19.5.2006   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 119/1

I-VII

1-16

1-8

9

10-11

12-16

17-53

18-19

20-22

23-34

23-24

25

26-28

29-31

32-34

35-38

35-36

37-38

39-49

39-40

41

42

43-46

47

48-49

50-53

50-51

52

53

54-56

54-55

56

AP

Action Programme, handlingsprogram

CBC

Cross-Border Co-operation, grænseoverskridende samarbejde

EuropeAid

Samarbejdskontoret EuropeAid

GD

Generaldirektorat

MIP

Multi-annual Indicative Programme, vejledende flerårigt program

PCA

Partnership and Co-operation Agreement, partnerskabs- og samarbejdsaftale

PCM

Project Cycle Management, projektcyklusforvaltning

RCoA

Russian Chamber of Accounts, det overordnede russiske revisionsorgan

RELEX

Generaldirektoratet for eksterne forbindelser

SMV

Små og mellemstore virksomheder

SNG

Samfundet af Uafhængige Stater

SP

Strategy Paper, strategidokument

Tacis

Technical Assistance for the Commonwealth of Independent States, faglig bistand til Samfundet af Uafhængige Stater

ToR

Terms of Reference, projektbeskrivelse

I.

Under Tacis (1)-programmet har Den Europæiske Union i perioden 1991-2006 ydet over 7 000 millioner euro i bistand til det nye Samfund af Uafhængige Stater (SNG), som blev oprettet efter Sovjetunionens opløsning. Målet for programmet var og er stadig at lette overgangen til markedsøkonomi og styrke demokratiet og retsstaten i modtagerlandene. Europa-Kommissionens tjenester er i gang med at udarbejde et nyt koncept og retsgrundlag for den bistand, der skal ydes fra og med 2007 (jf. punkt 1-8).

II.

Med ca. 40 % af alle de midler, der er ydet over programmet, er Den Russiske Føderation den største støttemodtager under Tacis. Der er i alt ydet ca. 200 millioner euro i Tacis-midler til Den Russiske Føderation om året. Tacis har til sigte at medvirke til at skabe betingelserne for en sund økonomisk vækst i Den Russiske Føderation og udvikle et sandt partnerskab mellem Den Russiske Føderation og EU (jf. punkt 9-11).

III.

Målet for Rettens revision var at undersøge, om Kommissionen havde forvaltet Tacis-projekterne i Den Russiske Føderation på en sådan måde, at projekterne havde været effektive. Retten reviderede 29 kontrakter (projekter) ud af de i alt 275 kontrakter, som var indgået i 2000 eller senere, og som udløb inden udgangen af 2003, dvs. de seneste projekter, for hvilke bæredygtigheden kunne måles. Disse projekter blev finansieret over handlingsprogrammerne for 1997-2000, og de fleste af dem var blevet gennemført i 2002 og 2003. De reviderede kontrakter beløb sig til mere end 56 millioner euro ud af en samlet population på 109 millioner euro (jf. punkt 12-16).

IV.

Rettens generelle konklusioner var, at ni af de reviderede projekter opfyldte målene. Otte projekter opfyldte målene delvist, og 12 af projekterne opfyldte ikke målene. Resultaterne af fem af de reviderede projekter var bæredygtige. Ovennævnte revisionsresultater viser, at effektiviteten af de anvendte Tacis-midler har været lav. Retten kan derfor ikke give en positiv vurdering af resultaterne af Tacis-projekterne i Den Russiske Føderation. Revisionen viste imidlertid, at kontrahenterne og overvågningseksperterne havde opfyldt kravene i deres kontrakter (jf. punkt 55).

V.

Retten konstaterede, at Kommissionens programmeringssystemer var dækkende. Programmeringsprocessen tog imidlertid lang tid, og til trods for Kommissionens indsats var der ikke en egentlig dialog mellem Kommissionen og de russiske myndigheder og støttemodtagerne. Som følge heraf havde de russiske myndigheder i nogle tilfælde taget imod bistand, som de endelige støttemodtagere ikke virkelig ønskede. Det forringede projekternes effektivitet (jf. punkt 20-22).

VI.

Retten bemærkede også, at projektmålene nogle gange var upræcise og ikke-målelige, og i nogle tilfælde var der slet ikke fastsat mål. I nogle tilfælde var de antagelser, der lå til grund for målene, også urealistiske (jf. punkt 26-31). I nogle tilfælde havde valget af støttemodtagere ikke været hensigtsmæssigt, og det var ikke lykkedes at inddrage støttemodtagerne (jf. punkt 32-34). Der var problemer i forbindelse med fastlæggelsen af projekternes størrelse. I nogle tilfælde var løst forbundne enkeltprojekter blevet samlet i én projektbeskrivelse. Der var sjældent ydet samfinansiering (jf. punkt 37 og 38). Gennemførelsen af 12 (af de 29) projekter var væsentligt forsinket, men dekoncentreringen af gennemførelsesbeføjelser til delegationen resulterede i mere effektive forvaltningsprocedurer (jf. punkt 39 og 40). Styringsudvalgene fungerede ikke effektivt. Ofte blev udstyret ikke anvendt til projektet (jf. punkt 43-46). Der var ikke foretaget efterfølgende vurderinger (evalueringer) af projekternes følgevirkninger (jf. punkt 48 og 53).

