1.6.2010   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 142/19

(1)

Den 26. april 2010 gennemgik Rådet det opdaterede konvergensprogram for Letland, der dækker perioden 2009-2012.

(2)

Den globale finanskrise forstærkede vendingen i Letlands indenlandske kraftigt stigende långivning og huspriser ved at stramme adgangen til og vilkårene for kreditgivning. Den samtidige nedgang på de eksterne markeder ramte eksportsektoren. Nedskrivningen af valutaen i nogle af de vigtigste handelspartnerlande har også bidraget til tabet af konkurrenceevne i de tidligere år.

Letlands finansmarkeder og banksektor har været under stort pres fra og med oktober 2008. De lettiske myndigheder har derfor søgt finansiel bistand på den internationale scene, som blev stillet til rådighed ved udgangen af 2008 (2) og gjort betinget af en omfattende finanspolitisk konsolidering samt en reform af finanssystemet og en strukturreform. I lyset af den meget alvorlige forringelse af den økonomiske og budgetmæssige situation i første halvdel af 2009, som var værre end forventet, gennemførte regeringen supplerende finanspolitiske konsolideringsforanstaltninger, til dels understøttet af strukturreformer. Ovennævnte udvikling fik den 7. juli 2009 Rådet til at beslutte, at der foreligger et uforholdsmæssigt stort underskud, og at henstille, at denne situation bringes til ophør senest i 2012 i overensstemmelse med traktatens artikel 104, stk. 7. I anden halvdel af 2009 stabiliseredes økonomiens eksportorienterede sektor og begyndte at udvise tidlige tegn på opsving. Afmatningen i den nationale efterspørgsel var dog fortsat meget alvorlig, hovedsagelig på grund af en kraftig forringelse af arbejdsmarkedet og en negativ kreditvækst. Udbetalingerne af den internationale finansielle bistand, den konsekvente gennemførelse af 2009-budgettet og den vellykkede vedtagelse af 2010-budgettet med yderligere finanspolitiske konsolideringsforanstaltninger bidrog til at stabilisere tilliden og forbedre markedets stemning over for Letland. Den største udfordring for den økonomiske politik er fortsat økonomisk stabilisering og tilbagevenden til en velfunderet indhentningsproces. Den økonomiske stabilisering afhænger i høj grad af, om de langsigtede forventninger forankres, hvilket kun vil ske, hvis den planlagte finanspolitiske konsolidering gennemføres. Men den økonomiske stabilisering bestemmes også direkte af, om der træffes strukturmæssigt sunde og rimelige finanspolitiske foranstaltninger, og om der gøres fremskridt med omstruktureringen af økonomien i retning af eksportsektoren. På baggrund af den kraftige forringelse af den eksterne konkurrenceevne i opsvingsårene er der også behov for at justere priserne på hjemmemarkedet og produktiviteten. EU-strukturfondsmidlerne skulle bidrage til at styrke eksportsektoren og afbøde recessionen.

Det skarpe fald i hjemmemarkedets efterspørgsel og adgangen til reservekapacitet bidrog til at udligne de eksisterende ubalancer, reducere inflationen og fjerne underskuddet over for udlandet, hovedsagelig gennem et sammenbrud i importen. Den eksterne balance, som i overvejende grad var i underskud i opsvingsårene og blev finansieret via kapitalimport i forbindelse med banksektoren med en deraf følgende hurtig nettostigning i de eksterne passiver, nåede i 2009 et anslået overskud på over 8 % af BNP og skønnes at være i stort overskud i hele programperioden.

(3)

Skønt en stor del af den konstaterede nedgang i det reale BNP i forbindelse med krisen er konjunkturbestemt, er det potentielle outputs niveau også blevet påvirket negativt. Desuden kan krisen også påvirke den potentielle vækst på mellemlang sigt gennem lavere investeringer, begrænsninger i adgangen til kredit og stigning i den strukturelle arbejdsløshed. Konsekvenserne af den økonomiske krise forværrer desuden den demografiske aldrings ugunstige virkninger på det potentielle output og de offentlige finansers holdbarhed. På denne baggrund er det vigtigt at fremskynde strukturreformerne for at støtte den potentielle vækst. Navnlig er det vigtigt, at Letland fremskynder gennemførelsen af de brede strukturreformer af forvaltningen af budgettet og den offentlige sektor, forbedrer kvalifikationsniveauet som led i bestræbelserne på at øge produktiviteten og sikrer en effektiv udnyttelse af midlerne fra EU's strukturfonde.

