Sag T-616/18

Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A.

mod

Europa-Kommissionen

Rettens dom (Ottende Udvidede Afdeling) af 2. februar 2022

»Konkurrence – misbrug af dominerende stilling – gasmarkederne i Central- og Østeuropa – afgørelse, hvorved de af en virksomhed foreslåede individuelle tilsagn gøres bindende – artikel 9 i forordning (EF) nr. 1/2003 – tilsagnenes tilstrækkelighed i forhold til de konkurrencemæssige betænkeligheder, som oprindeligt blev identificeret i klagepunktsmeddelelsen – Kommissionens afkald på at kræve tilsagn vedrørende visse af betænkelighederne – princippet om god forvaltningsskik – gennemsigtighed – begrundelsespligt – målene med EU’s energipolitik – princippet om energimæssig solidaritet – magtfordrejning«

1. Retslig procedure – foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse – krav om fremlæggelse af dokumenter – Unionens retsinstansers skønsbeføjelse – den anmodendes forpligtelser – identificering af de ønskede dokumenter og fremlæggelse af holdepunkter for deres betydning for sagens behandling

   (Statutten for Domstolen, art. 24; Rettens procesreglement, art. 88 og 89)

   (jf. præmis 60-64)

2. Konkurrence – administrativ procedure – overtrædelsers ophør – afgørelse, hvorved Kommissionen erklærer tilsagn afgivet i henhold til artikel 9 i forordning nr. 1/2003 for bindende – overholdelse af proportionalitetsprincippet – rækkevidde – tilsagn, der imødekommer visse af de konkurrencemæssige betænkeligheder, som oprindeligt blev identificeret af Kommissionen, foreligger ikke – Kommissionens forpligtelse til at begrunde frafald af klagepunkter under proceduren – skøn

   (Rådets forordning nr. 1/2003, art. 9, stk. 1)

   (jf. præmis 75-85 og 93-108)

3. Institutionernes retsakter – begrundelse – forpligtelse – rækkevidde – afgørelse om anvendelse af konkurrencereglerne – afgørelse, hvorved Kommissionen erklærer tilsagn afgivet i henhold til artikel 9 i forordning nr. 1/2003 for bindende

   (Art. 296 TEUF; Rådets forordning nr. 1/2003, art. 9, stk. 1)

   (jf. præmis 120-122 og 427)

4. Konkurrence – administrativ procedure – overtrædelsers ophør – afgørelse, hvorved Kommissionen erklærer tilsagn afgivet i henhold til artikel 9 i forordning nr. 1/2003 for bindende – bindende karakter for de nationale konkurrencemyndigheder og domstole – rækkevidde

   (Art. 4, stk. 3, TEU; Rådets forordning nr. 1/2003, art. 9, stk. 1, og art. 16, stk. 1)

   (jf. præmis 130-134)

5. Konkurrence – kompetencefordeling mellem Kommissionen og de nationale konkurrencemyndigheder – Kommissionens indledning af en sag om misbrug af dominerende stilling – national konkurrencemyndighed frataget sin kompetence til at anvende EU-konkurrencereglerne – virkning – beskyttelse af de berørte virksomheder mod parallelle sager

   (Rådets forordning nr. 1/2003, art. 11, stk. 6)

   (jf. præmis 135 og 138)

6. Konkurrence – administrativ procedure – overtrædelsers ophør – afgørelse, hvorved Kommissionen erklærer tilsagn afgivet i henhold til artikel 9 i forordning nr. 1/2003 for bindende – overholdelse af proportionalitetsprincippet – rækkevidde – tilsagnenes tilstrækkelighed i forhold til de konkurrencemæssige betænkeligheder, som oprindeligt blev identificeret af Kommissionen – vurdering

   (Rådets forordning nr. 1/2003, art. 9, stk. 1)

   (jf. præmis 142-281 og 302-399)

7. Retslig procedure – frist for fremlæggelse af beviser – artikel 85, stk. 2 og 3, i Rettens procesreglement – beviser fremlagt for første gang som bilag til sagsøgerens bemærkninger til et interventionsindlæg – afvisning – undtagelse – modbeviser med henblik på at gendrive beviser vedlagt som bilag til interventionsindlægget

   (Rettens procesreglement, art. 85, stk. 2 og 3)

   (jf. præmis 243)

