser fastsætter minimumsstandarder, der kan suppleres af yderligere regler på nationalt plan. Disse supplerende regler forvrider og underminerer det indre markeds funktion på forsikringsområdet. Dette øger omkostningerne for EU’s forsikringsselskaber (og forsikringstagere) og hindrer konkurrencen i EU. Der er også fortsat betydelige forskelle i den måde, hvorpå tilsynet føres, hvilket yderligere underminerer det indre marked.

- Ordninger for koncerntilsyn under det optimale : Den nuværende fremgangsmåde for tilsyn med koncerner er i stadigt stigende grad blevet adskilt fra den måde, hvorpå koncernerne rent faktisk er opbygget og organiseret, da den fokuserer på juridiske personer. Organiseringen af koncerner er blevet stadigt mere centraliseret i takt med, at der er indført virksomhedsdækkende risikostyringssystemer, og centrale funktioner er blevet konsolideret. Forskellen mellem den måde, koncerner styres og overvåges på, øger ikke blot omkostningerne for forsikringskoncerner, men øger også faren for, at visse centrale risici for hele koncernen bliver overset.

- Manglende international og tværsektoriel konvergens : Arbejdet i den internationale forsikringstilsynsorganisation og International Accounting Standard Board med at udvikle nye solvensstandarder og værdisætte forsikringsmæssige hensættelser bevæger sig i retning af en økonomisk risikobaseret tilgang, hvilket er radikalt anderledes i forhold til den filosofi, der ligger bag den nuværende EU-ordning. I mellemtiden er der indført en risikobaseret solvensordning for banker via kapitalkravsdirektivet[5]. Manglende konvergens internationalt og på tværs af sektorerne underminerer forsikringsselskabernes konkurrenceevne i EU. Manglende overensstemmelse på tværs af sektorerne øger også muligheden for virksomhedsflugt til de lande, hvor reguleringen er mindst ("regulatory arbitrage").

1.3. Er foranstaltninger på EU-niveau nødvendige?

Skønt det teoretisk set er muligt for medlemsstaterne at indføre lignende tilsynsordninger og gøre noget ved det nuværende systems svagheder og for tilsynsmyndighederne at forbedre koordineringen af deres tilsynsaktiviteter og dermed fjerne hindringerne for, at det indre marked kan fungere korrekt, er der ikke mange tegn på, at det sker i praksis. De aktuelle erfaringer tyder endog på, at det modsatte er tilfældet. Det er nødvendigt at træffe foranstaltninger for at fremme en sådan ændring, og disse foranstaltninger skal træffes på EU-niveau for at øge harmoniseringen.

2. FORMÅLENE MED SOLVENS II-PROJEKTET

På baggrund af svaghederne ved den nuværende EU-ordning blev der vedtaget følgende generelle mål for Solvens II-projektet:

- uddybning af integrationen af EU’s forsikringsmarked

- styrkelse af beskyttelsen af forsikringstagere og begunstigede

- forbedring af EU’s forsikringsselskabers og genforsikringsselskabers konkurrenceevne

- fremme af bedre regulering.

Med henblik på at vurdere de forskellige politiske muligheders nyttevirkning og effektivitet i forhold til disse generelle mål blev der afdækket en række specifikke og operationelle mål.

3. POLITISKE VALGMULIGHEDER, KONSEKVENSANALYSE OG SAMMENLIGNING

De forskellige politiske valgmuligheder blev opdelt i over- og underordnede politiske muligheder med henblik på projektet:

- Overordnede politiske muligheder vedrører den overordnede udformning af Solvens II, herunder hvorvidt der er behov for en ændring, og i givet fald hvilken lovgivningsmæssig procedure der skal følges. Andre centrale spørgsmål, der blev analyseret, var: i hvilken udstrækning der kan drages erfaringer fra Basel II og kapitalkravsdirektivet, hvordan der skal føres tilsyn med forsikringskoncerner, hvordan små og mellemstore forsikringsselskaber skal behandles, hvorvidt beregningen af forsikringsmæssige hensættelser skal harmoniseres, og hvilken metode der skal anvendes ved beregning af kapitalkrav (jf. tabel 1).