(4)

Ifølge det makroøkonomiske scenario bag programmet vil produktionen angiveligt falde med hele 18,0 % i 2009, hvorefter det reale BNP vil falde med yderligere 4,0 % i 2010, før det i 2011 vil stige med 2,0 % og i 2012 med 3,8 %. Den forventede tilbagevenden til positiv vækst drives af den eksterne sektor og i mindre omfang af de faste investeringer, mens der for det private forbrug og den samlede efterspørgsel på hjemmemarkedet først sent i programperioden vil kunne registreres en større styrkelse. Ud fra de foreliggende oplysninger (3) forekommer dette scenario plausibelt, men der består fortsat meget stor usikkerhed på grund af recessionens alvor.

Programmets fremskrivning for en markant deflation i 2010 er realistisk, men i den forventede grad af fortsat deflation for 2011 er der måske ikke taget hensyn til, hvor hurtigt priserne igen stabiliseres. Den eksterne balance forventes at være i stort overskud i programperioden, hvilket generelt forekommer plausibelt, selvom størrelsen af de forventede overskud forekommer højt sat. Programmets valuta- og vekselkursantagelser stemmer overens med det makroøkonomiske scenario.

(5)

I programmet anslås det offentlige underskud til 10 % af BNP i 2009. Den alvorlige forringelse fra et underskud på 4,1 % af BNP i 2008 afspejler krisens indvirkning på de offentlige finanser trods vedtagelsen af et restriktivt tillægsbudget den 16. juni 2009 i samråd med internationale långivere, hvilket er ensbetydende med en konsolideringsindsats på 4,4 % af BNP, næsten udelukkende på udgiftssiden. Skatteprovenuet faldt med en fjerdedel i nominelle tal i forhold til 2008 trods moms- og afgiftsstigninger i begyndelsen af 2009. Ifølge programmet og i overensstemmelse med de forpligtelser, der er indgået inden for rammerne af den internationale finansieringsbistand, forventes der ført en restriktiv finanspolitik i hele programperioden på grund af det manglende finanspolitiske råderum og nødvendigheden af at rette op på den økonomiske uligevægt. Dette er i overensstemmelse med Rådets exitstrategi for Letland, som er baseret på en korrektion af det uforholdsmæssigt store underskud senest i 2012.

(6)

Statsbudgettet for 2010, som parlamentet vedtog den 1. december 2009, tager udgangspunkt i en yderligere diskretionær konsolideringsindsats på over 4,2 % af BNP som fastsat i forbindelse med betalingsbalancestøtten og godkendt af Rådet i henstillingen til Letland af 7. juli 2009. Konsolideringen er ligeligt fordelt mellem udgifter (2,0 % af BNP) og indtægter (2,2 % af BNP). Den finanspolitiske indsats på indtægtssiden medfører en forventet stor stigning i indtægtskvoten (+ 2,4 % af GDP — den betydelige denominatoreffekt udlignes næsten direkte af den tilsvarende udhuling af skattegrundlaget).