8. Konkurrence – EU-regler – forbud mod aftaler og misbrug af dominerende stilling – præceptiv karakter – nationale retters forpligtelse til af egen drift at anvende disse ufravigelige retsgrundsætninger – afgørelse, hvorved Kommissionen erklærer tilsagn afgivet i henhold til artikel 9 i forordning nr. 1/2003 for bindende – voldgiftskendelse, der er i strid med en sådan afgørelse – nationale retter, der kan tage en påstand om ophævelse af denne kendelse til følge

   (Art. 101 TEUF og 102 TEUF; Rådets forordning nr. 1/2003, art. 9, stk. 1)

   (jf. præmis 289-293)

9. Konkurrence – administrativ procedure – overtrædelsers ophør – afgørelse, hvorved Kommissionen erklærer tilsagn afgivet i henhold til artikel 9 i forordning nr. 1/2003 for bindende – hensyntagen til formål, der forfølges med traktatens bestemmelser – hensyntagen til målene med EU’s energipolitik – grænser

   (Art. 7 TEUF og 194 TEUF; Rådets forordning nr. 1/2003, art. 9, stk. 1)

   (jf. præmis 418-420)

10. Konkurrence – administrativ procedure – overtrædelsers ophør – afgørelse, hvorved Kommissionen erklærer tilsagn afgivet i henhold til artikel 9 i forordning nr. 1/2003 for bindende – overholdelse af ligebehandlingsprincippet – sammenlignelige situationer foreligger ikke

    (Rådets forordning nr. 1/2003, art. 9, stk. 1)

    (jf. præmis 433-440)

11. Konkurrence – administrativ procedure – overtrædelsers ophør – afgørelse, hvorved Kommissionen erklærer tilsagn afgivet i henhold til artikel 9 i forordning nr. 1/2003 for bindende – magtfordrejning – foreligger ikke

    (Rådets forordning nr. 1/2003, art. 9, stk. 1)

    (jf. præmis 448-451, 459-470 og 506-510)

12. Konkurrence – administrativ procedure – overtrædelsers ophør – afgørelse, hvorved Kommissionen erklærer tilsagn afgivet i henhold til artikel 9 i forordning nr. 1/2003 for bindende – Det Rådgivende Udvalg for Kartel- og Monopolspørgsmål – høringspligt – væsentlig formforskrift – rækkevidde – ingen tilsidesættelse

    (Rådets forordning nr. 1/2003, art. 9, stk. 1, og art. 14)

    (jf. præmis 466)

13. Konkurrence – administrativ procedure – undersøgelse af klager – Kommissionens forpligtelser – indledning af en særskilt procedure for at behandle en klage med udsagn, som er genstand for en anden undersøgelse – lovlig

    (Rådets forordning nr. 1/2003)

    (jf. præmis 476-479)

14. Konkurrence – administrativ procedure – klagepunktsmeddelelser – klageres deltagelse i proceduren – Kommissionens forpligtelse til at meddele dem en ikke-fortrolig udgave af klagepunktsmeddelelsen – klagernes ret til at fremsætte bemærkninger vedrørende dette dokument – rækkevidde

    (Kommissionens forordning nr. 773/2004, art. 6, stk. 1)

    (jf. præmis 484-499)

Resumé

Retten frifandt Kommissionen i søgsmålet til prøvelse af Kommissionens afgørelse, hvorved de tilsagn, der blev afgivet af Gazprom med henblik på at afhjælpe Kommissionens konkurrencemæssige betænkeligheder med hensyn til de nationale engrosmarkeder for opstrømsgas i Central- og Østeuropa, blev gjort bindende

Den afgørelse, hvorved disse tilsagn blev godkendt, var ikke behæftet med de af sagsøgeren hævdede procedurefejl eller materielle fejl

Mellem 2011 og 2015 traf Europa-Kommissionen flere foranstaltninger henblik på at undersøge, hvorledes gasmarkederne i Central- og Østeuropa fungerer. I denne forbindelse indledte den en undersøgelse af Gazprom PJSC og af Gazprom export LLC (herefter samlet »Gazprom«) vedrørende gasforsyning i otte medlemsstater, dvs. Bulgarien, Den Tjekkiske Republik, Estland, Letland, Litauen, Ungarn, Polen og Slovakiet (herefter »de berørte lande«).

Den 22. april 2015 sendte Kommissionen en klagepunktsmeddelelse ( 1 ) til Gazprom, idet selskabet blev foreholdt, at det misbrugte sin dominerende stilling på de nationale engrosmarkeder for opstrømsgas i de berørte lande for at forhindre den frie bevægelighed af gas på disse markeder, hvilket er i strid med artikel 102 TEUF, der forbyder et sådant misbrug.