VII.

Rettens vigtigste anbefalinger (jf. punkt 56):

—

Al planlægning af programmer for bistand til tredjelande bør baseres på en reel dialog mellem Kommissionen og støttemodtagerne. Der bør kun ydes støtte til projekter med klare mål, som deles af Kommissionen og støttemodtagerne.

—

For at gøre systemerne mere effektive bør Kommissionen anvende projektcyklusforvaltningsmetoden og den logiske ramme, når det er hensigtsmæssigt, og den bør undgå at samle små projekter med forskellige mål og støttemodtagere.

—

Kommissionen bør foretage en realistisk vurdering af bæredygtighedspotentialet i projekternes planlægningsfase og sikre, at der foretages efterfølgende vurdering eller evaluering af afsluttede projekter, så den kan indkredse god og dårlig praksis, samt tilvejebringe oplysninger om projekterne og resultaterne heraf, som kan anvendes til udbredelsesaktiviteter.

1.

Efter Sovjetunionens opløsning udarbejdede Den Europæiske Union et program for faglig bistand til landene i det nye Samfund af Uafhængige Stater (SNG). Målet med dette program, kaldet Tacis, var at lette overgangen til markedsøkonomi og styrke demokratiet og retsstaten i modtagerlandene.

2.

Ved to rådsforordninger (2), der dækkede perioden fra 1991-1999, blev der stillet ca. 4 221 millioner euro til rådighed til bistand til partnerstaterne Armenien, Aserbajdsjan, Belarus, Georgien, Kasakhstan, Kirgisistan, Moldova, Mongoliet, Den Russiske Føderation, Tadsjikistan, Turkmenistan, Ukraine og Usbekistan. Den gældende rådsforordning (EF, Euratom) nr. 99/2000 af 29. december 1999 (3) øremærker 3 138 millioner euro til Tacis-bistand i perioden 2000-2006. Kommissionens tjenester er i gang med at udarbejde et nyt koncept og retsgrundlag for bistanden til disse lande, som skal gælde fra og med 2007.

3.

Sigtet med Tacis er at overføre knowhow ved at yde faglig bistand i form af undersøgelser, udarbejdelse af planer, rådgivning og uddannelse. Konsulenter fra EU-medlemsstaterne samarbejder med støttemodtagerne med henblik på overførsel af knowhow og kvalifikationer, som igen skal anvendes i andre projekter og af andre organisationer i modtagerstaterne. Bistanden finansieres med midler, der betales over fællesskabsbudgettet, og som ydes direkte til de europæiske kontrahenter, der yder den faglige bistand.

4.

Ud over Rådets forordning (jf. punkt 2) er forbindelserne mellem Den Europæiske Union og Tacis-landene baseret på partnerskabs- og samarbejdsaftaler indgået mellem EU, medlemsstaterne og de enkelte partnerstater. Generaldirektoratet for eksterne forbindelser (GD RELEX) er ansvarligt for programmeringen af Tacis i samarbejde med partnerstaterne. Implementeringen af Tacis-programmet defineres derefter i flerårige nationale og/eller regionale strategidokumenter og flerårige vejledende programmer (for både de nationale og de regionale programmer eller flerlandeprogrammerne). Inden der udarbejdes flerårige vejledende programmer, skal Kommissionen drøfte prioriteterne med Udvalget for Bistand til de Nye Uafhængige Stater (Tacis-udvalget) (4).

5.

I øjeblikket er det samarbejdskontoret EuropeAid (EuropeAid), der omsætter de flerårige vejledende programmer til årlige eller halvårlige handlingsprogrammer i dialog med de nationale Tacis-koordinatorer samt de relevante ministerier og andre organisationer i modtagerstaterne og efter intern høring i Kommissionen. Tacis-udvalget skal afgive udtalelse om indholdet af handlingsplanerne, herunder listen over projekter. Disse dokumenter suppleres af finansieringsaftaler (aftaler mellem EU og modtagerlandene om de projekter, der skal finansieres) og planlægningsdokumenter vedrørende de enkelte projekter (projektbeskrivelsen). Der udarbejdes specifikke strategidokumenter, vejledende programmer og handlingsprogrammer for Tacis-programmet om grænseoverskridende samarbejde og Tacis-programmet for nuklear sikkerhed.

6.