Den primære udgiftskvote forventes dog kun at falde med 0,2 % af BNP trods den betydelige konsolideringsindsats (herunder følgevirkninger af foranstaltningerne fra juni 2009), især på grund af den gennemgribende denominatoreffekt. Blandt indtægtsforanstaltningerne kan nævnes forhøjelsen af den personlige skatteprocent (+ 0,8 % af BNP), forskellige reformer, der gør den personlige indkomstskat og socialbidragssystemerne mere neutrale (+ 0,8 % af BNP), samt yderligere beskatning af fast ejendom (+ 0,3 % af BNP, bl.a. i form af en udvidelse af grundlaget til at omfatte boliger med en vis grad af progression), progressiv beskatning af brug af køretøjer (+ 0,2 % af BNP) og afgiftsstigninger på gas og tobak. På udgiftssiden blev der med statsbudgettet for 2010 indført nedskæringer i udgifter, som i vid udstrækning var baseret på strukturreformer med en indvirkning på mellemlang sigt, især sammenlægning/lukning af agenturer og institutioner under ministerierne for hhv. landbrug, kultur, uddannelse og forsvar, mens der foretages yderligere nedskæringer til en værdi af 0,5 % af BNP på transportområdet inden for vedligeholdelsesudgifter og kørselsfradrag. Yderligere nedskæringer i de lokale myndigheders lønudgifter skaber besparelser på 0,4 % af BNP, mens begrænsninger i udgifterne til arbejdsløshed, barsel og forældreorlov over en vis tærskel medfører besparelser på 0,2 % af BNP. Letland har ikke i særlig stort omfang gjort brug af engangsforanstaltninger. Ifølge Kommissionens tjenestegrenes beregninger, der er foretaget på grundlag af data fra programmet, forventes den strukturelle balance (dvs. den konjunkturtilpassede nettobalance eksklusive engangsforanstaltninger og andre midlertidige foranstaltninger) at forbedres med lidt over 2 % (fra – 7,6 % til – 5,5 %), hvilket er i tråd med den nødvendige restriktive finanspolitiske kurs. Forbedringen er mindre end resultatet af konsolideringsforanstaltningerne på grund af den mekaniske udhuling af skattegrundlaget og de øgede udgifter til betaling af renter, nemlig 1,1 % af BNP.

(7)

I den foreliggende form passer linjen i programmet til den linje, som er fastlagt inden for rammerne af betalingsbalancestøtten, nemlig underskud begrænset til 6 % og 3 % af BNP i 2011 og 2012, hvilket stemmer overens med Rådets henstilling af 7. juli 2009 om at rette op på det uforholdsmæssigt store underskud senest i 2012.

Disse finanspolitiske mål kræver supplerende konsolideringsforanstaltninger som anbefalet af Rådet og i overensstemmelse med det supplerende aftalememorandum fra februar 2012. Ifølge Kommissionens tjenestegrenes beregning af den strukturelle saldo baseret på tal fra programmet i overensstemmelse med den i fællesskab aftalte metode opfylder det opdaterede konvergensprogram ikke det mellemfristede budgetmål (MTO), dvs. et strukturelt underskud på 1 % af BNP, inden for programperioden (4). På baggrund af de seneste fremskrivninger og gældsniveauet afspejler den mellemfristede målsætning målsætningerne i stabilitets- og vækstpagten. Ifølge den strukturelle saldo som beregnet af Kommissionens tjenestegrene udgør den tilsvarende finanspolitiske indsats 3,75 % over to år med en vis forvægt i 2011. Scenariet for 2011 og 2012 understøttes allerede nu af adskillige foranstaltninger på både indtægts- og udgiftssiden, som de lettiske myndigheder har beskrevet og givet tilsagn om at gennemføre i forbindelse med betalingsbalancestøtten. På udgiftssiden påregner de lettiske myndigheder navnlig at foretage en bred gennemgang af de sociale sikringsydelser og pensionssystemerne; her er målet at sikre, at pensionssystemets tre søjler fortsat er holdbare og tilstrækkelige.

(8)

Mere fremadrettet kan udviklingen vise sig at blive værre end forventet i programmet i betragtning af omfanget af den resterende tilpasning i en situation med en afdæmpet økonomi, usikkerhed med hensyn til fremtidige indtægtstendenser og til de foranstaltninger, som skal understøtte konsolideringen, samt omfanget af de reformer, der stadig skal gennemføres for at underbygge et holdbart opsving. Som det erkendes i programmet, er stabilitet i finanssektoren en forudsætning for et økonomisk opsving. Med hensyn til politiske og gennemførelsesmæssige risici kan de omfattende finanspolitiske foranstaltninger eksponere regeringen for søgsmål, fordi det i forbindelse med de kommende valg og på grund af den hidtil gennemførte konsolidering kan vise sig vanskeligt at finde yderligere supplerende foranstaltninger, der kan opfylde målene for 2011 og 2012, ud over de omfattende foranstaltninger, der allerede er vedtaget.

