10.2.2016   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

L 34/68

(1)

I skriftlig forespørgsel af december 2008 rejste medlem af Europa-Parlamentet Hiltrud Breyer spørgsmålet om den offentlige finansiering af Zweibrücken lufthavn (3). Hun hævdede, at delstaten Rheinland-Pfalz (herefter »delstaten«) i perioden 2005-2006 havde bevilget Flugplatz GmbH Aeroville Zweibrücken (herefter »FGAZ«) 2,4 mio. EUR, som FGAZ derefter anvendte til at finansiere dets 100 % ejede datterselskab, Flughafen Zweibrücken GmbH (herefter »FZG«). Hun hævdede videre, at anlægsarbejder i lufthavnen til et beløb af 6,96 mio. EUR i samme periode blev betalt fuldt ud af delstaten.

(2)

Den parlamentariske forespørgsel blev besvaret af kommissær Antonio Tajani den 6. januar 2009. Ydermere blev der registreret en klage med sagsnummer CP 5/2009. Kommissionen anmodede de tyske myndigheder om yderligere oplysninger den 22. januar 2009, 24. september 2010 og 15. marts 2011. Tyskland besvarede disse anmodninger og fremsendte yderligere oplysninger den 23. marts 2009, 27. januar 2011 og 19. maj 2011.

(3)

Kommissionen anmodede også luftfartsselskabet Ryanair om yderligere oplysninger den 8. april 2008. Disse oplysninger blev fremsendt den 15. juli 2011. En tysk oversættelse af oplysninger blev videresendt til Tyskland den 18. august 2011, og Tyskland erklærede den 26. september 2011, at det ikke havde til hensigt at kommentere Ryanairs oplysninger på daværende tidspunkt.

(4)

Ved brev af 22. februar 2012 informerede Kommissionen Tyskland om, at den havde truffet afgørelse om at indlede den procedure, der er fastlagt i artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (herefter »åbningsafgørelsen«), med hensyn til den offentlige støtte til operatøren af Zweibrücken lufthavn og incitamenter til fordel for luftfartsselskaber, der benytter lufthavnen.

(5)

Ved brev af 24. februar 2012 anmodede Kommissionen om yderligere oplysninger efter åbningsafgørelsen. Tyskland indgav sine bemærkninger til åbningsafgørelsen den 4. maj 2012 og besvarede Kommissionens anmodning om yderligere oplysninger den 16. april 2012.

(6)

Kommissionens afgørelse om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende  (4) . Kommissionen opfordrede de interesserede parter til at fremsætte bemærkninger vedrørende den påståede støtte.

(7)

Kommissionen modtog bemærkninger fra fire interesserede parter, Ryanair, Airport Marketing Services (herefter »AMS«), Germanwings og TUIFly. Den videresendte disse til Tyskland, som fik mulighed for at reagere inden for en måned. Kommissionen modtog Tysklands bemærkninger hertil ved brev af 26. oktober 2012.

(8)

Kommissionen modtog desuden yderligere bemærkninger fra Ryanair den 20. december 2013, 17. januar 2014 og 31. januar 2014. Disse bemærkninger blev videresendt til Tyskland, der ikke ønskede at kommentere dem.

(9)

Ved brev af 6. november 2013, 14. marts 2014 og 2. april 2014 anmodede Kommissionen om yderligere oplysninger. Tyskland besvarede Kommissionens anmodninger om yderligere oplysninger den 16. december 2013, 15. januar 2014, 5. april 2014, 15. april 2014, 24. april 2014, 11. juni 2014 og 27. juni 2014.

(10)

Ved brev af 25. februar 2014 oplyste Kommissionen Tyskland om vedtagelsen af retningslinjerne for luftfart fra 2014 (5) den 20. februar 2014 og meddelte, at disse retningslinjer ville finde anvendelse på den omhandlede sag fra tidspunktet for deres offentliggørelse i Den Europæiske Unions Tidende. Kommissionen gav Tyskland en frist på 20 arbejdsdage efter offentliggørelsen af retningslinjerne i Den Europæiske Unions Tidende til at fremsætte bemærkninger til retningslinjerne og deres anvendelse.

(11)

Ved brev af 24. februar 2014 oplyste Kommissionen også tredjeparter om vedtagelsen af retningslinjerne for luftfart fra 2014 den 20. februar 2014 og meddelte, at disse retningslinjer ville finde anvendelse på den omhandlede sag fra tidspunktet for deres offentliggørelse i Den Europæiske Unions Tidende. Kommissionen gav tredjeparterne en frist på 20 arbejdsdage efter offentliggørelsen af retningslinjerne i Den Europæiske Unions Tidende til at fremsætte bemærkninger til retningslinjerne og deres anvendelse.

(12)

Retningslinjerne for luftfart fra 2014 blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende den 4. april 2014. De erstattede luftfartsretningslinjerne fra 1994 (6) og luftfartsretningslinjerne fra 2005 (7).

(13)

Den 15. april 2014 blev der offentliggjort en meddelelse i Den Europæiske Unions Tidende, hvori medlemsstater og interesserede parter opfordredes til inden en måned efter offentliggørelsen af meddelelsen at fremsætte bemærkninger til anvendelsen af retningslinjerne for luftfart fra 2014 i denne sag (8).

(14)

Bemærkninger om anvendelsen af retningslinjerne for luftfart fra 2014 blev modtaget fra Tyskland den 8. maj 2014. Tyskland accepterede anvendelsen af retningslinjerne for luftfart fra 2014 i denne sag. Tredjeparterne fremsatte ingen bemærkninger.

(15)

Ved brev af 17. juli 2014 gav Tyskland undtagelsesvis tilsagn om at give afkald på sin ret ifølge traktatens artikel 342 og artikel 3 i Rådets forordning (EF) nr. 1/1958 (9) og lade nærværende afgørelse vedtage og offentliggøre i henhold til traktatens artikel 297 på engelsk.

(16)

Zweibrücken lufthavn var en militær flyveplads indtil 1991, hvor den blev forladt af det amerikanske militær. Fra 1992-1999 var flyvepladsen genstand for et ombygningsprojekt samfinansieret af Unionen (10). EU-finansieringen blev anvendt til at gøre flyvepladsen tilgængelig for civil luftfart, og de nødvendige foranstaltninger omfattede fjernelse af hindringer, modernisering og opførelse af tårn og dræning af start- og landingsbanen. Projektets private investorer planlagde også efterfølgende at opføre en erhvervspark, en multimediepark og fritidsfaciliteter.

(17)

Fra 2000 til 2006 blev flyvepladsen generelt ikke anvendt til kommerciel luftfart. Den blev anvendt af militære og fly, til ferieflyvninger og kun lejlighedsvis til kommercielle flyvninger. De fleste passagerer, der fløj til og fra Zweibrücken lufthavn, blev transporteret med militære fly, mens resten anvendte virksomhedsejede fly eller taxifly. Forsøg på at tiltrække kommercielle operatører mislykkedes. Det skyldtes delvist eksistensen af et NATO-område til flykampøvelser (POLYGONE), der alvorligt begrænsede de civile operatørers muligheder for at afgå fra eller lande i Zweibrücken, når øvelsesområdet var i brug.

(18)

Først efter etableringen af en kontrolzone (CTR Zweibrücken), der regulerer de civile og militære flys anvendelse af luftrummet, var det muligt at tiltrække en kommerciel operatør. Kommerciel luftfart med rute- og charterflyvninger blev indledt med Germanwings' første flyvning til Berlin den 15. september 2006. Charterselskabet TUIFly indledte sine aktiviteter den 30. marts 2007. Ryanair drev sin eneste rute fra Zweibrücken (til London-Stansted) fra den 28. oktober 2008 til den 22. september 2009 og indstillede derefter sine aktiviteter i Zweibrücken lufthavn.

(19)

Zweibrücken lufthavn har en årlig kapacitet på ca. 700 000 passagerer, men kan nå op på 1 million passagerer med den eksisterende kapacitet med hensyn til start- og landingsbane og håndteringsområder.

(20)

Tabel 1 viser lufthavnens udvikling med hensyn til antal passagerer og flyvninger fra 2006-2012.

Tabel 1

Passagertal 2006-2012  (11)

(21)

Zweibrücken lufthavn ligger 4 km sydøst for byen Zweibrücken i den tyske delstat Rheinland-Pfalz. De nærmeste (12) øvrige lufthavne er:

(22)

I henhold til undersøgelse udført af »Desel Consulting« og »Airport Research GmbH« i 2009 (13) kommer ca. 15 % af passagererne i gennemsnit hvert år fra andre medlemsstater (Luxembourg og Frankrig). De øvrige passagerer kommer fra Tyskland, primært fra regionen Landkreises Südwestpfalz, byen Saarbrücken, byen Saarlouis og regionen Saarpfalz-Kreis.

(23)

Zweibrücken lufthavn ejes og drives af FZG. FZG er et datterselskab, der ejes 100 % af FGAZ, med hvem det har indgået en aftale om overførsel af over- og underskud. Aftalen om overførsel af over- og underskud sikrer, at alle FZG's underskud dækkes af FGAZ, og at alle dets overskud overføres til FGAZ.

(24)

FGAZ er til gengæld medejer. Delstaten Rheinland-Pfalz ejer 50 % af aktierne, mens de resterende 50 % ejes af Zweckverband Entwicklungsgebiet Flugplatz Zweibrücken (herefter »ZEF«), en sammenslutning af offentlige lokalenheder i Rheinland-Pfalz. De offentlige ejere af FGAZ dækker dets finansieringsbehov gennem årlige kapitalindsprøjtninger. Ifølge Tyskland udfører FGAZ ikke selv luftfartsaktiviteter. Med hensyn til luftfart overfører FGAZ blot den offentlige finansiering til FZG. FGAZ udfører dog en række aktiviteter vedrørende markedsføring af jordlodder i nærheden af lufthavnen.

(25)

Kommissionen undersøgte flere foranstaltninger vedrørende Zweibrücken lufthavn. Kommissionen vurderede, om de pågældende foranstaltninger udgjorde statsstøtte, og om en sådan statsstøtte kunne betragtes som forenelig med det indre marked.

(26)

Følgende foranstaltninger blev undersøgt som mulig statsstøtte til FGAZ og FZG:

(27)

Følgende foranstaltninger blev undersøgt som mulig statsstøtte til forskellige luftfartsselskaber, som opererer i Zweibrücken lufthavn.

(28)

Den offentlige finansiering af Zweibrücken lufthavn skete på to måder. Delstaten Rheinland-Pfalz og ZEF støttede for det første FZG's specifikke infrastrukturinvesteringer via direkte tilskud. Ejerne af FGAZ indskød for det andet hvert år kapital i FGAZ. Formålet med disse kapitalindsprøjtninger, der dækker FGAZ' egne underskud, er at sætte FGAZ i stand til at overholde selskabets forpligtelser i henhold til aftalen om overførsel af over- og underskud, hvorefter FGAZ skal dække FZG's underskud.

(29)

De direkte tilskud til specifikke infrastrukturinvesteringer i perioden 2000-2005 og perioden 2006-2009 er anført i tabel 2 og tabel 3.

Tabel 2

Investeringer i infrastruktur 2000-2005

Tabel 3

Investeringer i infrastruktur 2006-2009

(30)

Det samlede investeringsbeløb i perioden 2000-2009 beløb sig til 27 987 281 EUR, mens det samlede beløb af tilskud fra delstaten beløb sig til 21 588 534 EUR. De største enkeltinvesteringer var udvidelsen af start- og landingsbanen i 2001/2003 ([…] EUR), moderniseringen af terminalen i 2006 ([…] EUR) og moderniseringen af start- og landingsbanen i 2008/2009 ([…] EUR).

(31)

Med hensyn til delstaten Rheinland-Pfalz'/ZEF's kapitalindsprøjtninger i FGAZ og FGAZ' dækning af FZG's underskud fremgår de relevante data af tabel 4.

(32)

Selv om delstaten og ZEF begge ejede 50 % af aktierne i perioden 2000-2009 og i princippet ydede lige store dele af kapitalindsprøjtningerne, skal det videre bemærkes, at delstaten i realiteten subsidierede ZEF's andel. Indtil udgangen af 2005 dækkede delstaten ud over sin egen andel på 50 % af de dækkede kapitalindsprøjtninger også 90 % af ZEF's andel. Delstaten nedsatte derefter sidstnævnte procentdel først til 80 % i 2006 og derefter til 60 % fra og med 2007. Som følge deraf dækkede delstaten mellem 95 % (indtil 2005) og 80 % (fra og med 2007) af FGAZ' årlige underskud.

Tabel 4

Kapitalindsprøjtninger og resultater af forretningsaktiviteter

(33)

I åbningsafgørelsen skelnes der mellem offentlig finansiering af investeringer i infrastruktur i Zweibrücken lufthavn og offentlig finansiering af lufthavnens driftsomkostninger.

(34)

Det hed først med hensyn til investeringer i lufthavnsinfrastrukturen i åbningsafgørelsen, at FZG er en virksomhed i den forstand, der er fastsat i traktatens artikel 107, stk. 1. Det bemærkedes, at Retten i sin dom i sagen om Leipzig/Halle lufthavn (15) bekræftede, at en enhed, der etablerer og driver lufthavnsinfrastruktur, og som samtidig opkræver en afgift hos brugerne, udfører en økonomisk aktivitet. Den eneste undtagelse hertil er visse aktiviteter, der kan betegnes som udøvelse af offentlig myndighed. Sådanne aktiviteter anses for at være af ikkeøkonomisk karakter og er derfor ikke underlagt statsstøttereglerne. I åbningsafgørelsen anmodedes Tyskland også om at indgive yderligere oplysninger om, hvilke aktiviteter der kan anses for at være af ikkeøkonomisk karakter.

(35)

I åbningsafgørelsen bemærkedes det også, at FGAZ ikke selv udførte lufthavnsrelaterede aktiviteter, men blot overførte den modtagne offentlige støtte til FZG. Det bemærkedes imidlertid, at FGAZ udførte visse økonomiske aktiviteter vedrørende jordlodder beliggende i nærheden af lufthavnen. Som følge af disse aktiviteter er FGAZ ifølge åbningsafgørelsen også en virksomhed i henhold til traktatens artikel 107, stk. 1.

(36)

Eftersom de direkte tilskud til investeringsprojekterne var finansieret af delstatens budget, og kapitalindsprøjtningerne til FGAZ (og i sidste ende FZG) kom fra delstatens og ZEF's offentlige budget, konkluderedes det i åbningsafgørelsen, at foranstaltningerne var finansieret via offentlige midler.

(37)

Med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt FGAZ og FZG opnåede en fordel, bemærkedes det i åbningsafgørelsen, at offentlig finansiering ikke udgør en fordel, hvis det offentlige organ, der ydede finansieringen, handlede som en markedsøkonomisk operatør. I åbningsafgørelsen bemærkedes det, at Tyskland ikke havde fremlagt dokumentation for, at det handlede som en markedsøkonomisk operatør, da det ydede den offentlige finansiering. Det fremgik i stedet, at de offentlige myndigheder i modsætning til en privat investor ydede den offentlige finansiering ud fra regional- og socialpolitiske hensyn. Da det derfor ikke kunne konkluderes, at de offentlige myndigheder handlede som en markedsøkonomisk operatør, konkluderedes det foreløbigt i åbningsafgørelsen, at den offentlige finansiering gav FGAZ/FZG en fordel.

(38)

Dernæst bemærkedes det i åbningsafgørelsen, at den offentlige finansiering kun blev ydet til FGAZ/FZG, hvilket betød, at den var selektiv.

(39)

Endelig forklaredes det i åbningsafgørelsen, at en fordel, der blev givet Zweibrücken lufthavn, kunne fordreje konkurrencen, fordi konkurrencen mellem de regionale lufthavne var stigende. Der henvistes navnlig til Saarbrücken lufthavn, der ligger kun 39 km ad vej fra Zweibrücken lufthavn. Med udgangspunkt i prognoserne for trafikudviklingen for Zweibrücken lufthavn bemærkedes det i åbningsafgørelsen, at fordelen sandsynligvis vil have indvirkning på samhandelen mellem medlemsstater.

(40)

I åbningsafgørelsen konkluderedes det, at den offentlige finansiering af infrastrukturinvesteringer i Zweibrücken lufthavn udgjorde statsstøtte, idet alle de krævede betingelser var opfyldt.

(41)

I åbningsafgørelsen bemærkedes det, at retningslinjerne for luftfart fra 2005 udgør rammerne for vurderingen af foreneligheden af investeringer i infrastruktur. De fastsætter en række kriterier, som Kommissionen skal tage i betragtning ved vurderingen af forenelighed i henhold til traktatens artikel 107, stk. 3, litra c). I henhold til punkt 61 i retningslinjerne for luftfart fra 2005 er sådan offentlig finansiering forenelig, når:

(42)

Ud over at være forenelig med det indre marked skal statsstøtte til lufthavne i lighed med alle andre statsstøtteforanstaltninger have en tilskyndelsesvirkning og være nødvendig og stå i rimeligt forhold til målene.

(43)

Med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt opførelsen og driften af infrastrukturen opfylder et veldefineret mål af fælles interesse, bemærkedes det i åbningsafgørelsen, at Zweibrücken lufthavn forbedrer tilgængeligheden af den del af delstaten Rheinland-Pfalz, hvori den er beliggende. Den fremhævede videre den tyske påstand om, at lufthavnen fremmer den økonomiske udvikling i regionen. I åbningsafgørelsen bemærkedes det også, at lufthavnen først begyndte at tilbyde lufthavnstjenester til kommerciel luftfart i 2006, og at andre lufthavne, primært Saarbrücken lufthavn, er beliggende i dens nærområde og sikrer regionens forbindelsesmuligheder. På grundlag af sidstnævnte konstatering udtryktes der i åbningsafgørelsen tvivl om, hvorvidt den offentlige finansiering af Zweibrücken lufthavnens infrastruktur opfyldte et mål af fælles interesse eller blot duplikerede den allerede tilgængelige infrastruktur i regionen.

(44)

Med hensyn til nødvendigheden og proportionaliteten af infrastrukturen havde Tyskland oplyst, at der kun var foretaget de investeringer, der var nødvendige for at sikre, at lufthavnen overholdt alle de relevante sikkerhedsstandarder. Det bemærkedes dog i åbningsafgørelsen, at Zweibrücken lufthavn var beliggende så tæt på Saarbrücken lufthavn, at den måtte antages at konkurrere med den. Andre lufthavne kan også være direkte konkurrenter til Zweibrücken lufthavn, især med hensyn til fragt- og ferieflyvninger. Under disse omstændigheder udtryktes der i åbningsafgørelsen tvivl om, hvorvidt infrastrukturen ved Zweibrücken var nødvendig og forholdsmæssig med hensyn til det anførte mål.

(45)

Med hensyn til udsigterne for infrastrukturen henvistes der i åbningsafgørelsen til Tysklands oplysning om, at passagertallene forventedes at stige til omkring 335 000 i 2015 og muligvis til over 1 000 000 inden 2025. Tyskland havde også oplyst, at Zweibrücken forventede at blive rentabel inden 2015. I åbningsafgørelsen bemærkedes det imidlertid, at Zweibrücken lufthavn havde haft stadig stigende underskud, siden det begyndte at tilbyde lufthavnstjenester til kommerciel luftfart i 2006, hvilket sår tvivl om lufthavnens kapacitet til at generere overskud i fremtiden. Denne tvivl bekræftes af den korte afstand til Saarbrücken lufthavn, som kunne konkurrere med Zweibrücken om de samme passagerer. På denne baggrund udtryktes der i åbningsafgørelsen tvivl med hensyn til de mellemlangsigtede udsigter for anvendelsen af lufthavnsinfrastrukturen.

(46)

Endelig udtryktes der i åbningsafgørelsen tvivl med hensyn til, om alle potentielle brugere på lige vilkår og uden forskelsbehandling havde adgang til infrastrukturen. Den rejste også tvivl om, hvorvidt udviklingen i samhandelen ville blive berørt i et omfang, der stred mod Unionens interesser, navnlig i lyset af nærheden til Saarbrücken lufthavn.

(47)

I åbningsafgørelsen blev det først gentaget, at både FGAZ og FZG er virksomheder i den forstand, der er fastsat i traktatens artikel 107, stk. 1. Det understregedes ligeledes, at kapitalindsprøjtningerne udgjorde en overførsel af statsmidler og kunne tilregnes staten, eftersom de var tilført direkte fra offentlige myndigheder. Eftersom driftsstøtte letter modtageren for visse udgifter i forbindelse med virksomhedens drift, gav kapitalindsprøjtningerne FGAZ og FZG en økonomisk fordel, som de ikke ville have opnået på normale markedsbetingelser. Endelig blev det anført, at driftsstøtte kan fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne på samme måde som offentlig finansiering af infrastrukturinvesteringer. Det konkluderedes, at driftsstøtte i form af kapitalindsprøjtninger til fordel for FGAZ og FZG udgjorde statsstøtte.

(48)

Tyskland havde gjort gældende, at Zweibrücken lufthavn havde fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, og at driftsstøtte var fritaget for anmeldelse og var forenelig med det indre marked på grundlag af beslutningen om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2005 (16). Efter en bemærkning om, at Zweibrücken lufthavn betjente under 1 000 000 passagerer om året og derfor opfyldte betingelsen i artikel 2, stk. 1, litra d), i beslutningen om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2005, blev der i åbningsafgørelsen sat spørgsmålstegn ved, om driften af lufthavnen udgør en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse.

(49)

I åbningsafgørelsen afvistes navnlig Tysklands argument om, at et bidrag til regionens regionale og økonomiske udvikling var tilstrækkeligt til at klassificere driften af lufthavnen som helhed som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. I åbningsafgørelsen blev det understreget, at regionen allerede betjenes godt af andre lufthavne, og at det derfor ikke var indlysende, hvorfor det var nødvendigt at overdrage Zweibrücken lufthavn en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse for at levere lufthavnstjenester.

(50)

Ud fra de foreliggende oplysninger var det ifølge åbningsafgørelsen ikke klart, om betingelserne i artikel 4 i beslutningen om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2005 var opfyldt. Den generelle forpligtelse til at drive lufthavnen, som er anført i § 45 i Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung (bekendtgørelsen om godkendelsesordninger i forbindelse med luftfart, herefter »LuftVZO«), opfyldte ikke betingelserne i artikel 4 i beslutningen om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2005, og denne betingelse ville under alle omstændigheder forsvinde, hvis det blev besluttet at lukke lufthavnen. Det blev videre bemærket, at Kommissionen som følge af mangel på oplysninger ikke havde kunnet vurdere, om artikel 5 i beslutningen om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2005 var overholdt.

(51)

Endelig bemærkedes det i åbningsafgørelsen, at enhver støtte til Zweibrücken lufthavn skulle anmeldes til Kommissionen for perioden fra og med den 31. januar 2014, selv om den blev anset for at være i overensstemmelse med beslutningen om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2005, da kun statsstøtte til lufthavne med færre end 200 000 passagerer i henhold til afgørelsen om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2012 (17) var fritaget for anmeldelse.

(52)

I åbningsafgørelsen blev det anført, at driftsstøtte generelt ikke er forenelig med det indre marked, og at driftsstøtte kun kan erklæres for forenelig med det indre marked under ekstraordinære omstændigheder og særlige betingelser. I henhold til punkt 27 i retningslinjerne for luftfart fra 2005 kan driftsstøtte kun erklæres for forenelig for lufthavne, der er beliggende i Unionens fattigste regioner, dvs. regioner, der er omfattet af traktatens artikel 107, stk. 3, litra a), og regionerne i EU's yderste periferi og tyndt befolkede regioner. Det bemærkedes, at Zweibrücken lufthavn ikke var beliggende i et af disse områder, og at støtten derfor ikke kunne anses for forenelig i henhold til punkt 27 i retningslinjerne.

(53)

Med hensyn til muligheden for at erklære driftsstøtten for forenelig i henhold til afsnit 4.2 i retningslinjerne for luftfart fra 2005 påpegedes det i åbningsafgørelsen, at forenelighedskriterierne i dette afsnit svarer til de kriterier, der er anført i beslutningen om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2005. Da Kommissionen indledningsvis havde konkluderet, at betingelserne i beslutningen om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2005 ikke var blevet opfyldt, nåede den frem til samme konklusion vedrørende betingelserne i retningslinjerne for luftfart fra 2005.

(54)

I åbningsafgørelsen bemærkedes det endelig, at bestemmelserne i afsnit 4.2 i retningslinjerne for luftfart fra 2005 siden den 31. januar 2012 har været suppleret af rammebestemmelser for statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste fra 2012 (18). Det betyder, at offentlig støtte, der er omfattet af beslutningen om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2005, men ikke afgørelsen om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2012, fra den 31. januar 2014 skulle opfylde både kravene i afsnit 4.2 i retningslinjerne for luftfart fra 2005 og rammebestemmelserne for statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste fra 2012.

(55)

Åbningsafgørelsen indeholdt endelig en vurdering af støttens mulige forenelighed i henhold til rammebestemmelserne for redning og omstrukturering (19). Det bemærkedes, at lufthavnen, eftersom den først indledte sine kommercielle aktiviteter i 2006, kunne anses for en »ny virksomhed« som omhandlet i rammebestemmelserne for redning og omstrukturering, hvilket derfor udelukkede deres anvendelse. Det bemærkedes videre, at der ikke var blevet fremlagt en omstruktureringsplan, der kunne lægges til grund for en eventuel støtte.

(56)

På grundlag af de foreliggende oplysninger konkluderedes det derfor, at driftsstøtten til FZG/FGAZ ikke kunne erklæres for forenelig med det indre marked.

(57)

Den 20. oktober 2009 fik FZG et lån på […] mio. fra Sparkasse Südwestpfalz. Renten var fastsat til 2,05 % årligt indtil den 15. oktober 2012, hvorefter parterne kunne genforhandle betingelserne. Delstaten Rheinland-Pfalz ydede FZG en garanti på 100 % for lånet uden modkrav om gebyr eller sikkerhed.