I klagepunktsmeddelelsen fandt Kommissionen nærmere bestemt, at Gazproms strategi dækkede tre mønstre af potentielt konkurrencebegrænsende praksis:

For at afhjælpe disse konkurrencemæssige problemer forelagde Gazprom Kommissionen et formelt udkast til tilsagn og, efter at have modtaget bemærkningerne fra de berørte parter, et revideret udkast til tilsagn (herefter »de endelige tilsagn«).

Parallelt med denne procedure indgav sagsøgeren den 9. marts 2017 en klage over Gazproms misbrug, som i høj grad stemte overens med de betænkeligheder, der allerede var blevet fremsat i klagepunktsmeddelelsen. Denne klage blev imidlertid afvist af Kommissionen ( 2 ).

Ved afgørelse af 24. maj 2018 (herefter »den anfægtede afgørelse«) ( 3 ) godkendte Kommissionen de endelige tilsagn, som blev afgivet af Gazprom, gjorde dem bindende og afsluttede den administrative procedure i henhold til artikel 9 i forordning nr. 1/2003 ( 4 ).

Sagsøgeren anlagde et søgsmål ved Retten med påstand om annullation af denne afgørelse, idet selskabet var af den opfattelse, at Kommissionen navnlig i flere henseender havde tilsidesat artikel 9 i forordning nr. 1/2003 og proportionalitetsprincippet, for så vidt som tilsagnene var ufuldstændige og utilstrækkelige, samt tilsidesat flere bestemmelser i EUF-traktaten, bl.a. skulle afgørelsen være i strid med artikel 194 TEUF og med målene med EU’s energipolitik ( 5 ).

Rettens Ottende Udvidede Afdeling frifandt Kommissionen i dette søgsmål.

Rettens bemærkninger

Retten fandt, at den anfægtede afgørelse ikke var behæftet med nogen af de procedurefejl eller materielle fejl, som sagsøgeren havde gjort gældende i forbindelse med selskabets seks anbringender.

For det første forkastede Retten nærmere bestemt anbringendet, hvorved Kommissionen blev foreholdt, at den havde accepteret de endelige tilsagn, selv om disse tilsagn ikke tog hensyn til Yamal-klagepunkterne.

I denne forbindelse bemærkede Retten, at de krav, der var forbundet med overholdelsen af proportionalitetsprincippet inden for rammerne af den i artikel 9 i forordning nr. 1/2003 fastsatte tilsagnsprocedure, ikke kunne indebære, at de konkurrencemæssige betænkeligheder, som var anført i en foreløbig vurdering, herunder når denne vurdering som i den foreliggende sag er sket form af en klagepunktsmeddelelse, nødvendigvis skulle besvares i de tilsagn, som de berørte virksomheder havde foreslået. Kommissionen skulle imidlertid begrunde manglen på tilsagn, som tog hensyn til Yamal-klagepunkterne i den foreliggende sag.

I overensstemmelse med den forpligtelse, som påhviler Kommissionen i denne henseende, fremlagde den således grundene til, at den ikke havde pålagt sådanne tilsagn. I denne forbindelse henviste Kommissionen bl.a. til en afgørelse fra Urząd Regulacji Energetyki (den polske energireguleringsmyndighed), der blev truffet i maj 2015, hvorved Gaz-System S.A., forvalteren af den polske strækning af Yamal-gasrørledningen, inden for rammerne af de EU-retlige bestemmelser om gassektoren ( 6 ) blev certificeret som uafhængig systemoperatør (herefter»afgørelsen om certificering«). Selv om Gazprom havde forsøgt at øge selskabets kontrol med forvaltningen af investeringerne på den polske strækning af Yamal-gasrørledningen, forholder det sig ikke desto mindre således, at det derfor var Gaz-System, som udøvede en bestemmende indflydelse på disse investeringer på tidspunktet for godkendelsen af de endelige tilsagn, og derudover, at visse større investeringer i forbindelse med denne strækning allerede var blevet gennemført.

Afgørelsen om certificering kunne således fjerne de betænkeligheder, som havde givet anledning til Yamal-klagepunkterne. Henset til det skøn, som Kommissionen råder over inden for rammerne af accepten af tilsagn i henhold til artikel 9 i forordning nr. 1/2003, havde denne derfor ret til at acceptere de endelige tilsagn, selv om disse ikke indeholdt nogen foranstaltning, som tog hensyn til Yamal-klagepunkterne.