På den anden side har de lettiske myndigheder et meget kraftigt incitament til at opfylde de bindende tilsagn, der er givet i aftalerne om betalingsbalancestøtten. Endvidere har de lettiske myndigheder med den konsolidering, der allerede er gennemført, på overbevisende måde godtgjort, at de er i stand til at gennemføre en omfattende konsolideringsindsats på tilfredsstillende måde. Risiciene for budgetfremskrivningerne og det makroøkonomiske scenario forekommer derfor at være ligeligt fordelt over hele programperioden.

(9)

Den offentlige bruttogæld anslås til 34,8 % af BNP i 2009, hvilket er en stigning fra 19,5 % året før. Gældskvoten forventes at stige kraftigt med yderligere 22 procentpoint i løbet af programperioden på grund af betydelige skatteunderskud, men også en omfattende positiv stock-flow-tilpasning, som udgør 8 % af BNP i 2010, da udbetalinger på omkring 15 % af BNP fra forskellige internationale långivere forventes at overstige dækningen af de rent budgetmæssige behov. De sidste udgifter til støtteforanstaltningerne i banksektoren udgør dog en risiko i 2011 og 2012. Følgelig er der risici i forbindelse med programfremskrivningen, der viser en gældskvote, som topper ved lidt under 60 % i 2011. Fremskrivningen for det sidste programår, 2012, er 56,8 % af BNP. Mens gældskvoten fortsat forventes at ligge under referenceværdien i hele programperioden som fastlagt i Maastrichttraktaten, er tendensen kraftigt stigende indtil 2011.

(10)

Gældsprognosen på mellemlang sigt, ifølge hvilken BNP-væksten kun gradvist når op på de værdier, der var forventet før krisen, og skattetrykket vender tilbage til niveauet før krisen, viser, at den budgetstrategi, som påtænkes i programmet, umiddelbart næsten vil stabilisere gældskvoten i 2020.

(11)

De langsigtede budgetmæssige konsekvenser af befolkningens aldring er klart mindre end EU-gennemsnittet som følge af de allerede vedtagne pensionsreformer. Budgetstillingen i 2009 som anslået i programmet forstærker dog de budgetmæssige virkninger af befolkningsaldringen for holdbarhedsgabet.

Hvis man reducerer det primære overskud på mellemlang sigt som forudset i programmet, vil det medvirke til at begrænse risiciene for holdbarheden i de offentlige finanser, som i Kommissionens holdbarhedsrapport (5) fra 2009 blev vurderet til at være høje.

(12)

Den procykliske finanspolitik fra årene før krisen betyder, at der nu er behov for en radikal stramning af budgetrammerne og det offentlige finansforvaltningssystem. Der er allerede gjort visse fremskridt og planlagt flere initiativer. Med kabinettets forordning af 3. november 2009 er der taget hensyn til nødvendigheden af at fjerne unødig usmidighed i budgettet for at øge fleksibiliteten i udgifterne, idet finansministeren nu har mulighed for at omfordele bevillinger til et bestemt budgetområde på tværs af programmer, underprogrammer og økonomiske udgiftskategorier. Overvågningen af udgifter relateret til EU-strukturfondsmidler er blevet styrket med ændringer i finansloven vedrørende 2010-budgettet. Finansministeriet skal fremover udarbejde og fremlægge et udkast til lov om finanspolitisk disciplin i samarbejde med andre relevante institutioner for at sikre en konjunkturudjævnende finanspolitisk disciplin på alle niveauer af den offentlige forvaltning. En bred gennemgang vil sandsynligvis forbedre prioriterings- og beslutningsprocessen forud for udformningen af de kommende budgetter: det er planen at analysere alle ydelser fra offentlige institutioner med det formål at vurdere, om de fortsat skal leveres, indstilles eller udliciteres, og der skal foretages en gennemgang af alle offentlige selskaber for at vurdere, om de eventuelt skal omstruktureres. For at støtte den finanspolitiske konsolidering er det også nødvendigt at indføre effektive sanktionsprocedurer for enkeltpersoners misbrug af offentlige midler, at forbedre indsamlingen og behandlingen af offentlige data og at styrke kontrollen med udestående og planlagte forpligtelser.

