52004DC0611

[pic] | KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER |

Bruxelles, 27.09.2004

KOM(2004)611 endelig

MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET OG EUROPA-PARLAMENTET

1. Indledning

En række skandaler har i den senere tid skabt usikkerhed på kapitalmarkederne til skade for økonomien som helhed. På et år mistede Enrons aktionærer ca. 67 mia. USD med deraf følgende magre pensioner for de ansatte og tidligere ansatte[1]. Parmalats markedsværdi blev forringet med over 90 % på kun tre måneder. Enron, Parmalat og sikkert også andre virksomheder har anvendt og vil fortsat anvende komplekse og uigennemsigtige strukturer, herunder datterselskaber i offshore-centre, selskaber oprettet til særlige formål (Special Purpose Vehicles - SPV) og komplekse finansielle transaktioner, ofte med tredjemands medvirken, for at gøre deres aktiviteter mindre gennemsigtige for investorerne. Risikoen for en sådan praksis skal formindskes.

Handlingsplanen for finansielle tjenesteydelser (i det følgende benævnt ”FSAP”) og handlingsplanen for modernisering af selskabsretten og forbedret virksomhedsledelse (i det følgende benævnt ”handlingsplanen”)[2] fastlægger de rette politiske rammer for, at EU effektivt kan tackle de fleste af de finansielle spørgsmål, som de seneste skandaler har rejst. Der er tilsyneladende ikke noget behov for at ændre eller supplere disse handlingsplaner væsentligt; der bør snarere sættes ind med en hurtig gennemførelse af dem og sikres et strengt tilsyn og en effektiv kontrol med anvendelsen af lovgivningen. Denne meddelelse tager sigte på at skabe en holistisk metode, som også omfatter beskatning og retshåndhævelse, for at mindske risikoen for erhvervsmæssig og finansiel uredelighed.

2. Konceptuelle rammer

Der findes fire forsvarsmekanismer mod virksomhedernes uredelighed. Den første er den interne kontrol i en virksomhed , især bestyrelsesmedlemmernes kontrol.

Fig. 1: Konceptuelle rammer

[pic]

Den anden forsvarsmekanisme er primært revisorerne . De skal være uafhængige og attestere, at en virksomheds regnskaber giver et korrekt billede af virksomhedens økonomiske situation. Denne mekanisme omfatter også rådgivere, f.eks. selskabets advokater, finansielle formidlere og investeringsbanker, når de f.eks. rådgiver om anvendelsen af SPV, om indregistrering af selskaber i offshore-centre, om udstedelse af obligationer osv. Også kreditvurderingsbureauer og finansanalytikere indgår i denne mekanisme. Det største problem er at sikre gennemsigtighed og reducere interessekonflikter til et minimum - og i hvert fald effektivt styre dem. F.eks. bør formidlere ikke deltage i udstedelsen af erhvervsobligationer, hvis de ved, at virksomheden er insolvent, næsten insolvent eller sandsynligvis ikke vil kunne indløse gældsinstrumenterne.

Den tredje forsvarsmekanisme er tilsyn og kontrol . Investorerne forventer med rette, at tilsynsmyndighederne sikrer, at lovgivningen overholdes. De seneste skandaler viser dog, at der er mulighed for forbedringer, blandt andet med hensyn til samarbejdet mellem tilsynsmyndighederne på tværs af sektorerne og grænserne, idet de skal have tilstrækkelige beføjelser.

Den fjerde forsvarsmekanisme er retshåndhævelsen . Den omfatter strafferetlig forfølgelse og vedrører især politiet, retsmyndighederne og andre offentlige myndigheder, der er ansvarlige for bekæmpelse af økonomisk kriminalitet, herunder ulovlig virksomhed til skade for EU's finansielle interesser. Kombineret med afskrækkende sanktioner kan retshåndhævelse have både afstraffende og forebyggende virkninger. Under alle omstændigheder er der et stort behov for et nært samarbejde mellem de retshåndhævende myndigheder og tilsyns- og kontrolorganerne.

3. Baggrund

Parmalat er den seneste af en række større internationale finansskandaler. Der foretages i øjeblikket strafferetlige undersøgelser, og det er for tidligt at drage nogle endelige konklusioner, men det ser ud til, at Parmalat årligt led tab på 350-450 mio. EUR fra midten af 1990'erne til 2001. Alligevel udviste selskabets regnskaber overskud. Med bistand fra finansielle formidlere blev der udstedt milliarder af eurobonds på trods af koncernens dårlige finansielle situation. Private investorer kom til at sidde inde med en betydelig andel af disse obligationer. Hvorfor slog forsvarsmekanismerne fejl?

Parmalat havde et kompleks net af datterselskaber, heraf nogle i offshore-centre, for at koncernen kunne udnytte de fleksible retlige, finansielle og skattemæssige forhold. Det var ikke altid klart, hvem der var den egentlige ejer. Koncernen brugte komplekse strukturer til finansiering af sin gæld og til at holde store dele af sin virksomhed uden for regnskaberne, herunder SPV, der var indregistreret i offshore-centre. Fødevarekoncernen Parmalat førte finansieringsteknikken ud i det ekstreme, idet den anvendte disse metoder i en mangeårig periode og i mange forskellige jurisdiktioner i og uden for EU.

Parmalats interne kontrol fungerede ikke tilfredsstillende. Der manglede en effektiv selskabsledelse og –styring, hvilket førte til sammenbrud i den første forsvarsmekanisme.

Der ser også ud til at have været betydelige revisionssvigt, hvilket medførte et sammenbrud i den anden forsvarsmekanisme, som måske også er blevet forstærket af den måde, nogle banker og investeringsbanker, kreditvurderingsbureauer og finansanalytikere handlede på. En række formidlere og rådgivere vidste utvivlsomt, at Parmalat var et særdeles risikobetonet aktiv, men i nogle tilfælde har de måske kun anvendt disse oplysninger til at vælte risikoen over på andre og dermed mindske deres egen risiko eller skabe fortjeneste for sig selv.