(58)

Siden den 26. februar 2003 har FGAZ også haft ret til at deltage i en »likviditetspulje« (dvs. en finansieringspulje), der er etableret af delstaten Rheinland-Pfalz' finansministerium. Likviditetspuljen er en refinansieringsordning, der kan benyttes af virksomheder, hvori delstaten ejer mindst 50 % af aktierne.

(59)

Det maksimale lånebeløb, som FGAZ kunne opnå fra likviditetspuljen, var fastsat til 3,5 mio. EUR fra den 16. januar 2009 og blev forhøjet til 6 mio. EUR den 1. oktober 2009. FGAZ skal ikke stille sikkerhed, renten er dag-til-dag-renten, og lånene betales tilbage, når FGAZ har den fornødne likviditet.

(60)

Tyskland forklarede, at likviditetspuljen fungerer på følgende måde: FGAZ anmoder om midler fra likviditetspuljen for at sikre sin likviditet, og delstaten yder disse midler fra likviditetspuljen. Den opkrævede rente er den markedsbaserede dag-til-dag-rente. Hvis saldoen i likviditetspuljen er negativ, udligner delstaten den ved at optage nye lån på markedet i sit eget navn. Tyskland forklarede videre, at delstaten grundlæggende anvender de betingelser, den selv opnår på kapitalmarkedet over for deltagerne i likviditetspuljen, således at deltagerne, dvs. de virksomheder, hvori delstaten har aktiemajoriteten, kan refinansiere sig selv på samme betingelser som delstaten selv.

(61)

Tyskland oplyste, at FGAZ' saldo i likviditetspuljen indtil maj 2006 altid var positiv og først derefter begyndte at blive negativ. Tyskland fremlagde de data, der er anført i tabel 5 vedrørende FGAZ' saldo i likviditetspuljen i perioden 2006-2009.

Tabel 5

FGAZ' saldo i likviditetspuljen i perioden 2006-2009

(62)

I åbningsafgørelsen blev det først anført, at både FGAZ og FZG er virksomheder i den forstand, der er fastsat i traktatens artikel 107, stk. 1. Det bemærkedes derefter, at det var klart, at garantien og likviditetspuljen kunne tilregnes staten og var finansieret med statsmidler. Med hensyn til selve lånet blev Tyskland i åbningsafgørelsen anmodet om yderligere oplysninger om, hvorvidt ydelsen af lånet fra Sparkasse Südwestpfalz, en offentligt ejet bank, kunne tilregnes staten.

(63)

Med udgangspunkt i markedsøkonomiprincippet vurderede åbningsafgørelsen, om lånet, garantien eller likviditetspuljen havde givet FZG/FGAZ en fordel. Det bemærkedes, at det med hensyn til lånet og likviditetspuljen skulle vurderes, om de begge overholdt de betingelser, der er anført i Kommissionens meddelelse om referencesatser fra 2008 (20). Da der ikke var blevet fremlagt oplysninger om den relevante referencerente, anmodede Kommissionen Tyskland om at fremlægge alle de oplysninger, der var nødvendige for at vurdere, om lånet og likviditetspuljen overholdt betingelserne i Kommissionens meddelelse om referencesatser fra 2008.

(64)

Med hensyn til garantien fra delstaten Rheinland-Pfalz bemærkedes det i åbningsafgørelsen, at det skulle vurderes, om garantien udgjorde statsstøtte, på grundlag af garantimeddelelsen (21). Eftersom der ikke forelå tilstrækkelige oplysninger, blev Tyskland i åbningsafgørelsen anmodet om at levere alle de oplysninger, der var nødvendige for at vurdere garantien i henhold til garantimeddelelsen.

(65)

Eftersom lånet, garanti og likviditetspuljen kun var tilgængelige for FGAZ/FZG, blev det dernæst i åbningsafgørelsen anført, at de var selektive. Som for den offentlige finansiering af infrastruktur og driftsstøtte blev det vurderet, at det ikke kunne udelukkes, at lånet, garantien og likviditetspuljen fordrejede konkurrencen.

(66)

På grundlag af de foreliggende oplysninger konkluderedes det følgelig i åbningsafgørelsen, at lånet, den offentlige garanti og likviditetspuljen udgjorde statsstøtte som omhandlet i traktatens artikel 107, stk. 1. Muligheden for, at disse foranstaltninger var forenelige blev ikke vurderet.

(67)

Den afgiftsplan, som Tyskland fremlagde, trådte i kraft den 1. oktober 2005. I henhold til denne plan fastlægges landingsafgifterne ud fra flyets højeste tilladte startvægt (MTOW) og antallet af passagerer om bord. For ruteflyvninger med over 50 passagerer opkræves der dog et fast beløb på 6 EUR pr. passager. Dette faste beløb dækker alle lufthavnsafgifter, herunder sikkerhedsafgiften på 3,58 EUR.

(68)

Der indrømmes forskellige rabatter, hvis bestemte betingelser er opfyldt:

(69)

I august/september 2006 indgik Germanwings og FZG en aftale vedrørende etablering af ruten Zweibrücken — Berlin-Schönefeld fra september 2006. I henhold til aftalen skulle der betales en afgift på […] EUR pr. passager, som omfattede landings-, parkerings-, passager- og sikkerhedsafgifter. Der blev indrømmet en rabat på […] på afgifterne i det første driftsår. Fra den 16. september 2007 betalte Germanwings […] EUR pr. passager. Fra den 1. januar 2008 blev dette beløb dog nedsat til […] EUR pr. passager. Den 9. januar 2011 indstillede Germanwings sine flyvninger til og fra Zweibrücken.

(70)

Tyskland fremlagde en aftale indgået mellem FZG og TUIFly, hvorefter TUIFly skulle betale et fast beløb på […] EUR pr. passager, som dækkede alle relevante afgifter. Tyskland oplyste dog også, at TUIFly var fritaget for afgifter for de første […] passagerer. Efter at dette passagertal var nået den 1. august 2010, betalte TUIFly et fast beløb på […] EUR pr. passager.

(71)

Ryanair betjente ruten Zweibrücken — London-Stansted fra den 28. oktober 2008 til den 22. september 2009. For det første driftsår havde FZG og Ryanair indgået aftale om […]. Til gengæld forpligtede Ryanair sig til at nå op på mindst […] passagerer om året. I henhold til Tyskland betalte Ryanair […].

(72)

Aftalerne mellem FZG og de forskellige luftfartsselskaber indeholder alle et afsnit om yderligere tjenester og afgifter. Tabel 6 indeholder en sammenligning af de vigtigste yderligere tjenester og de beløb, luftfartsselskaberne skal betale for disse.

Tabel 6

Yderligere tjenester og afgifter

(73)

Det hed først i åbningsafgørelsen, at FZG, som gav de forskellige luftfartsselskaber rabat på lufthavnsafgifterne, ejes og kontrolleres af staten, og at disse rabatter derfor skulle anses for at være blevet indrømmet ved at give afkald på statsmidler. Det blev endvidere konstateret, at staten med stor sandsynlighed havde været involveret i den faktiske indgåelse af aftalerne med de forskellige luftfartsselskaber, og at den relevante tilsynsmyndighed skulle godkende lufthavnens afgiftsplan, hvilket betød, at indrømmelsen af rabatter på lufthavnsafgifter til forskellige luftfartsselskaber kunne tilregnes staten.

(74)

For at besvare spørgsmålet om, hvorvidt rabatterne gav de pågældende luftfartsselskaber en fordel, anførtes det i åbningsafgørelsen, at det skulle vurderes, om FZG handlede som en markedsøkonomisk operatør, da det indrømmede rabatterne. For at overholde markedsøkonomiprincippet skulle det påvises, at beslutningen om at indrømme rabatterne var baseret på forsvarlige økonomiske principper og forbedrede lufthavnens rentabilitet. Lufthavnens indtægter i forbindelse med en aftale med et bestemt luftfartsselskab måtte desuden ikke være lavere end omkostningerne til at levere lufthavnstjenester til det pågældende luftfartsselskab.

(75)

I åbningsafgørelsen bemærkedes det, at der ikke var fremlagt dokumentation for, at Tyskland havde sammenlignet de forventede omkostninger og indtægter, mens aftalerne med de forskellige luftfartsselskaber var gældende. Tyskland havde kun fremlagt en mellemlangsigtet forretningsplan for perioden 2011-2015. På denne baggrund var det tvivlsomt, om indtægterne fra aftalerne med luftfartsselskaberne var tilstrækkelige til at dække omkostningerne til at levere lufthavnstjenester til dem. Det bemærkedes, at FZG havde genereret stadig større underskud, siden det indledte sine kommercielle aktiviteter, og at aftalerne ikke omfattede en bestemmelse, der sædvanligvis indgår i aftaler, og som gav FZG mulighed for at få tilbagebetalt rabatterne, hvis luftfartsselskaberne besluttede at indstille deres flyvninger fra Zweibrücken.

(76)

Hvis Zweibrücken lufthavn havde handlet som en markedsøkonomisk operatør, ville den ifølge åbningsafgørelsen have været nødt til at overveje, om det ville være billigere at lukke lufthavnen end at fortsætte driften. Tyskland blev anmodet om at fremlægge oplysninger om omkostningerne til at lukke lufthavnen sammenlignet med omkostningerne til dens fortsatte drift. Endelig bemærkedes det i åbningsafgørelsen, at rabatterne tilsyneladende omfattede de sikkerhedsafgifter, som FZG skulle betale til sikkerhedstjenesten. Det bemærkedes, at ethvert beløb, der blev pålagt luftfartsselskaberne, som ikke gav FZG mulighed for at geninddrive disse omkostninger, udgjorde en fordel for luftfartsselskaberne. Endelig udtryktes der i åbningsafgørelsen alvorlig tvivl med hensyn til overensstemmelsen af rabatterne til de forskellige luftfartsselskaber med det markedsøkonomiske princip.

(77)

Eftersom luftfartsselskaberne var aktører på et konkurrencepræget marked, og eftersom enhver fordel, som de opnåede, gav dem mulighed for at styrke deres position på dette marked, vurderedes det i åbningsafgørelsen, at rabatter på afgifterne med sandsynlighed ville påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne og ville fordreje eller true med at fordreje konkurrencen.

(78)

Det konkluderedes foreløbigt i åbningsafgørelsen, at de nedsatte afgifter udgjorde statsstøtte til de pågældende (Germanwings, TUIFly og Ryanair).

(79)

I åbningsafgørelsen analyseredes det, om de nedsatte afgifter kunne være forenelig startstøtte i henhold til afsnit 5 i retningslinjerne for luftfart fra 2005. I sin vurdering satte Kommissionen spørgsmålstegn ved, om de forskellige betingelser for forenelighed af startstøtte var opfyldt.

(80)

Især hed det i åbningsafgørelsen, at:

(81)

Endelig konkluderede Kommissionen foreløbigt, at de nedsatte rabatter ikke kunne anses for forenelig startstøtte, og at de derfor ikke opfyldte alle betingelserne i afsnit 5 i retningslinjerne for luftfart fra 2005.

(82)

Der var indgået to markedsføringsaftaler med Ryanair og dets datterselskab AMS. I henhold til den første aftale indgået mellem Ryanair og FZG betalte sidstnævnte […] EUR til Ryanair for forskellige markedsføringsaktiviteter udført af Ryanair.

(83)

En anden aftale blev indgået den 6. oktober 2008 mellem delstaten Rheinland-Pfalz, repræsenteret ved ministeriet for økonomi, trafik, landbrug og vinavl, og AMS. Hverken FGAZ eller FZG er part i denne aftale. I henhold til aftalen varetog AMS forskellige markedsføringsaktiviteter, f.eks. indsættelse af link til websteder udpeget af delstaten og korte tekster om delstaten Rheinland-Pfalz på Ryanairs websted. I løbet af det første år betalte delstaten AMS i alt […] EUR, mens tjenesterne var reduceret for det andet år, hvor delstaten skulle have betalt […] EUR.

(84)

Da Ryanair indstillede sine ruter til og fra Zweibrücken efter mindre end ét år, blev markedsføringsaftalen for det andet år i sidste ende ophævet, og prisen for det første år blev nedsat til […] af det aftalte beløb. I praksis betalte delstaten Rheinland-Pfalz derefter i alt 320 833 EUR til AMS for markedsføringstjenester. AMS udførte tilsyneladende alle de aftalte aktiviteter.

(85)

I åbningsafgørelsen bemærkedes det indledningsvis, at delstaten Rheinland-Pfalz' betalinger til AMS/Ryanair involverer statsmidler og kan tilregnes staten. For så vidt som den pris, som Rheinland-Pfalz betalte, oversteg den økonomiske værdi af de tjenester, som AMS/Ryanair leverede, udgør dette forhold et tab af statsmidler.

(86)

For at vurdere, om markedsføringsaftalerne gav AMS/Ryanair en fordel, skulle Kommissionen igen anvende det markedsøkonomiske princip. Den bemærkede, at i Zweibrücken lufthavn havde kun Ryanair modtaget markedsføringsstøtte i et sådant omfang, at betalingerne tilsyneladende ikke var betinget af, at markedsføringsforanstaltningerne havde en målelig virkning (f.eks. en stigning i passagertallet), og det fremgik ikke, om delstaten Rheinland-Pfalz havde kontrol over leveringen af markedsføringstjenester fra AMS/Ryanair. Det bemærkedes videre i åbningsafgørelsen, at markedsføringsaftalen klart var knyttet til ruten Zweibrücken — London-Stansted, således at den kunne betragtes som et incitament for den nye rute, som Ryanair åbnede i oktober 2008. Eftersom Ryanair opnåede direkte fordele ved markedsføringsaktiviteterne, konkluderedes det, at Ryanair i det mindste burde have afholdt en del af de tilknyttede omkostninger. Endelig var det ifølge Kommissionen tvivlsomt, om delstaten Rheinland-Pfalz havde handlet som en markedsøkonomisk operatør og dermed havde givet AMS/Ryanair en fordel.

(87)

Da markedsføringsstøtten kun blev givet til AMS/Ryanair, var det klart, at foranstaltningen var selektiv. Af de samme grunde som anført for de nedsatte lufthavnsafgifter konstateredes det i åbningsafgørelsen, at foranstaltningen påvirkede samhandelen mellem medlemsstaterne og fordrejede eller truede med at fordreje konkurrencen. Det konkluderedes derfor, at markedsføringsstøtten udgjorde statsstøtte som omhandlet i traktatens artikel 107, stk. 1.

(88)

I åbningsafgørelsen analyseredes det, om markedsføringsstøtten til AMS/Ryanair kunne være forenelig startstøtte i henhold til afsnit 5 i retningslinjerne for luftfart fra 2005. I sin vurdering satte Kommissionen spørgsmålstegn ved, om de forskellige betingelser for forenelighed af startstøtte var opfyldt. Begrundelserne var i det væsentlige de samme som anført i betragtning 80 til denne afgørelse vedrørende foreneligheden af de nedsatte afgifter. Kommissionen konkluderede følgelig, at markedsføringsstøtten ikke udgør forenelig startstøtte.

(89)

De tyske myndigheder anførte for det første, at de ikke var enige med Kommissionen i, at opførelsen af lufthavnsinfrastruktur er en økonomisk aktivitet. Tyskland påpegede, at Kommissionen primært har lagt Rettens dom i Leipzig/Halle-sagen til grund, og bemærkede, at en appel af denne dom stadig verserede for Domstolen, og forbeholdt sig sin holdning, indtil Domstolen har truffet sin afgørelse.

(90)

De tyske myndigheder gjorde for det andet gældende, at ingen af de infrastrukturinvesteringer, der var foretaget inden 2006, hvor Zweibrücken lufthavn indledte sine kommercielle aktiviteter, var underlagt statsstøttereglerne. Indtil 2006 var lufthavnen kun blevet anvendt til almene og militære luftfartsformål, og de tyske myndigheder hævdede, at levering af lufthavnstjenester til sådanne formål ikke udgør en økonomisk aktivitet. Tyskland hævdede, at eventuel statslig finansiering under ingen omstændigheder fordrejede eller truede med at fordreje konkurrencen og ikke påvirkede samhandelen mellem medlemsstaterne som følge af det begrænsede omfang af aktiviteterne i Zweibrücken lufthavn indtil 2006 (der var aldrig mere end 30 000 passagerer om året indtil 2006).

(91)

De tyske myndigheder anførte for det tredje, at de fleste investeringer, der modtog offentlige tilskud, henhørte under det offentlige myndighedsområde. De understregede, at størstedelen af disse investeringer var nødvendige for at garantere operationssikkerheden i lufthavnen (især efter et påbud fra den relevante tilsynsførende sikkerhedsmyndighed og klager fra pilotsammenslutningen »Cockpit«). Alle de foranstaltninger, der havde til formål at garantere operationssikkerhed i lufthavnen, henhørte derfor under det offentlige myndighedsområde.

(92)

Tyskland anfægtede på det kraftigste den opfattelse, at foranstaltninger, der henhører under det offentlige myndighedsområde, kan give den pågældende lufthavn en fordel, hvis samme finansiering ikke blev ydet på ikkediskriminerende vilkår til alle andre lufthavne i medlemsstaten. Tyskland anførte, at finansiering til foranstaltninger, der henhører under det offentlige myndighedsområde, ikke udgør statsstøtte, uanset om en eller alle lufthavne skal afholde omkostningerne til sådanne foranstaltninger. I denne henseende bør begrebet »det offentlige myndighedsområde« fortolkes ensartet, navnlig i lyset af de forskellige måder, hvorpå medlemsstaterne definerer begrebet.

(93)

Tyskland fremlagde en liste over investeringer, der var foretaget inden for det offentlige myndighedsområde i perioden 2006-2009 (til sammenligning beløb den samlede investering sig til 22 476 812 EUR i denne periode).

Tabel 7

Oversigt over omkostninger, der henhører under det offentlige myndighedsområde, fremlagt af Tyskland  (22)

(94)

Leveringen af sikkerhedsforanstaltninger i lufthavnen er ifølge Tyskland underlagt § 8 i Luftsicherheitsgesetz (lov om luftfartssikkerhed), mens foranstaltninger vedrørende driftssikkerhed, flyvekontrol og luftfartssikkerhed er underlagt § 27c, stk. 2, i Luftverkehrsgesetz (lov om luftfart). Meteorologiske tjenester og brandvæsen henhører under det offentlige myndighedsområde, uanset om der er tale om investeringer eller driftsudgifter.

(95)

Med hensyn til flyvekontrol- og luftfartssikkerhedsforanstaltninger skal finansieringen af disse aktiviteter ses i lyset af § 27c, stk. 2, i Luftverkehrsgesetz. Der skelnes i denne bestemmelse mellem visse lufthavne, hvor finansieringen af disse sikkerhedsforanstaltninger på forbundsplan anses for at være nødvendig af hensyn til sikkerheden og transportpolitiske interesser, og andre lufthavne, hvor sådanne foranstaltninger ikke anses for at være strengt nødvendige ud fra et forbundsperspektiv. Det er derfor begrundet, at delstaten offentligt finansierer flyvekontrol- og sikkerhedsforanstaltninger i regionale lufthavne, som f.eks. Zweibrücken, da lufthavnen ellers selv skulle afholde disse omkostninger. Finansieringen af flyvekontrol- og flyvesikkerhedsforanstaltninger er derfor i alle tilfælde ifølge Tyskland en del af det offentlige myndighedsområde, hvad enten de finansieres direkte af staten på forbundsniveau eller af delstaterne.

(96)

Endvidere reguleres omkostninger til brandvæsenet ifølge Tyskland ikke på forbundsniveau, men hører under delstaternes kompetence, og derfor finansieres brandvæsenet ikke af staten i alle lufthavne. Forskelsbehandlingen er ifølge Tyskland forankret i både historiske og objektive årsager. Det ligger især i lufthavnsvirksomhedens karakter, at mindre regionale lufthavne ikke kan bære de store faste omkostninger, som et brandvæsen skaber, og at disse derfor skal bæres af den respektive delstat.

(97)

Med hensyn til renoveringen af start- og landingsbanen anførte Tyskland, at de tilknyttede foranstaltninger henhører under det offentlige myndighedsområde, da de var tvingende nødvendige, for at Zweibrücken lufthavn kunne anvendes sikkert. Tyskland hævdede i denne henseende, at lufthavnen uden disse foranstaltninger end ikke kunne anvendes til militære formål. Renoveringen var derfor nødvendig for at sikre, at lufthavnen overhovedet kunne anvendes til militære og almene formål. Tyskland hævder følgelig, at omkostningerne til renovering ikke alene er knyttet til kommerciel luftfart.

(98)

I denne henseende anførte Tyskland, at selve renoveringen og de dermed forbundne omkostninger skyldtes lufthavnens tidligere militære anvendelse. Ifølge Tyskland indebar dette arbejde en række farer, da tilstedeværelsen af ueksploderede bomber fra krigen ikke kunne udelukkes. Der blev faktisk fjernet to ueksploderede bomber under renoveringen.

(99)

Ellers omfattede renoveringsarbejdet bl.a. tilpasning af start- og landingsbanen til moderne standarder med hensyn til bredde, fornyelse af drænsystem, navigations- og varselslys, skilte, nødstrømforsyning med parallelt net og forlængelse af hegn og rullevej. Klager fra pilotsammenslutningen »Cockpit« indeholdt anmodninger om renovering af lys, skilte og rullevej. En anden vigtig del af renoveringen var omorganiseringen af lufthavnssikkerheden, herunder nye hegn, døre, videoovervågning og samtaleanlæg, installation af skydedøre, kabelkanaler osv.

(100)

Endelig hævder Tyskland, at lukning af Zweibrücken lufthavn aldrig var blevet anset for en mulig løsning, da den fortsatte drift af lufthavnen var nødvendig af hensyn til de militære og almene luftfartsformål, den også blev anvendt til. I denne henseende hævdede Tyskland videre, at en lukning og nedbrydning af lufthavnen ville medføre ubegrundede omkostninger, der langt oversteg de investerede omkostninger. Tyskland fremlagde dog ingen estimater over omkostningerne i forbindelse med en lukning eller en sammenligning mellem disse omkostninger og omkostningerne til dens fortsatte drift.

(101)

På den baggrund anførte Tyskland, at levering af lufthavnstjenester til kommerciel luftfart er rentabel. Tyskland hævdede, at størstedelen af omkostningerne under alle omstændigheder skulle afholdes for at levere lufthavnstjenester til militære og almene luftfartsbrugere (infrastruktur osv.), således at der kun opstår begrænsede yderligere omkostninger ved også at betjene kommerciel luftfart, som samtidig generere yderligere indtægter.

(102)

Tyskland hævdede, at den offentlige finansiering af infrastrukturen i Zweibrücken lufthavn ikke fordrejer konkurrencen og ikke påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne. Tyskland hævdede videre, at hverken en fordrejning af konkurrencen eller en påvirkning af handelen alene kunne udledes af det forhold, at der findes andre lufthavne i nærheden af Zweibrücken. Tyskland hævdede, at Zweibrücken lufthavn ikke konkurrerer med de lufthavne, der er anført i åbningsafgørelsen, først og fremmest ikke med Saarbrücken lufthavn.

(103)

Med hensyn til forholdet mellem Zweibrücken lufthavn og Saarbrücken lufthavn anførte Tyskland, at de to lufthavne supplerer hinanden snarere end konkurrerer mod hinanden. Tyskland forklarede, at de to lufthavne har forskellige profiler, fordi de har hver deres infrastruktur: Saarbrücken lufthavns passagerinfrastruktur er af højere kvalitet (f.eks. en moderne terminalbygning), og den har fokus på ruteflyvninger og forretningsrejsende. Zweibrücken lufthavn har på den anden side en længere start- og landingsbane med højere vægtkapacitet, så den er mere velegnet til tungere fly, der flyver lange distancer eller transporterer fragt. Ifølge Tyskland har Zweibrücken lufthavn derfor fokus på charterflyvninger og fragt.

(104)

På grundlag af opfattelsen af komplementaritet mellem lufthavnene i Zweibrücken og Saarbrücken er der ifølge Tyskland planer om et tættere samarbejde mellem de to lufthavne. De respektive delstatsregeringer har ifølge Tyskland allerede besluttet at samarbejde tættere i fremtiden og har planer om at skabe en fælles lufthavn (»Saar-Pfalz lufthavn«) med to lokaliteter (Saarbrücken og Zweibrücken). Samarbejdet ventes at føre til synergieffekter og besparelser. Endelig fremhævede Tyskland efterspørgslen efter luftfartstjenester i regionen (de to lufthavne har tilsammen har allerede 750 000 passagerer) og oplyste, at Saarbrücken og Zweibrücken kun i samarbejde kan opfylde denne efterspørgsel i tilstrækkelig grad, især fordi de øvrige nabolufthavne ikke kan tjene som erstatninger. Ifølge Tyskland vil den nye »Saar-Pfalz lufthavn« derfor ikke konkurrere med nabolufthavnene, som f.eks. Luxembourg, Metz-Nancy-Lorraine og Frankfurt-Hahn.

(105)

Selv om den offentlige finansiering af infrastrukturforanstaltninger blev anset for at udgøre statsstøtte, er den ifølge Tyskland forenelig med det indre marked, da den er i overensstemmelse med de betingelser, der er fastsat i punkt 61 i retningslinjerne for luftfart fra 2005. Inden Tyskland gennemgik hvert krævet element, fremhævede det, at investeringerne i infrastruktur i Zweibrücken var relativt beskedne i forhold til investeringer, der er blevet anset for forenelige med det indre marked i andre offentligt finansierede regionale lufthavne, og kun havde til formål at omdanne eksisterende militær infrastruktur til civil anvendelse.

(106)

Tyskland anførte for det første, at den offentlige støtte til infrastrukturinvesteringer opfylder et veldefineret mål af fælles interesse: Infrastrukturinvesteringerne blev foretaget i et område, der modtager støtte under Samhørighedsfonden, med det formål at forbedre de regionale økonomiske strukturer. Tyskland påpegede, at EU-finansiering (som blev ydet fra og med 1991 gennem programmerne Konver I, Konver II og Perifra) blev anvendt til at omdanne militær infrastruktur til civile formål, herunder f.eks. modernisering og etablering af et tårn og dræning af start- og landingsbanen. Tyskland kunne angiveligt ikke forstå, hvorfor Kommissionen nærer i tvivl med hensyn til målet af fælles interesse, når den har deltaget i finansieringen af ombygningen af den tidligere militære flyveplads.