(13)

Kvaliteten af de offentlige finanser bliver sandsynligvis forbedret via de omfattende ændringer, som indvirker på indtægtsstrukturen, bl.a. i form af øget fokus på en mere effektiv og rimelig formuebeskatning. Der vil dog fortsat være en høj skattekile på lønindtægter, efter at den personlige indkomstskat blev sat i vejret. En konsekvent langsigtet skattestrategi vil bidrage til at optimere beskatningsstrukturens indvirkning på væksten. Udviklingen af hensigtsmæssige administrative og juridiske systemer til at håndtere den grå økonomi forekommer også vigtige for at sikre, at den igangværende finanspolitiske konsolidering kan blive gennemført med held. Eftersom kravet om konsolidering har lagt pres på ressourcerne, er der truffet dybtgående foranstaltninger for at effektivisere de offentlige udgifter. En styrkelse af kapaciteten i den statslige arbejdsformidling kunne forbedre effektiviteten af aktiveringsforanstaltningerne for arbejdsmarkedet. Rettidig, målrettet anvendelse af EU-strukturfondsmidler til finansiering vil sandsynligvis mere generelt bidrage til at afbøde virkningerne af den økonomiske krise. Loven om lønregulering for embedsmænd og ansatte i centrale og lokale offentlige institutioner, som blev vedtaget den 1. december 2009, samler alle forordninger for ansatte i den offentlige sektor i en enkelt forordning og skaber yderligere incitament for disse ansatte, fordi den øger lønsystemets gennemsigtighed, mens den for budgetmyndigheder på forskellige niveauer strammer udgiftskontrollen og understøtter konsolideringsprocessen.

(14)

Letland er yderst hårdt ramt af krisen og har været tvunget til at søge international finansiel bistand. Et svagt arbejdsmarked, en lavere finansiel gearing og behov for finanspolitisk konsolidering vil bremse det økonomiske opsving, selvom der er positive tegn på, at indikatorerne for konkurrenceevnen er begyndt at blive bedre. Presset på finansmarkederne er blevet meget mindre siden sommeren 2009, men situationen er fortsat yderst afhængig af, at der træffes yderligere foranstaltninger for at takle de resterende udfordringer. Kontrollen med finanssektoren er blevet styrket, bl.a. i form af et bedre samarbejde med udenlandske tilsynsorganer, og der er truffet foranstaltninger for at sikre en passende kapitalisering i banksystemet. Letland har truffet dristige foranstaltninger for at håndtere forringelsen af de offentlige finanser.

En holdbar forbedring af de offentlige finanser, samtidig med at der sikres en retfærdig fordeling af byrder, og konkurrenceevnen forbedres, kan hjælpes på vej af en yderligere styrkelse af udnyttelsen og styringen af EU-strukturfondsmidler, fokus på foranstaltninger til støtte for direkte udenlandske investeringer og eksportskabende virksomheder, hensigtsmæssig uddannelse af arbejdskraften og klarere prioriteringer for konkurrenceevne og F&U-politik.