Den tredje forsvarsmekanisme brød tilsyneladende også sammen. Det er indlysende, at et af de problemer, der kan opstå, er, at offshore-myndighederne ikke samarbejder i tilstrækkeligt omfang. Det antal myndigheder, der er involveret i tilsynet med multinationale selskaber og finansieringsinstitutter i forskellige jurisdiktioner, kan være meget stort, og håndhævelsesbeføjelserne kan være utilstrækkelige. Selv på nationalt plan kan der ofte være mere end én tilsynsmyndighed involveret.

Anvendelsen af komplekse virksomhedsstrukturer, kombineret med komplekse regelstrukturer, kan svække kontrollen og medføre huller i den effektive regulering og kontrol[3].

I betragtning af den rolle, som banker, investeringsbanker, kreditvurderingsbureauer og finansanalytikere kan have spillet i Parmalat-sagen, må der sikres større opmærksomhed omkring overførslen af risikoen til den private del af det finansielle system og den utilstrækkelige gennemsigtighed på markedet for erhvervsobligationer. Da komplekse finansielle arrangementer ofte benyttes til at tilsløre virksomhedernes egentlige ejere, vil Kommissionen undersøge, hvilke yderligere tiltag der er behov for.

4. Hvad kan der gøres for at styrke de fire forsvarsmekanismer?

Alle forsvarsmekanismerne skal tilsammen være stærke nok til at forebygge og afskrække uredelighed fra virksomhedernes side. Nøgleelementerne er øget gennemsigtighed, bedre opsporingsmuligheder og bedre samordning af håndhævelsen. Disse elementer er vigtige hver for sig, men er også knyttet sammen. F.eks. tjener det ikke noget formål at indføre strenge regler for gennemsigtighed eller revisorrotation, hvis ikke reglerne håndhæves.

I det følgende redegøres der for en række EU-initiativer, som skal styrke de fire forsvarsmekanismer[4].

5. Første forsvarsmekanisme - Intern kontrol i virksomheden og god virksomhedsledelse

Virksomhedens bestyrelse har i kraft af sin betroede stilling en række forpligtelser over for selve virksomheden og dens aktionærer, ligesom den har forpligtelser over for investorerne som helhed.

På EU-plan

Som meddelt i handlingsplanen vil Kommissionen:

- på kort sigt[5] klarlægge bestyrelsesmedlemmernes kollektive ansvar for regnskaberne og for vigtige oplysninger, der ikke vedrører virksomhedens finansielle forhold, øge gennemsigtigheden i koncerninterne transaktioner og transaktioner med forbundne virksomheder (herunder SPV) og forpligte alle børsnoterede selskaber til årligt at offentliggøre en erklæring om deres virksomhedsledelse

- på længere sigt undersøge kriterierne for bestyrelsesmedlemmers rettighedsfrakendelse og for uhæderlig forretningsførelse.

Ihændehaveraktier og -obligationer kan anvendes til at tilsløre de egentlige ejere og de finansielle bevægelser. Kommissionen vil se nærmere på anvendelsen af sådanne instrumenter og fremsætte forslag for at mindske problemerne.

I overensstemmelse med direktivet om markeder for finansielle instrumenter[6] vil Kommissionen analysere gennemsigtigheden på obligationsmarkedet, herunder risikooverførsel til den private sektor. Afhængigt af resultatet heraf kan der blive taget yderligere initiativer.

6. Anden forsvarsmekanisme - Uafhængig tredjemand

Den vigtigste tredjemand er revisoren, men omfatter også bogholderivirksomheder, banker, investeringsbanker og advokater samt kreditvurderingsbureauer og finansanalytikere.

På EU-plan

Efter handlingsplanen har Kommissionen foreslået et direktiv om lovpligtig revision for bl.a. at indføre, at koncernrevisoren bærer det fulde ansvar for revisionen af de konsoliderede regnskaber, at der nedsættes et uafhængigt revisionsudvalg i alle virksomheder, der er af interesse for offentligheden, at der indføres revisorrotation, og at sanktionsmulighederne styrkes[7].

Inden for toldsamarbejdet har Kommissionen foreslået en forordning om forebyggelse af hvidvaskning af penge . Forordningen kræver kontrol med betalinger i kontanter på grundlag af en anmeldelsesordning for beløb, der overstiger 15 000 EUR, og den giver toldmyndighederne beføjelser og sanktionsmuligheder, som sætter dem i stand til at håndhæve forordningen.

Som led i FSAP har Kommissionen foreslået et tredje direktiv om forebyggelse af hvidvaskning af penge , som også skal omfatte trusts og udbydere af tjenester til virksomhederne, selv om Frankrig, Sverige, Grækenland og Luxembourg endnu ikke har gennemført det andet direktiv om forebyggelse af hvidvaskning af penge i deres lovgivning[8]. Forslaget kræver også, at alle finansieringsinstitutter i Fællesskabet anvender bestemmelserne om forebyggelse af hvidvaskning af penge i alle deres filialer eller datterselskaber, hvori de ejer majoriteten, og som udfører virksomhed i offshore-centre.

På kort sigt vil der blive vedtaget en forordning om gennemførelse af FATF's særlige henstilling VII om finansiering af terrorisme med krav om fuldstændige oplysninger om ophavsmanden i forbindelse med alle elektroniske pengeoverførsler fra EU.

På ØKOFIN-Rådets møde i Oviedo i 2002 blev Kommissionen opfordret til at se nærmere på kreditvurderingsbureauer og finansanalytikere. Med hensyn til kreditvurderingsbureauer er fire spørgsmål af interesse, nemlig retsusikkerheden med hensyn til bureauernes adgang til udstedernes interne oplysninger, den måde, hvorpå bureauerne gennemfører deres kreditvurderinger, adgangsbarrierer inden for industrien samt interessekonflikter. Den 5. juli 2004 anmodede Kommissionen CESR[9] om at undersøge dette område som grundlag for en kommissionsrapport, der skal fremlægges inden den 31. juli 2005 efter anmodning fra Europa-Parlamentet.