- Underordnede politiske muligheder omfattede: metoder til beregning af forsikringsmæssige hensættelser, kalibreringsniveau for kapitalkravene og hvordan kapitalkravene skal udformes. Endvidere blev der overvejet forskellige muligheder for behandling af investeringer (jf. tabel 2).

4. SAMLET FORVENTET VIRKNING AF SOLVENS II

Den gennemførte analyse og tilbagemeldingerne fra interessenter og berørte parter om de forskellige politiske muligheder tyder på, at indførelsen af en ny solvensordning baseret på økonomisk risiko, der i fuldt omfang følger Lamfalussy-arkitekturen, er det mest effektive middel til at opfylde de generelle mål for Solvens II-projektet.

4.1. Den valgte strategi for Solvens II: en strategi baseret på økonomisk risiko

En ordning baseret på forsvarlige økonomiske værdiansættelsesprincipper vil afsløre forsikringsselskabernes sande finansielle position og således øge gennemsigtigheden i og tilliden til hele sektoren. Hvis der indføres risikobaserede forskriftsmæssige krav, vil der sikres en rimelig balance mellem stærk forsikringstagerbeskyttelse og rimelige omkostninger for forsikringsselskaberne.

Navnlig vil kapitalkravene afspejle hvert forsikringsselskabs specifikke risikoprofil. Forsikringsselskaber, der forvalter deres risici godt – fordi de har strenge politikker, bruger egnede risikoreducerende teknikker eller diversificerer deres aktiviteter – vil blive belønnet og få lov til at have mindre kapital. På den anden side vil dårligt forvaltede forsikringsselskaber eller forsikringsselskaber med en større risikovillighed blive bedt om at have mere kapital med henblik på at sikre, at forsikringstagerkrav bliver opfyldt, når de bliver fremsat.

Solvens II vil resultere i, at der lægges langt større vægt på en forsvarlig risikostyring og håndfaste interne kontrolforanstaltninger. Ansvaret for et forsikringsselskabs finansielle soliditet vil effektivt blive lagt tilbage til selskabets ledelse, hvor det hører hjemme. Forsikringsselskaberne vil få større frihed – dvs. de får stillet krav om at opfylde fornuftige principper frem for tilfældige regler. Forskriftsmæssige krav og praksis i branchen vil blive tilpasset, og forsikringsselskaberne vil blive belønnet for at indføre risiko- og kapitalstyringssystemer, der passer bedst til deres behov og overordnede risikoprofil. Til gengæld vil de blive underkastet skærpet tilsynsmæssig kontrol.

Den nye ordning vil også styrke gennemsigtighed og offentliggørelse. Forsikringsselskaber, der anvender god praksis, vil blive yderligere belønnet af investorer, markedsdeltagere og forbrugere.

I kraft af den nye Lamfalussy-arkitektur vil den nye ordning kunne holde trit med den fremtidige udvikling på markedet og de teknologiske fremskridt samt den internationale udvikling i regnskabs- og forsikringsreguleringen. Skønt de samme overordnede principper endvidere vil gælde for alle forsikringsselskaber, vil reglerne takket være gennemførelsesforanstaltningerne kunne tilpasses, så de anvendes i forhold til hvert forsikringsselskabs art, størrelse og kompleksitet. Ved at fremme samordning af tilsyn og samarbejde vil den nye Lamfalussy-arkitektur også føre til en mere harmoniseret behandling af forsikringsselskaber i hele Europa.

Kodificeringen af Fællesskabets regelværk og indarbejdelsen af de nye principper i ét fælles dokument vil også gøre EU-lovgivningen tydeligere og mere tilgængelig for alle interessenter i overensstemmelse med dagsordenen for bedre regulering.

4.2. Fordele for interessenter

Samlet set ventes der betydelige fordele af Solvens II-projektet, og den forventede virkning for alle berørte parter er positiv.

- Branchen : De, der direkte drager fordel af Solvens II, bliver forsikringsselskaberne. Ud over at fremme forsvarlig risikostyring, tilpasse tilsynskravene til praksis på markedet og belønne veldrevne selskaber vil den nye ordning også for alvor give ensartede spilleregler og bidrage til yderligere integration af EU’s forsikringsmarked. Europæiske forsikringsselskabers og genforsikringsselskabers internationale konkurrenceevne vil blive forbedret, idet de forskriftsmæssige kvantitative krav tilpasses de faktiske økonomiske omkostninger ved de risici, de løber.