Det er meningen, at planlægningen af Tacis-aktionerne skal baseres på dialog. Det betyder, at Kommissionen og modtagerlandene i alle faser af programmeringen og projektidentifikationen skal enes om prioriteterne og projekterne. Repræsentanter for Kommissionen og for modtagerlandene skal således drøfte og underskrive alle de ovennævnte dokumenter — fra de flerårige vejledende programmer til projektbeskrivelsen.

7.

EuropeAid har det overordnede ansvar for forvaltningen af alle faser i projektcyklussen: projektidentifikation, projektvurdering, finansiering, projektgennemførelse og evaluering.

8.

I 2000 gik Kommissionen i gang med en gennemgribende reform af forvaltningen af sine programmer for bistand til trejdelande (5). Sigtet med reformen var primært at forbedre kvaliteten af Fællesskabets bistand til tredjelande og øge gennemførelsestempoet væsentligt. Et nøgleelement i denne reform var, at forvaltningsopgaverne og -ansvaret i stor udstrækning blev lagt ud til Kommissionens delegationer. Som følge af denne dekoncentrering blev delegationerne ansvarlige for projektforberedelsen, indgåelsen af aftaler og den finansielle og tekniske gennemførelse. De centrale tjenester i Bruxelles, som tidligere forvaltede projekterne direkte, har nu i stedet til opgave at føre tilsyn med og yde bistand til delegationerne.

9.

Med ca. 40 % af alle de midler, der er ydet over programmet, er Den Russiske Føderation den største støttemodtager under Tacis. Der er i alt ydet ca. 200 millioner euro i Tacis-midler til Den Russiske Føderation om året.

10.

Den Europæiske Unions politik over for Den Russiske Føderation skal bidrage til at styrke retsstaten gennem udvikling af effektive institutioner og effektive lovgivende, udøvende og dømmende systemer og medvirke til at forbedre investeringsklimaet, øge den lovgivningsmæssige harmonisering med EU og samarbejdet på området retlige og indre anliggender samt miljø og nuklear sikkerhed. Disse foranstaltninger skal bidrage til at skabe betingelserne for en sund økonomisk vækst i Den Russiske Føderation og være med til at udvikle et sandt partnerskab med EU.

11.

Partnerskabs- og samarbejdsaftalen mellem Den Europæiske Union og Den Russiske Føderation regulerer de politiske, økonomiske og kulturelle forbindelser mellem EU og Den Russiske Føderation. Aftalen blev indgået i 1994 og trådte i kraft den 1. december 1997 — i første omgang for en periode på ti år. Kommissionen og de russiske myndigheder er i gang med at udvikle nye instrumenter for perioden efter udløbet af den gældende partnerskabs- og samarbejdsaftale.

12.

Målet for revisionen var at undersøge, om Kommissionen havde forvaltet Tacis-projekterne i Den Russiske Føderation på en sådan måde, at projekterne havde været effektive. Med dette for øje reviderede Retten en stikprøve af projekter med henblik på at fastslå, i) i hvilket omfang projektmålene var blevet nået, og ii) i hvor stor udstrækning projekterne var bæredygtige. Under revisionen fulgte Retten de forskellige faser i Kommissionens system for projektcyklusforvaltning: programmering, projektidentifikation og -planlægning, projektfinansiering, projektgennemførelse og evaluering.

13.

Revisionen blev primært gennemført på projektniveau, og vurderingen af programmeringsprocessen omfattede derfor kun de aspekter, som indvirkede direkte på planlægningen af de reviderede projekter. Revisionen omfattede ikke andre generelle, ikke-målelige politiske mål for projekterne.

14.

Inden for rammerne af revisionen samarbejdede Retten med det overordnede russiske revisionsorgan, som gennemførte en parallel revision af Tacis-projekterne i de relevante russiske myndigheder. Revisionsorganets beretning vil blive offentliggjort i begyndelsen af 2006.

15.

Retten reviderede 29 kontrakter (projekter) ud af de i alt 275 kontrakter, som var indgået i 2000 eller senere, og som udløb inden udgangen af 2003, dvs. de seneste projekter, for hvilke bæredygtigheden kunne måles. Disse projekter blev finansieret over handlingsprogrammerne for 1997-2000, og de fleste af dem var blevet gennemført i 2002 og 2003. De reviderede kontrakter beløb sig til over 56 millioner euro ud af en samlet population på 109 millioner euro (6). Projekterne for nuklear sikkerhed og Tacis-projekterne for grænseoverskridende samarbejde blev holdt uden for stikprøven, eftersom Retten har offentliggjort særberetninger om revisionen af disse områder i 1998 (7) (med opfølgning i årsberetningen for 2000) og i 2001 (8).

16.

Stikprøven omfattede forskellige typer aktioner og interventionsområder. Ud over større Tacis-projekter, dvs. med et budget på mindst 2 millioner euro, indeholdt stikprøven tre mindre Bistro (9)-projekter, tre mindre udvidelser af tidligere projekter og en kontrakt om en feasibility-undersøgelse.