Med hensyn til finansanalytikere er det vigtigste at sikre, at investeringsvirksomhederne er i besiddelse af effektive systemer til forebyggelse eller styring af interessekonflikter, at investorernes interesser beskyttes, og at udstederne udviser god adfærd i deres forbindelser med analytikerne. I 2005 vil Kommissionen foreslå foranstaltninger til gennemførelse af direktivet om markeder for finansielle instrumenter med hensyn til forebyggelse og styring af interessekonflikter i forbindelse med investeringsvirksomhedernes investeringsanalyser. Dette suppleres ved gennemførelsesbestemmelserne til direktivet om markedsmisbrug[10], der indeholder regler for oplysning i forbindelse med investeringsanalyser.

7. Tredje forsvarsmekanisme - Tilsyn

Medlemsstaterne skal gennemføre og håndhæve EU-reglerne. De nationale tilsynsmyndigheder spiller en vigtig rolle i denne forbindelse, og de skal samarbejde på nationalt plan, EU-plan eller internationalt plan. Hvis ikke EU-reglerne gennemføres og håndhæves, vil det i høj grad hindre bekæmpelsen af virksomhedernes uredelighed.

På EU-plan

Som led i handlingsplanen har Kommissionen foreslået et direktiv om lovpligtig revision, som kræver, at alle revisorer og revisionsvirksomheder er undergivet et effektivt og uafhængigt offentligt tilsyn, hvortil der er afsat tilstrækkelige midler , og samarbejder på tværs af grænserne, ligesom det fastlægger regler for samarbejdet med tredjelande. Det foreslåede direktiv bør vedtages endeligt inden juni 2005.

I medlemsstaterne er der ofte mere end en myndighed involveret i tilsynet med de institutter, der opererer på deres finansielle markeder . Disse forskellige myndigheder skal samarbejde for at sikre en effektiv og tilstrækkelig kontrol med reglerne.

På EU-plan er der taget skridt til at forbedre samarbejdet mellem tilsynsmyndighederne, først og fremmest for at bistå Kommissionen med at udarbejde gennemførelsesforanstaltninger på EU-plan[11]. Men det er også vigtigt for at udvikle et mere indgående dagligt samarbejde mellem tilsynsmyndighederne. F.eks. har medlemmerne af værdipapirtilsynsudvalget regler for frivilligt samarbejde[12], som omfatter tilsynsmyndighedernes undersøgelse og håndhævelse inden for f.eks. insiderhandel, kursmanipulation og anden svigagtig eller manipulerende praksis. Reglerne giver de deltagende myndigheder mulighed for at gennemføre fælles undersøgelser, fordele arbejdet og ansvaret og samordne opfølgningsaktionerne. Tilsynsmyndighedernes forpligtelse til at samarbejde på tværs af grænserne er således blevet indført i en række nye direktiver, f.eks. i direktivet om markedsmisbrug.

Værdipapirtilsynsudvalget har indført en standard for samordning af håndhævelsesaktiviteterne[13] med hensyn til finansielle oplysninger for bl.a. at sikre, at EU-tilsynsmyndighederne kan få oplysninger om beslutninger på tværs af grænserne. Værdipapirtilsynsudvalget og de øvrige udvalg afholder også møder, hvor tilsynsmyndighederne kan samordne deres arbejde og udveksle erfaringer. Den senere tids begivenheder har dog vist, at der kan være behov for yderligere at styrke samarbejdet mellem tilsynsmyndighederne, f.eks. ved at gøre fælles undersøgelser obligatoriske, når der er tale om komplekse virksomheder, der opererer på tværs af en række medlemsstater, og ved at anvende en kortlægning af risikoen som grundlag for tilsynet og endelig ved at udarbejde retningslinjer for "peer reviews", herunder offentliggørelse af resultaterne, så man bedre kan vurdere den bedste praksis.

Da de finansielle transaktioner og finansieringsinstitutterne bliver stadig mere komplekse, må tilsynsmyndighederne på værdipapir-, bank- og forsikringsområdet samarbejde nærmere. Der bør indføres en tydeligere arbejdsdeling mellem tilsynsmyndighederne på EU-plan og på nationalt plan, f.eks. ved at komplekse institutter, der opererer på tværs af grænserne, kun behandles på EU-plan.

For at forbedre gennemsigtigheden i skattesystemerne er det nødvendigt at lette adgangen til oplysninger og informationsudvekslingen. Oplysninger, der er tilgængelige for andre tilsynsmyndigheder, kan være relevante af skattemæssige hensyn og kan eventuelt videregives til skattemyndighederne, uden for rammerne af det retlige samarbejde, for bedre at klarlægge en koncerns struktur og beliggenhed i offshore-centre.

For at gøre det lettere at opspore finansielle bevægelser mellem virksomheder og give skattemyndighederne oplysninger om de personer, der begunstiges af sådanne bevægelser, vil Kommissionen på lang sigt sammen med medlemsstaterne undersøge muligheden for at anvende et fælles direkte skatteidentifikationsnummer for virksomhederne, og i denne forbindelse vil man bygge på erfaringerne med momsregistreringsnummeret.

For at fjerne de resterende hindringer for informationsudvekslingen mellem skattemyndighederne må man især undersøge to spørgsmål. For det første må det undersøges, om de nuværende begrænsninger i direktivet om gensidig bistand[14] hindrer informationsudvekslingen og gør det umuligt at afsløre komplekse strukturer, som i Parmalat-sagen, og om det i bekræftende fald ville være ønskeligt at ændre disse i hvert fald i det omfang, de vedrører selskabsbeskatning. For det andet bør EU tage hensyn til det igangværende arbejde i OECD om bedre adgang til bankoplysninger i beskatningsøjemed og undersøge, hvordan denne udvikling kunne indarbejdes i de eksisterende fællesskabsinstrumenter.

På kort sigt bør man fremme et bedre administrativt samarbejde gennem en bedre anvendelse af de eksisterende EU-instrumenter og udveksling af den bedste praksis mellem medlemsstaterne. Dette vil blive behandlet på Fiscalis-seminarer[15] med fokus på, hvordan man tackler skattesvig, der omfatter komplekse selskabsstrukturer.

På mellemlang sigt kunne man forbedre det administrative samarbejde ved at øge mulighederne for fælles undersøgelser inden for direkte beskatning[16] mellem de forskellige medlemsstater og mellem de forskellige nationale myndigheder.