(107)

I en historisk sammenhæng medførte tilbagetrækningen af de amerikanske væbnede styrker fra flyvebasen i Zweibrücken i 1991 betydelige strukturproblemer i området omkring Zweibrücken, f.eks. en ledighedsprocent på 20 % i byen Zweibrücken. Tyskland anførte, at omdannelsen af flyvepladsen til en civil lufthavn derfor havde til formål at skabe arbejdspladser og forbedre den regionale økonomiske infrastruktur. Tyskland oplyste videre, at de tjenester, lufthavnen leverer, er uundværlige for regionen, og at den regionale økonomi i høj grad er afhængig af en lettilgængelig luftfartsinfrastruktur.

(108)

Tyskland hævdede, at Kommissionens eneste grund til at tvivle på overensstemmelsen med dette kriterium tilsyneladende igen var nærheden af og den påståede konkurrence med Saarbrücken lufthavn. Tyskland anførte som svar herpå igen, at de to lufthavne supplerer hinanden og således ikke konkurrerer med hinanden. Nærheden til andre regionale lufthavne havde ifølge Tyskland desuden ingen betydning for spørgsmålet om, hvorvidt den støttede infrastruktur opfylder et mål af fælles interesse. Tyskland anførte videre, at den eneste relevante faktor var delstaten Rheinland-Pfalz' interesse, da den ønskede at tjene de fælles interesser inden for dens eget område uden at være afhængig af infrastruktur, der er beliggende i andre regioner.

(109)

Tyskland forklarede, at infrastrukturen er nødvendig og står i forhold til det fastlagte mål. Infrastrukturinvesteringerne blev ifølge Tyskland i alle tilfælde foretaget for at supplere og udvide eksisterende infrastruktur uden at opføre unødvendigt omfattende eller dyre ekstra faciliteter. Tyskland understregede, at der ikke blev opført en ny lufthavn i Zweibrücken, men at en tidligere militær lufthavn blot blev ombygget til civil anvendelse. Tyskland understregede videre, at infrastrukturen er nødvendig for at skabe arbejdspladser. I delstaten Rheinland-Pfalz blev der ifølge Tyskland skabt omkring 5 000 arbejdspladser direkte eller indirekte i forbindelse med Zweibrücken lufthavn. Ud af disse 5 000 arbejdspladser blev de 2 708 skabt direkte og indirekte ved lufthavnen eller i det omkringliggende område indtil 2011. Disse arbejdspladser hjalp med at sænke de sociale udgifter (25 mio. EUR om året) og generere skatteindtægter. Tyskland anførte videre, at arbejdspladser er særligt vigtige i dette område, hvor ledigheden, som i øjeblikket er 2 %, ligger over gennemsnittet for delstaten. Ifølge Tyskland er betydningen af lufthavnen for den regionale økonomi fremhævet i to ekspertudtalelser (23).

(110)

Tyskland understregede igen, at nærheden til Saarbrücken lufthavn ikke undergraver nødvendigheden og proportionaliteten af infrastrukturen i Zweibrücken. Ifølge Tyskland er infrastrukturen i Zweibrücken nødvendig for store og tunge fly, fordi de kun kan lande i Zweibrücken, da start- og landingsbanen i Saarbrücken ikke har den nødvendige længde. Tyskland anførte videre, at Zweibrücken også giver mulighed for natflyvninger, hvilket er vigtigt for fragtflyvninger.

(111)

Tyskland anførte, at der er tilfredsstillende udsigter for anvendelse af infrastrukturen på mellemlang sigt. Passagertallet for Zweibrücken lufthavn steg fra kun 17 732 passagerer i 2005 til 223 165 passagerer i 2011. Tyskland forklarede, at kun de forventede passagertal er relevante under dette kriterium, og at der ifølge de relevante prognoser er et stigende behov i regionen. Med henvisning til prognoseundersøgelse foretaget af »Desel Consulting« og »Airport Research GmbH« i 2009 hævdede Tyskland, at der inden 2025 kan forventes en stigning til mindst 1 350 000 passagerer i Zweibrücken lufthavn.

(112)

Tyskland understregede igen, at nærheden af Saarbrücken lufthavn ikke forringede Zweibrückens udsigter for anvendelse på mellemlang sigt. Tyskland fremlagde prognoser, der viser, at Saarbrücken lufthavn også kunne forvente stigende passagertal, og at det planlagte samarbejde mellem de to lufthavne ville sikre, at de fremover ikke kommer til at konkurrere om de samme passagerer.

(113)

Tyskland anførte, at alle potentielle brugere på lige vilkår og uden forskelsbehandling har adgang til infrastrukturen. Afgiftsplanen fra 2005 gælder i princippet på samme måde og på lige vilkår for alle brugere af lufthavnen. Tyskland oplyste, at der i praksis var indgået aftaler om visse afvigelser fra den officielle afgiftsplan for rute- og charterflyvninger, men fastholdt, at de nedsatte afgifter for det første år og rabatterne på lige vilkår blev tilbudt alle luftfartsselskaber med sammenlignelige kvoter.

(114)

Tyskland forklarede, at udviklingen i samhandelen ikke påvirkes i et omfang, der strider mod den fælles interesse, på grundlag af de allerede fremsatte argumenter. Ifølge Tyskland var foranstaltningerne nødvendige, fordi Zweibrücken lufthavn ikke kan erstattes af Saarbrücken lufthavn. Tyskland anførte videre, at infrastrukturinvesteringerne alene vedrørte foranstaltninger, der var nødvendige af hensyn til lufthavnens driftssikkerhed. Tyskland understregede, at moderniseringen af start- og landingsbanen i denne sammenhæng ville have været nødvendig, selv om lufthavnen ikke var blevet gjort tilgængelig for kommerciel luftfart.

(115)

Med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt drift af en lufthavn er en økonomisk aktivitet, gentog Tyskland, at lufthavnen blev anvendt til almene og militære luftfartsformål, inden lufthavnen begyndelse af levere tjenester til kommerciel luftfart i 2006. I denne henseende anførte Tyskland, at finansiering af driften af lufthavnen med hensyn til disse aktiviteter ikke udgør en økonomisk aktivitet.

(116)

Tyskland hævdede videre, at størstedelen af FZG's underskud, som dækkes af FGAZ via aftalen om overførsel af over- og underskud, kan tilskrives FZG's varetagelse af opgaver, der henhører under det offentlige myndighedsområde. Betaling af omkostninger, der er forbundet med udøvelsen af offentlig myndighed, kan ifølge Tyskland ikke udgøre statsstøtte.

(117)

Med hensyn til de øvrige elementer af definitionen af statsstøtte i traktatens artikel 107, stk. 1, henviste Tyskland til de argumenter, det har fremsat i denne henseende, for så vidt angår foranstaltningerne vedrørende infrastrukturinvesteringer, og anførte, at de også gælder her.

(118)

Tyskland hævdede, at de årlige betalinger, som dækker FZG's underskud, er i overensstemmelse med principperne i beslutningen om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2005. Tyskland anførte, at lufthavnens driftslicens, der pålægger den at levere lufthavnstjenester, udgør en overdragelsesakt. Lufthavnen har ifølge Tyskland i hvert tilfælde »faktisk« fået til opgave at levere en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Selv om Kommissionen konkluderer, der ikke findes en overdragelsesakt, er driftsstøtten til lufthavnen ifølge Tyskland alligevel i overensstemmelse med reglerne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse og skal derfor anses for forenelige med det indre marked.

(119)

Tyskland afviste desuden Kommissionens påstand om, at pligten til at drive lufthavnen i henhold til lufthavnens driftslicens automatisk ophører, hvis lufthavnen indstiller sin drift. Den finansielle støtte, der er ydet til lufthavnen, har ifølge Tyskland til formål at sætte den i stand til at fortsætte driften og dermed opfylde sin pligt til at drive lufthavnen, dvs. til at levere den tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, den har fået overdraget. Tyskland hævdede videre, at en afgørende del af pligten til at drive lufthavnen er at forhindre, at den lukkes.

(120)

Med henvisning til medlemsstaternes vide beføjelser til at definere, hvad der udgør en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, påpegede Tyskland, at det faktisk havde beføjelse til at fastsætte nødvendigheden og omfanget af den tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, det pålagde lufthavnen. For så vidt som Kommissionen havde henvist til nærheden af Saarbrücken lufthavn, understregede Tyskland igen, at regionen uden de to lufthavne ville lide under en alvorlig underforsyning af lufthavnstjenester, hvilket gjorde det nødvendigt at pålægge begge lufthavne en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse.

(121)

Selv om driftsstøtten blev anset for ikke at være fritaget for anmeldelse i henhold til beslutningen om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2005, ville den ifølge Tyskland være forenelig med retningslinjerne for luftfart fra 2005.

(122)

Fra begyndelsen understregede Tyskland, at en stor del af de dækkede underskud skyldes det forhold, at lufthavnen udførte aktiviteter, der henhører under det offentlige myndighedsområde. Tyskland påpegede desuden, at aftalen om overførsel af over- og underskud ikke dækker omkostninger, som en lufthavnsoperatør »normalt« skal afholde. I denne sammenhæng kan en stor del af de omkostninger, der ikke vedrører gennemførelsen af aktiviteter, der henhører under det offentlige myndighedsområde, ifølge Tyskland tilskrives Zweibrücken lufthavns særlige historie og er i denne forstand ikke »normale omkostninger«. Tyskland oplyste, at lufthavnen har pligt til at levere almindelige luftfartstjenester og havde pådraget sig omkostninger i forbindelse med ombygningen af den eksisterende militære infrastruktur.

(123)

Tyskland hævdede, at betingelserne i afsnit 4.2 og 4.3 i retningslinjerne for luftfart fra 2005 under alle omstændigheder »faktisk« var opfyldt. Tyskland anførte, at tilstedeværelsen af overkompensation kan udelukkes, eftersom kun de faktiske underskud dækkes.

(124)

Med hensyn til banklånet anførte Tyskland, at Sparkasse Südwestpfalz, som ydede lånet, er en almindelig kommerciel bank og handlede som sådan, da den ydede lånet. Det betyder, at beslutningen om at yde lånet ikke kan tilregnes staten. Tyskland anførte videre, at FZG, da det optog lånet, sammenlignede tilbud fra forskellige banker, og at lånet fra Sparkasse var i overensstemmelse med markedsvilkår.

(125)

Med hensyn på delstatens fulde garanti for lånet anførte Tyskland, at det er normal kommerciel praksis, at en aktionær stiller garanti for de lån, dens datterselskaber optager. Tyskland hævdede, at lånet under alle omstændigheder alene blev anvendt til moderniseringen af start- og landingsbanen, som var nødvendig af hensyn til sikkerheden og derfor henhørte under det offentlige myndighedsområde. Da den foranstaltning, der blev finansieret af lånet, derfor ikke var underlagt reglerne om statsstøtte, udgør delstatens garanti ifølge Tyskland heller ikke støtte. Selv om Kommissionen fandt, at garantien var omfattet af reglerne om statsstøtte, opnåede FZG ifølge Tyskland ingen fordele, da renten på det garanterede lån var højere end tilsvarende lån, som FGAZ blev ydet uden sikkerhedsstillelse.

(126)

Med hensyn til den interne likviditetspulje hævdede Tyskland, at delstatens interne likviditetspulje er en normal ordning, der anvendes i forholdet mellem moderselskaber og datterselskaber. Tyskland anførte, at likviditetspuljen er et finansielt instrument, som delstaten etablerede i 2002. Delstatens institutioner og privatretlige organer, hvori delstaten har en andel på mere end 50 %, kan deltage i likviditetspuljeordningen. Tyskland forklarede, at den daglige saldo i likviditetspuljen forvaltes af delstatens »Landeshauptkasse«.

(127)

Likviditetspuljen finansieres ifølge Tyskland ikke direkte ud af delstatens budget, men af deltagernes overskydende likviditet. Tyskland forklarede videre, at et likviditetsoverskud i likviditetspuljen investeres på kapitalmarkederne. På samme måde dækkes et underskud af lån indhentet på kapitalmarkedet. Tyskland anførte derfor, at finansiel støtte fra likviditetspuljeordningen ikke ydes via statsmidler og heller ikke kan tilregnes staten.

(128)

Selv om der ikke kræves sikkerhed fra de virksomheder, der nyder godt af likviditetspuljen, er de ifølge Tyskland under delstatens tilsyn, og som hovedaktionær i FGAZ kan delstaten altid anmode om sikkerhed.

(129)

Det er efter Tysklands vurdering økonomisk fornuftigt, at moderselskabet sætter sine datterselskaber i stand til at finansiere sig selv til renter, der svarer til de renter, som moderselskabet — i dette tilfælde delstaten Rheinland-Pfalz — selv kan opnå. Finansieringen via likviditetspuljen kan derfor ifølge Tyskland ikke sammenlignes med et klassisk lån. Tyskland hævdede endelig, at delstaten aldrig har indskudt midler fra sit almindelige budget i likviditetspuljen, men i stedet efter behov har indhentet den nødvendige kapital på markedet.

(130)

Tyskland anførte, at lånet, garantien og likviditetspuljen ikke udgør statsstøtte og fremsatte ingen argumenter vedrørende deres forenelighed.

(131)

Tyskland hævdede, at aftalerne mellem Zweibrücken lufthavn og de forskellige luftfartsselskaber ikke indebærer statsstøtte, da de ikke kan tilregnes staten. FZG var ifølge Tyskland ansvarlig for at forhandle og indgå disse aftaler, som alene vedrørte kommercielle opgaver. Aftalerne blev drøftet i FZG's tilsynsråd, men delstaten Rheinland-Pfalz blev ifølge Tyskland kun indirekte inddraget via dens repræsentanter i FGAZ' tilsynsråd. Tyskland anførte videre, at delstaten ikke direkte deltog i forhandlingerne om rabatter med luftfartsselskaberne. Tyskland anførte endelig, at tilregnelse ikke kunne ske, blot fordi afgiftsplanen skulle godkendes af en offentlig tilsynsmyndighed i henhold til § 43a i LuftVZO, der er et generelt lovkrav, som gælder for både offentlige og private lufthavne.

(132)

Tyskland fandt videre, at de rabatter, der blev indrømmet de forskellige luftfartsselskaber, ikke gav dem en selektiv fordel, da rabatterne var tilgængelige for alle interesserede luftfartsselskaber på lige vilkår. Rabatterne ville ifølge Tyskland kun indebære en selektiv fordel, hvis de ikke var tilgængelige på lige vilkår, og hvis et luftfartsselskab havde betalt højere eller lavere afgifter end de øvrige, uden at der havde været en objektiv begrundelse for en sådan forskel.

(133)

Indrømmelsen af rabatter var ifølge Tyskland samtidig økonomisk fordelagtig for FZG, da dette gav luftfartsselskaberne mulighed for at etablere sig i en lufthavn, der netop var åbnet for kommerciel luftfart. Tyskland anførte, at lufthavnen ved at indrømme rabatterne fordelte risikoen i forbindelse med åbning af en ny rute mellem sig selv og luftfartsselskaberne, samtidig med at det gav begge parter mulighed for at opnå gevinst via de forøgede passagertal. Tyskland hævdede, at luftfartsselskaberne uden rabatterne ikke ville have etableret sig i Zweibrücken.

(134)

Tyskland anførte, at rabatterne til luftfartsselskaberne skulle anses for en mulighed for at generere yderligere indtjening til FZG, da de faste omkostninger til drift af lufthavnen under alle omstændigheder skulle afholdes (for at levere tjenester til almene og militære luftfartsformål), mens etableringen af nye luftfartsselskaber kun medfører meget marginale variable ekstraomkostninger. Fordi betjeningen af nye luftfartsselskaber ikke medførte bemærkelsesværdige højere omkostninger, var det ifølge Tyskland ikke nødvendigt på forhånd at udarbejde forretningsplaner for at afgøre, om en aftale med et luftfartsselskab ville sikre bedre rentabilitet.

(135)

De nedsatte lufthavnsafgifter er ifølge Tyskland ikke selektive, fordi de blev indrømmet på lige vilkår. Tyskland fandt derfor, at der ikke var tale om fordrejning af konkurrencen. Tyskland hævdede, at luftfartsselskaberne ikke kunne opnå en stærkere position på markedet ved hjælp af disse rabatter.

(136)

Tyskland anførte, at rabatterne til de forskellige luftfartsselskaber ikke udgør statsstøtte, og fremsatte ingen argumenter vedrørende deres forenelighed.

(137)

Tyskland understregede, at markedsføringsaftalerne mellem delstaten og AMS er indgået uafhængigt af FZG. Formålet med markedsføringsaftalerne var ifølge Tyskland at indkøbe markedsføringstjenester til markedspris, som primært ville promovere delstaten Rheinland-Pfalz som destination for turisme og erhvervsaktiviteter. Da markedsføringsaftalen ikke specifikt havde til formål at promovere lufthavnen, er der ifølge Tyskland ingen forbindelse mellem markedsføringsforanstaltningerne og passagertallene. Tyskland anførte, at markedsføringsforanstaltningerne tilfældigvis også havde til formål at promovere Zweibrücken lufthavn.

(138)

Tyskland understregede, at delstaten ved at indgå markedsføringsaftalen blot indkøbte markedsføringstjenester til markedspris, og at aftalen ikke indebar statsstøtte og ikke skulle vurderes som en støtteforanstaltning til fordel for et luftfartsselskab i henhold til retningslinjerne for luftfart fra 2005.

(139)

Ryanair hævdede, at de rabatter, som FZG indrømmede forskellige luftfartsselskaber, ikke indebar statsstøtte, da de var i overensstemmelse med det markedsøkonomiske princip. Når det markedsøkonomiske princip anvendes på forholdet mellem lufthavn og luftfartsselskaber, burde det ifølge Ryanair kun undersøges, om aftalen sikrede lufthavnen bedre rentabilitet. Ryanair fandt, at alle infrastrukturomkostninger og faste driftsomkostninger skulle behandles som irreversible omkostninger (»sunk costs«). Ifølge Ryanair burde Kommissionen ved vurderingen af, om aftalen var i overensstemmelse med det markedsøkonomiske princip, derfor udelukkende tage de ekstraomkostninger, som knytter sig direkte til lufthavnens levering af lufthavnstjenester til det pågældende luftfartsselskab, i betragtning og undersøge, om de samlede indtægter, som følger af aftalen, overstiger disse ekstraomkostninger. I denne sammenhæng understregede Ryanair, at ingen af infrastrukturomkostningerne var opstået i forbindelse med aftalen mellem Ryanair og FZG, og at de derfor ikke burde medregnes som meromkostninger i forbindelse med denne aftale.

(140)

Ved vurderingen af indtægterne skulle Kommissionen ifølge Ryanair også tage hensyn til eksterne netværksvirkninger, der kunne forventes at gøre sig gældende, når FZG og Ryanair indgik aftalen om lufthavnstjenester i 2008. Det forhold, at disse eksterne netværksvirkninger i sidste ende ikke gjorde sig gældende, kunne ifølge Ryanair ikke forudses og er derfor ikke relevant.

(141)

Ryanair forklarede videre, at rabatterne ikke selektivt begunstigede Ryanair. Ryanair hævdede, at den rabat, der blev givet i det første driftsår, blev indrømmet som anerkendelse af den betydelige kommercielle risiko, selskabet påtog sig, da det planlagde ruter året rundt til en lufthavn, der på daværende tidspunkt var ukendt. I forbindelse med Zweibrücken havde Ryanair ingen grund til at påtage sig en sådan kommerciel risiko uden incitamentsmekanismer.

(142)

Ryanair anførte desuden, at lignende mekanismer blev tilbudt andre luftfartsselskaber, dvs. at rabatten på lufthavnsafgifter i det første driftsår blev indrømmet alle luftfartsselskaber, der åbnede nye ruter fra Zweibrücken. Ryanair understregede navnlig, at dets aftale med FZG indeholdt en klausul om, at »[D]enne aftale indgås på et ikke-eksklusivt grundlag. Parterne er enige om, at de betingelser, der gives Ryanair i henhold til aftalen, også på et gennemsigtigt og ikkediskriminerende grundlag er tilgængelige for andre luftfartsselskaber, der forpligter sig til et tilsvarende omfang af luftfartsaktiviteter i lufthavnen« (24).

(143)

Ryanair anførte, at aftalerne mellem selskabet og FZG under ingen omstændigheder indebærer statsstøtte, da de ikke kan tilregnes staten. Ryanair hævdede, at de beviser, Kommissionen havde anvendt til at påvise tilregnelse til staten, ikke er tilstrækkelige, da de afspejler de offentlige myndigheders interesse i lufthavnens forretningsforbindelser og fremtid, men ikke påviser, at de offentlige myndigheder rent faktisk har været involveret i FZG's forhandlinger og aftaler med Ryanair.

(144)

Ryanair fremlagde endvidere en række notater udarbejdet af Oxera og en analyse foretaget af professor Damien P. McLoughlin.

(145)

Oxera fandt, at Kommissionens fremgangsmåde, som består i kun at acceptere referencelufthavne, som ligger inden for det samme forretningsområde som den lufthavn, undersøgelsen drejer sig om, er forkert.

(146)

Oxera hævdede, at markedsreferencepriserne hos referencelufthavnene ikke påvirkes af den statsstøtte, der er tildelt de omkringliggende lufthavne. Det er derfor muligt at anslå en pålidelig referencemarkedsværdi i forbindelse med vurderingen af markedsøkonomiprincippet.

(147)

Ifølge Oxera:

(148)

Oxera hævdede, at rentabilitetsanalysen, som det har foretaget i sine rapporter, der er blevet forelagt Kommissionen, følger de principper, som en fornuftig privat investor ville vælge, og afspejler den tilgang, som udspringer af Kommissionens tidligere afgørelser.

(149)

Følgende principper understøtter rentabilitetsanalysen:

(150)

Denne rapport har til formål at beskrive den forretningsmæssige logik, der ligger til grund for de regionale lufthavnes beslutninger om at købe annonceplads på Ryanair.com fra AMS.

(151)

I henhold til rapporten findes der et stort antal meget stærke, kendte og ofte anvendte lufthavne. Svagere konkurrenter skal overvinde forbrugernes statiske indkøbsadfærd for at udvide deres virksomhed. De mindre, regionale lufthavne skal finde en blivende måde at viderebringe budskabet om deres mærke til så stort et publikum som muligt. De traditionelle former for markedsføringskommunikation kræver udgifter, som overstiger deres midler.

(152)

Ryanair indgav yderligere rapporter udarbejdet af dets rådgiver Oxera. I disse rapporter beskrev Oxera de principper, der ifølge luftfartsselskabet bør tages i betragtning i forbindelse med vurderingen af opfyldelsen markedsøkonomiprincippet i rentabilitetsanalysen af på den ene side aftalen om lufthavnstjenester mellem Ryanair og lufthavne og på den anden side markedsføringsaftalerne mellem AMS og de samme lufthavne (25). Ryanair understregede, at disse rapporter ikke på nogen måde ændrer selskabets holdning, ifølge hvilken aftalerne om lufthavnstjenester og markedsføringsaftalerne bør vurderes i særskilte vurderinger af markedsøkonomiprincippet.

(153)

I henhold til disse rapporter bør de af AMS genererede indtægter opføres på indtægtssiden med henblik på en analyse under ét af rentabiliteten, og AMS' udgifter bør opføres på udgiftssiden. Til dette formål foreslås det i rapporterne at anvende en pengestrømsbaseret metode, hvor udgifterne vedrørende AMS behandles som supplerende driftsudgifter.

(154)

I rapporterne understreges det, at markedsføringsaktiviteterne er med til at skabe og styrke varemærkets værdi, hvilket kan forventes at skabe aktivitet og udbytte, ikke blot i markedsføringsaftalens løbetid, men også efter dens udløb. Det er bl.a. tilfældet, når en aftale indgået med Ryanair får andre luftfartsselskaber til at etablere sig i lufthavnen, hvilket igen tiltrækker forretninger og dermed øger lufthavnens indtægter, der ikke er luftfartsindtægter. Ifølge Ryanair skal dette udbytte tages i betragtning, hvis Kommissionen foretager en samlet analyse af rentabiliteten, idet udgifterne vedrørende AMS skal opfattes som supplerende driftsudgifter, og det supplerende udbytte skal beregnes efter fradrag af AMS-betalingerne.

(155)

Ryanair mener desuden, at der kan indregnes en endelig værdi i det supplerende udbytte, der kan forventes ved udløbet af aftalen om lufthavnstjenester, for at tage højde for den værdi, der skabes efter aftalens udløb. Den endelige værdi kan beregnes med udgangspunkt i en »fornyelsessandsynlighed«, der måler forventningen om, at udbyttet opnås efter udløbet af aftalen med Ryanair, eller hvis der indgås aftaler med andre luftfartsselskaber på tilsvarende vilkår. Der kan ifølge Ryanair på denne måde beregnes en nedre grænse for det udbytte, som aftalen med AMS og aftalen om lufthavnstjenester genererer tilsammen, idet der tages højde for uvisheden omkring det supplerende udbytte efter aftalen om lufthavnstjenesters udløb.

(156)

Denne tilgang understøttes i ovennævnte rapporter af et sammendrag af undersøgelsesresultater vedrørende markedsføringskampagners indvirkning på et varemærkes værdi. Disse undersøgelser bekræfter, at markedsføringskampagner kan øge værdien af et varemærke og yderligere hjælpe med at fastholde kunderne. Ifølge rapporterne forbedrer reklamer på Ryanair.com navnlig mærkets synlighed, når der er tale om en lufthavn. I rapporterne tilføjes det, at de mindre regionale lufthavne, der ønsker at øge luftfarten, bl.a. kan styrke værdien af deres varemærke ved at indgå markedsføringsaftaler med AMS.