17.

De fleste af projekterne havde haft problemer på et eller flere stadier i projektcyklussen. Disse problemer gennemgås nærmere nedenfor. Tabel 1 viser, i hvor mange projekter de væsentligste af de problemer, som blev konstateret under revisionen, forekom.

Tabel 1

Antal projekter med de væsentligste af de problemer, som blev konstateret under revisionen

18.

Ni projekter opfyldte målene fuldt ud. Otte projekter opfyldte målene delvist, og tolv af projekterne opfyldte ikke målene.

Tekstboks 1 Et projekt havde flere specifikke mål. Et af dem var at sikre en harmonisering af vejstandarderne i EU og Den Russiske Føderation. Dette mål kunne ikke opfyldes, fordi der ikke findes sådanne EU-standarder. Det andet mål var at gøre det muligt at foretage sammenlignende test af vejmaterialer ved at stille testudstyr til rådighed for et russisk agentur. Udstyret blev leveret, men næsten to år efter projektets afslutning var det stadig ikke taget i brug. Det tredje mål, som var at uddanne støttemodtagerens personale, blev annulleret midt i projektet.

19.

Generelt var de mindre projekter med præcise og klart identificerede mål de mest vellykkede med hensyn til målopfyldelse. De projekter, der blev gennemført i regionerne, gav også generelt bedre resultater, end de projekter, der var rettet mod ministerier på centralt niveau, fordi støttemodtageren havde et større engagement og en stærkere følelse af ejerskab, og de ansatte var mere motiverede.

20.

Igennem årene har Kommissionen udviklet et system for programmering af bistand til tredjelande. I teorien er systemet dækkende og logisk. Det har allerede fungeret stabilt i mange år. Ligesom ved andre programmer for bistand til tredjelande udarbejdes der en lang række dokumenter på forskellige stadier af Tacis-programmeringen og af gennemførelsen af programmet (jf. punkt 4 og 5).

21.

Programmeringsprocessen og de interne og eksterne høringer tager imidlertid lang tid. Det reducerer den tid, der er til rådighed til projektidentificering og udarbejdelse af planlægningsdokumenter vedrørende de enkelte projekter, og da fristerne for forelæggelse af projekter nærmede sig, resulterede det i sidste ende i, at der blev udarbejdet projektbeskrivelser, som ikke var gode nok (jf. punkt 26).

22.

Resultaterne af de reviderede projekter og analysen af de problemer, som projekterne var stødt på, viste, at programmeringen og den efterfølgende projektidentifikation, herunder forberedelsen af finansieringsaftaler og individuelle projektbeskrivelser, til trods for Kommissionens indsats under de formelle høringer var blevet gennemført uden den nødvendige dialog (jf. punkt 6) med de forskellige instanser, dvs. de russiske myndigheder, der administrerer Tacis-programmet, og støttemodtagerne (ministerier og andre organisationer). På en række interventionsområder udviklede reformprocessen i Den Russiske Føderation sig ikke, som man havde håbet, eller det politiske miljø på støttemodtagersiden var ikke modent nok til, at der kunne etableres en konstruktiv dialog med Kommissionen. Det resulterede i, at de russiske myndigheder i nogle tilfælde tog imod bistand, som de endelige støttemodtagere ikke virkelig ønskede. Den manglende dialog og den lange planlægningsproces (jf. punkt 21) forringede projekternes effektivitet.

23.

For at forbedre sin projektforvaltning vedtog Kommissionen i 1992 en forvaltningsmetode (projektcyklusforvaltningsmetode, PCM) med retningslinjer for finansieringsforslagenes format og indhold og krav om, at der skal udarbejdes en logisk ramme (10). Kommissionen gjorde imidlertid først anvendelsen af PCM og de logiske rammer obligatorisk fra 2001.

24.

I 2001 offentliggjorde Retten særberetning nr. 21/2000 om forvaltningen af Kommissionens programmer for bistand til tredjelande. Et af de forhold, Retten påpegede i beretningen var, at de logiske rammer, der udarbejdes som led i projektcyklusforvaltningen, ofte var dårligt forberedt (11). Denne Tacis-revision viste, at Kommissionen stadig ikke systematisk anvender projektcyklusforvaltningsmetoden, herunder de logiske rammer. Revisionen viste også, at i de fleste af de tilfælde, hvor de logiske rammer blev anvendt effektivt, opnåede projekterne bedre resultater. Anvendelsen af projektcyklusforvaltningsmetoden betød, at projekterne skulle planlægges mere grundigt.

25.