På længere sigt kunne man på grundlag af erfaringerne med den automatiske udveksling af oplysninger i henhold til direktivet om beskatning af opsparing undersøge, om denne praksis kan udvides til at omfatte andre områder af den direkte beskatning eller andre indkomsttyper, eventuelt ved bedre udnyttelse af ny teknologi, såsom de eksisterende kommunikationssystemer på EU-plan[17]. Med hensyn til udveksling af oplysninger efter anmodning ville man gennem hurtige procedurer kunne reagere hurtigere og mere effektivt i tilfælde af skattesvig eller -unddragelse, og der kunne udarbejdes fælles definitioner på sådanne begreber til direkte beskatningsformål i overensstemmelse med OECD's arbejde på dette område.

På kort sigt vil Kommissionen samarbejde med medlemsstaterne om at udarbejde konkrete forslag, som er målrettet tilfælde af skattesvig og -unddragelse, der involverer komplekse og ugennemsigtige strukturer , som i Parmalat-sagen.

Bestræbelserne på at øge gennemsigtigheden og forbedre informationsudvekslingen har kun ringe virkning, hvis de begrænses til EU. Parmalat anvendte ugennemsigtige strukturer, som blev stillet til rådighed af offshore-jurisdiktioner. EU skal derfor fremme en langt større gennemsigtighed og informationsudveksling med tredjelande og med afhængige eller associerede territorier for at sikre vedtagelse og gennemførelse i det størst mulige geografiske område. Med henblik herpå er der behov for større ensartethed ved fastlæggelsen af EU's politik over for samarbejdsvillige og usamarbejdsvillige skattely . Tiden er nu inde til at gennemføre konkrete foranstaltninger for at sikre, at vore partnere udviser gennemsigtighed.

For det første bør EU’s partnere medvirke til øget gennemsigtighed og informationsudveksling på det finansielle og skattemæssige område i deres forbindelser med EU. Kommissionen vil drøfte dette i sin politiske dialog med tredjelande og afhængige territorier, og eventuelt også når den forhandler eller fornyer en associeringsaftale, med det formål at fastlægge, hvor der kan gøres fremskridt. Dette kan være tilfældet i forbindelse med igangværende forhandlinger, såsom de økonomiske partnerskabsaftaler med lande i Afrika, Vestindien og Stillehavet eller andre lande. For at nå de fastsatte mål bør EU desuden være indstillet på at bistå sine partnere med at indføre regionale regler på disse områder. Det skal dog ikke betragtes som en resultattavle, der tager sigte på at fastlægge et grundlag for betingelser eller selektivitet, men som et redskab til praktiske forbedringer af standarderne.

For det andet kan positive foranstaltninger hjælpe samarbejdsvillige partnere med at overvinde vanskeligheder af regulerende, teknisk eller økonomisk art, når de indfører større gennemsigtighed, og det kan ske i form af øget teknisk bistand, hvor EU som helhed har betydelige erfaringer, eller som en form for økonomisk støtte i en begrænset periode. Der er flere instrumenter til rådighed, f.eks. Cotonou-aftalen. Års- og midtvejsevalueringerne af landestrategidokumenterne kan også give anledning til, at der iværksættes hensigtsmæssige foranstaltninger. Kommissionen vil kontrollere, hvor effektivt offshore-centrene bevæger sig hen imod større gennemsigtighed.

For det tredje beror de samarbejdsvillige skattelys opfyldelse af deres forpligtelser og indførelsen af gennemsigtighedsregler på bilaterale informationsudvekslingsaftaler med de enkelte OECD-lande. Kommissionen anbefaler EU's medlemsstater, at de hurtigt indgår sådanne aftaler.

8. Fjerde forsvarsmekanisme - Retshåndhævelse

Undersøgelser og retsforfølgning kombineret med afskrækkende sanktioner har en præventiv og repressiv virkning. Årtusindstrategien[18] omfattede henstillinger om følgende: den organiserede kriminalitets indtrængen hos juridiske personer, skattesvig, tilnærmelse af lovgivningen om minimumsstandarder for, hvad der skal betragtes som økonomisk kriminalitet, og revision af lovgivningen om opsporing, indefrysning, beslaglæggelse og konfiskation af udbytte fra strafbare forhold. Resultattavlen[19] gennemgår udviklingen i de foranstaltninger, der er vedtaget eller under udarbejdelse.

Der blev i 2001 vedtaget en rammeafgørelse[20] for at sikre, at en række former for svig betragtes som strafbare handlinger og i samtlige medlemsstater medfører sanktioner med afskrækkende virkning. En rammeafgørelse af juni 2001[21] har til formål at sikre, at medlemsstaterne tillader indefrysning og konfiskation af hvidvaskede aktiver, og at hvidvaskning af penge omfatter en lang række overtrædelser. I en gennemførelsesrapport[22] blev det konkluderet, at de fleste medlemsstater havde gennemført denne rammeafgørelse.

Alle medlemsstater har finansielle efterretningsenheder, og da hvidvaskning af penge ikke kender nogen grænser, er det vigtigt, at der er et effektivt samarbejde mellem disse enheder. På EU-plan behandles dette samarbejde i Rådets afgørelse af oktober 2001[23]. Kommissionen støtter finansielt dette samarbejde via FIU NET, der tager sigte på at etablere en automatiseret kommunikationsplatform.

I en rammeafgørelse af juli 2003 blev der fastsat principper for gensidig anerkendelse af kendelser om indefrysning af formuegoder og bevismateriale. I et udkast til rammeafgørelse om harmonisering af konfiskationsforanstaltninger[24] er det fastsat, at en domstol i de tilfælde, hvor en person kendes skyldig i organiseret kriminalitet, kan afsige kendelse om konfiskation af formuegoder, selv om disse ikke er udbytte af det strafbare forhold, som personen er dømt for. Dette udkast er stadig undergivet parlamentariske forbehold, selv om det blev godkendt i hovedtræk i december 2002. Ved et tredje udkast til rammeafgørelse indføres gensidig anerkendelse af afgørelser om konfiskation mellem medlemsstaternes retsinstanser[25]. Det blev godkendt i hovedtræk i juni 2004, men er stadig underlagt en række parlamentariske forbehold i medlemsstaterne.