(157)

Endelig er en pengestrømsbaseret tilgang ifølge rapporterne at foretrække frem for en kapitaliseringstilgang, hvor udgifterne vedrørende AMS behandles som kapitaludgifter under immaterielle anlægsaktiver (dvs. værdien af lufthavnens varemærke) (26). En kapitaliseringstilgang tager kun højde for den andel af markedsføringsudgifterne, der kan tilregnes en lufthavns immaterielle anlægsaktiver. Markedsføringsudgifterne opføres som immaterielle anlægsaktiver og afskrives derefter over aktivets økonomiske levetid, idet der fastsættes en restværdi ved det forventede udløb af aftalen om lufthavnstjenester. Denne tilgang ville dog ikke tage højde for det supplerende udbytte, som indgåelsen af aftalen om lufthavnstjenester med Ryanair bibringer lufthavnen, og det ville ligeledes være vanskeligt at vurdere værdien af det immaterielle anlægsaktiv som følge af udgifterne i forbindelse med varemærket og aktivets økonomiske levetid. Den pengestrømsbaserede tilgang er mere hensigtsmæssig end en kapitaliseringstilgang, da sidstnævnte ikke tager højde for det udbytte, lufthavnen forventes at opnå ved at indgå en aftale om lufthavnstjenester med Ryanair.

(158)

Ryanair understregede, at AMS' markedsføringsaftaler er isolerede i forhold til Ryanairs aftaler med lufthavne og bør vurderes separat, da de ikke kan betragtes som én støttemodtager. Aftalerne blev forhandlet uafhængigt, vedrørte forskellige tjenester og var uden en sammenhæng, som kan berettige, at de betragtes som en enkelt kilde til påstået statsstøtte. Indgåelsen af en markedsføringsaftale med AMS er ikke en betingelse for, at Ryanair kan drive flyruter til og fra en lufthavn. Ryanair understregede, at AMS' markedsføringsaftale blev indgået med ministeriet, som var medejer af lufthavnen, og begunstigede lufthavnen, men havde ikke til formål at forbedre belægningsfaktoren på eller afkastet af Ryanairs ruter.

(159)

For så vidt angår markedsføringens værdi, hævdede Ryanair, at markedsføringspladsen på Ryanairs websted er en knap ressource, og at efterspørgslen efter denne plads er stor, bl.a. fra andre virksomheder end lufthavne. Selv veletablerede luftfartsselskaber har i dag indset værdien af deres websteder til markedsføring og reklame. Ryanair anførte, at lufthavne vælger at opbygge et varemærke ved at annoncere på Ryanair.com eller andre luftfartsselskabers websteder. Ryanair anførte videre, at lufthavnene kan opnå mange fordele, som gensidigt forstærker og supplerer hinanden, hvis deres varemærke er mere kendt. Zweibrücken lufthavn er på internationalt plan en langt mindre kendt lufthavn end Aéroport de Paris eller Heathrow Airport, og den skal derfor investere i reklamer for at styrke anerkendelsen af dens varemærke og maksimere antallet af ankommende passagerer. Ryanair konkluderede, at delstaten havde to formål med at indgå markedsføringsaftalen med AMS: for det første et rent kommercielt formål, da det ejede 50 % af operatøren af Zweibrücken lufthavn, og for det andet som en del af delstatens pligt til at fremme turisme og erhvervsmuligheder i delstaten. Ryanair mener derfor, at delstaten købte værdifulde markedsføringstjenester til markedspris.

(160)

AMS fremførte, at Kommissionen i modsætning til, hvad der er angivet i åbningsafgørelsen, ikke bør behandle FZG's aftale med Ryanair og delstatens markedsføringsaftale med AMS som forbundet med hinanden, men som to særskilte forretningstransaktioner. AMS anførte, at det er et datterselskab af Ryanair, at det har sit eget konkrete kommercielle formål, og at det blev oprettet med henblik på at udvikle en aktivitet, som ikke hører til Ryanairs hovedaktivitet. AMS præciserede, at Ryanair benytter selskabet som mellemmand til at sælge reklameplads på sit websted. AMS fremførte også, at AMS' markedsføringsaftaler med lufthavne i princippet forhandles og indgås uafhængigt af Ryanairs aftaler med de samme lufthavne. Ifølge AMS indebærer aftalen mellem AMS og delstaten ingen fordele for Ryanair. Ryanair presser ikke sine partnere til at indgå markedsføringsaftaler med AMS, og Ryanairs passagertal er generelt de samme på ruter til lufthavne med en AMS-markedsføringsaftale og til lufthavne uden en sådan aftale.

(161)

AMS har videre anført, at FZG ved at købe markedsføringstjenester handlede i overensstemmelse med markedsøkonomiprincippet, da annoncering på Ryanair.com angiveligt har en høj realværdi for delstaten, og da AMS' pris for disse tjenester var markedsprisen. AMS hævdede, at AMS i sine priser for reklameplads og i de mængder af reklameplads, der sælges, ikke skelner mellem offentlige og private annoncører. AMS anførte endvidere, at offentlige og private organer konkurrerer om at få adgang til den begrænsede reklameplads på Ryanair.com. Det betyder ifølge AMS, at AMS' aftaler med offentlige lufthavne ikke indebærer statsstøtte, da AMS lige så nemt kunne sælge pladsen på webstedet til en privat virksomhed til en tilsvarende pris.

(162)

AMS understregede også, at det er logisk, at en lille regional lufthavn køber markedsføringstjenester fra AMS. AMS anførte, at disse lufthavne normalt har behov for at gøre deres varemærke mere kendt, og at annoncering på et luftfartsselskabs websted kan øge antallet af udenlandske passagerer (udenlandske passagerer resulterer i flere ikke luftfartsrelaterede indtægter end afrejsende passagerer, som kommer fra den region, hvor lufthavnen er beliggende). AMS understregede, at delstaten ikke kun handlede som medejer af lufthavnsoperatøren med direkte interesse i styrkelsen af dens varemærke og indtjening, men også som den myndighed, der er ansvarlig for på forskellige måder at promovere turisme og erhvervsmuligheder i delstaten Rheinland-Pfalz, herunder reklame.

(163)

Germanwings forklarede indledningsvis, hvorfor det havde besluttet at åbne flyvninger fra Zweibrücken. Det oplyste, at det valgte Zweibrücken frem for Saarbrücken på grund af Zweibrückens bedre start- og landingsbane, idet det påpegede, at topografien for start- og landingsbanen i Saarbrücken var vanskelig. Det forklarede videre, at Zweibrücken i 2006, da Germanwings besluttede at flyve fra Zweibrücken, var bedre udstyret til instrumentlanding (CAT-system), og at flyvetiden til Berlin var lidt kortere. Germanwings hævdede, at det som følge af den manglende rentabilitet af Berlinruten besluttede at indstille flyvningerne fra Zweibrücken i 2011.

(164)

Germanwings hævdede, at dets aftaler med FZG ikke indebærer statsstøtte, fordi de ikke kan tilregnes staten. Det hævdede, at forskellige pressemeddelelser fra politikere ikke kan bruges til at påvise, at staten deltog i forhandlingen eller indgåelse af disse aftaler, og at kravet om, at afgiftsplanen skulle godkendes af en offentlig tilsynsmyndighed i henhold til § 43a i LuftVZO, ikke fandt anvendelse på individuelle aftaler.

(165)

Germanwings hævdede for det andet, at FZG i forbindelse med indgåelsen af de forskellige aftaler handlede som en markedsøkonomisk operatør. Det understregede, at markedsøkonomiprincippet ikke kræver, at en investor ikke pådrager sig underskud på kort sigt, men at dette kan være et led i en almindelig forretningsstrategi om at opnå rentabilitet på mellemlang til lang sigt. Idéen om, at en lufthavn ikke kan pålægge afgifter, som ikke dækker dens omkostninger, der efter Germanwings' opfattelse fremgår af åbningsafgørelsen, følger angiveligt af traktatens artikel 102 og finder kun anvendelse i forbindelse med kartelsager og gælder således ikke for statsstøttesager.

(166)

TUIFly forklarede indledningsvis, hvorfor det i første omgang valgte at flytte sine flyvninger fra Saarbrücken lufthavn til Zweibrücken lufthavn. TUIFly anførte, at det flyttede til Zweibrücken lufthavn på grund af sikkerheden i Saarbrücken lufthavn. Ved dårligt vejr betød infrastrukturen og topografien ved Saarbrücken lufthavn ifølge TUIFly, at et fuldt lastet TUIFly-fly af B737-800-typen ikke kunne lande sikkert i lufthavnen og måtte omdirigeres til Zweibrücken lufthavn, allerede inden denne lufthavn indledte sine kommercielle aktiviteter. Bortset fra forsinkelser og gener for passagerer medførte disse omdirigeringer ifølge TUIFly meromkostninger og organisatoriske problemer for luftfartsselskabet. TUIFly hævdede, at alvorlige sikkerhedsproblemer i Saarbrücken lufthavn gjorde det umuligt for selskabet at gennemføre dets flyvninger fra denne lufthavn og nødvendigt at flytte til Zweibrücken lufthavn. Det bemærkede, at den korte start- og landingsbane i Saarbrücken desuden betød, at visse fuldt lastede fly ikke kunne starte derfra. Det betød, at mellemdistanceflyvninger (f.eks. til De Kanariske Øer) måtte starte med halvfyldte brændstoftanke og stoppe for optankning i Spanien eller Portugal.

(167)

TUIFly hævdede, at dets aftale med FZG ikke indebar statsstøtte, og at TUIFlys afgifter var i overensstemmelse med markedssatserne. Det hævdede, at forholdene i Zweibrücken lufthavn og den omkringliggende region er af en sådan karakter, at lave lufthavnsafgifter er nødvendige, hvis et luftfartsselskab skal kunne drive en rentabel virksomhed fra Zweibrücken. TUIFly henviste navnlig til forholdene for passagererne i Zweibrücken lufthavn, manglen på passende offentlig transport (jernbane) til og fra lufthavnen, lufthavnens beliggenhed i en region med lav købekraft, start- og landingsbanens indledningsvise dårlige tilstand, manglen på indlogering til besætninger osv. TUIFly anførte også, at Zweibrücken lufthavn i modsætning til Saarbrücken lufthavn (og andre lufthavne, hvor TUIFly har aktiviteter) ikke har status som »fortoldningslufthavn«, hvilket betyder, at TUIFly skal betale en »toldafgift« på mellem […] EUR og […] EUR pr. flyvning. Ifølge TUIFly indebærer dette en meromkostning på ca. […] EUR pr. passager og forøger TUIFlys samlede driftsomkostninger med mere end […] EUR om året.

(168)

Tyskland glædede sig over, at Ryanairs bemærkninger bekræfter Tysklands holdning, ifølge hvilken hverken Zweibrücken lufthavn eller de luftfartsselskaber, der flyver fra Zweibrücken, har modtaget statsstøtte. Det er også enig i, at aftalen mellem delstaten Rheinland-Pfalz og AMS skal vurderes isoleret fra aftalen mellem FZG og Ryanair, at førstnævnte sikrede delstaten reel værdi, og at den blev indgået til markedspris. Tyskland understregede navnlig turismens betydning for regionen og fastholdt, at aftalen med AMS havde til formål at fremme turismen.

(169)

Da AMS bekræftede Tysklands holdning, ifølge hvilken aftalen mellem AMS og delstaten Rheinland-Pfalz ikke indebar statsstøtte, undlod Tyskland at kommentere de enkelte bemærkninger i detaljer.

(170)

Som svar på Germanwings' bemærkninger indgav Tyskland kun kommentarer til en række faktuelle oplysninger fremlagt af Germanwings. Tyskland understregede, at der — i modsætning til det, der tilsyneladende fremgår af Germanwings' bemærkninger — ikke var konkurrence mellem Zweibrücken og Saarbrücken, men at de to lufthavne altid selv har betragtet sig som supplementer til hinanden. Tyskland hævdede, at et luftfartsselskabs valg af den ene eller den anden lufthavn er resultatet af dette luftfartsselskabs strategiske beslutning, som Tyskland ikke kunne kommentere.

(171)

I henhold til traktatens artikel 107, stk. 1, er »… statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.

(172)

Kriterierne i henhold til traktatens artikel 107, stk. 1, er kumulative. Så med henblik på at vurdere, hvorvidt den pågældende foranstaltning udgør statsstøtte i henhold til traktatens artikel 107, stk. 1, skal følgende betingelser alle være opfyldt. Den økonomiske støtte skal:

(173)

I henhold til retspraksis skal Kommissionen først fastslå, hvorvidt FGAZ og FZG er virksomheder i henhold til traktatens artikel 107, stk. 1. Virksomhedsbegrebet omfatter enhver enhed, som udøver økonomisk virksomhed, uanset denne enheds retlige status og dens finansieringsmåde (27). Enhver aktivitet, der består i at udbyde varer eller tjenester på et givet marked, betragtes som en økonomisk aktivitet (28).

(174)

I sin dom i sagen om Leipzig/Halle lufthavn bekræftede Domstolen, at driften af en lufthavn med kommercielt sigte og etablering af lufthavnens infrastruktur udgør en økonomisk aktivitet (29). Når en lufthavnsoperatør udøver økonomiske aktiviteter ved at tilbyde lufthavnstjenester mod betaling, uanset dens juridiske status og finansieringsform, betragtes den som en virksomhed i henhold til betydningen i traktatens artikel 107, stk. 1, og traktatens bestemmelser om statsstøtte kan derfor medføre fordele for den pågældende lufthavnsoperatør, der indrømmes af staten eller med statslige midler (30).

(175)

For så vidt angår det tidspunkt, hvorfra opførelsen og driften af en lufthavn bliver til en økonomisk virksomhed, minder Kommissionen om, at den gradvise udvikling af markedskræfterne i lufthavnssektoren ikke gør det muligt at fastsætte en præcis dato. Dog har Domstolen erkendt udviklingen i lufthavnsaktiviteternes karakter, og i sin dom i sagen Leipzig/Halle lufthavn fastslog Retten, at anvendelsen af statsstøtteregler på finansiering af lufthavnsinfrastruktur siden 2000 ikke længere har kunnet udelukkes. Derfor skal drift og opførelse af lufthavnsinfrastruktur fra den dato, hvor der blev afsagt dom i Aéroports de Paris-sagen (12. december 2000) (31), anses for at være en økonomisk virksomhed, der er omfattet af statsstøttereglerne.

(176)

Inden karakteren af de aktiviteter, der udføres af FGAZ og FZG, undersøges, fremhæver Kommissionen dog, at to separate juridiske enheder kan anses for at udgøre én økonomisk enhed, for så vidt angår anvendelsen af statsstøttereglerne. Denne økonomiske enhed betragtes i så fald som den relevante virksomhed.

(177)

Som Domstolen har fastslået skal »[b]egrebet virksomhed […] i en konkurrenceretlig kontekst forstås som en økonomisk enhed […], også når denne økonomiske enhed juridisk set udgøres af flere fysiske eller juridiske personer« (32). Domstolen har i den henseende fastslået, at flere enheder under visse omstændigheder kan anses for at udøve en økonomisk aktivitet sammen og derved udgøre én økonomisk enhed (33).

(178)

For at afgøre, om flere enheder udgør én økonomisk enhed, undersøger Domstolen, om der findes kontrollerende andele eller funktionelle, økonomiske og organisatoriske forbindelser mellem enhederne (34).

(179)

I denne sag er FGAZ og FZG ifølge Kommissionen så nært forbundne, at de må anses for at udgøre én økonomisk enhed, for så vidt angår statsstøttereglerne. FZG er for det første et datterselskab, der ejes 100 % af FGAZ, hvilket giver FGAZ mulighed for at kontrollere FZG via generalforsamlingen. FGAZ og FZG er desuden forbundet via en aftale om overførsel af over- og underskud, der ifølge Tyskland medfører, at de to enheder behandles som én økonomisk enhed i henhold til den tyske skattelovgivning. Medlemmerne af FZG's tilsynsråd er i medfør af selskabets vedtægter altid de samme som medlemmerne af FGAZ' tilsynsråd. I både FGAZ og FZG udpeges ledelsen af selskabets tilsynsråd (der som allerede anført er det samme for begge enheder). I praksis var […] på alle relevante tidspunkter administrerende direktør for både FGAZ og FZG (en administrerende vicedirektør blev desuden udpeget for kun FZG, men ikke for FGAZ). Som eneste administrerede direktør for FGAZ repræsenterede […] derfor FGAZ på generalforsamlingen i FZG, hvor FGAZ var eneaktionær.

(180)

I praksis viser de foreliggende oplysninger, at vigtige beslutninger vedrørende Zweibrücken lufthavn sædvanligvis træffes på FGAZ' niveau, mens instrukser overføres til FZG. De oplysninger, som Tyskland har fremlagt vedrørende beslutningsprocessen i forbindelse med moderniseringen af start- og landingsbanen i 2008/2009, er nyttige i denne henseende. FGAZ' tilsynsråd besluttede indledningsvis at modernisere start- og landingsbanen. FGAZ' generalforsamling pålagde derefter FGAZ' ledelse at indkalde FZG's generalforsamling. FGAZ' ledelse repræsenterede FGAZ som eneaktionær på FZG's generalforsamling og pålagde FZG's ledelse at gennemføre FGAZ' beslutning om at modernisere start- og landingsbanen.

(181)

Endelig finder Kommissionen, at forbindelserne mellem FGAZ og FZG er tilstrækkeligt tætte til, at de to enheder skal behandles som én økonomisk enhed. FZG er økonomisk og juridisk fuldstændigt afhængig af FGAZ og har ikke selv forretningsmæssig beslutningsdygtighed. Med hensyn til anvendelsen af EU's statsstøtteregler udgør FGAZ/FZG derfor én virksomhed.

(182)

FGAZ/FZG beskæftiger sig med opførelse, vedligeholdelse og drift af Zweibrücken lufthavn. FGAZ/FZG tilbyder lufthavnstjenester, pålægger brugerne — kommercielle luftfartsselskaber og ikke-kommercielle almene luftfartsbrugere — afgifter for anvendelsen af lufthavnens infrastruktur og udnytter dermed infrastrukturen kommercielt. Ifølge den retspraksis, der er citeret i betragtning 174-175, må det derfor konkluderes, at FGAZ/FZG udførte en økonomisk aktivitet fra og med den dato, der er fastsat i overensstemmelse med dommen i sagen Aéroports de Paris (dvs. 12. december 2000).

(183)

I denne sammenhæng understreger Kommissionen, at FGAZ/FZG's økonomiske aktiviteter ikke først blev indledt, da de kommercielle luftfartsaktiviteter i Zweibrücken blev indledt i 2006.

(184)

Det fremgår for det først tydeligt af Tysklands bemærkninger, at Zweibrücken allerede tidligere — fejlslagent — havde forsøgt at tiltrække kommerciel luftfart til lufthavnen, hvilket viser, at man havde til hensigt at komme ind på dette marked.

(185)

Hvis det accepteres, at opførelse og drift af en lufthavn kun er en økonomisk aktivitet, når man har tiltrukket kommerciel luftfart, ville det føre til uacceptable konklusioner: Den forberedende virksomhed, der består i at anlægge eller udvide en infrastruktur, kan ikke adskilles fra den efterfølgende kommercielle anvendelse heraf. Karakteren af udviklingsvirksomheden bestemmes afhængigt af, om den efterfølgende anvendelse af den opførte infrastruktur udgør en økonomisk aktivitet (35). I sin dom i Leipzig/Halle Lufthavn-sagen præciserede Retten, at drift af en lufthavn er en økonomisk aktivitet (»økonomisk virksomhed«), og at bygning af lufthavnsinfrastrukturer indgår som en uadskillelig del heraf.

(186)

Endelig skal det påpeges, at det at tilbyde lufthavnstjenester til almene luftfartsformål også udgør en økonomisk aktivitet. Det samme gælder for levering af lufthavnstjenester til militære brugere mod betaling (36). FGAZ/FZG udførte derfor en økonomisk aktivitet allerede inden 2006.

(187)

Det konkluderes derfor, at FGAZ/FZG fra den 12. december 2000 udførte en økonomisk aktivitet og udgør som én økonomisk enhed en virksomhed i den forstand, der er fastsat i traktatens artikel 107, stk. 1.

(188)

Mens FGAZ/FZG derfor skal anses for en virksomhed i henhold til traktatens artikel 107, stk. 1, må det erindres, at ikke alle en lufthavnsejers og -operatørs aktiviteter nødvendigvis er af økonomisk art (37).

(189)

Domstolen (38) har fastslået, at aktiviteter, der normalt hører under statens ansvarsområde i forbindelse med udøvelsen af dens officielle beføjelser som offentlig myndighed, ikke er af økonomisk karakter og ikke falder inden for rammerne af reglerne om statsstøtte. Sådanne aktiviteter omfatter f.eks. sikkerhed, flyvekontrol, politi, toldvæsen, osv. Finansieringen skal nøje begrænses til at godtgøre de omkostninger, som de giver anledning til, og må ikke i stedet anvendes til at finansiere andre økonomiske aktiviteter (39).

(190)

Finansiering af aktiviteter, der hører under rammerne for den offentlige politik, eller af infrastruktur, der hænger direkte sammen med disse aktiviteter, udgør derfor normalt ikke statsstøtte (40). I en lufthavn anses aktiviteter, såsom flyvekontrol, politi, toldvæsen, brandbekæmpelse, aktiviteter, der er nødvendige for at beskytte den civile luftfart imod handlinger, der udgør ulovlig indgriben, og investeringer vedrørende infrastrukturen og udstyr, der er nødvendigt for udførelsen af disse aktiviteter, normalt for at være af ikke-økonomisk art (41).

(191)

Imidlertid må offentlig finansiering af ikkeøkonomiske aktiviteter, der nødvendigvis hænger sammen med udøvelsen af en økonomisk aktivitet, ikke føre til ubehørig forskelsbehandling af luftfartsselskaber og lufthavnsoperatører. Det er fast retspraksis, at der foreligger en fordel, når offentlige myndigheder fritager virksomheder for omkostninger i tilknytning til deres økonomiske aktiviteter (42). Hvis det derfor i et givet retssystem er almindeligt, at luftfartsselskaber eller lufthavnsoperatører afholder omkostningerne til bestemte tjenester, mens nogle luftfartsselskaber eller lufthavnsoperatører, der leverer de samme tjenester på vegne af de samme offentlige myndigheder ikke skal afholde disse omkostninger, kan sidstnævnte opnå en fordel, selv om disse tjenester i sig selv anses for at være af ikkeøkonomisk karakter. Der skal derfor udføres en analyse af den gældende juridiske ramme for lufthavnsoperatøren for at vurdere, hvorvidt luftfartsselskaber eller lufthavnsoperatører under den pågældende juridiske ramme skal dække omkostningerne ved leveringen af visse aktiviteter, der i sig selv kan være ikkeøkonomiske, men som hænger sammen med udøvelsen af deres økonomiske aktiviteter.

(192)

Ifølge Tyskland henhører omkostningerne til følgende aktiviteter (både som investeringsomkostninger og driftsudgifter) under det offentlige myndighedsområde: sikkerhedsforanstaltninger i lufthavnen i henhold til § 8 i Luftsicherheitsgesetz (lov om luftfartssikkerhed, herefter: »LuftSiG«), foranstaltninger vedrørende driftssikkerhed, flyvekontrol og luftfartssikkerhed i henhold til § 27c, stk. 2, i Luftverkehrsgesetz (lov om luftfart, herefter: »LuftVG«), meteorologiske tjenester og brandvæsen.

(193)

Kommissionen finder, at foranstaltninger i henhold til § 8 i LuftSiG, foranstaltninger i henhold til § 27c, stk. 2, i LuftVG (herunder meteorologiske tjenester) og brandvæsen i princippet og i henhold til analyse i betragtning 195 ff. nedenfor udgør aktiviteter, der henhører under det offentlige myndighedsområde.

(194)

Med hensyn til foranstaltninger, som udelukkende vedrører driftssikkerhed, mener Kommissionen dog, at det er en normal del af den økonomiske virksomhed, det er at drive en lufthavn, at sørge for operationssikkerhed i lufthavnen (43). Med forbehold for en mere detaljeret gennemgang af de enkelte aktiviteter og omkostninger finder Kommissionen, at foranstaltninger, som har til formål at garantere lufthavnens driftssikkerhed, ikke udgør aktiviteter, der henhører under det offentlige myndighedsområde. Enhver virksomhed, som ønsker at drive en lufthavn, skal sørge for sikre faciliteter, såsom baner og forpladser.

(195)

Med hensyn til de juridiske rammer har Tyskland påpeget, at der for brandvæsenet ikke findes nogen retsregler, der utvetydigt pålægger lufthavnsoperatøren disse omkostninger. Kommissionen bemærker endvidere, at dækningen af omkostninger til brandvæsenet henhører under delstatens kompetence, og disse omkostninger dækkes normalt af de relevante regionale myndigheder. Dækningen af disse omkostninger er begrænset til det, der er nødvendigt til at dække omkostningerne.

(196)

For så vidt angår flyvekontrol og meteorologiske tjenester, bemærker Kommissionen, at det fastsættes i § 27d og § 27f i LuftVG, at omkostningerne i forbindelse med foranstaltningerne i § 27c i LuftVG dækkes af staten for en række specifikke lufthavne. Kommissionen skal i denne sag ikke afgøre, om bestemmelsen kan indebære en fordel for de lufthavne, der modtager statslig finansiering i henhold til § 27d og § 27f i LuftVG, men det er klart, at alle andre lufthavne i henhold til loven selv skal afholde de relevante omkostninger. På denne baggrund må omkostninger vedrørende flyvekontrol og meteorologiske tjenester anses for normale driftsomkostninger for i hvert tilfælde de lufthavne, der ikke er omhandlet i § 27d og § 27f i LuftVG.

(197)

Med hensyn til foranstaltninger i henhold til § 8 i LuftSiG mener Tyskland tilsyneladende, at alle omkostninger i forbindelse med de deri foreskrevne foranstaltninger kan afholdes af de relevante offentlige myndigheder. Kommissionen bemærker imidlertid, at det i henhold til § 8, stk. 3, i LuftSiG kun er omkostninger til anlæg og vedligeholdelse af de nødvendige områder og lokaler til gennemførelse af de aktiviteter, der er anført i § 8, stk. 1 og 2, i LuftSiG, som kan dækkes. Alle øvrige omkostninger skal afholdes af lufthavnsoperatøren. I det omfang offentlig finansiering ydet til FGAZ/FZG har fritaget den pågældende virksomhed for omkostninger, den skulle afholde i henhold til § 8, stk. 3, i LuftSiG, er den offentlige finansiering ikke fritaget for kontrol ifølge EU's statsstøtteregler.