- Tilsyn : Tilsynsmyndighederne vil få bedre tilsynsværktøjer, så de i bedre tid kan træffe mere effektive foranstaltninger, samt beføjelser til at foretage omfattende kontrol af alle de risici, forsikringsselskaberne står over for. Når opgaverne deles mellem solo- og gruppetilsyn, vil der sikres bedre forståelse for de enheder, som indgår i en forsikringsgruppe, og tilsynssamarbejde og -konvergens vil blive styrket.

- Forsikringstagere : De vigtigste aktører, der indirekte drager fordel af Solvens II, bliver forsikringstagerne. For det første vil den nye ordning sikre en ensartet og styrket forsikringstagerbeskyttelse i hele EU, hvilket mindsker sandsynligheden for, at forsikringstagerne bliver tabere, hvis forsikringsselskaberne kommer i økonomiske vanskeligheder. For det andet vil indførelsen af en økonomisk risikobaseret strategi give forsikringstagerne større tillid til de produkter, forsikringsselskaberne udbyder, da Solvens II vil fremme bedre risikostyring, forsvarlig prisfastsættelse og øget tilsyn. For det tredje vil Solvens II øge konkurrencen, især for detailforretningsområder som motorkøretøjs- og husholdningsforsikringer, og presse mange forsikringspriser ned samt øge valgmulighederne ved at fremme produktinnovation.

- Økonomien som helhed : Ud over at øge forsikringsselskabernes internationale konkurrenceevne vil tilpasningen af de tilsynsmæssige krav til den økonomiske virkelighed sikre en bedre kapitalallokering på virksomhedsniveau, på brancheniveau og i EU’s økonomi. Dette vil resultere i et fald i omkostningerne ved at rejse kapital til forsikringssektoren og muligvis også til EU’s økonomi som helhed i kraft af forsikringsbranchens rolle som institutionel investor. En mere effektiv risiko- og kapitalallokering i økonomien vil også fremme økonomisk stabilitet på mellemlang til lang sigt.

4.3. Potentielle bivirkninger på kort sigt

Skønt den samlede virkning af Solvens II vil være positiv for alle parter, har analysearbejdet afsløret en række potentielle problemer på kort sigt, som det er nødvendigt at være opmærksom på. Disse problemer vedrører primært eksisterende forhold på forsikringsmarkederne, der vil blive fremhævet ved indførelsen af en solvensordning baseret på økonomisk risiko. Afhængigt af interessenternes reaktion kan der være visse negative virkninger på kort sigt. Jo mere forsikringsselskaberne på forhånd tager højde for indførelsen af Solvens II, jo mindre sandsynligt er det generelt, at disse kortsigtede negative virkninger vil gøre sig gældende.

- Indledende gennemførelsesomkostninger : Solvens II vil give anledning til betydelige indledende omkostninger, både for branchen og tilsynet, hvis de ikke allerede har indført moderne risikostyringssystemer eller er gået over til et system med risikobaseret tilsyn. I analysearbejdet, der blev gennemført under forberedelsen af denne rapport, forudses en indledende nettoomkostning til gennemførelse af Solvens II for hele EU’s forsikringsbranche på 2-3 mia. EUR. Disse omkostninger vil imidlertid blive opvejet af de forventede fordele på længere sigt.

- Forsikringsmulighed : Når risici forskriftsmæssigt bliver behandlet i overensstemmelse med deres faktiske økonomiske omkostninger, vil forsikringsområder med en lang tidshorisont eller med alvorlige konsekvenser give anledning til større kvantitative krav. På kort sigt kan dette føre til en mindre dækning for visse forsikringstyper, selv om forsikringsselskaberne på længere sigt, og hvor forsikringsvirksomheden normalt er økonomisk bæredygtig, vil kunne fortsætte med at yde denne dækning ved anvendelse af risikoreducerende teknikker, indførelse af nye innovative produkter og prisjustering.