På EU-plan

Samarbejdet og informationsudvekslingen om undersøgelser og retsforfølgning skal styrkes. Derfor oprettede man Europol, som skulle lette de retshåndhævende myndigheders arbejde i forbindelse med undersøgelser i to eller flere EU-lande. Et af de største problemer er dog medlemsstaternes tilbageholdenhed med hensyn til at fremsende oplysninger og efterretninger til Europol, hvilket påvirker Europols muligheder for at skabe den nødvendige forbedring af de strafferetlige analyser på EU-plan. I 2002 blev Eurojust oprettet for at forbedre samordningen og samarbejdet mellem de nationale myndigheder, der undersøger og retsforfølger alvorlige forbrydelser, som omfatter to eller flere medlemsstater. Eurojust og Europol har udviklet et nært samarbejde, og i juni 2004 undertegnede de en samarbejdsaftale.

Samarbejdet mellem tilsynsmyndighederne samt retshåndhævelsen er af væsentlig betydning. Det kræver stor kompetence og ekspertise at undersøge og retsforfølge uredelighed fra virksomhedernes side, og samarbejdet mellem de regulerende og retshåndhævende myndigheder skal fremmes. Dette kunne blandt andet ske gennem samarbejdsaftaler om bekæmpelse af økonomisk kriminalitet, og Kommissionen vil undersøge dette nærmere.

Samarbejde om udveksling af oplysninger om bankkonti og andre bankrelaterede oplysninger kan være relevant. Protokollen til konventionen om gensidig retshjælp i straffesager[26] indeholder bestemmelser om, at medlemsstaternes myndigheder skal give detaljerede oplysninger om bestemte personers bankkonti og banktransaktioner samt muligheden for at føre tilsyn med sådanne transaktioner. Protokollen er endnu ikke trådt i kraft. Kommissionen mener dog, at den foreslåede europæiske bevissikringskendelse[27] bør erstatte protokollen med hensyn til anmodninger om oplysninger om bankkontis eksistens (hvor der foreligger oplysninger) og om tidligere banktransaktioner via sådanne konti. På et senere tidspunkt skal der indføres flere instrumenter om gensidig anerkendelse, og i denne forbindelse vil man se nærmere på protokollens resterende bestemmelser, især om tilsyn med banktransaktioner.

Samarbejde mellem finanssektoren og andre erhvervssektorer og de retshåndhævende myndigheder på EU-plan spiller en betydelig rolle i forebyggelsen og afsløringen af virksomhedernes overtrædelser. På den ene side menes det, at en lang række virksomhedsovertrædelser aldrig indberettes, og på den anden side er det opfattelsen, at der foretages mange indberetninger af mistænkelige transaktioner, som dog aldrig følges op. Kommissionen vil fremme samarbejdet mellem den private og den offentlige sektor via EU's Forum for Forebyggelse af Organiseret Kriminalitet ved at anspore til mere efterforskningsarbejde og ved at udarbejde en EU-handlingsplan for partnerskab mellem den offentlige og den private sektor.

Finansielle undersøgelser spiller en vigtig rolle i bekæmpelsen af virksomhedernes uredelighed. Kommissionen vil på mellemlang sigt udarbejde et EU-program til fremme af finansielle undersøgelser. I både Enron- og Parmalat-skandalen har den forsætlige destruktion af dokumenter tilsyneladende været en alvorlig hindring for de finansielle undersøgelser. En sådan handling bør medføre en høj EU-dækkende minimumstraf. Kommissionen vil derfor overveje at udarbejde et velegnet instrument på mellemlang sigt.

Det er væsentligt for forebyggelse af virksomhedernes uredelighed, at finansielle bevægelser kan opspores. Der er ingen mulighed for systematisk opsporing af online-transaktioner. Det kunne derfor være nødvendigt at undersøge, om elektroniske betalinger selv over åbne net bør registreres og lagres. CTose[28] er for øjeblikket ved at blive indført under CTose Foundation og vil kunne gøre det muligt at indsamle elektronisk bevismateriale, der er holdbart i strafferetssager.

Der findes stort set ingen pålidelige tal for, i hvilket omfang e-handel, e-pengeaktiviteter eller andre Internet-baserede finansielle transaktioner anvendes i kriminelle forhold. Der er derfor planer om at gennemføre et projekt, som skal påvise og kvantificere økonomisk kriminalitet og udviklingen i brugen af Internet som betalingsinfrastruktur, herunder potentielle løsninger på bedre opsporingsmuligheder.

Virkningerne af rettighedsfrakendelse er for øjeblikket begrænset til den medlemsstats område, hvor afgørelsen om rettighedsfrakendelse er truffet. Bestemte kategorier af rettighedsfrakendelse bør anerkendes og håndhæves overalt i EU. Kommissionen vil i 2004 fremsætte forslag til forbedring af informationsudvekslingen om strafferetlige domme og rettighedsfrakendelse. Det er nødvendigt at indføre en effektiv ordning for videregivelse af disse oplysninger for at sikre, at rettighedsfrakendelsen håndhæves overalt i EU[29].

På grundlag af en grundig analyse af selskabsansvar kunne en EU-politik på dette område eventuelt omfatte bøder og andre sanktioner for misligholdelse af den eksisterende lovgivning. De fælles kriterier for disse sanktioner vil være, at de skal være effektive, stå i rimeligt forhold til overtrædelsen og være afskrækkende.

Den 28. maj 2003 vedtog Kommissionen en meddelelse om en samlet EU-politik mod korruption [30]. Kommissionen følger aktivt meddelelsen op ved at opfordre medlemsstaterne til at opfylde deres forpligtelser.

Opsporing, indefrysning, beslaglæggelse og konfiskation af udbytte af hvidvaskning af penge vil blive endnu mere effektiv, hvis medlemsstaterne indfører specialiserede nationale organer på området. Effektiviteten ville kunne fremmes yderligere gennem et uformelt samarbejdsnet mellem disse organer. På længere sigt vil Kommissionen undersøge, om der er behov for endnu et instrument for deling af beslaglagte midler og tilbagelevering af konfiskeret udbytte.