Kommissionen tilsidesatte heller ikke princippet om loyalt samarbejde ved at acceptere de endelige tilsagn trods manglen på tilsagn angående Yamal-klagepunkterne. I denne forbindelse forkastede Retten anbringendet om, at Kommissionen havde forhindret konkurrencemyndighederne og de nationale domstole i at gribe ind over for den i de nævnte klagepunkter omhandlede praksis. Selv om disse ikke kan træffe afgørelser, der er i strid med den anfægtede afgørelse, fastslog Kommissionen ikke, at der ikke forelå nogen overtrædelse af EU-konkurrenceretten. Denne afgørelse berørte derfor ikke konkurrencemyndighederne og de nationale domstoles mulighed for at gribe ind for så vidt angår Gazproms adfærd i forbindelse med Yamal-klagepunkterne og af deres beføjelse til at anvende artikel 101 TEUF og 102 TEUF.

For det andet forkastede Retten anbringendet til anfægtelse af Kommissionens accept af de endelige tilsagn, selv om disse ikke tog tilstrækkeligt hensyn til klagepunkterne vedrørende prispolitikken. I denne forbindelse afgav Gazprom tilsagn om i de gasforsyningskontrakter af en varighed på mindst tre år, der blev indgået med selskabets kunder i de fem berørte lande, at indføre en ny fremgangsmåde for revision af de prisformler, der fastsætter kontraktpriserne. Denne nye fremgangsmåde foreskrev bl.a., at disse formler skulle være i overensstemmelse med retningslinjerne for prissætning i de nævnte tilsagn og en mulighed for at henvise eventuelle tvister, der måtte opstå om dette spørgsmål, til en voldgiftsret, der er oprettet inden for EU. Ifølge Retten anlagde Kommissionen ikke et åbenbart urigtigt skøn i denne forbindelse, herunder ved at acceptere et tilsagn om den nævnte nye fremgangsmåde for revision fremfor at pålægge en øjeblikkelig ændring af prisformlerne i de omhandlede kontrakter.

Kommissionen begik heller ikke en retlig fejl, da den i den anfægtede afgørelse fastslog, at en voldgiftsret, der er oprettet inden for EU, er forpligtet til at overholde og anvende EU-konkurrenceretten. I Eco Swiss-dommen ( 7 ) bekræftede Domstolen nemlig, at artikel 101 TEUF og 102 TEUF udgør ufravigelige retsgrundsætninger, som skal anvendes af egen drift af de nationale retsinstanser, der skal tage en påstand om ophævelse af en voldgiftskendelse til følge, hvis denne kendelse efter deres opfattelse er i strid med de nævnte artikler. I lyset af disse betragtninger, og eftersom forordning nr. 1/2003 vedrører gennemførelsen artikel 101 TEUF og 102 TEUF, fastslog Retten, at nationale retter ligeledes kan tage en påstand om ophævelse af en voldgiftskendelse til følge, såfremt de er af den opfattelse, at denne kendelse er i strid med en afgørelse om tilsagn vedtaget i henhold til artikel 9 i forordning nr. 1/2003.

For det tredje forkastede Retten anbringendet til anfægtelse af Kommissionens accept af de endelige tilsagn, selv om disse ikke tog tilstrækkeligt hensyn til klagepunkterne vedrørende de territoriale begrænsninger. Ifølge Retten anlagde Kommissionen ikke et åbenbart urigtigt skøn i denne forbindelse, herunder for så vidt angår tilsagnet om indførelse af en mekanisme til ændring af leveringspunktet for gassen.

For det fjerde forkastede Retten anbringendet om, at Kommissionen havde tilsidesat målene med EU’s energipolitik som omhandlet i artikel 194, stk. 1, TEUF.

I denne henseende bemærkede Retten, at Kommissionen for så vidt angår en tilsagnsprocedure i forbindelse med dens foreløbige vurdering navnlig kunne tage hensyn til formål, der forfølges med andre bestemmelser i traktaterne, for foreløbigt at konkludere, at der ikke forelå nogen overtrædelse af konkurrencereglerne. Hvad angår undersøgelsen af de afgivne tilsagn begrænsede Kommissionen sig imidlertid til at efterprøve dels, om disse tilsagn tog hensyn til de betænkeligheder, som den havde informeret den berørte virksomhed om, dels, om denne sidstnævnte virksomhed havde afgivet tilsagn, der var mindre indgribende, og som imødekom disse betænkeligheder lige så hensigtsmæssigt, selv om proceduren ikke kan føre til resultater, der er i strid med traktatens mere specifikke bestemmelser.