- Krydsfinansiering : Gennemsigtig prisfastsættelse vil sætte fokus på en mulig eksisterende krydsfinansiering mellem forretningsområder med høj forekomst og lav alvorlighedsgrad (f.eks. motorkøretøjsforsikring) og forretningsområder med lav forekomst og høj alvorlighedsgrad (f.eks. luftfartsforsikring). Det kan ikke udelukkes, at forsikringsselskaberne vil beslutte at begrænse krydsfinansieringen, hvilket kan føre til prisstigninger på visse områder.

- Egenkapitalinvestering : I modsætning til den nuværende ordning vil markedsrisici være underlagt kapitalkrav under Solvens II, og de nye rammer kan således påvirke forsikringsselskabernes investeringsstrategier. Navnlig vil fastforrentede aktiver under Solvens II få stillet lavere kapitalkrav end aktier, da de er mindre ustabile. Som følge heraf kan forsikringsselskaberne beslutte at afbalancere deres porteføljer med henblik på at få et bedre forhold mellem aktiver og passiver og købe flere obligationer på bekostning af aktier, hvis de fastslår, at den potentielt forøgede kapitalforrentning på aktier ikke opvejes af omkostningerne ved at besidde mere kapital. Det kan påvirke EU’s aktiemarkeder på kort sigt.

- Konsolidering : Anerkendelsen af diversificeringsvirkningerne indebærer, at veldiversificerede enheder eller enheder, der indgår i en forsikringskoncern, i praksis vil stå over for lavere kapitalkrav end soloenheder, der ikke er så diversificerede. Selv om dette er helt i overensstemmelse med de økonomiske principper for forslaget og ikke medfører lavere beskyttelse for forsikringstagerne, kan det ikke desto mindre virke som en katalysator for den allerede eksisterende tendens til konsolidering på EU-forsikringsmarkedet og øge det allerede eksisterende konkurrencepres på små og mellemstore forsikringsselskaber. Imidlertid er mange smv’er specialiserede forsikringsselskaber, der nøje overvåger og styrer deres risici og har stor fordel af at være tæt på deres kunder. Hvor det er tilfældet, vil disse naturlige konkurrencefordele blive fuldt ud anerkendt og vil føre til lavere kapitalkrav for disse smv’er. Endvidere vil meget små forsikringsselskaber fortsat være fritaget i henhold til Solvens II.

4.4. Farerne ved ikke at følge en økonomisk risikobaseret strategi

Hvis Solvens II ikke medfører, at der stilles krav til forsikringsselskaberne om at have kapital i overensstemmelse med de økonomiske omkostninger ved de risici, de løber, kan det underminere Solvens II’s effektivitet. Navnlig kan det øge sandsynligheden for og alvoren af nogle af de potentielle kortsigtede bivirkninger, der er beskrevet ovenfor.

5. UDVIKLING AF GENNEMFØRELSESFORANSTALTNINGER, OVERVÅGNING OG EVALUERING

Direktivet om Solvens II skal fastlægge de centrale principper for det nye solvenssystem. Systemets overordnede opbygning, herunder den generelle udformning af kapitalkravene, bliver en central del af direktivet. Når direktivet er vedtaget, vil gennemførelsesforanstaltningerne blive udarbejdet og indført gennem en udvalgsprocedure.

Kommissionen vil anmode CEIOPS om at foretage yderligere kvantitative konsekvensundersøgelser, der dækker alle aspekter af den nye ordning. Resultaterne af den tredje kvantitative konsekvensundersøgelse (QIS3) ventes i løbet af anden halvdel af 2007 og vil komme inden forhandlingerne i Parlamentet og Rådet. Alt efter udfaldet kan det resultere i ændringer i den generelle udformning af kapitalkravene, der er fastlagt i direktivforslaget om Solvens II.

Resultaterne af den fjerde kvantitative konsekvensundersøgelse (QIS4) vil være det vigtigste kvantitative input til CEIOPS’ fremtidige råd om mulige gennemførelsesforanstaltninger. Kommissionen udelukker dog ikke muligheden for, at der vil blive brug for endnu en kvantitativ konsekvensanalyse efter QIS4 for at finjustere kalibreringen af den nye solvensordning, før den træder i kraft.