Yderligere initiativer omfatter ratifikation af 2. protokol til konventionen om beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser [31] og forslag til gensidig administrativ bistand til beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser , der tager sigte på at styrke den gensidige administrative bistand og informationsudvekslingen ved bekæmpelsen af svig med EU-midler og hvidvaskning af penge i denne forbindelse.

9. Konklusion

Selv om mange af EU’s politikker, der er under udarbejdelse, behandler en lang række af de påviste problemer, er det nu nødvendigt at fremskynde gennemførelsen og håndhævelsen. Som det fremgår af dette dokument er der dog behov for nye politiske initiativer på skatteområdet og på de områder, der er omfattet af tredje søjle, for at mindske tendensen til erhvervsmæssig og finansiel uredelighed.

Annex 1: International level

Below is set out some international initiatives that will contribute to reinforcing the lines of defence.

1 st line of defence - International level

Accounting standards are crucial to the first line of defence. Therefore the accounting standard setting process itself must be as transparent as possible. The Commission has engaged in a reform process to make the International Accounting Standards Board (IASB) improve its working methods. The reform should be carried through by 2005.

2 nd and 3 rd line of defence - International level

Both the EU and the OECD achieved significant progress in tackling harmful tax practices based inter alia on non-transparency. Part of the OECD work is oriented towards so-called tax havens, and more than 30 offshore financial centres committed to the OECD principles of transparency and exchange of information in tax matters. An OECD Model Agreement on Exchange of Information on tax matters was jointly elaborated by OECD countries and cooperative tax havens. Its implementation is subject to OECD members and cooperative tax havens together setting those standards of transparency to be applied to access relevant information, detail the type of information to be made available, the persons concerned and how to record the accounts.

Although, subject to their EU commitments, EU Member States are free to define their position on direct tax matters within the OECD, the Commission considers it desirable that they have a more coordinated approach in setting standards to be applied in offshore financial centres, to ensure that such standards adequately facilitate information exchange with the EU.

The implementation of the cooperative tax havens' commitments, and of transparency rules, relies on bilateral exchange of information agreements with individual OECD member countries. The Commission recommends EU Member States to rapidly conclude such agreements to better promote transparency towards offshore financial centres.

The EU has strong relationships with some offshore centres that lack transparency, in which Parmalat had subsidiaries, and that were scrutinized by international initiatives promoting transparency. These EU relationships could be used to promote the principles of transparency and exchange of information, in line with the guiding principle the Commission adopted in 2001 that “ better consistency should be sought in defining EU policies towards cooperative and non cooperative tax havens .” The time has now come for concrete actions to ensure that our partners are transparent.

First, the EU partners should support transparency and exchange of information in the financial and tax fields in their relations with the EU. The Commission intends to discuss this in its policy dialogue with third countries and dependent territories, as well as possibly when negotiating or updating an association agreement, with a view to identifying possible ways forward. This could be applied to ongoing negotiations such as the economic partnership agreements with the African, Caribbean and Pacific or other countries. In addition to this, in order to achieve our objectives, the EU should be prepared to assist partner countries to put in place regional rules on these issues. It should however not be considered as a scoreboard aimed at setting up a basis for conditionality or selectivity, but as a tool for practical improvements in standards.

Second, positive actions could help cooperative partners to overcome difficulties of regulatory, technical or economic nature when introducing more transparency, in the form of reinforced technical assistance, where the EU as a whole has a considerable experience, or through some form of economic support for a limited period of time. Several instruments are available, e.g. the Cotonou agreement. The annual and mid-term reviews of Country Strategy Papers could also provide for appropriate actions. The Commission will monitor the efficiency and the progress made by offshore financial centres towards more transparency.

Financial market supervisors cooperate internationally Securities supervisors within the International Organization of Securities Commissions (IOSCO). Banking supervisors within the Basel Committee; Insurance supervisors cooperate within the International Association for Insurance Supervisors (IAIS). Pension regulators also have an international network. The Basel Committee, IOSCO and IAIS have established a Joint Forum to examine supervisory issues of common interest. The Joint Forum is currently analysing Credit Risk Transfer and it has recently published a report on enhanced disclosure.

Within IOSCO the following aspects are subject to scrutiny: corporate governance and the role of independent directors; auditor oversight and the effectiveness of audit standards; regulatory oversight; use of complex corporate structures (e.g. special purpose vehicles and complex shareholding structures); role of market intermediaries and market “gatekeepers,” such as investment banks and broker-dealers; role of private-sector information analysts (e.g. securities analysts and credit rating agencies); and offshore financial centres. In IAIS a discussion is how the US accreditation system can inspire an international accreditation system for supervisors supervising reinsurance companies.

As in the field of accounting, the Commission considers it important that global standards are used in auditing . The Commission has proposed in the 8th Company Law Directive that all statutory audits prescribed by Community law should be carried out in accordance with International Standards on Auditing (ISAs). Adoption by the Community of ISAs will be subject to strict conditions, such as the respect of proper due process. A final decision on whether and to what extent to endorse ISAs will depend largely on satisfactory governance arrangements relating to the operation of the International Auditing and Assurance Standards Board. This will help to secure the recognition of EU audited financial statements also in third country jurisdictions. It is also a logical consequence of the introduction of International Accounting Standards in the EU. The objective is that ISAs are applied worldwide.

4 th line of defence - International level

The UN Convention against Corruption will be signed by the Commission on behalf of the EC, upon receipt of the necessary authorisation by the Council. The majority of Member States and acceding countries signed the UN Convention in December 2003.

Council of Europe:

Council of Europe Conventions on corruption | Signature | Ratification | Entry into force |

Civil Law Convention | All MS except ES, NL, PT | All | FI, EL only | All except LV and CY | FI, EL | All except LV and CY |

The Council of Europe has established a monitoring mechanism (GRECO) in respect of the implementation of these Conventions. All Member States (except Italy and Austria) are members of GRECO.

A new Protocol to the Council of Europe Convention on Money Laundering is currently negotiated. Issues considered include preventive duties of control for money laundering purposes, terrorist financing and international cooperation in criminal matters that touch both on first and third pillar competencies.

Moreover, it is important to mention the anti-fraud agreement with Switzerland , which following a subsequent Council Decision will have to be adopted by the Community and the Member States.