Der gik meget lang tid fra det tidspunkt, hvor det første udkast eller anmodningen om finansiering af et projekt blev indsendt og til, at projektet blev iværksat. Det kan tage op til tre år at iværksætte et konsulentprojekt, hvilket er for lang tid, eftersom støttemodtagernes behov og situation ændrer sig. Som følge af forsinkelserne var projekterne — især dem, der vedrørte politikudvikling eller krisehåndtering — allerede forældede, da de endelig blev iværksat. Eftersom den forløbne tid havde løst de oprindelige problemer, blev kontrahenterne nødt til at ændre projektmetoden, hvilket yderligere forsinkede gennemførelsen.

Tekstboks 2 Inden der blev ydet bistand til anti-hvidvaskning insisterede Kommissionen på, at der skulle gennemføres en feasibility-undersøgelse. Iværksættelsen af dette forberedende projekt blev forsinket med to år, primært på grund af interne koordineringsproblemer mellem Kommissionens tjenester, men også fordi modtagerorganisationen var urimelig lang tid om at godkende projektbeskrivelsen. Det forsinkede i sidste ende det faglige bistandsprojekt med fem år, selv om det var politisk og økonomisk vigtigt og også presserende for Den Russiske Føderation.

26.

Den lange planlægningsperiode resulterede ikke altid i projektbeskrivelser af god kvalitet. I ni tilfælde førte utilstrækkelige baggrundsundersøgelser i projektudformningsfasen til, at der blev fastsat urealistiske mål. Ofte blev der ved projektudformningen ikke taget hensyn til retlige begrænsninger for projektgennemførelsen, eller målene lå uden for støttemodtagerens kompetence, eller de var bare for omfattende eller abstrakte til, at de kunne opfyldes inden for rammerne af et enkelt projekt. Størstedelen af de projekter, hvis mål eller opgaver vedrørte politikudvikling, herunder vedtagelse af love, opfyldte således ikke deres mål.

Tekstboks 3 Der blev iværksat et pilotprojekt til afprøvning af en model, som skulle fremme oprettelsen af nye virksomheder. I midten af 90'erne var der imidlertid allerede blevet etableret en lignende model i Den Russiske Føderation med faglig bistand fra Canada.

27.

Det var meget forskelligt, hvor meget de russiske myndigheder og Kommissionens kompetente generaldirektorater deltog i udarbejdelsen og godkendelsen af planlægningsdokumenterne, og i nogle tilfælde havde de ikke deltaget nok til at sikre, at planlægningen var realistisk.

Tekstboks 4 I et tilfælde var en by involveret i et kommunalt varme- og energiprojekt, men var ikke udvalgt som primær støttemodtager. Den godkendte ikke projektbeskrivelsen, og projektet blev derfor forsinket og stødte på andre forvaltningsmæssige problemer på grund af byrådets manglende engagement.

28.

Som eksempler på urealistiske antagelser og mål kan nævnes: støttemodtagerens institutionelle rammer var utilstrækkelige, eller der var ikke nogen rammer, målgruppen var ikke interesseret i de leverede ydelser, de lokale myndigheders samarbejdspotentiale var overvurderet, eller støttemodtageren havde i henhold til lovgivningen ikke ret til at levere de ydelser eller oplysninger, der var fastsat i projektet.

29.

13 af de reviderede projekter havde klare mål. I projektbeskrivelsen for 16 af de reviderede projekter var der imidlertid oprindelig enten kun tale om påtænkte aktiviteter eller input, uden at der var opstillet klare og målelige mål, eller målene var formuleret på samme generelle måde som i de politiske programmeringsdokumenter, og kontrahenterne blev derfor nødt til at definere projektets egentlige formål under gennemførelsen. Der var ikke opstillet mål for projekterne, som kunne have gjort det muligt at identificere de problemer, der skulle løses, og der var heller ikke mål, som kunne have været anvendt som målestok for, at resultaterne var blevet nået.

30.

For de fleste af de reviderede projekters vedkommende var der ikke opstillet indikatorer, som kunne efterprøves objektivt. I andre tilfælde, hvor målene var klare og tydelige, svarede de faktiske projektaktiviteter ikke til de oprindelige mål, som var opstillet i projektbeskrivelsen. I et tilfælde var projektet blevet gennemført, uden at der var opstillet specifikke mål eller indikatorer, som kunne efterprøves objektivt. Projektet sigtede i stedet mod at yde ad hoc-ydelser til et ministerium, men det fremgik ikke klart, hvad der var det præcise formål med arbejdet. I forbindelse med et andet projekt modtog støttemodtagerne i den private sektor bistand til udvikling af deres kommercielle aktiviteter, hvilket reelt lå uden for projektets overordnede mål.

31.

I en række tilfælde var projektudformningen alt for kompleks og omfattede for mange separate opgaver og mål uden indbyrdes forbindelse.