(198)

I lyset af ovennævnte overvejelser finder Kommissionen det passende at drage mere specifikke konklusioner vedrørende investeringsomkostninger og driftsudgifter, der angiveligt henhører under det offentlige myndighedsområde.

(199)

Med hensyn til driftsudgifter, der er afholdt i perioden 2000-2009, accepterer Kommissionen, at driftsudgifter i forbindelse med brandvæsenet betegnes som omkostninger ved varetagelsen af offentlige opgaver, for så vidt som dækningen af disse omkostninger er strengt begrænset til det, der er nødvendigt for at forfølge disse aktiviteter. Med hensyn til driftsomkostninger til foranstaltninger, der træffes i henhold til § 8 i LuftSiG, finder Kommissionen, at kun de omkostninger, lufthavnsoperatøren har ret til at få dækket i henhold til § 8, stk. 3, i LuftSiG, kan betegnes som omkostninger ved varetagelse af offentlige opgaver. Med hensyn til foranstaltninger vedrørende flyvekontrol og luftfartssikkerhed samt meteorologiske tjenester i henhold til § 27c, stk. 2, i LuftVG, og i betragtning af, at Zweibrücken ikke er en af de lufthavne, for hvilke forbundsregeringen i henhold til § 27d, stk. 1, og § 27f, stk. 1, i LuftVG har anerkendt et tilsvarende behov, finder Kommissionen, at driftsomkostningerne i forbindelse med foranstaltninger vedrørende flyvekontrol og luftfartssikkerhed samt meteorologiske tjenester ikke kan betegnes som omkostninger ved varetagelse af offentlige opgaver. Driftsomkostninger til sikring af lufthavnens driftssikkerhed kan heller ikke betegnes som omkostninger ved varetagelse af offentlige opgaver.

(200)

Med hensyn til investeringer foretaget i perioden 2000-2009 accepterer Kommissionen, at investeringer, der er direkte forbundet med brandvæsenet, kan betegnes som omkostninger ved varetagelse af offentlige opgaver. De relevante myndigheders dækning af disse omkostninger var desuden begrænset til det, der var nødvendigt til at dække omkostningerne. Med hensyn til investeringer, der vedrører foranstaltninger, som træffes i henhold til § 8 i LuftSiG, finder Kommissionen, at kun de omkostninger, lufthavnsoperatøren har ret til at få dækket i henhold til § 8, stk. 3, i LuftSiG, kan betegnes som omkostninger ved varetagelse af offentlige opgaver. Med hensyn til investeringer, der vedrører flyvekontrol og luftfartssikkerhed samt meteorologiske tjenester i henhold til § 27c, stk. 2, i LuftVG, og i betragtning af, at Zweibrücken ikke er en af de lufthavne, for hvilke forbundsregeringen i henhold til § 27d, og § 27f, i LuftVG har anerkendt et tilsvarende behov, finder Kommissionen, at investeringerne vedrørende flyvekontrol og luftfartssikkerhed samt meteorologiske tjenester ikke kan betegnes som omkostninger ved varetagelse af offentlige opgaver. Investeringer i sikring af lufthavnens driftssikkerhed kan heller ikke betegnes som omkostninger ved varetagelse af offentlige opgaver. Det betyder navnlig, at investeringerne i moderniseringen og udvidelsen af start- og landingsbanen samt installation af varselslys osv. ikke kan betegnes som en offentlig opgave.

(201)

Uanset om de pågældende omkostninger juridisk klassificeres som en offentlig opgave eller ej, er det under alle omstændigheder påvist, at de skal afholdes af lufthavnsoperatøren i henhold til den gældende lovgivning. Skulle staten betale for disse omkostninger, ville lufthavnsoperatøren derfor være fritaget for en omkostning, som den pågældende normalt skulle have afholdt.

(202)

Kommissionen bemærker, at Zweibrücken lufthavn også anvendes af det tyske militær og andre militære styrker, herunder til øvelsesformål. Dette gør selv gældende, selv om Zweibrücken ikke er en militær flyveplads, men en civil lufthavn (44).

(203)

Kommissionen finder, at leveringen af lufthavnstjenester til militæret, herunder af civile lufthavne, i princippet kan udgøre en aktivitet, der henhører under det offentlige myndighedsområde. Det er dog ikke klart, hvorvidt Tyskland er af den opfattelse, at den offentlige finansiering af lufthavnen blot dækker de omkostninger, der opstår i forbindelse med militærets behov for lufthavnstjenester. Især med hensyn til driftsomkostningerne bemærker Kommissionen, at Tyskland ikke har anført, at de omkostninger, der opstår som følge af militærets tilstedeværelse, henhører under det offentlige myndighedsområde. Det samme gælder i princippet for investeringer, hvor Tyskland ikke påpeger investeringer, som alle vedrører de militære brugere af lufthavnen.

(204)

Tyskland hævder dog, at militærets fortsatte anvendelse af lufthavnen er en af grundene til, at investeringerne i lufthavnens sikkerhed (start- og landingsbane osv.) var absolut nødvendige, og at lukning af lufthavnen ikke var en mulighed.

(205)

I denne sammenhæng bemærker Kommissionen, at Zweibrücken lufthavn øjensynligt tilbyder lufthavnstjenester til militæret mod betaling. Referat af møde i tilsynsrådet for FGAZ af 2. oktober 2006 gengiver en drøftelse af militærøvelser i Zweibrücken. Ledelsen understreger, at en af begrundelserne for at tillade, at sådanne øvelser gennemføres i lufthavnen, er de indtægter, dette genererer, hvilket angiver, at leveringen af lufthavnstjenester til militæret fra FGAZ/FZG's synspunkt er en økonomisk aktivitet. Drøftelsen berører også spørgsmålet om, hvorvidt FZG fremover bør tillade militærøvelser i Zweibrücken, hvilket antyder, at det er FGAZ/FZG, som afgør, om militæret skal betjenes.

(206)

Kommissionen finder yderligere, at Tysklands manglende angivelse af særlige omkostninger, der er påløbet, enten med hensyn til investeringer eller driftsomkostninger, specifikt vedrørende de militære brugere af lufthavnen, kan udlægges som en indikation af, at militæret netop blot er endnu en kunde i Zweibrücken lufthavn.

(207)

Endelig finder Kommissionen, at leveringen af lufthavnstjenester til militæret er en økonomisk aktivitet i Zweibrücken lufthavn, idet den navnlig bemærker, at der ikke er udpeget omkostninger, som særligt vedrører militærets tilstedeværelse i Zweibrücken lufthavn og FGAZ/FZG's (delvist) økonomiske begrundelse for at betjene militæret.

(208)

Selv i det alternative scenarie — dvs. hvis Kommissionen havde konkluderet, at de omkostninger, der opstår som følge af militærets tilstedeværelse, kunne dækkes af staten, da de henhørte under det offentlige myndighedsområde — skulle det bemærkes, at det ikke kan tillades, at den offentlige finansiering af lufthavnens ikkeøkonomiske aktivitet vedrørende betjening af militæret fører til en krydssubsidiering af lufthavnens økonomiske aktiviteter. Hele investeringen i aktiver, der også anvendes af militæret (start- og landingsbane osv.), eller faste driftsomkostninger kan ikke anses for at henhøre under det offentlige myndighedsområde.

(209)

For at udgøre statsstøtte skal de pågældende foranstaltninger finansieres af statsmidler, og beslutningen om at bevilge foranstaltningen skal kunne tilregnes staten.

(210)

Begrebet statsstøtte gælder enhver fordel, der tildeles ved hjælp af statsmidler af staten selv eller gennem ethvert mellemliggende organ, som handler i henhold til de beføjelser, det har fået overdraget (45). Lokale myndigheders midler er med henblik på anvendelse af traktatens artikel 107 statsmidler (46).

(211)

I denne sag blev de relevante foranstaltninger — dvs. direkte investeringsstøtte til FZG og årlige kapitalindsprøjtninger til fordel for FGAZ/FZG — ydet direkte fra de lokale myndigheders budget. Investeringsstøtten kom direkte fra delstaten Rheinland-Pfalz, mens kapitalindsprøjtningerne blev finansieret i fællesskab af delstaten og ZEF, en sammenslutning af offentlige lokalenheder.

(212)

Kommissionen mener derfor, at investeringerne finansieres med statsmidler og kan tilregnes staten.

(213)

En fordel i henhold til traktatens artikel 107, stk. 1, er en økonomisk fordel, som en virksomhed ikke ville have opnået på normale markedsbetingelser, dvs. uden statslig indgriben (47). Det er kun foranstaltningens indvirkning på virksomheden, der er relevant, ikke årsagen til eller formålet med statens indgriben (48). Hver gang en virksomheds finansielle situation forbedres som følge af statslig indgriben, er der tale om en fordel.

(214)

Kommissionen erindrer videre om, at »den kapital, som staten direkte eller indirekte indskyder i en virksomhed på vilkår, der svarer til normale markedsvilkår, ikke kan anses for statsstøtte« (49). Med henblik på at fastslå, om den offentlige finansiering af Zweibrücken lufthavn giver FGAZ/FZG en fordel, som de ikke ville have fået under normale markedsvilkår, skal Kommissionen i denne sag sammenligne den adfærd, der udvises af de offentlige myndigheder, som yder den direkte investeringsstøtte og indskyder kapital, med den adfærd, der udvises af en markedsøkonomisk operatør, som styres af udsigterne til rentabilitet på lang sigt (50).

(215)

Ved vurderingen skal der ses bort fra eventuelle positive virkninger på økonomien i den region, hvor lufthavnen ligger, eftersom Domstolen har præciseret, at det relevante spørgsmål ved anvendelse af det markedsøkonomiske princip er, om »om en privat virksomhed ud fra udsigterne til rentabel drift under lignende omstændigheder ville have foretaget en sådan kapitalforhøjelse, idet der herved skal ses bort fra ethvert socialt, politisk eller regionalt hensyn til den pågældende sektor« (51).

(216)

I sagen Stardust Marine fastslog Domstolen, at »[…] der ved bedømmelsen af, om en stat har iagttaget en handlemåde, som en fornuftig investor ville have fulgt under markedsøkonomiske vilkår, og af, om statens handlemåde er økonomisk rationel, skal foretages en vurdering af situationen, som den var på det tidspunkt, da de finansielle støtteforanstaltninger blev truffet, og at der ikke må tages hensyn til omstændighederne, som de har udviklet sig sidenhen« (52).

(217)

I sagen EDF fastslog Domstolen endvidere, at »[…] økonomiske vurderinger foretaget efter tildelingen af nævnte fordel, den efterfølgende konstatering af, at den af den pågældende medlemsstat foretagne investering reelt var rentabel, eller efterfølgende begrundelser for valget af den fremgangsmåde, som blev fulgt, ikke tilstrækkelige til at godtgøre, at denne medlemsstat forud for eller samtidigt med denne tildeling har truffet en sådan beslutning i sin egenskab af aktionær« (53).

(218)

Kommissionen må for at kunne anvende markedsøkonomiprincippet gå tilbage til de tidspunkter, hvor hver enkelt beslutning om at give offentlige midler til FGAZ/FZG blev truffet. Kommissionen skal også basere sin vurdering på de oplysninger og de antagelser, som de relevante lokale myndigheder havde adgang til på det tidspunkt, hvor beslutningen om finansieringsordningen for de pågældende infrastrukturforanstaltninger blev truffet.

(219)

Kommissionen bemærker, at den direkte investeringsstøtte dækkede en andel af de investeringsomkostninger, FGAZ/FZG havde pådraget sig i forbindelse med sin økonomiske aktivitet. Operatøren af en lufthavn skal normalt bære alle omkostninger vedrørende opførelsen og driften af lufthavnen (med undtagelse af de omkostninger, der henhører under det offentlige myndighedsområde, og som generelt ikke skal afholdes af lufthavnsoperatøren under de gældende regler), herunder investeringsomkostningerne, således at dækningen af disse omkostninger fritager FGAZ/FZG for en byrde, lufthavnen ellers skulle bære.

(220)

Tyskland hævdede ikke udtrykkeligt, at den direkte investeringsstøtte var i overensstemmelse med markedsøkonomiprincippet. I stedet oplyste Tyskland, at lukning af lufthavnen aldrig var en realistisk mulighed for de lokale myndigheder, og at det som følge af nødvendigheden af at drive lufthavnen var økonomisk fornuftigt også at åbne den for kommerciel luftfart. I andre henseender hævdede Tyskland, at investeringerne i lufthavnen var motiveret af ønsket om at skabe økonomisk fremgang i regionen, og at offentlig støtte var nødvendig, da indtjeningen fra den kommercielle anvendelse af lufthavnen ikke ville være tilstrækkelig til at dække de tilknyttede omkostninger.

(221)

Tyskland understregede også, at infrastrukturen er nødvendig for at skabe arbejdspladser (i alt ca. 5 000 i delstaten Rheinland-Pfalz, hvoraf 2 708 arbejdspladser er direkte og indirekte afhængige af lufthavnen), sænke de sociale udgifter (25 mio. EUR om året) og generere skatteindtægter. Tyskland anførte videre, at arbejdspladser er særligt vigtige i dette område, hvor ledigheden, som i øjeblikket er 2 %, ligger over gennemsnittet for delstaten. Ifølge Tyskland er betydningen af lufthavnen for den regionale økonomi fremhævet i to ekspertudtalelser (54).

(222)

Sociale og regionale hensyn kan dog ikke inddrages, når det vurderes, om markedsøkonomiprincippet overholdes. Selv om Kommissionen tog disse sociale og regionale hensyn i betragtning, viser de undersøgelser, som Tyskland har fremlagt, at FZG i juni 2012 kun tegnede sig for 115 arbejdspladser i selve lufthavnen i Zweibrücken. Disse undersøgelser bekræfter, at erhvervsområdet omkring den ombyggede lufthavn tegner sig for i alt 2 708 direkte og indirekte arbejdspladser. Ud af disse har kun 7,8 %, dvs. 210 arbejdspladser, direkte tilknytning til transport og oplagring, dvs. aktiviteter, der er direkte forbundet med tilstedeværelsen af en lufthavn.

(223)

Det kunne i princippet accepteres, at selv støtte, som ikke skal tilbagebetales, til en virksomhed, der er 100 % statsejet, betegnes som markedskonforme investeringer, men Tyskland har ikke fremlagt en forretningsplan eller en forhåndsberegning vedrørende den forventede rentabilitet af investeringsstøtten. De eneste prognoser, der er fremlagt, er en undersøgelse fra 2003, der skitserer det antal passagerer, der er nødvendigt, for at den kommercielle luftfart kan opnå rentabilitet, og prognosen for 2010 af de forventede årlige resultater for perioden 2011-2015. I henhold til sidstnævnte ville FZG først blive rentabelt i 2015, såfremt passagertallet ville stige til mere end 500 000 passagerer om året.

(224)

Infrastrukturinvesteringerne i Zweibrücken lufthavn medfører betydelige omkostninger (se opgørelsen af investeringsomkostninger i tabel 2 og tabel 3, fratrukket investeringer, der henhører under det offentlige myndighedsområde som anført i betragtning 198-200, og investeringer, der blev foretaget inden den 12. december 2000), og en lang periode med underskud (sandsynligvis mindst indtil 2015).

(225)

På trods af de iboende og betydelige usikkerheder, der er forbundet med projektet, som f.eks. dets langsigtede karakter, er der ikke på forhånd udarbejdet en forretningsplan eller en sensitivitetsanalyse af de bagvedliggende antagelser med hensyn til rentabilitet. Dette er ikke i overensstemmelse med den analyse, som en forsigtig investor ville have foretaget for et projekt af denne størrelsesorden.

(226)

Endelig bemærker Kommissionen, at FGAZ/FZG siden 2000 har haft underskud hvert år, og at det har været stigende siden 2005.

(227)

Den direkte investeringsstøtte skulle for det første ikke betales tilbage og gav intet investeringsafkast. Tyskland har for det andet ikke fremlagt dokumentation for, at investeringsstøtten blev stillet til rådighed for FZG på markedsvilkår. Tyskland overholder for det tredje ikke markedsøkonomiprincippet. Kommissionen finder derfor, at delstatens direkte investeringsstøtte til fordel for FZG, som blev ydet efter den 12. december 2000, gav FZG en økonomisk fordel (for så vidt som investeringsstøtten ikke alene vedrørte aktiviteter henhørende under det offentlige myndighedsområde som konkluderet i betragtning 198-200).

(228)

De årlige kapitalindsprøjtninger, som delstaten Rheinland-Pfalz og ZEF har foretaget, havde til formål at dække FGAZ' årlige underskud, som igen næsten alene skyldtes FZG's årlige underskud (se tabel 4). I sidste ende havde de årlige kapitalindsprøjtninger derfor til formål at dække en del af FGAZ/FZG's almindelige investerings- og driftsomkostninger, hvorved virksomheden blev fritaget for en økonomisk byrde, den ellers skulle have båret.

(229)

Af den grund, der også er anført i betragtning 222-228 vedrørende direkte investeringsstøtte til FZG, finder Kommissionen, at de årlige kapitalindsprøjtninger til fordel for FGAZ/FZG ikke blev ydet på normale markedsvilkår. Tyskland har navnlig ikke godtgjort, at kapitalindsprøjtningerne var normale markedsinvesteringer. Tyskland har ikke fremlagt dokumentation for en forhåndsanalyse af rentabiliteten og har ikke forklaret, hvorfor en markedsøkonomisk operatør ville fortsætte med at indskyde kapital i en virksomhed, der til stadighed genererer underskud. På den baggrund må det konkluderes, at de årlige kapitalindsprøjtninger giver FGAZ/FZG en økonomisk fordel.

(230)

I lyset af ovennævnte er det Kommissionens opfattelse, at en markedsøkonomisk operatør, eftersom der ikke på forhånd er udarbejdet en forretningsplan eller andre forsigtige rentabilitetsanalyser, ikke ville have valgt at deltage i dette investeringsprojekt og år efter år dække FGAZ/FZG's stigende underskud. Delstaten Rheinland-Pfalz' og ZEF's beslutning om at yde disse foranstaltninger giver derfor FGAZ/FZG en økonomisk fordel, virksomheden ikke kunne have opnået på normale markedsvilkår.

(231)

For at være omfattet af traktatens artikel 107, stk. 1, skal en statslig foranstaltning »begunstige visse virksomheder eller visse produktioner«. Derfor er kun foranstaltninger, der begunstiger virksomheder, og som giver en fordel på en selektiv måde, omfattet af begrebet statsstøtte.

(232)

I den foreliggende sag er den direkte investeringsstøtte og de årlige kapitalindsprøjtninger kun til fordel for FGAZ/FZG. Begge foranstaltninger er derfor selektive som defineret i traktatens artikel 107, stk. 1.

(233)

Når støtte, der ydes af en medlemsstat, styrker en virksomheds position i forhold til andre virksomheder, som den konkurrerer med i samhandelen på det indre marked, må det antages, at denne samhandel påvirkes af støtten (55). Den økonomiske fordel, som den direkte investeringsstøtte og de årlige kapitalindsprøjtninger i dette tilfælde giver lufthavnsoperatøren, styrker dennes økonomiske stilling, eftersom lufthavnsoperatøren vil kunne etablere sin forretning uden at skulle afholde de dermed forbundne investerings- og driftsomkostninger.

(234)

Som det vurderes i betragtning 173 ff., er drift af en lufthavn en økonomisk aktivitet. På den ene side konkurrerer lufthavnene om at tiltrække luftfartsselskaber og den tilhørende flytrafik (passagerer og fragt), og på den anden side konkurrerer lufthavnsselskaberne indbyrdes om at få overdraget administrationen af en bestemt lufthavn. Især med hensyn til lavprisflyselskaber og charterselskaber kan også lufthavne, som ikke ligger i det samme opland og endog i forskellige medlemsstater, konkurrere om at tiltrække de pågældende luftfartsselskaber.

(235)

Som anført i punkt 40 i rammebestemmelserne for statsstøtte til luftfartssektoren fra 2005 og bekræftet i punkt 45 i retningslinjerne for luftfart fra 2014 er det ikke muligt at holde selv små lufthavne uden for anvendelsesområdet for traktatens artikel 107, stk. 1. Punkt 45 i retningslinjerne for luftfart fra 2014 anfører udtrykkeligt: »Den omstændighed, at det kun er et lille støttebeløb, eller at den virksomhed, der modtager offentlig støtte, er relativt lille, udelukker ikke i sig selv, at samhandelen mellem medlemsstaterne kan blive påvirket«.

(236)

Zweibrücken lufthavn betjener i øjeblikket ca. 242 000 passagerer om året og har tidligere betjent op til ca. 340 000 om året. Ifølge prognoserne fra Tyskland forventes passagertallet at stige til mere end 1 million passagerer om året i 2025. Som bemærket i betragtning 21 ligger lufthavnen i umiddelbar nærhed af Saarbrücken lufthavn (39 km) og inden for to timers kørsel fra seks andre lufthavne. I henhold til flytrafikprognoserne fra Tyskland kommer i gennemsnit 15 % af de passagerer, der bruger Zweibrücken lufthavn, fra andre medlemsstater (Frankrig og Luxembourg). Der er internationale flyvninger fra Zweibrücken lufthavn til destinationer som Mallorca eller Antalya. Start- og landingsbanen i Zweibrücken er tilstrækkeligt lang (3 000 m) og giver luftfartsselskaber mulighed for at betjene internationale mellemdistancedestinationer. På baggrund af disse forhold finder Kommissionen, at offentlig finansiering til FGAZ/FZG fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencen og har i hvert fald en potentiel virkning på samhandelen mellem medlemsstaterne.

(237)

Bortset fra disse generelle overvejelser finder Kommissionen også, at Zweibrücken lufthavn er eller i hvert fald har været i direkte konkurrence med Saarbrücken lufthavn. For det første skal det bemærkes, at TUIFly, som tidligere var Saarbrücken lufthavns største kunde, forlod lufthavnen og flyttede til Zweibrücken i 2007. For det andet blev der i en længere periode sideløbende tilbudt flyvninger til Berlin fra både Zweibrücken (Germanwings) og Saarbrücken (Air Berlin og Luxair), hvilket viser konkurrence både mellem lufthavnene og luftfartsselskaberne. I henhold til FZG's aftale om lufthavnstjenester med Germanwings skulle der endda betales højere tjenesteafgifter til FZG, hvis Air Berlin lukkede sin Berlinrute fra Saarbrücken.

(238)

Ud over disse indikatorer for konkurrence mellem lufthavnene i Zweibrücken og Saarbrücken er der også — på trods af de officielle bemærkninger fra Tyskland om, at de to lufthavne aldrig har betragtet sig som i direkte konkurrence — bevis for, at embedsmænd fra delstaten Rheinland-Pfalz klart har opfattet, at der var konkurrence. I to interne notater fra delstatsregeringen i Rheinland-Pfalz skrevet i 2003 er holdningen hos forfatterne, at samarbejde mellem Zweibrücken og Saarbrücken lufthavn ikke var muligt/tilrådeligt på det pågældende tidspunkt. Det forklares i et notat, at så længe FRAPORT AG var involveret i Saarbrücken lufthavn, ville forholdet mellem de to lufthavne være konkurrencepræget (56). Det hedder yderligere i notaterne, at »det set fra Rheinland-Pfalz kan forventes, at Zweibrücken lufthavn på længere sigt vil vinde den konkurrence« (57). Disse udtalelser viser, at forholdet mellem de to lufthavne i hvert tilfælde i 2003 blev opfattet som konkurrencepræget.

(239)

På den baggrund skal den offentlige finansiering, som ydes FGAZ/FZG, anses for at kunne fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.

(240)

På baggrund af betragtning 173-239 finder Kommissionen, at den offentlige finansiering, der blev ydet til FGAZ/FZG i form af direkte investeringsstøtte og årlige kapitalindsprøjtninger i perioden 2000-2009, udgør statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF.

(241)

I henhold til traktatens artikel 108, stk. 3, skal medlemsstaterne underrette Kommissionen om enhver påtænkt indførelse eller ændring af støtteforanstaltninger, og de må ikke gennemføre de planlagte foranstaltninger, før Kommissionen har vedtaget en endelig afgørelse derom.

(242)

Da støtten allerede er blevet stillet til rådighed for FGAZ/FZG, finder Kommissionen, at Tyskland ikke har overholdt forbuddet i traktatens artikel 108, stk. 3 (58).

(243)

Der fastsættes i traktatens artikel 107, stk. 3, visse undtagelser fra den generelle regel i traktatens artikel 107, stk. 1, om, at statsstøtte ikke er forenelig med det indre marked. Den pågældende støtte kan vurderes på grundlag af traktatens artikel 107, stk. 3, litra c), hvori det hedder, at: »støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse« kan anses for at være forenelig med det indre marked.

(244)

I denne henseende udgør retningslinjerne for luftfart fra 2014 et grundlag for vurderingen af, hvorvidt støtte til lufthavne kan erklæres forenelig i henhold til traktatens artikel 107, stk. 3, litra c).

(245)

Ifølge retningslinjerne for luftfart fra 2014 finder Kommissionen, at Kommissionens meddelelse om fastlæggelse af reglerne for vurdering af ulovlig statsstøtte (59) gælder for ulovlig investeringsstøtte til lufthavne. Hvis der blev bevilget ulovlig investeringsstøtte før den 4. april 2014, vil Kommissionen i den forbindelse anvende de forenelighedsbestemmelser, der var gældende på det tidspunkt, investeringsstøtten blev ydet. I overensstemmelse hermed vil Kommissionen anvende de principper, der er fastlagt i retningslinjerne for luftfart fra 2005, i tilfælde af at der er ydet ulovlig investeringsstøtte til lufthavne før den 4. april 2014 (60).