Annex 2: Overview of initiatives to reinforce the four lines of defence

1ST LINE OF DEFENCE – INTERNAL CONTROL IN THE COMPANY |

Short term – Actions completed before end 2004 | Medium Term – December 2005 | Long term |

EU-action | Revision of accounting directives (transparency in/of groups structure and activities, including any use of special purpose vehicles; clarify responsibility of directors for the financial statements and key non-financial information; and listed companies to publish annual corporate governance statement) (Lead: MARKT)* Recommendation on the role of (independent) non-executive or supervisory directors (Lead: MARKT)* Recommendation on directors remuneration (Lead: MARKT)* Set up Corporate Governance Forum (Lead: MARKT)* Follow the work of the IASB and endorse international accounting standards as appropriate (Lead: MARKT)* Initiate study on beneficial ownership (Lead: MARKT) | Final adoption of accounting directives by Council and EP – December 2005 (Lead: MARKT)* Final adoption of implementing measures for the transparency directive – 2005 (Lead: MARKT)** Proposal on facilitating the exercise of shareholders rights cross border voting – 2005 (Lead: MARKT)* Follow the work of the IASB and endorse international accounting standards as appropriate (Lead: MARKT)* Report on beneficial ownership – including recommendations for actions – December 2005 (Lead: MARKT) | Proposals on key aspects of directors’ liability (disqualification of directors and wrongful trading) – 2006 (Lead: MARKT)* Follow the work of the IASB and endorse international accounting standards as appropriate (Lead: MARKT)* |

International level | EFRAG and IASB reformed – June 2005(Lead: MARKT) | Worldwide application IAS standards (Lead: MARKT)* |

* Initiatives that were announced in the Action Plan on Company Law and Corporate Governance. The initiative regarding disqualification of directors and wrongful trading has been moved forward to 2006

** Initiative that is part of the Financial Services Action Plan

2ND LINE OF DEFENCE – INDEPENDENT THIRD PARTIES |

Short term – Actions completed end 2004 | Medium Term – December 2005 | Long term |

EU-level | Directive on statutory Auditing (revised 8th company law directive) (Lead: MARKT)* Third Anti Money Laundering Directive (Lead: MARKT)** Regulation to implement FATF Special Recommendation on Terrorist Financing (Lead: MARKT)**** Report on Financial Analysts (Lead: MARKT)*** Official position on rating agencies (Lead: MARKT)*** | Final adoption of directive on statutory auditing by Council and EP– June 2005 (Lead: MARKT) Third Anti Money Laundering - Final adoption by Council and EP – first half of 2005 - (Lead: MARKT)** Poss. follow up on financial analysts – June 2005 (Lead: MARKT)*** Poss. follow up on rating agencies – June 2005 (Lead: MARKT)*** Implementing measures for Directive for Markets in Financial Instruments – Conflict of Interest - June 2005 (Lead: MARKT)** Adoption of the proposal on customs cooperation – December 2005 (Lead: TAXUD) | Implementing measures for Directive for Markets in Financial Instruments – December 2006 (Lead: MARKT)** |

International level | Regulatory cooperation on Audit standards (Lead: MARKT)* | Influence ISAs - providing conditions are met ISAs will be endorsed – June 2005 (Lead: MARKT)* | Worldwide application of ISAs (Lead: MARKT)* |

* Initiatives that were announced in the Action Plan on Company Law and Corporate Governance.

** Initiative that is part of the Financial Services Action Plan

*** Follows from the meeting in the ECOFIN-Council in Oviedo in April 2002. MEP Kataforis has also in a report by the European Parliament raised the issue of Credit Rating Agencies

**** Originally part of the planned new legal framework for payments but separated out.

3RD LINE OF DEFENCE – SUPERVISION AND OVERSIGHT |

Short term – Actions completed before end 2004 | Medium Term – December 2005 | Long term |

EU-level | Initiate study on consequences for retail investors and transparency in the bond market. (Lead: MARKT) Schedule Fiscalis seminars promoting best practices to deal with complex corporate structures(Lead: TAXUD) | Report on implications for retail investors – recommendations for action – December 2005 (Lead: MARKT) Examine with MS relevant information to be passed on to tax authorities (Lead: TAXUD) Working party to develop concrete proposals targeted at tax fraud and tax avoidance cases involving complex non-transparent structures (Lead: TAXUD) Consider developing common definitions of tax fraud and avoidance (Lead: TAXUD) Propose revision of the Mutual Assistance directive – December 2005 (Lead: TAXUD) Propose/consider improvements on access to bank information for tax purposes – December 2005 (Lead: TAXUD) | Explore extension and improvement of automatic exchange of information by use of new technology – 2006 (Lead: TAXUD) Examine with Member States the possibility of a company identification number for direct tax purposes (Lead: TAXUD) |

International level | IOSCO task force on Parmalat (Lead: MARKT) Joint Forum Report on Enhanced Disclosure (Lead: MARKT) Further good governance on supervisory issues relating to tax, financial services etc. Ensure that EU partners support transparency and exchange of information principles in the financial and tax fields. Positive actions towards our most cooperative partners. (Lead: TAXUD) Recommend Member States to conclude exchange of information agreements with offshore financial centres. (Lead: TAXUD) | Joint Forum Report on Credit Risk Transfer – December 2005 (Lead: MARKT) Coordination between MS and the Commission on line to pursue in the OECD group on accounts (Lead: TAXUD) |

* Initiatives that were announced in the Action Plan on Company Law and Corporate Governance.