(15)

Generelt er der i 2010 overensstemmelse mellem budgetstrategien i programmet og Rådets henstillinger efter artikel 104, stk. 7, og underskudsmålene fastsat inden for rammerne af betalingsbalancestøtten. Under hensyntagen til de forskellige risici ser budgetstrategien for 2011 og derefter generelt ud til at stemme overens med underskudsmålene i begge rammer og afspejler myndighedernes ønske om at overholde Maastrichtkriterierne i 2012 og dermed komme med i euroområdet i 2014. Den finanspolitiske politik ser ud til at kunne sikre en problemfri deltagelse i ERM II og er en hensigtsmæssig reaktion på udfordringerne ved den alvorlige recession takket være den ambitiøse korrektion af det betydelige strukturmæssige underskud, der nu er undervejs. Den gennemsnitlige årlige forbedring af den strukturelle saldo på omkring 2 % af BNP er dog mindre end den årlige finanspolitiske indsats på mindst 2,75 % i perioden 2010-2012, som Rådet anbefalede i juli 2009, navnlig i lyset af de øgede renteudgifter, som næsten udgør 2 % af BNP, og den mekaniske udhuling af skattegrundlaget ved periodens begyndelse. De konjunkturkorrigerede og strukturelle balancer skal dog fortolkes med forsigtighed, og der skal tages hensyn til betydelige usikkerhedsmomenter omkring den skønnede potentielle vækst og outputgabet for Letland og til, at det ekstraordinært ustabile økonomiske miljø i 2008 kan resultere i standardelasticiteter, som ikke i tilstrækkelig høj grad indfanger de budgetmæssige følger af den ekstreme økonomiske nedgang i Letland. I lyset af de afbalancerede risici og under hensyntagen til mængden af diskretionære foranstaltninger, der allerede er truffet eller skitseret, forekommer den finanspolitiske indsats som planlagt i programmet generelt at være i overensstemmelse med Rådets henstillinger fra juli.

Men eftersom der stadig skal foretages en omfattende finanspolitisk tilpasning, som endnu ikke er understøttet af klart præciserede foranstaltninger, består der en risiko for, at budgetresultatet bliver værre end planlagt, selvom denne risiko opvejes af de bindende tilsagn, der er afgivet under de internationale aftaler om økonomisk bistand, og af, at myndighederne hidtil har honoreret disse. De lettiske myndigheder skal således stadig forbedre budgetrammerne og beslutningsprocesserne som planlagt i løbet af 2010.

(16)

Hvad angår de datakrav, der er anført i adfærdskodeksen for stabilitets- og konvergensprogrammerne, giver programmet alle de krævede og de fleste af de frivillige data. I Rådets henstillinger efter artikel 104, stk. 7, af 7. juli 2009 opfordrede Rådet også Letland til med henblik på at bringe underskudssituationen til ophør at gøre rede for de fremskridt, det gør med gennemførelsen af Rådets henstillinger, i et særskilt kapitel i dets opdateringer af konvergensprogrammerne. Letland har fuldt ud overholdt denne henstilling.

i)

at gennemføre 2010-budgettet som vedtaget den 1. december 2009 og at udarbejde et katalog af budgetmæssige muligheder, der resulterer i besparelser eller flere indtægter, der giver mulighed for at vedtage et budget for 2011, der afspejler konsolideringsbehovet, samt at vedtage et budget for 2012, der også stemmer overens med den fastlagte finanspolitiske linje i overensstemmelse med Rådets henstilling efter artikel 104, stk. 7

ii)

at gennemføre en grundig, fremadrettet analyse med henblik på en omfattende reform af de sociale ydelser, således at der kan gennemføres en reform af sidstnævnte i løbet af 2011 sammen med yderligere foranstaltninger på indtægtssiden

iii)

at forbedre den finanspolitiske styring og gennemsigtighed, bl.a. ved at vedtage udkastet til lov om finanspolitisk disciplin, gøre de mellemlangsigtede budgetrammer mere bindende og indføre effektive sanktionsprocedurer for enkeltpersoners misbrug af offentlige midler samt styrke kontrol, koordination og sanktionsmekanismer for at håndtere den grå økonomi

iv)

at skabe økonomisk vækst ved at fremme et skift til eksportsektoren og produktivitetsforbedringer, bl.a. ved at sikre, at de tilgængelige midler fra EU's strukturfonde når frem til den reale økonomi, og gennemføre en rettidig omstrukturering af de statsejede banker inden for rammerne af den mellemfristede strategi.