(246)

I overensstemmelse med retningslinjerne for luftfart fra 2014 finder Kommissionen, at bestemmelserne i Kommissionens meddelelse om fastlæggelse af reglerne for vurdering af ulovlig statsstøtte gælder for ulovlig investeringsstøtte til lufthavne og ikke bør anvendes på den aktuelle sag vedrørende ulovlig driftsstøtte til lufthavne, som er ydet før den 4. april 2014. Kommissionen vil i stedet anvende de principper, som er omhandlet i retningslinjerne for luftfart fra 2014, på alle sager vedrørende driftsstøtte (udestående anmeldelser og ulovlig uanmeldt støtte) til lufthavne, selv hvor støtten blev ydet før den 4. april 2014 og overgangsperiodens begyndelse (61).

(247)

Kommissionen har allerede i betragtning 242 konkluderet, at de direkte og årlige kapitalindsprøjtninger udgør ulovlig statsstøtte ydet før den 4. april 2014.

(248)

På baggrund af bestemmelserne i retningslinjerne for luftfart fra 2014, jf. betragtning 245 og 246, skal Kommissionen fastslå, om den pågældende foranstaltning udgør ulovlig investerings- eller statsstøtte.

(249)

Ifølge punkt 25, litra r), i retningslinjerne for luftfart fra 2014 defineres investeringsstøtte som »støtte til finansiering af anlægsaktiver, især med henblik på at dække behovet for finansiering af kapitalomkostninger«. I henhold til punkt 25, litra r), i retningslinjerne kan investeringsstøtte både omfatte et beløb, som i sin helhed udbetales som forhåndsudbetalinger (til dækning af de første investeringsomkostninger) og støtte udbetalt i periodiske rater (til dækning af kapitalomkostninger vedrørende årlige afskrivninger og finansieringsomkostninger).

(250)

Driftsstøtte vedrører derimod dækning af alle eller dele af en lufthavns driftsomkostninger defineret som »de underliggende omkostninger ved en lufthavns levering af lufthavnsydelser, herunder udgiftsposter som personaleomkostninger, udliciterede tjenesteydelser, kommunikationsydelser, affaldshåndtering, energi, vedligeholdelse, husleje og administration, men ikke kapitalomkostninger, markedsføringsstøtte eller andre incitamenter, som en lufthavn yder luftfartsselskaber, eller omkostninger, der kan betragtes som offentlige, falder ind under det offentlige myndighedsområde« (62).

(251)

I lyset af disse definitioner kan det konkluderes, at de direkte kapitalindsprøjtninger, som alle vedrørte bestemte investeringsprojekter, udgør investeringsstøtte til fordel for FGAZ/FZG.

(252)

I modsætning dertil udgør den del af de årlige kapitalindsprøjtninger, som blev anvendt til at dække FGAZ/FZG's årlige driftsunderskud (63) minus de omkostninger, der er omfattet af EBITDA, og som falder ind under det offentlige myndighedsområde, jf. betragtning 198-200, og de omkostninger, der er afholdt inden den 12. december 2000, driftsstøtte til fordel for FGAZ/FZG.

(253)

Endelig udgør den del af de årlige kapitalindsprøjtninger, som dækker FGAZ/FZG's underskud, og som ikke allerede er inkluderet i EBITDA (dvs. den årlige afskrivning af aktiver, finansieringsomkostninger osv.), minus de omkostninger, der hører under det offentlige myndighedsområde som fastsat i betragtning 198-200, og de omkostninger, der er afholdt inden den 12. december 2000, investeringsstøtte.

(254)

I henhold til punkt 61 i retningslinjerne for luftfart fra 2005 skal Kommissionen undersøge, om følgende kumulative betingelser er opfyldt:

(255)

Ud over at være forenelig med det indre marked skal statsstøtte til lufthavne i lighed med alle andre statsstøtteforanstaltninger have en tilskyndelsesvirkning og være nødvendig og stå i rimeligt forhold til målene.

(256)

Investeringsstøtten til FGAZ/FZG opfylder ifølge Tyskland alle forenelighedskriterierne i retningslinjerne for luftfart fra 2005.

(257)

Kommissionen minder om, at der i retningslinjerne for luftfart fra 2005 ikke fastsættes præcise kriterier, der skal lægges til grund for vurderingen af, om investeringsstøtte til en lufthavn bidrager til et veldefineret mål af fælles interesse. En simpel duplikering af eksisterende lufthavnsinfrastruktur kan dog ikke anses for at opfylde et mål af fælles interesse.

(258)

I denne henseende skal Kommissionen derfor først vurdere, om Zweibrücken lufthavn duplikerer eksisterende lufthavnsinfrastruktur i regionen.

(259)

Kommissionen fremhæver, at Zweibrücken lufthavn ligger umiddelbart i nærheden af Saarbrücken lufthavn. I lige linje er afstanden mellem de to lufthavne ca. 20 km, og ad vej er afstanden ca. 39 km. Der er ca. 30 minutters kørsel i bil mellem de to lufthavne. Der findes desuden mindst seks andre lufthavne inden for mindre end to timers kørsel fra Zweibrücken lufthavn.

(260)

Den korte afstand mellem de to lufthavne betyder, at de begge betjener faktisk de samme oplandsområder. De forskellige undersøgelser, som Tyskland har fremlagt i denne sag (64) og i den parallelle formelle undersøgelsesprocedure vedrørende Saarbrücken lufthavn (65), bekræfter, at de fleste af de passagerer, der bruger de to lufthavne, kommer fra den vestlige del af Rheinland-Pfalz og Saarland.

(261)

Profilerne for Saarbrücken lufthavn og Zweibrücken lufthavn ligner også hinanden. Da Zweibrücken blev åbnet for kommerciel luftfart i 2006, var den første kunde Germanwings, som tilbød en rute til Berlin. Samme rute blev fløjet fra Saarbrücken af Luxair og fra 2007 af Air Berlin. Zweibrückens anden største kunde var TUIFly, som tilbød forskellige feriedestinationer, primært i Middelhavet. Inden Zweibrücken blev åbnet, havde TUIFly været en af Saarbrücken lufthavns største kunder.

(262)

Zweibrücken forsøgte også mere bredt at komme ind på lavprismarkedet ved at indgå aftale med Ryanair, som dog kun betjente London-Stansted-ruten i mindre end ét år. I sidste ende opgav også Germanwings lufthavnen, hvilket betød, at Zweibrücken lufthavn ved udgangen af 2011 næsten udelukkende koncentrerede sig om charterferieflyvninger og fragt.

(263)

Charterferieflyvninger tilbydes (og blev også tidligere tilbudt) dog også fra Saarbrücken. De primære destinationer for flyvninger fra Zweibrücken betjenes i mange tilfælde også fra Saarbrücken, hvilket er vigtigt. Flyveplanen for sommeren 2014 viser f.eks., at de to destinationer med hyppigste afgange fra Zweibrücken er Antalya og Palma de Mallorca, som tegner sig for hele 70 % af de ugentlige flyvninger. Samtidig betjenes begge destinationer også fra Saarbrücken med tilsvarende hyppighed: I ugen fra den 16. juni 2014 til den 23. juni 2014 var der 16 afgange fra Zweibrücken til Antalya eller Palma de Mallorca, mens der var 18 afgange til de samme destinationer fra Saarbrücken.

(264)

Efter at Zweibrücken lufthavn trådte ind på markedet for kommerciel luftfart, steg passagertallet hurtigt fra 78 000 passagerer i 2006 til 338 000 passagerer i 2009. Efter denne periode med hurtig vækst begyndte tallet at falde og faldt til 242 000 passagerer i 2012. Eftersom kapaciteten i Zweibrücken er 700 000 passagerer, har lufthavnen aldrig udnyttet mere end 50 % af sin tilgængelige kapacitet og drives i øjeblikket ved ca. 35 % af den tilgængelige kapacitet.

(265)

Til sammenligning var passagertallene i Saarbrücken generelt stabile med omkring 450 000 passagerer om året, indtil Zweibrücken trådte ind på markedet for kommerciel luftfart, hvor passagertallet faldt fra 487 000 passagerer i 2005 til 350 000 passagerer i 2007. Efter at have tilpasset lufthavnsafgifterne lykkedes det for Saarbrücken lufthavn at tiltrække Air Berlin i 2007, hvilket førte til fornyet vækst og stigende passagertal, som nåede sit maksimum på 518 000 passagerer i 2008. I 2012 benyttede 425 000 passagerer Saarbrücken lufthavn. Eftersom Saarbrückens kapacitet i dag også er 700 000 passagerer om året, udnyttes kun 50-75 % af lufthavnens tilgængelige kapacitet. I den forbindelse skal det bemærkes, at Saarbrücken lufthavns kapacitet kunne være højere (750 000-800 000 passagerer om året), hvis den ikke var begrænset af det antal sikkerhedskontroller af passagerer, som lufthavnen kan håndtere hver time. Denne begrænsning skyldes det forhold, at Saarbrücken lufthavn i øjeblikket kun har to sikkerhedsskannere til rådighed.

(266)

Kommissionen bemærker også, at både Saarbrücken lufthavn og Zweibrücken lufthavn led underskud i den periode, der er genstand for undersøgelse (2000-2009). I begge lufthavne steg det årlige underskud drastisk fra 2006, da Zweibrücken trådte ind på markedet for kommerciel luftfart.

(267)

Kommissionen har allerede i betragtning 237 og 238 bemærket, at der er visse tegn på, at Zweibrücken lufthavn anser sig selv for at være i direkte konkurrence med Saarbrücken lufthavn. Det skal for det første igen bemærkes, at TUIFly, som tidligere var Saarbrücken lufthavns største kunde, forlod lufthavnen og flyttede til Zweibrücken i 2007 (66). For det andet blev der i en længere periode sideløbende tilbudt flyvninger til Berlin fra både Zweibrücken (Germanwings) og Saarbrücken (Air Berlin og Luxair), hvilket viser, at der var konkurrence både mellem lufthavnene og luftfartsselskaberne. I henhold til FZG's aftale om lufthavnstjenester med Germanwings skulle der endda betales højere tjenesteafgifter til FZG, hvis Air Berlin lukkede sin Berlinrute fra Saarbrücken.

(268)

Ud over de yderligere indikatorer, der allerede er nævnt (se betragtning 238), henviser Kommissionen også til referatet af møde afholdt i FGAZ' tilsynsråd den 26. juni 2009. I referatet gives et sammendrag af ledelsens beretning, og der gøres rede for et møde mellem FGAZ' ledelse, Ryanair og Rheinland-Pfalz' økonomiministerium i referat. På dette møde, der omhandlede fremtiden for Ryanairs samarbejde med Zweibrücken, påpegede repræsentanten for ministeriet over for Ryanair »at regeringen i Rheinland-Pfalz ville finde det stærkt beklageligt, hvis Ryanair begyndte at betjene Saarbrücken«. I stedet for at påvise, at de to lufthavne supplerer hinanden, viser dette referat snarere, at de to lufthavne konkurrerede om kunder.

(269)

Kommissionen bemærker videre, at Zweibrücken lufthavn også beskæftiger sig med håndtering af luftfragt. Fragt er ikke en vigtig del af aktiviteter i Saarbrücken lufthavn, men det er et centralt element i Frankfurt-Hahn lufthavns forretningsmodel. Som anført i betragtning 21 ligger Frankfurt-Hahn lufthavn kun ca. 128 km eller ca. 84 minutters kørsel i bil fra Zweibrücken. Fragt håndteres desuden også i Luxemburg lufthavn, som ligger ca. 145 km eller ca. 86 minutters kørsel i bil fra Zweibrücken (se betragtning 21).

(270)

I denne henseende bemærker Kommissionen, at fragt sædvanligvis er mere mobil end passagertransport (67). Generelt vurderes oplandet for fragtlufthavne at have en radius på mindst 200 km og to timers kørsel. I et vist omfang er en halv dags kørsel i lastbil (dvs. op til 12 timers kørsel med lastbil) ifølge branchen generelt acceptabel (68).

(271)

Eftersom oplandet for fragt typisk er meget større for fragt end for passagerer, sikrer Frankfurt-Hahn lufthavn og Luxemburg lufthavn regionen tilstrækkelig luftfragtkapacitet.

(272)

På grundlag af overvejelserne i betragtning 259-270 finder Kommissionen, at Zweibrücken lufthavn duplikerer den lufthavnsinfrastruktur, der findes i Saarbrücken lufthavn. Kommissionen finder navnlig, at regionen allerede inden Zweibrückens indtræden på det kommercielle luftfartsmarked havde gode forbindelser via de eksisterende lufthavne, primært Saarbrücken lufthavn, og at Zweibrücken lufthavn ikke forøger regionens forbindelsesmuligheder.

(273)

Enhver efterspørgsel efter luftfartstjenester, der ikke opfyldes af Saarbrücken lufthavn, kan nemt opfyldes af de andre seks lufthavne, der kan nås inden for en rejsetid på højst to timer. Med hensyn til ferieflyvninger accepteres almindeligvis en rejsetid på op til to timer. Det samme gælder for efterspørgslen efter luftfragttjenester.

(274)

Tyskland har ikke fremlagt dokumentation for, at de forudsagte passagertal krævede, at Zweibrücken lufthavn trådte ind på markedet. Zweibrücken lufthavn trådte ind på det kommercielle luftfartsmarked i 2006, men den tidligste prognose for passagertallet er fra september 2009 (69). Det kan derfor ikke hævdes, at den offentlige finansiering siden 2000 har haft til formål at opfylde en efterspørgsel efter luftfartstjenester, der ellers ikke ville blive opfyldt.

(275)

Kommissionen bemærker også, at Saarbrücken lufthavn i 1997 forudsagde, at lufthavnens passagertal ville stige til 676 000 inden 2010 (70). Da Zweibrücken lufthavn på daværende tidspunkt endnu ikke var trådt ind på det kommercielle luftfartsmarked, kan det antages, at denne prognose var den mest pålidelige prognose for passagertal for regionen. Da Saarbrücken har en kapacitet på 700 000-800 000 passagerer om året, er det klart, at de passagertal, der blev forudsagt i 1997, kunne betjenes af Saarbrücken lufthavn alene i en betydelig periode.

(276)

Kommissionen finder endvidere, at selv de faktiske passagertal Zweibrücken lufthavn og Saarbrücken lufthavn ikke viser, at Saarbrückens kapacitet ikke er tilstrækkelig til at opfylde efterspørgslen i regionen. Det er korrekt, at de kombinerede passagertal i Saarbrücken og Zweibrücken nåede op på ca. 850 000 passagerer i 2008 og 810 000 i 2009, hvilket overstiger Saarbrücken lufthavns maksimale kapacitet. Kommissionen finder samtidig, at disse tal giver et noget forvrænget billede af den reelle efterspørgsel i regionen: De høje passagertal forekommer for det første at være drevet af den direkte konkurrence mellem de Berlinruter, der tilbydes fra Zweibrücken og Saarbrücken (og henholdsvis Germanwings og Air Berlin/Luxair), som midlertidigt tiltrak yderligere passagerer. Da Germanwings lukkede sin urentable rute til Berlin, faldt efterspørgslen på ruten. Kommissionen finder for det andet (se afsnit 7.3), at Germanwings, TUIFly og Ryanair alle blev begunstiget af uforenelig statsstøtte, som de modtog fra FGAZ/FZG. For så vidt som dette er blevet omsat til lavere billetpriser, er det tvivlsomt, om de således statsstøttede passagertal i Zweibrücken repræsenterede den reelle efterspørgsel i regionen. Endelig skal det bemærkes, at de samlede passagertal er faldet siden 2009: Det samlede passagertal for Zweibrücken og Saarbrücken var ca. 670 000 i 2012, hvilket er under Saarbrücken lufthavns maksimale kapacitet.

(277)

Kommissionen kan desuden ikke godtage Tysklands argument om, at de to lufthavne kun supplerer hinanden og ikke konkurrerer med hinanden. Til trods for at de to lufthavnes forretningsmodeller til en vis grad ser ud til at være forskellige, er det for det første klart, at Zweibrücken lufthavns kernevirksomhed (ferieflyvninger, især til Antalya/Palma de Mallorca) også tilgodeses af Saarbrücken. Ganske vist koncentrerer Saarbrücken sig ellers om ruteflyvninger til større byer som Luxembourg, Berlin og Hamborg. Dette ændrer dog ikke ved, at Zweibrücken kun ser ud til at have et begrænset forretningsområde, som ikke betjenes eller ikke kunne betjenes fra Saarbrücken.

(278)

Kommissionen finder endvidere, at forskellene med hensyn til infrastruktur mellem de to lufthavne ikke påvirker dens konklusion om, at Zweibrücken lufthavn duplikerer lufthavnsinfrastruktur, der allerede var etableret i Saarbrücken. Det er igen korrekt, at Zweibrücken har en længere start- og landingsbane, så denne lufthavn er bedre egnet til langdistanceflyvninger og tunge fragtfly, men disse forskelle er ikke tilstrækkelige til at begrunde to lufthavne så tæt på hinanden. Som forklaret i betragtning 269 og 270 opfyldes efterspørgslen efter luftfragt tilstrækkeligt af Frankfurt-Hahn lufthavn og Luxemburg lufthavn, hvor der så vidt Kommissionen er orienteret ikke er nogen relevante begrænsninger med hensyn til flyenes vægt. Tyskland har for det andet ikke godtgjort, at et betydeligt antal af de kommercielle passagerflyvninger, der afgår fra Zweibrücken, ikke kunne afgå fra Saarbrücken.

(279)

Eftersom Saarbrücken lufthavn tilsyneladende kunne opfylde den efterspørgsel efter luftfartstjenester, der nu delvist er overtaget af Zweibrücken, inden sidstnævnte trådte ind på markedet, begrunder forskellene i infrastruktur endelig ikke duplikeringen af infrastruktur, der allerede fandtes i Saarbrücken.

(280)

I lyset af de fakta og omstændigheder, der er fremlagt og omhandlet i betragtning 255-279, finder Kommissionen, at investeringsstøtten til fordel for FGAZ/FZG havde til formål at etablere eller vedligeholde infrastruktur, der blot duplikerer den (urentable) lufthavn i Saarbrücken. Investeringsstøtten kan derfor ikke anses for at bidrage til et mål af fælles interesse.

(281)

Da de angivne forenelighedskriterier (i betragtning 254) er kumulative, behøver Kommissionen ikke vurdere de øvrige forenelighedskriterier. For så vidt investeringsstøtten udgør statsstøtte, bør den ikke anses for forenelig med det indre marked i henhold til traktatens artikel 107, stk. 3, litra c).

(282)

Da Tyskland ikke har fremført, og Kommissionen ikke har identificeret alternative begrundelser for forenelighed, konkluderes det følgelig, at investeringsstøtten til FGAZ/FZG, for så vidt som den udgør statsstøtte, er uforenelig med det indre marked.

(283)

Offentlig finansiering af driftsstøtte til FGAZ/FZG skal ifølge Tyskland anses for forenelig med det indre marked som kompensation for leveringen af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse i henhold til traktatens artikel 106, stk. 2.

(284)

Traktatens artikel 106, stk. 2, fastsætter følgende: »Virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, eller som har karakter af fiskale monopoler, er underkastet traktaternes bestemmelser, navnlig konkurrencereglerne, i det omfang anvendelsen af disse bestemmelser ikke retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de særlige opgaver, som er betroet dem. Udviklingen af samhandelen må ikke påvirkes i et sådant omfang, at det strider mod Unionens interesse«.

(285)

Denne artikel tillader en (delvis) undtagelse fra forbuddet mod statsstøtte i traktatens artikel 107, stk. 1, i det omfang støtten er nødvendig og proportional med hensyn til at sikre udførelsen af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse under acceptable økonomiske forhold.

(286)

Inden den 31. januar 2012 repræsenterede rammebestemmelserne for statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste fra 2005 (71) og beslutningen om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2005 Kommissionens politik med hensyn til anvendelsen af undtagelsen i traktatens artikel 106, stk. 2.

(287)

Kommissionen bemærker, at begge disse instrumenter kræver, at virksomheden får overdraget at udføre en egentlig tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Overdragelsen til lufthavnsoperatøren af forpligtelser til offentlig tjeneste skal være »omfattet af en eller flere officielle akter«, der bl.a. angiver »den nøjagtige art af forpligtelsen til offentlig tjeneste« (72).

(288)

Med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt driften af Zweibrücken lufthavn udgør en egentlig tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, minder Kommissionen for det første om, at en aktivitet for at udgøre en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse skal være kendetegnet ved visse elementer sammenlignet med almindelige økonomiske aktiviteter, og at det mål af almindelig interesse, der forfølges, ikke blot kan være udvikling af bestemte økonomiske aktiviteter eller økonomiske områder som omhandlet i traktatens artikel 107, stk. 3, litra c) (73). På denne baggrund er det Kommissionens opfattelse, at dette kun kan være tilfældet, hvis en del af det område, som lufthavnen kan betjene, uden denne lufthavn ville være isoleret fra resten af Unionen i en sådan grad, at det ville påvirke områdets sociale og økonomiske udvikling negativt (74).

(289)

Der er desuden efter Kommissionens vurdering en vis overlapning mellem den korrekte definition af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse og spørgsmålet om, hvorvidt den offentlige finansiering af en lufthavn (både investerings- og driftsomkostninger) bidrager til et veldefineret mål af fælles interesse. Kommissionen har i betragtning 257 ff. anført, at offentlig finansiering, der fører til duplikering af lufthavnsinfrastruktur i en region, ikke kan anses for at bidrage til et mål af fælles interesse (se også betragtning 294 ff.). Kommissionen minder også om, at den overordnede forvaltning af en lufthavn kun kan anses for at udgøre en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, »hvis en del af det område, som lufthavnen kan betjene, uden lufthavnen ville være isoleret fra resten af Unionen i en sådan grad, at det ville påvirke dens sociale og økonomiske udvikling negativt« (75). På denne baggrund finder Kommissionen ligeledes, at driften af en lufthavn, der duplikerer en anden lufthavn i samme region, ikke kan anses for at udgøre en egentlig tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse (76).

(290)

Kommissionen har konkluderet, at den offentlige finansiering af infrastrukturen i Zweibrücken lufthavn, for så vidt den udgør statsstøtte, er uforenelig med det indre marked, fordi den duplikerer eksisterende infrastruktur. Kommissionen er således af den opfattelse, at driften af Zweibrücken lufthavn ikke udgør en egentlig tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. For så vidt som Tyskland finder, at driften af Zweibrücken lufthavn udgør en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, har det derfor begået en grundlæggende fejl i definitionen af tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse (77).

(291)

Kommissionen finder for det andet, at FGAZ/FZG ikke korrekt fik overdraget driften af Zweibrücken lufthavn som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Som relevante overdragelsesakter har Tyskland kun nævnt lufthavnens almindelige driftslicens og dens »forpligtelse til at drive lufthavnen«, som er anført i § 45 i LuftVZO. Kommissionen bemærker, at forpligtelsen til at drive lufthavnen ifølge Tyskland var resultatet af opgraderingen af Zweibrücken lufthavn fra en »flyveplads« til en »lufthavn« i den forstand, der er fastlagt i § 49 og § 38 i LuftVZO (78). Denne opgradering fandt dog først sted i begyndelsen af 2010, hvilket betyder, at der for den undersøgte periode (2000-2009) ikke kan udledes en overdragelsesakt af § 45 i LuftVZO.

(292)

Tyskland anfører videre, at »[e]n generel officiel overdragelse til FZG af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse skete ikke, bortset fra driftslicensen og inddragelsen i Rheinland-Pfalz' ombygningsprojekt«. Eftersom Tyskland ikke har forklaret, hvordan driftslicensen i sig selv kan udgøre en overdragelsesakt, der opfylder kravene i betragtning 287, eller hvordan inddragelse i ombygningsprojektet udgør en egentlig overdragelse, har FGAZ/FZG efter Kommissionens opfattelse ikke fået overdraget en egentlig tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse.

(293)

Af de grunde, der er anført i betragtning 288 ff., konkluderes det derfor, at offentlig finansiering ydet til FGAZ/FZG, som udgør driftsstøtte, ikke kan anses for kompensation for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, der er forenelig med det indre marked.

(294)

I afsnit 5.1 i retningslinjerne for luftfart fra 2014 fastlægges de kriterier, Kommissionen vil anvende ved vurdering af driftsstøttens forenelighed med det indre marked i henhold til traktatens artikel 107, stk. 3, litra c). I overensstemmelse med punkt 172 i retningslinjerne for luftfart fra 2014 vil Kommissionen anvende disse kriterier på alle sager vedrørende driftsstøtte, herunder udestående anmeldelser og ulovlige, uanmeldte støttesager.

(295)

Ulovlig driftsstøtte ydet før offentliggørelsen af retningslinjerne for luftfart fra 2014 kan erklæres for forenelig for hele det beløb, der svarer til de udækkede driftsomkostninger, hvis følgende betingelser (79) er opfyldt:

(296)

I henhold til punkt 114 i retningslinjerne for luftfart fra 2014 bidrager »duplikering af urentable lufthavne i samme område […] ikke til et mål af fælles interesse«. De argumenter, der er anført i betragtning 259 ff. vedrørende forenelighed af investeringsstøtte til FGAZ/FZG i henhold til retningslinjerne for luftfart fra 2005, er efter Kommissionens opfattelse tilsvarende relevante for foreneligheden af driftsstøtte i henhold til retningslinjerne for luftfart fra 2014. Kommissionen finder af den grund, at driftsstøtten til FGAZ/FZG blot duplikerer en urentabel lufthavn og derfor ikke bidrager til et veldefineret mål af fælles interesse. For så vidt driftsstøtten til FGAZ/FZG udgør statsstøtte, kan den derfor ikke anses for forenelig med det indre marked i henhold til traktatens artikel 107, stk. 3, litra c).

(297)

Kommissionen konkluderer, at driftsstøtten til FGAZ/FZG ikke er forenelig med det indre marked i henhold til hverken traktatens artikel 106, stk. 2, eller traktatens artikel 107, stk. 3, litra c). Da Tyskland ikke har fremført, og Kommissionen ikke har identificeret alternative begrundelser for forenelighed, konkluderes det følgelig, at investeringsstøtten til FGAZ/FZG, for så vidt som den udgør statsstøtte, er uforenelig med det indre marked.

(298)

Af de grunde, der er anført i betragtning 173 ff., skal FGAZ/FZG anses for at udgøre en virksomhed som omhandlet i traktatens artikel 107, stk. 1.