Tekstboks 6 Et projekt havde 23 forskellige større output eller mål integreret i otte forskellige komponenter. Disse dækkede emner som miljøbeskyttelse i forbindelse med olieproduktion, energibesparende foranstaltninger og undersøgelser vedrørende fiskeopdræt. Fordi projektet var så komplekst, blev mange af de opstillede mål, herunder de to væsentligste, ikke opfyldt fuldt ud.

32.

Det var meget problematisk at udvælge egnede støttemodtagere som projektpartnere, fordi projektmålene nogle gange lå uden for projektpartnerens kompetenceområde, eller fordi støttemodtageren ikke var klar til at modtage støtten eller i stand til at drage fordel af den. I et tilfælde ønskede Kommissionen af politiske grunde at støtte et føderalt agentur med henblik på de forestående samarbejdsforhandlinger mellem EU og Den Russiske Føderation. I sidste ende deltog det pågældende agentur imidlertid ikke i de faktiske forhandlinger.

33.

Når et projekt havde flere støttemodtagere, opstod der en række problemer under gennemførelsen. Det var almindeligt, at der intet samarbejde var mellem de føderale og de regionale myndigheder indbyrdes eller mellem de forskellige føderale og de forskellige regionale myndigheder. Og selv om dette var en åbenlys mangel, var der ikke blevet taget hensyn til den i planlægningen.

Tekstboks 7 I et tilfælde opererede den støttemodtager, som havde taget initiativ til projektet, inden for én region. For at kunne opfylde minimumskravene til budgettets størrelse, skulle projektet udvides til at dække flere regioner. Som løsning på problemet blev der opfundet en anden støttemodtager, men kun på papiret. Støttemodtageren havde ingen juridisk identitet og eksisterede heller ikke på anden måde andre steder end i projektplanlægningsdokumenterne.

34.

I forbindelse med fem af de reviderede projekter var støttemodtagerne ikke involverede i projektplanlægningen, eller de var ikke blevet involveret tids nok til, at de kunne få indflydelse på projektudformningen.

35.

I henhold til retningslinjerne for programmeringen skal budgettet for Tacis-projekter i Den Russiske Føderation som minimum være på 2 millioner euro, så projekterne kan få tilstrækkelig virkning og synlighed. Programmet kan imidlertid finansiere en række mindre initiativer, herunder Bistro-projekter. De fleste af projekterne i den stikprøve, som Retten reviderede, havde et budget på mellem 2 og 3 millioner euro (jf. punkt 16). I otte tilfælde fremgik det ikke klart af dokumentationen, hvordan man var kommet frem til projektets budget. Når målene for projektet ikke er klare, er det svært at opstille et velfunderet budget.

36.

I nogle tilfælde skabte dette minimumskrav problemer. I stedet for at iværksætte en række veldefinerede og målrettede projekter samlede man en lang række opgaver, som var løst forbundet, eller som var uden nogen form for synergi, i én projektbeskrivelse (jf. punkt 31). Revisionsresultaterne viser, at det er usandsynligt, at en sådan budgetstyret fremgangsmåde, som kunstigt skaber større projekter, vil kunne øge projekternes virkning og gøre dem mere synlige.

Tekstboks 8 I forbindelse med et projekt for industriel omstrukturering var der planlagt 30 underprojekter. Under opstillingen af budgettet var der i højere grad blevet lagt vægt på, at budgettet skulle nå op på den krævede minimumsstørrelse end på, at underprojekternes behov blev opfyldt.

37.

I henhold til Tacis-forordningen skal Kommissionen aktivt tilskynde til national samfinansiering af projekterne. Der er dog sjældent fastsat krav om samfinansiering i Tacis-projekterne i Den Russiske Føderation, selv om det formodes at have en positiv effekt på støttemodtagerens og kontrahentens engagement og indsats for at nå de forventede resultater. Kun i forbindelse med to af de reviderede projekter samfinansierede støttemodtageren aktiviteterne. Samfinansieringen øgede støttemodtagernes følelse af ejerskab, hvilket resulterede i, at projektmålene blev opfyldt.

38.

De fleste af projekterne indeholder bidrag i form af naturalydelser fra støttemodtagerne såsom forpligtelse til at stille lokalt personale eller lokaler til rådighed for kontrahenten. I otte tilfælde var der problemer med denne indirekte samfinansiering, fordi forpligtelsen ikke var blevet opfyldt. Det gjaldt især projekterne i Moskva. I henhold til lovgivningen har ministerierne i Den Russiske Føderation generelt ikke lov til at stille kontorlokaler til rådighed for kontrahenterne i deres bygninger. Selv om Kommissionen var opmærksom på dette problem, fortsatte den med at inkorporere sådanne betingelser i projektbeskrivelserne.

39.