Tabel 1: Resumé af sammenligningen af de overordnede politiske muligheder |

Politisk mulighed | Rangordning af vurderingen af politiske muligheder i forhold til relevante mål |

Vedr. | Nr. | Beskrivelse | Nyttevirkning | Bæredygtighed | Effektivitet | Stabilitet |

Status quo vs. ændring? | 1.1 | Ingen ændring | 3 | 3 |

1.2 | Opdatere eksisterende direktiver | 2 | 3 |

1.3 | Afvente en international løsning | 2 | 2 |

2.2 | Opdatere eksisterende direktiver med niveau 1- og 2-lovgivning | 2 | 1 |

2.3 | Kodificere eksisterende direktiver og kun opdatere med niveau 1-lovgivning | 3 | 2 |

3.2 | Indføre Basel-søjle 1 og 2 | 3 | 1 |

3.3 | Indføre Basel søjle 1, 2 og 3 | 2 | 2 |

Politisk mulighed | Rangordning af vurderingen af politiske muligheder i forhold til relevante mål | Sammenhæng med foretrukne overordnede muligheder |

Vedr. |Nr. |Beskrivelse |Nyttevirkning |Bæredygtighed |Effektivitet |Stabilitet | | |Metoder til beregning af hensættelser

|8.1 |Udiskonteret bedste skøn med beregning af percentil risikomargin |3 |3 |2 |2 |3 | | |8.2 |Diskonteret bedste skøn med beregning af percentil risikomargin |2 |2 |1 |2 |2 | | |8.3 |Diskonteret bedste skøn og beregning af risikomargin for kapitalomkostninger |1 |1 |1 |1 |1 | |SCR-kalibrering

|9.1 |0,5 % ruinsandsynlighed over en tidshorisont på 1 år for SCR |1 |1 | | |1 | | |9.2 |Lavere ruinsandsynlighed for SCR (højere kapitalkrav) |2 |2 | | |2 | | |9.3 |Højere ruinsandsynlighed for SCR (lavt kapitalkrav) |3 |2 | | |2 | |Valg af risikomål

|10.1 |Bruge “value-at-risk” |1 |2 |2 | |2 | | |10.2 |Bruge “tail value-at-risk” |2 |3 |3 | |3 | | |10.3 |Bruge ”value-at-risk” med visse undtagelser |1 |1 |1 | |1 | |Udformning af SCR-formel |11.1 |Bruge en scenariebaseret strategi til alle SCR-risikomoduler |2 |3 | | |3 | | |11.2 |Bruge en blandet strategi (scenarie- og faktorbaseret strategi) |2 |2 | | |2 | | |11.3 |Bruge en blandet strategi (scenarie- og faktorbaseret strategi) med forenklede faktorbaserede strategier i de moduler, hvor der bruges scenarier) |1 |1 | | |1 | | |11.4 |Bruge en faktorbaseret strategi til alle risikomoduler |2 |2 | | |3 | |Beregning af MCR |12.1 |Minimumskapitalkravet (MCR) beregnet som % af SCR |1 |1 | | |1 | | |12.2 |MCR beregnet ved hjælp af en forenklet udgave af SCR |1 |1 | | |1 | | |12.3 |MCR beregnet som % af det nuværende krav til solvensmargin |2 |2 | | |2 | |Investeringsregler |13.1 |Bevare nuværende investeringsregler og medlemsstaternes muligheder |4 |3 | | |3 | | |13.2 |Indføre harmoniserede investeringsregler |3 |2 | | |2 | | |13.3 |Ophæve investeringsregler, men bevare “bonus pater-princippet” |1 |1 | | |1 | | |13.4 |Ophæve investeringsregler og “bonus pater-princippet” |2 |1 | | |2 | |

[1] Den Europæiske Forsikringskomité (CEA), den internationale sammenslutning af gensidige forsikringsselskaber (AISAM) og sammenslutningen af kooperative og gensidige forsikringsselskaber i Europa (ACME).

[2] FIN-USE er et forum for ekspertbrugere af finansielle tjenesteydelser oprettet af Kommissionen i 2004.

[3] Direktiv 79/267/EØF, direktiv 73/239/EØF og direktiv 73/240/EØF.

[4] Direktiv 2002/12/EF og direktiv 2002/13/EF.

[5] Direktiv 2006/48/EF og direktiv 2006/49/EF.