(299)

For at udgøre statsstøtte skal de pågældende foranstaltninger finansieres af statsmidler, og beslutningen om at bevilge foranstaltningen skal kunne tilregnes staten.

(300)

Begrebet statsstøtte gælder enhver fordel, der tildeles ved hjælp af statsmidler af staten selv eller gennem ethvert mellemliggende organ, som handler i henhold til de beføjelser, det har fået overdraget (85). Lokale myndigheders midler er med henblik på anvendelse af traktatens artikel 107 statsmidler (86).

(301)

En offentlig garanti indebærer altid et potentielt tab af statsmidler. Da statsgarantien på 100 % blev udstedt direkte af delstaten Rheinland-Pfalz, blev den ydet med statsmidler og kan således tilregnes staten.

(302)

Tyskland anførte, at delstaten Rheinland-Pfalz' likviditetspulje ikke er direkte finansieret af delstatens offentlige budget. Tyskland hævder, at alle midler i likviditetspuljen kommer fra de deltagende virksomheder eller tilvejebringes i form af lån på kapitalmarkedet.

(303)

Kommissionen vurderer, at staten i den omhandlede sag på alle relevante tidspunkt udøvede direkte eller indirekte kontrol over midlerne i likviditetspuljen, hvilket betyder, at de udgjorde statsmidler. For det første kan kun virksomheder, hvori delstaten Rheinland-Pfalz har en andel på mindst 50 %, deltage i likviditetspuljen. Som følge af delstatens bestemmende ejerandel er de deltagende virksomheder uden tvivl offentlige virksomheder som defineret i artikel 2, litra b), i Kommissionens direktiv 2006/111/EF (87). Da alle de deltagende virksomheder således er offentlige virksomheder, udgør deres midler statsmidler. Dette forhold alene viser, at midlerne i likviditetspuljen, for så vidt som de består af indskud fra de deltagende virksomheder, udgør statsmidler.

(304)

Hvis de deltagende virksomheders indskud i likviditetspuljen ikke er tilstrækkelige til at dække en deltagers likviditetsbehov, fremskaffer delstaten Rheinland-Pfalz for det andet kortsigtet finansiering på det finansielle marked i sit eget navn og overfører disse midler til de virksomheder, der deltager i likviditetspuljen. Da delstaten optager de fornødne lån i sit eget navn, må de midler, der fremskaffes på denne måde, anses for også at udgøre statsmidler.

(305)

Kommissionen er derfor af den opfattelse, at den finansiering, der ydes af likviditetspuljen, er finansieret af statsmidler, da både de deltagende virksomheders indskud og de lån, der optages af delstaten for at dække likviditetsmangel i likviditetspuljen, udgør statsmidler.

(306)

Det er desuden klart, at delstaten havde vidtrækkende kontrol over forvaltningen af likviditetspuljen, hvilket betyder, at finansieringen til de deltagende virksomheder kan tilregnes staten. Kommissionen bemærker først, at aftalen om deltagelse i likviditetspuljen indgås mellem delstaten og de involverede virksomheder. Beslutningen om at give en virksomhed mulighed for at deltage i likviditetspuljen træffes således direkte af delstaten. Delstaten fastsætter også det maksimale beløb, som en deltagende virksomhed kan modtage fra likviditetspuljen i form af en kreditbevilling. Delstaten Rheinland-Pfalz forvalter desuden de daglige transaktioner i likviditetspuljen gennem »Landeshauptkasse«, som er en institution under delstaten Rheinland-Pfalz' finansministerium. »Landeshauptkasse« er også officiel repræsentant for delstaten, når den optager lån på markedet for at dække likviditetsmangler i likviditetspuljen.

(307)

På dette grundlag kan staten tilsyneladende direkte kontrollere aktiviteterne i likviditetspuljen, herunder mest centralt spørgsmålet om, hvilke virksomheder der kan deltage, og hvilken kredit der skal bevilges hver deltagende virksomhed. Beslutninger vedrørende deltagelse i likviditetspuljen og omfanget af denne deltagelse kan således tilregnes staten.

(308)

Med hensyn til selve lånet anerkender Kommissionen, at Sparkasse Südwestpfalz er en selvstændig bank, der på eget ansvar træffer beslutning om bevilling af lån. Det er ingen tegn på, at beslutningen om at bevilge lånet til FGAZ/FZG kan tilregnes staten. Kommissionen finder derfor, at denne foranstaltning ikke kan tilregnes staten.

(309)

I henhold til punkt 3.2 i garantimeddelelsen er en individuel statsgaranti ikke støtte, når følgende betingelser er opfyldt: »a) Låntageren er ikke en kriseramt virksomhed. […] b) Garantiens størrelse kan måles korrekt på det tidspunkt, hvor garantien ydes. […] c) Garantien dækker højst 80 % af de enkelte udestående lån eller andre finansielle forpligtelser […]. d) Der betales markedspris for garantien […]«.

(310)

I dette tilfælde ydede delstaten Rheinland-Pfalz en garanti på 100 % som sikkerhed for et lån bevilget til FGAZ/FZG. Det betyder, at garantien overstiger tærsklen på 80 % af det udestående lån. Som forklaret nedenfor betales der desuden ikke markedspris for garantien. Garantien indebærer derfor en klar fordel.

(311)

I henhold til punkt 4.2, andet afsnit, i garantimeddelelsen kan fordelen beregnes som differencen mellem den markedsrente, FGAZ/FZG skulle have betalt uden garantien, og den rente, der er opnået som følge af statsgarantien, efter fradrag af eventuelle betalte præmier.

(312)

Med hensyn til den garanti, der var udstedt af delstaten, bemærker Kommissionen, at FGAZ/FZG fik denne garanti på 100 % uden beregning og uden at stille sikkerhed. Det er klart, at FGAZ/FZG under normale markedsforhold skulle have betalt en præmie for at få en garanti for sine lån hos tredjemand.

(313)

Da FGAZ/FZG ikke skulle betale en præmie, opnåede virksomheden en økonomisk fordel, der ellers ikke er tilgængelig på markedet. Beløbet for denne fordel svarer til den præmie, som FGAZ/FZG skulle have betalt under normale markedsforhold.

(314)

Med hensyn til FGAZ/FZG's deltagelse i likviditetspuljen har Tyskland forklaret, at likviditetspuljen fungerer på følgende måde: FGAZ anmoder om midler fra likviditetspuljen for at sikre sin likviditet, og delstaten yder disse midler fra likviditetspuljen. Den opkrævede rente er den markedsbaserede dag-til-dag-rente, som også er tilgængelig for delstaten selv. Når de deltagende virksomheders indskud ikke er tilstrækkelige til at dække anmodningen, udligner delstaten likviditetspuljen ved at optage nye lån i sit eget navn. Tyskland forklarer videre, at delstaten grundlæggende anvender de betingelser, den selv opnår på kapitalmarkedet over for deltagerne i likviditetspuljen, således at deltagerne, dvs. delstatens datterselskaber, kan refinansiere sig selv på samme betingelser som delstaten selv, uden at deres kreditværdighed vurderes. Kommissionen bemærker endvidere, at denne finansiering er tilgængelig for virksomhederne i ubegrænset tid.

(315)

I lyset af denne mekanisme gives der en fordel til FGAZ, hvor de betingelser, hvorpå delstaten yder lån fra likviditetspuljen, er gunstigere end de betingelser, FGAZ ellers kan opnå på markedet. Betingelserne for at optage lån fra likviditetspuljen er de samme som de betingelser, der gælder for delstaten, når den skal refinansiere sig selv. Eftersom delstaten, som offentlig myndighed, kan optage lån til meget gunstige renter (da der ikke er nogen reel risiko for misligholdelse), er den rente, hvortil FGAZ kan optage lån fra likviditetspuljen, efter Kommissionens vurdering gunstigere end den rente, virksomheden ellers kan opnå. FGAZ skal desuden ikke stille sikkerhed for disse lån, og virksomhedens finansielle situation eller kreditværdighed tages ikke i betragtning. Ved at give FGAZ mulighed for at deltage i likviditetspuljen gav delstaten derfor virksomheden FGAZ/FZG en økonomisk fordel (88).

(316)

Da garantien på 100 % og retten til at deltage i likviditetspuljen kun blev indrømmet FGAZ/FZG (og med hensyn til likviditetspuljen andre virksomhed, hvori delstaten er hovedaktionær), må begge foranstaltninger betegnes som selektive.

(317)

Af de grunde, der er anført i betragtning 233 ff., er Kommissionen af den opfattelse, at enhver selektiv økonomisk fordel, der indrømmes FGAZ/FZG, kan fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.

(318)

Kommissionen konkluderer, at delstaten ydede statsstøtte til FGAZ/FZG ved uden beregning at yde FGAZ/FZG en garanti på 100 % for et banklån og give FGAZ mulighed for at deltage i delstatens likviditetspulje.

(319)

Kommissionen konkluderer desuden, at lånet fra Sparkasse Südwestpfalz ikke udgør statsstøtte.

(320)

Kommissionen finder, at bemærkningerne vedrørende forenelighed i betragtning 248 ff. og 283 ff. med hensyn til statsstøtte i form af direkte investeringsstøtte og årlige kapitalindsprøjtninger er tilsvarende relevante for statsstøtte i form af en garanti og deltagelse i likviditetspuljen. Kommissionen finder derfor, at den statsstøtte, som FGAZ/FZG modtog i form af en garanti på 100 % uden beregning og mulighed for at deltage i delstatens likviditetspulje, er uforenelig med det indre marked.

(321)

Ved at levere lufttransportydelser udøver luftfartsselskaber en økonomisk aktivitet og udgør derfor virksomheder i henhold til traktatens artikel 107, stk. 1. Det skal derfor analyseres, om aftalerne mellem luftfartsselskaberne og den pågældende lufthavn, hvis de kan tilregnes staten og medfører overførsel af statsmidler, medførte en økonomisk fordel for disse luftfartsselskaber.

(322)

Foranstaltningen skal kunne tilregnes staten og være finansieret gennem statsmidler. I sin dom i Stardust Marine-sagen (89) fastslog Domstolen, at midler, der tilhører en virksomhed, som er et selskab oprettet på privatretligt grundlag, hvis aktiemajoritet ejes af staten, udgør statsmidler. I denne henseende anser Kommissionen sædvanligvis, at alle midler, der tilhører en offentligt ejet virksomhed, uanset om den giver underskud eller overskud, for statsmidler (90).

(323)

Hvad angår tilregnelse til staten, fastslog Domstolen i Stardust Marine-dommen, at alene det forhold, at staten eller en statslig enhed er eneaktionær eller har aktiemajoriteten i en virksomhed, ikke er tilstrækkeligt til, at en overførsel af ressourcer foretaget af den pågældende virksomhed kan tilregnes de offentlige aktionærer (91). Domstolen fastslog, at selv om staten kan kontrollere en offentligt ejet virksomhed og udøve dominerende indflydelse på dens transaktioner, kan det ikke automatisk antages, at denne kontrol faktisk udøves i en konkret sag, da en offentlig virksomhed kan handle mere eller mindre selvstændigt alt afhængigt af den udstrækning, hvori staten tillader dette.

(324)

Følgende er ifølge Domstolen indikationer på, at en støtteforanstaltning kan tilregnes staten (92):

(325)

Kommissionen bemærker, at FGAZ/FZG er et 100 % offentligt ejet, nemlig 50 % af delstaten Rheinland-Pfalz og 50 % af ZEF. FGAZ/FZG skal derfor anses for at være offentlige virksomheder i henhold til definitionen i artikel 2, litra b), i direktiv 2006/111/EF. Staten kan som eneaktionær i FGAZ/FZG og ved at udpege (identiske) tilsynsråd for FGAZ/FZG (som igen udpeger ledelsen) antages at have dominerende indflydelse på FGAZ/FZG og kontrol over dens midler. Enhver fordel, der indrømmes ved brug af FGAZ/FZG's midler, indebærer derfor et tab af statsmidler, hvilket udgør en overførsel af statsmidler.

(326)

Tyskland anførte, at indgåelsen af aftaler mellem luftfartsselskaber og FZG ikke kan tilregnes staten, men medgav samtidig, at staten — repræsenteret ved delstaten Rheinland-Pfalz og ZEF — er indirekte involveret, nemlig via dens repræsentanter i tilsynsrådet for FZG's moderselskab, FGAZ. I henhold til FGAZ' og FZG's vedtægter sammensættes de to enheders tilsynsråd alene af repræsentanter udpeget af offentlige myndighed, dvs. delstaten og ZEF. En repræsentant udpeget af delstaten er automatisk formand for begge tilsynsråd. Tilsynsrådene udpeger FGAZ' og FZG's ledelse. For begge enheder skal tilsynsrådene godkende alle transaktioner, der har en værdi på mere end […] EUR, hvilket giver dem bred kontrol over de økonomiske aktiviteter i FGAZ/FZG.

(327)

Referaterne af møder i FGAZ' tilsynsråd viser dernæst, at tilsynsrådet blev orienteret og konsulteret om forhandlingen og indgåelsen af aftaler med luftfartsselskaber. Det fremgår desuden af referaterne, at FGAZ/FZG's ledelse skulle tage hensyn til de offentlige myndigheders krav ved indgåelsen af aftalerne. Referatet af tilsynsrådets møde den 13. juli 2006 viser f.eks., at tilsynsrådets formand efter ledelsens orientering om den vellykkede indgåelse af aftalen med Germanwings udtalte, at delstaten glædede sig over udviklingen, da dette kunne medvirke til at skabe arbejdspladser og sikre lufthavnens økonomiske berettigelse. Formanden udtalte navnlig, at disse positive virkninger — skabelsen af arbejdspladser og økonomisk berettigelse for lufthavnen — kunne føre til en forlængelse af aftalen om overførsel af over- og underskud mellem FGAZ og FZG. Eftersom FZG var absolut afhængig af aftalen om overførsel af over- og underskud for at få dækket sit driftsunderskud, og eftersom delstaten og ZEF havde mulighed for ikke at forlænge denne aftale eller standse de kapitalindsprøjtninger, der muliggjorde dens drift, er det klart, at FGAZ/FZG's ledelse var nødt til at tage de offentlige myndigheders krav i betragtning, hvis virksomheden ønskede at sikre sin egen økonomiske overlevelse.

(328)

Referatet af tilsynsrådets møde den 13. juli 2006 viser også, at en militærøvelse, der var afholdt i Zweibrücken lufthavn, havde ført til klager over støj fra lokalbefolkningen. Ledelsen påpegede, at det nederlandske flyvevåbens militærøvelse havde sikret betydelig indtjening. Formanden anførte dog, at ledelsen i fremtiden nøje burde overveje, om militærøvelser burde afholdes, og på forhånd burde informere lokalbefolkningen. Ovennævnte viser, at de offentlige myndigheder var involveret i de daglige ledelsesbeslutninger vedrørende FGAZ/FZG og godkendte dem.

(329)

Referatet af tilsynsrådets møde den 26. juni 2009 viser endvidere, at staten repræsenteret ved delstaten Rheinland-Pfalz var direkte involveret i forhandlinger med luftfartsselskaber. I referatet gengives ledelsens beretning til tilsynsrådet, og der nævnes et møde mellem ledelsen, en repræsentant for Rheinland-Pfalz' økonomiministerium og Ryanair i London. På dette møde drøftede man forholdet mellem Ryanair og Zweibrücken. Ministeriets aktive deltagelse kan, bortset fra den blotte tilstedeværelse af en repræsentant i disse forretningsmæssige forhandlinger, udledes af ministerrepræsentantens påmindelse til Ryanair om, at Rheinland-Pfalz' regering ville finde det stærkt beklageligt, hvis Ryanair begyndte at betjene Saarbrücken.

(330)

Fremtiden for Ryanairs engagement i Zweibrücken blev efterfølgende drøftet i tilsynsrådet, som støttede forslaget om at afbryde samarbejdet, hvis der ikke skete en markant forbedring af Ryanairs flyveplan, og i betragtning af Ryanairs krav om betaling (93). I betragtning af Ryanairs krav om betaling, der ville have krævet tilsynsrådets godkendelse af en ny aftale, og de offentlige myndigheders tidligere inddragelse i forhandlingerne er det klart, at tilsynsrådet havde vidtrækkende kontrol over ledelsens forretningsmæssige beslutninger. Dette kan ses som en yderligere indikation af, at ledelsen skulle tage hensyn til de offentlige myndigheders krav i sine beslutninger, og det viser omfanget af den kontrol og indflydelse, som tilsynsrådet udøvede over FGAZ/FZG's forretningsmæssige beslutninger.

(331)

På denne baggrund finder Kommissionen, at der er tilstrækkeligt grundlag til at konkludere, at indgåelsen af aftaler om lufthavnstjenester mellem FGAZ/FZG og de forskellige luftfartsselskaber kan tilregnes staten.

(332)

For at vurdere, om en aftale mellem en offentligt ejet lufthavn og et luftfartsselskab medfører en økonomisk fordel for luftfartsselskabet, er det nødvendigt at analysere, hvorvidt aftalen opfylder markedsøkonomiprincippet. Når det undersøges, om markedsøkonomiprincippet er blevet fulgt i forbindelse med en aftale mellem en lufthavn og et luftfartsselskab, skal det vurderes, om en forsigtig operatør under markedsøkonomiske vilkår på det tidspunkt, hvor aftalen blev indgået, ville have forventet, at den ville medføre en større fortjeneste end den, der ellers ville have kunnet opnås. Denne større fortjeneste skal måles som forskellen mellem de ekstraindtægter, som aftalen forventes at skabe (dvs. forskellen mellem indtægterne, hvis aftalen indgås, og indtægterne, hvis aftalen ikke indgås), og de ekstraudgifter, som ventes at opstå som følge af aftalen (dvs. forskellen mellem udgifterne, hvis aftalen indgås, og udgifterne, hvis aftalen ikke indgås), med passende diskontering af de deraf følgende pengestrømme.

(333)

I forbindelse med denne analyse skal der tages hensyn til alle relevante ekstraindtægter og -udgifter, som er forbundet med aftalen. De forskellige elementer (rabatter på lufthavnsafgifter, markedsføringstilskud, andre økonomiske incitamenter) må ikke vurderes særskilt. Følgende fremgår af Charleroi-dommen: »Ved anvendelsen af kriteriet om den private investor er det nødvendigt at vurdere den kommercielle transaktion (…) i sin helhed for at afgøre, om det statslige organ og det organ, som kontrolleres heraf, vurderet under ét, har handlet som rationelle erhvervsdrivende på markedsøkonomiske vilkår. Kommissionen er således forpligtet til ved vurderingen af de omtvistede foranstaltninger at gennemgå alle de relevante forhold og disses sammenhæng […]« (94).

(334)

De forventede ekstraindtægter skal navnlig omfatte indtægterne fra lufthavnsafgifter under hensyntagen til både rabatterne, den trafik, som aftalen forventes at skabe, og de ikke luftfartsrelaterede indtægter, som den øgede trafik ventes at skabe. De forventede ekstraudgifter skal navnlig omfatte de ekstra drifts- og investeringsudgifter, som ikke ville være opstået uden aftalen, samt udgifterne til markedsføringsstøtte og andre finansielle incitamenter.

(335)

Kommissionen konstaterer også, at prisdifferentiering (herunder markedsføringsstøtte og andre incitamenter) er normal forretningspraksis. En sådan prisdifferentiering skal dog være begrundet i forretningsmæssige hensyn (95).

(336)

Med hensyn til anvendelsen af dette princip og i betragtning af de faktiske forhold i denne sag finder Kommissionen, at følgende spørgsmål først bør besvares:

(337)

Når disse spørgsmål er besvaret, skal Kommissionen anvende markedsøkonomiprincippet på de forskellige omhandlede foranstaltninger.

(338)

Kommissionen finder, at to typer foranstaltninger, som er omfattet af den formelle undersøgelse af denne sag, dvs. aftalen om lufthavnstjenester og markedsføringsaftalerne, bør underkastes en fælles vurdering som en enkelt foranstaltning. Denne tilgang vedrører aftalen om lufthavnstjenester indgået mellem Ryanair og FZG på den ene side og markedsføringsaftalerne mellem FZG og Ryanair samt AMS og delstaten Rheinland-Pfalz på den anden. Ryanair bestrider ikke, at den markedsføringsaftale, som blev indgået direkte mellem Ryanair og FZG, bør vurderes sammen med aftalen om lufthavnstjenester. Det samme gælder efter Kommissionens opfattelse for markedsføringsaftalen med AMS.

(339)

Der er flere indikationer på, at disse aftaler skal vurderes som en enkelt foranstaltning, da de er indgået inden for rammerne af en enkelt transaktion.

(340)

Aftalerne blev for det første indgået af de reelt samme parter på næsten samme tidspunkt:

(341)

I første punkt under overskriften »Aftalens formål« i markedsføringsaftalen med AMS anføres det for det andet, at aftalen »udspringer af Ryanairs forpligtelse til at drive en rute mellem Zweibrücken og London«. Denne formulering viser, at der er en utvetydig forbindelse mellem aftalen om lufthavnstjenester og markedsføringsaftalen, idet den ene ikke var blevet indgået uden den anden. Markedsføringsaftalen er baseret på indgåelse af aftalen om lufthavnstjenester og de tjenester, som Ryanair leverer. I indledningen til markedsføringsaftalen anføres det direkte, at delstaten Rheinland-Pfalz har til hensigt at promovere turisme og erhvervsmuligheder i regionen og navnlig Zweibrücken lufthavn som destination direkte over for Ryanairs passagerer.

(342)

I indledningen til markedsføringsaftalen anføres det for det tredje, at delstaten Rheinland-Pfalz har besluttet »aktivt at promovere Zweibrücken lufthavn som et feriemål for internationale flyrejsende og også som et attraktivt erhvervscentrum«. Dette indikerer, at indgåelsen af markedsføringsaftalen primært og specifikt har til formål at promovere netop Zweibrücken lufthavn (og den omkringliggende region).

(343)

I markedsføringsaftalen anføres det for det fjerde specifikt, at der skal indsættes to link i højre side på siden for destinationen Zweibrücken og fem punkter under »Top Five Things To Do« på siden for destinationen Zweibrücken på Ryanair.com. Af disse bestemmelser kan det udledes, at aftalen har til formål at støtte Zweibrücken lufthavn specifikt og ikke delstaten Rheinland-Pfalz som helhed.

(344)

Aftalen kan for det femte omgående opsiges af Rheinland-Pfalz, hvis Ryanair indstiller ruten mellem Zweibrücken og London. Det viser igen, at markedsføringsaftalen og aftalen om lufthavnstjenester hænger uløseligt sammen.

(345)

Det konkluderes, at den markedsføringsaftale, der er indgået mellem Rheinland-Pfalz og AMS, hænger uløseligt sammen med den aftale om lufthavnstjenester, der er indgået mellem Ryanair og FZG. Det fremgår af ovenstående, at markedsføringsaftalen ikke ville være blevet indgået uden aftalen om lufthavnstjenester. Det anføres udtrykkeligt i markedsføringsaftalen, at den udspringer af Ryanairs rute Zweibrücken-London og grundlæggende omhandler markedsføringstjenester, der har til formål at promovere denne rute. Samtidig var indgåelsen af aftalen om lufthavnstjenester tilsyneladende afhængig af markedsføringsaftalen: Aftalen om lufthavnstjenester blev indgået på et tidligere tidspunkt, men den forpligtede ikke Ryanair til at åbne en rute fra Zweibrücken. I stedet anføres det udtrykkeligt, at »såfremt ruten ikke åbnes inden den 28. oktober 2008, bortfalder denne aftale uden ansvar for parterne«. Ryanair åbnede faktisk først sin rute fra Zweibrücken, efter at aftalen med AMS var blevet indgået.

(346)

Kommissionen finder derfor, at aftalen om lufthavnstjenester af 22. september 2008 og markedsføringsaftalen af 6. oktober 2008 bør analyseres under ét for at afgøre, om de udgør statsstøtte.

(347)

For at kunne anvende markedsøkonomiprincippet i denne sag skal FGAZ/FZG's og delstatens adfærd som underskrivere af aftalen om lufthavnstjenester med Ryanair og markedsføringsaftalen med AMS sammenlignes med adfærden for en hypotetisk markedsøkonomisk operatør med ansvar for driften af Zweibrücken lufthavn.

(348)

Analysen af den omhandlede transaktion skal omfatte en vurdering af det udbytte, som denne hypotetiske markedsøkonomiske operatør, der handler med rentabilitet for øje, kunne forvente af markedsføringstjenesterne. I denne forbindelse skal der ikke som sådan tages højde for disse tjenesters generelle virkning på turismen og den økonomiske aktivitet i regionen. Kun tjenesternes virkning på lufthavnens rentabilitet skal tages i betragtning, da den er en hypotetisk markedsøkonomisk operatørs eneste hensyn.

(349)

Markedsføringstjenesterne skulle således stimulere passagerantallet på de ruter, der er omfattet af markedsføringsaftalerne og de tilsvarende aftaler om lufthavnstjenester, da disse tjenester har til formål at promovere disse ruter. Selv om denne virkning først og fremmest er en fordel for det pågældende luftfartsselskab, kan den også være en fordel for lufthavnsoperatøren. For lufthavnsoperatøren kan en stigning i passagertallet føre til en stigning i indtægterne fra visse lufthavnsafgifter og fra anden virksomhed end luftfart, f.eks. fra parkeringsafgifter, restauranter og andre forretninger.

(350)

En markedsøkonomisk operatør, som skulle drive Zweibrücken lufthavn i stedet for FGAZ/FZG og delstaten, ville uden tvivl have taget denne positive virkning i betragtning under sine overvejelser vedrørende markedsføringsaftalen og den tilsvarende aftale om lufthavnstjenester. Den markedsøkonomiske operatør ville have vurderet den pågældende flyrutes indvirkning på de fremtidige indtægter og udgifter og ville i denne sammenhæng have anslået antallet af passagerer, som ville rejse på denne rute, hvilket ville afspejle markedsføringstjenesternes positive virkning. Derudover ville virkningen være blevet vurderet for hele den planlagte driftsperiode for de pågældende ruter som anført i aftalen om lufthavnstjenester og markedsføringsaftalen.