** Initiative that is part of the Financial Services Action Plan

*** Follows from the meeting in the ECOFIN-Council in Oviedo in April 2002.

**** Originally part of the planned new legal framework for payments but separated out.

4TH LINE OF DEFENCE – LAW ENFORCEMENT |

Short term – Actions completed before end 2004 | Medium Term – December 2005 | Long term |

EU-level | Framework Decision on confiscation of crime-related proceeds, instrumentalities and property (lead JAI) Framework Decision on the execution in the EU of confiscation orders (lead JAI) Communication on EU Disqualifications – could address an information exchange mechanism to ensure that disqualified professional persons including company directors, cannot re-enter that profession in another MS. (lead JAI) Commission Proposal on mutual administrative assistance on the protection of the Community’s financial interests against fraud and any other illegal activities which has been adopted by the Commission on 20 July ((COM2004)509). (Lead: OLAF) | Improved cooperation among FIUs via FIU-NET – December 2005 (lead JAI) MoU – FIU and supervisors – December 2005 (Lead: JAI) Improved cooperation FIU’s and other law enforcement authorities – December 2005 (Lead: JAI) Program on investigative techniques – December 2005 (Lead: JAI) Instrument on obstruction of justice to include such things as wilful destruction of documents to destroy financial paper trail. December 2005 (Lead: JAI) Develop enhanced co-operation between private and public sector stakeholders with a common interest to combat/reduce organised crime (EU Action Plan on Public Private Partnerships). (lead JAI) Traceability of on-line financial flows – Launch of Research Project re money laundering and other financial crime vulnerabilities of the Internet as payment infrastructure. (lead JAI) Promote establishment of national bodies specialised in identification, seizing, freezing and confiscation of criminal assets. Promote co-operation among such bodies including establishment of network of “asset recovery bodies”. (lead JAI) Ratification of the 2nd protocol of the PFI Convention (Lead: OLAF) Follow up to anti-fraud agreement with Switzerland by Council Decision on signature and conclusion of this agreement. Subsequent implementation the Community and Member States. (Lead: OLAF) | Instrument on asset sharing and restitution of confiscated proceeds (lead JAI) Corporate liability – develop EU policy on administrative, civil and criminal corporate liability. (lead JAI) |

International level |

[1] Los Angeles Times: "Enron is Proving Costly to Economy", 20. januar 2002.

[2] KOM(1999)232 og KOM(2003)284 endelig.

[3] HSBC, der opererer i 79 jurisdiktioner, hævder, at det har at gøre med over 370 myndigheder, hvilket koster ca. 320 mio. EUR om året (HSBC Holding PLC's årsrapport, s. 7 og 30). Efter udvidelsen er der alene i EU ca. 50 myndigheder, som skal føre tilsyn med stadig mere komplekse transaktioner og produkter.

[4] Bilag 1 indeholder en række internationale initiativer.

[5] Kort sigt betyder inden udgangen af 2004, mellemlang sigt betyder inden december 2005, og længere sigt betyder efter 2006.

[6] Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/39/EF af 21. april 2004.

[7] Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om lovpligtig revision af årsregnskaber og konsoliderede regnskaber og om ændring af Rådets direktiv 78/660/EØF og 83/349/EØF – KOM(2004)177 endelig af 16. marts 2004.

[8] Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/2001/EF af 4. december 2001 om forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvaskning af penge.

[9] Det Europæiske Værdipapirtilsynsudvalg.

[10] Kommissionens direktiv 2003/125/EF.

[11] Det Europæiske Værdipapirudvalg, Det Europæiske Bankudvalg, Det Europæiske Forsikrings- og Pensionsudvalg, Det Europæiske Værdipapirtilsynsudvalg, Det Europæiske Tilsynsudvalg for Forsikrings- og Arbejdsmarkedspensionsordninger og Det Europæiske Banktilsynsudvalg.

[12] Multilateral Memorandum on the Exchange of Information of Securities Activities, januar 1999

[13] CESR / 03-317c.

[14] Især artikel 8 i direktivet om gensidig bistand, hvori der er fastsat følgende: "dette direktiv forpligter ikke en medlemsstat, som er blevet anmodet om oplysninger, til at foretage undersøgelser eller videregive oplysninger, hvis det ville være i strid med lovgivningen eller den administrative praksis for den kompetente myndighed i den pågældende stat at foretage sådanne undersøgelser eller indhente de efterspurgte oplysninger".

[15] Europa-Parlamentets og Rådets beslutning nr. 888/98/EF af 30. marts 1998 om et fællesskabshandlingsprogram til forbedring af afgiftssystemerne i det indre marked (Fiscalis-programmet).

[16] Forordning 1798/2003 indeholder i forvejen bestemmelser om fælles undersøgelser inden for indirekte beskatning.

[17] CCN/CSI-platform.

[18] Forebyggelse og bekæmpelse af organiseret kriminalitet: en EU-strategi for begyndelsen af det nye årtusind, EFT C 124 af 3.5.2000, s. 1.

[19] Halvårlig ajourføring af resultattavlen vedrørende fremskridt hen imod oprettelsen af et område med "frihed, sikkerhed og retfærdighed" i EU (andet halvår 2003) 30.12.2003, KOM(2003)812 endelig.

[20] Rådets rammeafgørelse af 28. maj 2001 om bekæmpelse af svig og forfalskning i forbindelse med andre betalingsmidler end kontanter (2001/413/RIA) EFT L 149 af 2.6.2001, s.1.

[21] Rammeafgørelse om hvidvaskning af penge, identifikation, opsporing, indefrysning eller beslaglæggelse og konfiskation af redskaber og udbytte fra strafbart forhold 2001/500/RIA, EFT L 182 af 5.7.2001.

[22] Kommissionens rapport i medfør af artikel 6 i Rådets rammeafgørelse af 26. juni 2001. KOM(2004) 230 endelig af 5. april 2004.

[23] Rådets afgørelse af 17. oktober 2000 om samarbejdsordninger mellem medlemsstaternes finansielle efterretningsenheder for så vidt angår udveksling af oplysninger. 2000/642/RIA.

[24] Udkast til rammeafgørelse om konfiskation af udbytte, redskaber og formuegoder fra strafbart forhold, EFT C 184 af 2.8.2002.

[25] Udkast til rammeafgørelse om fuldbyrdelsen af afgørelser om konfiskation, EFT C 184 af 2.8.2002, s. 3-5.

[26] Fastsat i et rådsdokument, EFT C 326 af 21.11.2001, s. 1.

[27] KOM(2003) 688.

[28] Cyber Tools On-line Search for Evidence.

[29] Jf. også KOM(2004)221.

[30] KOM(2003)317 endelig.

[31] Rådet for Den Europæiske Union, EFT C 313 af 23.10.1996, s. 1.