I øvrigt havde sagsøgeren under alle omstændigheder ikke godtgjort, at de endelige tilsagn som sådan var i strid med målene med EU’s energipolitik eller med princippet om energimæssig solidaritet.

Hvad for det femte angår de angivelige processuelle uregelmæssigheder i forbindelse med Yamal-klagepunkterne begik Kommissionen ifølge Retten ikke en sådan uregelmæssighed inden for rammerne af dens høring af det i artikel 14 i forordning nr. 1/2003 fastsatte Rådgivende Udvalg for Kartel- og Monopolspørgsmål. Selv om høringen af det rådgivende udvalg udgør et væsentligt formkrav, kunne der nemlig ikke i det foreliggende tilfælde være tale om en adfærd hos Kommissionen, der forhindrede dette udvalg i at afgive udtalelse med fuldt kendskab til sagen, og derfor heller ikke en tilsidesættelse, som påvirkede lovligheden af den anfægtede afgørelse. I denne sammenhæng forkastede Retten ligeledes sagsøgerens argument om, at Kommissionen havde vildledt de berørte parter i forbindelse med markedsundersøgelsen.

For det sjette forkastede Retten sagsøgerens argumenter om tilsidesættelse af forskellige proceduremæssige rettigheder i forbindelse med behandlingen af selskabets klage over Gazproms misbrug af 9. marts 2017, som i høj grad stemte overens med de betænkeligheder, der blev udtrykt i klagepunktsmeddelelsen.

Hvad angår Kommissionens afgørelse om ikke at behandle denne klage inden for rammerne af den administrative procedure, der blev afsluttet ved den anfægtede afgørelse, fandt Retten, at indledningen i den foreliggende sag af en særskilt procedure for at behandle klagen ikke i sig selv var retsstridig, henset til de legitime grunde, som Kommissionen havde fremført vedrørende procesøkonomiske hensyn og dens ønske om ikke at forsinke oplysningen af en sag, der befandt sig på et fremskredent stadium, ved at udvide dens genstand.

Retten præciserede imidlertid, at indledningen af en særskilt procedure for at behandle klagen ikke kunne fratage sagsøgeren retten til som klager at få udleveret en kopi af den ikke-fortrolige version af klagepunktsmeddelelsen og til at fremsætte skriftlige bemærkninger inden for rammerne af tilsagnsproceduren. Selv om Kommissionen inden for rammerne af den parallelle afvikling af de to procedurer i denne henseende havde været tvetydig med hensyn til sagsøgerens deltagelse i tilsagnsproceduren samt selskabets rets til at få udleveret en kopi af klagepunktsmeddelelsen og til at fremsætte bemærkninger vedrørende dette dokument, kunne disse omstændigheder ikke være af en sådan art, at de påvirkede sagsøgerens effektive udøvelse af dennes rettigheder i den nævnte procedure, der blev afsluttet ved den anfægtede afgørelse.

( 1 ) – I henhold til artikel 10 i Kommissionens forordning (EF) nr. 773/2004 af 7.4.2004 om Kommissionens gennemførelse af procedurer i henhold til [artikel 101 TEUF og 102 TEUF] (EUT 2004, L 123, s. 18).

( 2 ) – Kommissionens afgørelse C(2019) 3003 final af 17.4.2019 vedrørende afvisning af en klage (sag AT.40497 – Polske gaspriser). Retten tog annullationssøgsmålet til prøvelse af denne afgørelse til følge i dom af 2.2.2022, Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo mod Kommissionen (Afvisning af klage) (sag T-399/19).

( 3 ) – Europa-Kommissionens afgørelse C(2018) 3106 final af 24.5.2018 om en procedure i henhold til artikel 102 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde og artikel 54 i EØS-aftalen (Sag AT.39816 – Opstrømsgasforsyninger i Central- og Østeuropa) (EUT 2018, C 258, s. 6).

( 4 ) – Rådets forordning (EF) nr. 1/2003 af 16.12.2002 om gennemførelse af konkurrencereglerne i artikel [101 TEUF og 102 TEUF] (EFT 2003, L 1, s. 1).

( 5 ) – Navnlig Republikken Polen og Republikken Litauen intervenerede i denne sag til støtte for sagsøgerens påstande.

( 6 ) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/73/EF af 13.7.2009 om fælles regler for det indre marked for naturgas og om ophævelse af direktiv 2003/55/EF (EUT 2009, L 211, s. 94).

( 7 ) – Dom af 1.6.1999, Eco Swiss (C-126/97, EU:C:1999:269).