(351)

Når en lufthavnsoperatør indgår en aftale om promovering af visse flyruter, anslår vedkommende sædvanligvis belægningsgraden (eller belægningsfaktoren) (97) for de pågældende ruter og lægger den til grund for vurderingen af de fremtidige indtægter. Kommissionen er enig med Ryanair på dette punkt, dvs. at markedsføringsaftaler ikke kun genererer udgifter for lufthavnsoperatøren, men også giver dem fordele.

(352)

Det bør i øvrigt fastslås, om en hypotetisk markedsøkonomisk operatør, som skulle drive Zweibrücken lufthavn i stedet for FGAZ/FZG og delstaten, med rimelighed kunne forvente og ville sætte tal på andre fordele end dem, der kan henføres til den positive indvirkning på passagertallet på de flyruter, der er omfattet af markedsføringsaftalen i den driftsperiode, der er fastsat for de pågældende ruter i markedsføringsaftalen eller aftalen om lufthavnstjenester.

(353)

Visse tredjeparter, bl.a. Ryanair i undersøgelsen af 17. januar 2014, støtter denne tese. Undersøgelsen af 17. januar 2014 tager udgangspunkt i en idé om, at de markedsføringstjenester, som en lufthavnsoperatør (f.eks. FGAZ/FZG og delstaten) modtager, styrker lufthavnens image og dermed varigt øger antallet af passagerer, der benytter lufthavnen, også på andre flyruter end dem, der er omfattet af markedsføringsaftalen og aftalen om lufthavnstjenester, i hele den driftsperiode, der er fastsat i disse aftaler. Ryanair konstaterede i denne undersøgelse, at markedsføringstjenester kan have varig positiv indvirkning på passagertrafikken i lufthavnen, også efter udløbet af markedsføringsaftalen.

(354)

I denne forbindelse bør det først og fremmest bemærkes, at hverken lufthavnsoperatøren eller delstaten overhovedet overvejede eller kvantificerede den mulige positive virkninger, som markedsføringsaftalen kunne have for andre flyruter end de ruter, der er omhandlet af aftalen, eller muligheden for, at disse virkninger fortsat ville gøre sig gældende efter aftalens udløb. Tyskland foreslog desuden ikke en metode til at anslå den værdi, som en hypotetisk markedsøkonomisk operatør, som skulle drive Zweibrücken lufthavn i stedet for FGAZ/FZG og delstaten, kunne have tillagt sådanne virkninger, når vedkommende skulle vurdere, hvorvidt det ville være hensigtsmæssigt at indgå aftalerne i 2008.

(355)

Den varige karakter af disse virkninger kan desuden ikke vurderes på grundlag af de foreliggende oplysninger. Promoveringen af Zweibrücken og regionen på Ryanairs websted kan muligvis have tilskyndet de besøgende på webstedet til at købe Ryanair-billetter til Zweibrücken, da reklamen først blev vist, eller kort tid derefter. Det er dog meget usandsynligt, at de besøgende på Ryanairs websted, som har set denne reklame, husker den, og at den stadig efter et par uger påvirker deres køb af flybilletter. En reklamekampagne vil sandsynligvis have varig virkning, når reklametiltagene iværksættes gennem et eller flere medier, hvor forbrugerne ofte møder dem i den givne kampagneperiode. En reklamekampagne på populære radio- og tv-kanaler, velbesøgte websteder og/eller en række reklameskilte opsat udenfor eller på offentlige steder kan f.eks. have en sådan varig virkning, hvis forbrugerne gentagne gange har passiv adgang til disse medier. Der er til gengæld kun ringe sandsynlighed for, at et reklamefremstød, som er begrænset til Ryanairs websted, har en virkning, der holder lang tid efter kampagnens ophør.

(356)

Det er yderst sandsynligt, at de fleste besøgende på Ryanairs websted ikke besøger webstedet hyppigt nok til, at det alene får dem til at huske en region, der er blevet markedsført på webstedet, gennem længere tid. Denne bemærkning underbygges i væsentlig grad af to elementer. For det første bestod markedsføringen af Zweibrücken-regionen på Ryanairs websted i henhold til markedsføringsaftalen kun i fem punkter på 150 ord under »Top Five Things To Do« på siden for destinationen Zweibrücken, visning i en meget kort periode (16 dage) af et simpelt link på startsiden for www.ryanair.com, der førte til et websted, som delstaten stillede til rådighed, og visningen af to simple link på siden for destinationen Zweibrücken, som igen førte til et websted, som delstaten stillede til rådighed. Såvel arten af disse reklamefremstød (et link med begrænset reklamemæssig værdi) som deres kortvarighed kan i høj grad have begrænset tiltagenes tidsmæssige virkning efter deres afslutning, især da de var begrænset til Ryanairs websted og ikke blev genoptaget i andre medier. For det andet vedrørte de øvrige markedsføringstiltag, der var omfattet af aftalen med AMS, kun den side på webstedet, der omhandlede destinationen Zweibrücken. Der er stor sandsynlighed for, at de fleste besøgende på siden ikke besøger siden særligt hyppigt. Hvis og når de besøger den igen, er det kun, fordi de i forvejen var interesseret i destinationen.

(357)

Selv om markedsføringstjenesterne stimulerede passagertallet på de flyruter, der var omfattet af markedsføringsaftalen, i den periode, hvor tjenesterne blev leveret, er der stor sandsynlighed for, at virkningen var ikkeeksisterende eller ubetydelig efter denne periodes ophør, og at virkningen var tilsvarende ubetydelig for andre ruter.

(358)

Det fremgår i øvrigt af Ryanairs undersøgelser af 17. og 31. januar 2014, at opnåelsen af fordele, der rækker ud over de flyruter, der er omfattet af markedsføringsaftaler, eller består efter deres gennemførelse for disse ruter, som fastsat i markedsføringsaftalen og aftalen om lufthavnstjenester, er ekstremt usikkert, og at der ikke kan sættes tal på, der er tilstrækkeligt pålidelige for en rationel markedsøkonomisk operatør.

(359)

Ifølge undersøgelsen af 17. januar 2014»er et fremtidigt gradvist stigende udbytte efter udløbet af aftalen om lufthavnstjenester i sagens natur usikkert«. Denne undersøgelse omfatter to metoder til forhåndsevaluering af en markedsføringsaftales positive virkninger, nemlig en pengestrømsbaseret tilgang (»cash flow«) og en kapitaliseringstilgang.

(360)

Den pengestrømsbaserede tilgang består i at vurdere udbyttet af markedsføringsaftalerne og aftalerne om lufthavnstjenester i form af fremtidige indtægter for lufthavnsoperatøren, som stammer fra markedsføringstjenesterne og aftalen om lufthavnstjenester med fradrag af de tilsvarende udgifter. Ved kapitaliseringstilgangen indregnes lufthavnens forbedrede image i kraft af markedsføringstjenesterne som et immaterielt anlægsaktiv, der er købt for den pris, der er fastsat i markedsføringsaftalen.

(361)

I undersøgelsen understreges dog de store vanskeligheder, der er forbundet med kapitaliseringstilgangen, herunder den manglende pålidelighed af metodens resultater, og den pengestrømsbaserede tilgang foretrækkes frem for kapitaliseringstilgangen. I undersøgelsen konstateres følgende:

»Kapitaliseringstilgangen bør kun tage højde for den del af markedsføringsudgifterne, der kan tilskrives grundlaget for en lufthavns immaterielle anlægsaktiv. Det kan imidlertid være vanskeligt at identificere den del af markedsføringsudgifterne, der har til formål at generere indtægter for lufthavnen i fremtiden (dvs. en investering i grundlaget for lufthavnens immaterielle anlægsaktiv), i forhold til dem, der genererer indtægter for lufthavnen på indeværende tidspunkt.«

Det understreges ligeledes, at:

»For at anvende kapitaliseringstilgangen er det nødvendigt at vurdere, i hvor lang tid en lufthavn i gennemsnit er i stand til at fastholde en kunde i kraft af AMS' markedsføringskampagne. Det ville i praksis være særdeles vanskeligt at vurdere, i hvor lang tid en kundekreds kan fastholdes i kraft af en AMS-kampagne, da der ikke foreligger tilstrækkelige oplysninger herom.«

(362)

I undersøgelsen af 31. januar 2014 foreslås en praktisk anvendelse af den pengestrømsbaserede tilgang. Ifølge denne tilgang tager det udbytte af markedsføringsaftaler og aftaler om lufthavnstjenester, der måtte opstå efter udløbet af markedsføringsaftalen, form af en »slutværdi«, som beregnes på aftalens udløbsdato. Denne slutværdi beregnes med udgangspunkt i det gradvist stigende udbytte, der kan forventes af aftalerne om lufthavnstjenester og markedsføringsaftalerne i aftalen om lufthavnstjenester. Dette udbytte fortsætter i den efterfølgende periode, hvis varighed svarer til løbetiden for aftalen om lufthavnstjenester, idet det reguleres i forhold til vækstraten på det europæiske luftfartsmarked og en sandsynlighedsfaktor, der skal afspejle muligheden for, at aftalen om lufthavnstjenester og markedsføringsaftaler bidrager til lufthavnens udbytte efter deres udløb. Denne mulighed for at give varigt udbytte er ifølge undersøgelsen af 31. januar 2014 et resultat af en række faktorer, »herunder større anseelse og et stærkere varemærke samt positive eksterne virkninger og tilbagevendende passagerer«, uden yderligere præcisering heraf. Derudover tager denne metode højde for en diskonteringssats, som afspejler kapitalomkostningerne.

(363)

For så vidt angår sandsynlighedsfaktoren, foreslås i undersøgelsen en sats på 30 %, der opfattes som forsigtig. Den meget teoretiske undersøgelse indeholder imidlertid ingen seriøs kvantitativ eller kvalitativ begrundelse på dette punkt. Den underbygger ikke denne sats på 30 % med faktuelle oplysninger om selve Ryanairs virksomhed eller om luftfartsmarkedet eller markedet for lufthavnstjenester. Den etablerer ikke nogen forbindelse mellem denne sats og de faktorer, der nævnes meget kort (anseelse, stærkt varemærke, positive eksterne virkninger og tilbagevendende passagerer), og som skulle forlænge udbyttet af aftalen om lufthavnstjenester og markedsføringsaftalen til efter deres udløb. Endelig baserer undersøgelsen sig på ingen måde på det specifikke indhold af de markedsføringstjenester, der er omfattet af de forskellige aftaler med AMS, for at analysere, i hvilket omfang disse tjenester kunne indvirke på ovenstående faktorer.

(364)

Derudover påviser den på ingen måde, at det udbytte, som lufthavnsoperatøren har opnået via aftalen om lufthavnstjenester og markedsføringsaftalen i det sidste aftaleår, vil fortsætte med en bestemt sandsynlighed efter aftalens udløb. Den påviser heller ikke relevansen af at anvende vækstraten på det europæiske luftfartsmarked til at vurdere virkningerne af en aftale om lufthavnstjenester og en markedsføringsaftale for en given lufthavn.

(365)

Det ville således være særdeles usandsynligt, at en forsigtig markedsøkonomisk operatør, som skulle vurdere interessen i at underskrive en aftale, ville tage højde for en slutværdi beregnet efter den metode, som Ryanair foreslår.

(366)

Af undersøgelsen af 31. januar 2014 fremgår det dermed, at den pengestrømsbaserede metode på lige fod med kapitaliseringsmetoden ville give meget usikre og meget lidt pålidelige resultater.

(367)

Hverken Tyskland eller andre interesserede tredjeparter har fremlagt dokumentation for, at den metode, som Ryanair foreslår i undersøgelsen af 31. januar 2014, eller en hvilken som helst anden metode, som har til formål at sætte tal på udbytte opnået efter udløbet af aftaler om lufthavnstjenester og markedsføringsaftaler, er blevet anvendt af operatører af regionale lufthavne svarende til Zweibrückens operatør. Tyskland har ikke fremsat bemærkninger til undersøgelserne af 17. og 31. januar 2014.

(368)

En slutværdi beregnet efter den metode, som Ryanair foreslår, er desuden kun positiv (og har dermed kun en positiv indvirkning på den forventede rentabilitet af aftalen om lufthavnstjenester og markedsføringsaftalen), når det forventede gradvist stigende udbytte af disse aftaler i det sidste år for aftalen om lufthavnstjenester er positivt. Hvis det er negativt, vil rentabiliteten af aftalerne normalt blive lavere, hvis slutværdien indregnes. Det påvises i det følgende (se betragtning 378 ff.), at aftalerne fra 2008 førte til negative pengestrømme.

(369)

Som anført ovenfor (se betragtning 341 ff.) målrettes markedsføringstjenesterne klart mod personer, der med sandsynlighed vil benytte den rute, der er omfattet af markedsføringsaftalen. Hvis aftalen om denne rute ikke fornys ved udløbet af aftalen om lufthavnstjenester, er det usandsynligt, at markedsføringstjenesterne fortsat vil have positive virkninger på lufthavnens passagerantal efter aftalens udløb. Sandsynligheden for, at et luftfartsselskab ønsker at fortsætte beflyvningen af en rute efter udløbet af den periode, i hvilken det har forpligtet sig til at beflyve ruten i aftalen om lufthavnstjenester, er særdeles vanskelig at vurdere for en lufthavnsoperatør. Med hensyn til åbning og lukning af ruter har især lavprisflyselskaberne vist, at de reagerer meget reagerer på de ofte skiftende markedsforhold. Ved gennemførelse af en transaktion som den, der undersøges i denne sag, vil en forsigtig markedsøkonomisk operatør derfor ikke forlade sig på, at luftfartsselskabet vil fortsætte beflyvningen af den pågældende rute efter aftalens udløb.

(370)

I lyset af ovenstående konkluderer Kommissionen, at det eneste håndgribelige udbytte, en forsigtig markedsøkonomisk operatør ville forvente af en markedsføringsaftale og tage højde for ved at sætte tal på det i forbindelse med vurderingen af interessen i at indgå en sådan aftale i tilknytning til en aftale om lufthavnstjenester, ville være markedsføringstjenesternes potentielt positive indvirkning på det antal passagerer, der benytter de ruter, der er omfattet af de pågældende aftaler i den driftsperiode, der er fastsat for de pågældende ruter i aftalerne. Andre former for udbytte er ifølge Kommissionen for usikre til, at de kan kvantificeres og tages i betragtning.

(371)

I henhold til de nye retningslinjer kan det med henblik på anvendelsen af det markedsøkonomiske princip som udgangspunkt udelukkes, at der ydes støtte til et luftfartsselskab, der benytter en lufthavn, hvis den pris, der opkræves for lufthavnstjenesterne, svarer til markedsprisen, eller det kan dokumenteres med en forhåndsanalyse, dvs. at analysen tager udgangspunkt i de oplysninger, der er tilgængelige på tidspunktet for foranstaltningens gennemførelse, og den udvikling, der kan forventes på dette tidspunkt, at aftalen mellem lufthavnen og luftfartsselskabet vil give lufthavnen et positivt, gradvist stigende dækningsbidrag (98). Med hensyn til den første fremgangsmåde (en sammenligning med »markedsprisen«) tvivler Kommissionen dog på, at man på nuværende tidspunkt kan udpege et passende benchmark for fastsættelse af den rigtige markedspris for de tjenester, som lufthavne leverer. Kommissionen finder derfor, at en forhåndsanalyse af den gradvist stigende rentabilitet er det mest relevante kriterium for vurdering af aftaler, som lufthavne har indgået med de enkelte luftfartsselskaber (99).

(372)

Det bemærkes, at anvendelsen af det markedsøkonomiske princip på grundlag af en gennemsnitlig pris på andre lignende markeder i almindelighed kan være en hjælp, hvis en sådan pris kan fastsættes med rimelig sikkerhed eller beregnes på grundlag af andre markedsindikatorer. Denne metode er dog ikke relevant for lufthavnstjenester, da omkostnings- og indtægtsstrukturen normalt varierer meget mellem forskellige lufthavne. Det skyldes, at omkostninger og indtægter afhænger af lufthavnens udviklingsgrad, antallet af luftfartsselskaber, som anvender lufthavnen, lufthavnens passagertrafikkapacitet, infrastrukturens tilstand og investeringssituationen, de gældende regler, som kan variere mellem de enkelte medlemsstater, samt eventuelle gældsposter eller forpligtelser, som lufthavnen tidligere har pådraget sig (100).

(373)

Endvidere komplicerer liberaliseringen af lufttransportmarkedet enhver strengt komparativ analyse. Som det fremgår af denne sag, er lufthavnes og luftfartsselskabers forretningspraksis ikke altid udelukkende baseret på offentliggjorte afgiftsplaner. Disse forretningsforbindelser er derimod meget forskellige. De indebærer en risikodeling med hensyn til passagerantal og en deling af de tilhørende erhvervsmæssige og finansielle ansvarsområder, en generalisering af incitamentsmekanismer samt en varierende risikofordeling i løbet af aftalernes løbetid. Følgelig kan transaktioner ikke sammenlignes med hinanden på grundlag af en turnaround-pris eller en pris pr. passager.

(374)

Selv om det på grundlag af en relevant sammenlignende analyse kunne fastslås, at »prisen« for de forskellige transaktioner, som er omfattet af denne vurdering, svarer til eller overstiger de »markedspriser«, som er blevet fastsat på grundlag af et sammenligneligt udsnit af transaktioner, kan Kommissionen ikke på dette grundlag fastslå, at disse transaktioner opfylder markedsøkonomiprincippet, hvis det viser sig, at lufthavnsoperatøren ved prisfastsættelsen havde forventet, at de ville skabe ekstraudgifter, som overstiger ekstraindtægterne. En markedsøkonomisk operatør vil således ikke have noget incitament til at tilbyde varer eller tjenesteydelser til »markedsprisen«, hvis dette fører til øgede tab

(375)

Under sådanne omstændigheder mener Kommissionen ikke, at der på baggrund af alle tilgængelige oplysninger er belæg for at fravige den tilgang, der anbefales i retningslinjerne for luftfart fra 2014, med henblik på anvendelsen af markedsøkonomiprincippet på forbindelserne mellem lufthavne og luftfartsselskaber, dvs. en forhåndsanalyse af den gradvist stigende rentabilitet.

(376)

En markedsøkonomisk operatør vil ved sin vurdering af interessen i at indgå en aftale om lufthavnstjenester og/eller en markedsføringsaftale vælge en tidshorisont for vurderingen på grundlag af løbetiden for de pågældende aftaler eller den løbetid, der er fastsat i hver enkelt aftale. Han vil med andre ord vurdere de gradvist stigende indtægter og udgifter i aftaleperioden.

(377)

Der er øjensynligt ingen begrundelse for at vælge en længere periode. På datoen for underskrivelsen af aftalerne vil en forsigtig markedsøkonomisk operatør ikke regne med, at aftalerne fornys, når de er udløbet, hverken på samme eller nye vilkår. En generelt forsigtig operatør ville desuden være bekendt med, at lavprisflyselskaber, såsom Ryanair, altid har været og er kendt for hurtigt at reagere over for markedets udvikling, både når de åbner og lukker ruter, og når de forsøger eller sænker antallet af afgange.

(378)

Tyskland hævder, at FGAZ/FZG ikke på forhånd udarbejdede forretningsplaner, inden de indgik individuelle aftaler om lufthavnstjenester med de forskellige luftfartsselskaber. Eftersom størstedelen af lufthavnens omkostninger ville være faste omkostninger, og en udvidelse af de kommercielle aktiviteter ikke ville føre til betydelige meromkostninger, var der ifølge Tyskland ikke behov for sådanne forretningsplaner.

(379)

Efter Kommissionens anmodning udarbejdede Tyskland imidlertid en oversigt over de meromkostninger og -indtægter, der kunne forventes, da de omhandlede aftaler blev indgået. Tyskland opstillede disse data for hver af de aftaler, der blev indgået med luftfartsselskaber i den undersøgte periode, dvs. 2000-2009. Disse data er opsummeret i tabel 8.

Tabel 8

Gradvist stigende rentabilitet af aftaler med Germanwings, TUIFly og Ryanair

(380)

Tyskland har lagt følgende til grund for oplysningerne i tabel 8:

(381)

Tyskland har efter Kommissionens opfattelse benyttet en fornuftig metode til at anslå passagertallet og beregne de deraf følgende forventede merindtægter fra luftfart og anden virksomhed end luftfart. Det samme gælder diskonteringssatserne.

(382)

Kommissionen bemærker videre, at Tyskland ved beregningen af merindtægterne kun er uenig med hensyn til aftalens løbetid, idet langsigtede gevinster ikke indregnes. Kommissionen henviser i den forbindelse til sit ræsonnement i betragtning 376 og 377, hvorefter de meromkostninger og -indtægter, der genereres i hele aftalens løbetid, bør medregnes.

(383)

Kommissionen bemærker også, at Tyskland har anført, at markedsføringsaftalen ikke kun bør anses for at generere omkostninger, men bør også anses for at generere indtægter. Tyskland har ikke foreslået en metode til at vurdere de specifikke merindtægter, der genereres af markedsføringsaftalen, bortset fra øget trafik (og dermed også indtægter fra anden virksomhed end luftfart) i lufthavnen. Kommissionen har under alle omstændigheder allerede fastslået i betragtning 347 ff., at en markedsøkonomisk operatør kun ville indregne lufthavnens merindtægter i sin vurdering af de positive virkninger af markedsføringsaftalen.

(384)

Med hensyn til de trinvist stigende driftsomkostninger må Kommissionen nødvendigvis tage udgangspunkt i de oplysninger, som Tyskland og FGAZ/FZG har fremlagt, så længe disse forekommer rimelige, da den ikke selv har mulighed for at estimere disse omkostninger. Det samme gælder i princippet for de trinvist stigende investeringsomkostninger, da Tyskland og FGAZ/FZG har bedre mulighed for at estimere, hvilke investeringer der kan føres direkte tilbage til en bestemt aftale om lufthavnstjenester. Efter at have analyseret de oplysninger, som Tyskland har fremlagt, accepterer Kommissionen den generelle beregning af meromkostningerne.

(385)

Det forekommer endvidere rimeligt, at ansættelsen af yderligere personale til håndtering af Germanwings og de indledende investeringer i renoveringen af terminalen føres tilbage til den første aftale med Germanwings, da denne aftale var den udløsende faktor for udviklingen af kommerciel luftfart i Zweibrücken.

(386)

Da det forventede diskonterede resultat er negativt for den første Germanwings-aftale og for TUIFly- og Ryanair-aftalerne, handlede FGAZ/FZG efter Kommissionens opfattelse ikke som markedsøkonomisk operatør ved indgåelsen af disse aftaler. Lufthavnen kunne ikke have forventet at kunne dække i det mindste meromkostningerne ved nogen af disse aftaler. Da FGAZ/FZG således ikke handlede som en markedsøkonomisk operatør, gav virksomhedens beslutning om at indgå aftaler på disse vilkår Germanwings, TUIFly og Ryanair en økonomisk fordel.

(387)

Det kunne derimod forventes, at den anden aftale med Germanwings ville føre til et positivt diskonteret resultat. Ved at indgå denne aftale gav FGAZ/FZG derfor ikke Germanwings en økonomisk fordel.

(388)

Den økonomiske fordel, der er anført i betragtning 376 ff., blev indrømmet på et selektivt grundlag, da kun luftfartsselskaber, der flyver fra Zweibrücken lufthavn, kunne opnå den.

(389)

I den sammenhæng må Kommissionen afvise Tysklands argument om, at de rabatter på lufthavnsafgifter, der blev indrømmet luftfartsselskaber, som fløj fra Zweibrücken, ikke var selektive. Tyskland hævdede, at rabatterne var åbne for alle luftfartsselskaber, der ønskede at flyve fra Zweibrücken, hvilket angiveligt betød, at de ikke var selektive.

(390)

Som svar på dette bemærker Kommissionen for det første, at de individuelle aftaler, der er indgået med luftfartsselskaberne, afviger fra afgiftsplanen og fra hinanden (se betragtning 67-72) og indeholder således individuelt forhandlede betingelser. Den præcise fordel, der er indrømmet, er derfor selektiv med hensyn til hvert luftfartsselskab.

(391)

Selv om afgiftsplanen var blevet anvendt på samme måde over for alle luftfartsselskaber, der ønskede at flyve fra Zweibrücken, bemærker Kommissionen for det andet, at enhver fordel, der blev indrømmet i medfør af denne plan, stadig må anses for selektiv. Som generaladvokat Mengozzi anførte i sit forslag til afgørelse i sagen Deutsche Lufthansa AG mod Flughafen Frankfurt-Hahn GmbH, ville en accept af Tysklands argumentation hovedsageligt føre til »at de betingelser, som en offentlig virksomhed anvender i forbindelse med udbuddet af sine tjenesteydelser, som udgangspunkt ikke kan kvalificeres som statsstøtte, såfremt disse betingelser anvendes uden forskel på alle virksomhedens kontraherende parter« (104). Generaladvokat Mengozzi bemærker videre følgende:

»Som Kommissionen efter min opfattelse med rette har bemærket, er en sådan fritagelse hverken på linje med Domstolens praksis, hvorefter også offentlige støtteforanstaltninger, som anvendes uden forskel på alle operatører i en bestemt økonomisk sektor, kan være selektive, eller flere domme, i hvilke Domstolen har fastslået den selektive karakter af fordele, der følger af, at offentlige (eller private) virksomheder leverer varer eller tjenesteydelser ved anvendelse af identiske takster eller betingelser på alle operatører, som udøver en specifik aktivitet« (105).

(392)

En foranstaltning, der ydes af en medlemsstat, anses for at fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene, hvis det er sandsynligt, at den vil forbedre modtagerens konkurrencemæssige stilling i forhold til andre virksomheder, som den konkurrerer imod (106). Af praktiske grunde antages der således at være tale om konkurrencefordrejning, når staten giver en virksomhed en økonomisk fordel i en liberaliseret sektor, hvor den er eller kan være i konkurrence. I henhold til EU-domstolenes faste retspraksis kan støtte, som begunstiger virksomheder, der er aktive på det indre marked, påvirke samhandelen mellem medlemsstater (107).