17 projekter var blevet gennemført inden for den fastsatte frist. Gennemførelsen af de resterende tolv projekter var væsentligt forsinket. Den mest kritiske del var i denne sammenhæng iværksætningsfasen, som normalt varede længere end planlagt. Disse forsinkelser skyldtes oftest, at projekterne var for dårligt forberedt. Projektbeskrivelserne var af ringe kvalitet, og der skulle derfor godkendes mange ændringer af projekterne i iværksætnings- og gennemførelsesfasen. Proceduren for ændring af projekter via tillægsbetemmelser er tidskrævende. Selv ved personaleændringer skal den procedure, som finder anvendelse ved ændringer af selve projektets indhold, anvendes.

40.

Dekoncentreringen af projektforvaltningen fra Kommissionens hovedkontor i Bruxelles til delegationen resulterede i mere effektive forvaltningsprocedurer, fordi kontakten mellem dem, der forvaltede projekterne, og dem, der gennemførte dem, blev mere direkte. Faktisk reddede delegationens mere proaktive forvaltning endda flere af projekterne fra alvorlige vanskeligheder. Disse observationer er i tråd med de bemærkninger, Retten fremsatte i særberetning nr. 10/2004 om dekoncentreringen af forvaltningen af EF's bistand til tredjelande til Kommissionens delegationer (12). På grund af denne proces opstod der imidlertid engangsforsinkelser og åbenlyse forvaltningsmæssige svagheder under gennemførelsen af de projekter, som var blevet programmeret og forberedt centralt i Bruxelles, og som i 2002/2003 var blevet overført til EU's delegation i Moskva (omkring halvdelen af alle de reviderede projekter).

41.

Selv om målene ofte ikke eller kun delvist var blevet opfyldt (jf. punkt 18), havde kontrahenterne i de fleste tilfælde leveret det output (de ydelser), der var fastsat enten i den oprindelige eller i den ved tillægsbestemmelser ændrede projektbeskrivelse. Når projekterne blev gennemført i afsidesliggende områder, var det normalt svært for kontrahenterne at rekruttere eller at holde på kvalificerede medarbejdere, når det oprindeligt tildelte personale ikke var til rådighed. Kun et mindre projekt mislykkedes, fordi kontrahenten ikke leverede noget output. En anden kontrahent stødte på finansielle problemer under projektgennemførelsen, hvilket forsinkede gennemførelsen væsentligt.

42.

I de tilfælde, hvor der var oprettet styringsudvalg, fungerede de i reglen ikke effektivt eller produktivt, og det vanskeliggjorde projektgennemførelsen. Udvalgenes beføjelser var blevet begrænset af Kommissionen, og de russiske medlemmer kunne således ikke se, hvilken indflydelse et styringsudvalg kunne have, og de deltog derfor ikke aktivt i møderne. Kontrahenternes projektansvarlige var nødt til at overtage (dele af) styringsudvalgenes opgaver.

43.

I henhold til Tacis-forordningen (Euratom, EF) nr. 1279/96 skal programmet dække rimelige udgifter til leverancer, som er nødvendige til gennemførelsen af den faglige bistand (13). I Tacis-forordning (EF, Euratom) nr. 99/2000 fastsættes det, at højst 20 % af det årlige budget kan tildeles til investeringer (14). I praksis indeholdt servicekontrakterne et afsnit om leverancer, som pålagde de faglige bistandskontrahenter — i samarbejde med støttemodtagerne — at definere de tekniske specifikationer vedrørende disse leverancer og at forvalte indkøbsproceduren i overensstemmelse med de regler, der gælder for Tacis-programmet.

44.

Der var ikke altid en klar synergi mellem den faglige bistand og det tekniske udstyr, der var blevet stillet til rådighed for projekterne. Der var heller intet bevis for, at udstyret var blevet anvendt til løsning af opgaver på de specifikke områder, der er beskrevet (15) i forordningen eller retningslinjerne. Støttemodtagerne betragtede mere udstyret (primært kontor- og it-udstyr) som en yderligere bonus, som de fik, fordi de havde accepteret konsulentbistanden.

45.

Ofte var udstyret først blevet leveret, når projektet var ved at være afsluttet, fordi indkøbsproceduren tog så lang tid, og det kunne derfor ikke anvendes til gennemførelse af projektet.

46.

Udstyret kræver vedligeholdelse (herunder levering af forbrugsmaterialer) efter afslutningen af projektet, men det skete ikke altid.

Tekstboks 9 I et tilfælde havde toldkontorerne ikke tilstrækkelige midler til at købe forbrugsmaterialer til laboratoriet. Et andet laboratorium blev næsten ikke brugt, fordi støttemodtageren ikke havde egnede lokaler, hvor udstyret kunne bruges. En af de føderale støttemodtagere nægtede at acceptere it-udstyret af interne bureaukratiske årsager (støttemodtageren havde ikke betalt for udstyret og vidste derfor ikke, hvordan det skulle opføres på balancen). I et andet tilfælde solgte støttemodtageren en del af udstyret, fordi han ikke vidste, hvad det skulle bruges til. En del af udstyret kunne ikke anvendes, fordi den nødvendige internetforbindelse ikke var blevet etableret. En række fitness-maskiner var ikke egnet til målgruppen (børn), men blev anvendt af soldater fra et lokalt militærakademi.

47.

Kontrahenterne påpegede også problemer med hensyn til indkøb af nationalt udstyr og nationale tjenester. I henhold til Tacis-forordningen (16) er skatter og afgifter ikke støtteberettigede udgifter. Det var ikke muligt at købe momsfrie varer fra nationale leverandører i Den Russiske Føderation, fordi det ikke er tilladt i henhold til russisk afledt ret. Det er ikke i overensstemmelse med aftalen mellem EU og Den Russiske Føderation (17).

48.

Et eksternt konsulentfirma var ansvarligt for overvågningen af projekterne, mens de stod på. Konsulenterne (overvågningseksperterne) afgiver en udtalelse om projekternes udformning, effektivitet, produktivitet, følgevirkninger og bæredygtighed. De udtaler sig ikke om projekternes finansielle aspekter. Kontrakten mellem Kommissionen og konsulentfirmaet omfattede ikke og omfatter stadig ikke en vurdering af projekternes følgevirkninger efter afslutningen af projektaktiviteterne. Der foretages ikke evalueringer for at kompensere for denne manglende vurdering.

49.

Generelt opfyldte overvågningseksperterne kravene i deres kontrakter. I enkelte tilfælde henviste overvågningsrapporterne imidlertid til hensigtserklæringer, som om der var tale om resultater, der var opnået som følge af projektet. Disse rapporter afspejlede ikke tilstrækkeligt klart problemerne i forbindelse med gennemførelsen, hvilket til dels kan forklare, hvorfor der ikke var blevet truffet korrigerende foranstaltninger.

50.

Typiske udbredelsesaktiviteter var seminarer, en webside og brochurer. I nogle projekter indgik der udbredelsesaktiviteter under projektgennemførelsen, men disse ophørte, når aktiviteterne afsluttedes. For seks projekters vedkommende var de websider, der var blevet udarbejdet som led i aktiviteterne, for eksempel ikke blevet opretholdt af støttemodtageren efter projektets afslutning. Dette viser i en vis udstrækning også, hvilken værdi man tillagde de opnåede resultater, eftersom hverken Kommissionen eller de russiske myndigheder havde afsat de nødvendige midler til udbredelse.

51.

Kommissionen havde heller ikke et specifikt system og specifikke retningslinjer for effektiv udbredelse af resultaterne af og de indhøstede erfaringer fra Tacis-projekterne. Der er for eksempel ikke en offentlig database, hvor alle Tacis-projekterne er samlet. De russiske myndigheder er heller ikke fuldt ud klar over resultaterne af Tacis-projekterne.

52.

Som anført ovenfor var der mange problemer med at nå resultaterne og få udbredt oplysninger om de opnåede resultater. Endvidere havde støttemodtagerne kun sjældent anvendt outputs såsom rapporter og modeller eller udviklet dem yderligere. Kun for fem af de reviderede projekters vedkommende var resultaterne bæredygtige.

53.

Kommissionen gennemfører sektorspecifikke eller landespecifikke evalueringer, men evaluerer sjældent enkeltprojekter. Kun to af de 29 reviderede projekter var blevet evalueret. Det er utilstrækkeligt, eftersom mange af projekterne var pilotprojekter, og i betragtning af, hvor mange midler der var afsat, og det er ikke tilstrækkeligt til at forbedre udformningen af kommende projekter.

54.

Den Russiske Føderation er en vigtig handelspartner og politisk partner for EU. Effektiv EU-bistand, som sigter på at skabe betingelserne for demokrati, retssikkerhed og sund økonomisk vækst i Den Russiske Føderation og på at udvikle et sandt partnerskab mellem EU og Den Russiske Føderation, kan være et vigtigt og værdifuldt instrument.

55.

Omkring en tredjedel af de reviderede projekter opfyldte målene fuldt ud. Otte projekter opfyldte målene delvist, og 12 af projekterne opfyldte ikke målene (jf. punkt 18). Resultaterne af fem af de reviderede projekter var bæredygtige (jf. punkt 52). Ovennævnte revisionsresultater viser, at effektiviteten af de anvendte Tacis-midler har været lav, og Retten kan derfor ikke give en positiv vurdering af resultaterne af Tacis-projekterne i Den Russiske Føderation. Revisionen viste imidlertid, at kontrahenterne og overvågningseksperterne opfyldte kravene i deres kontrakter. De vigtigste svagheder var:

56.

For at gøre den fremtidige bistand til Den Russiske Føderation mere effektiv anbefaler Retten, at der træffes følgende foranstaltninger: