Sag C-106/22

Xella Magyarország Építőanyagipari Kft.

mod

Innovációs és Technológiai Miniszter

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Fővárosi Törvényszék)

Domstolens dom (Anden Afdeling) af 13. juli 2023

»Præjudiciel forelæggelse – frie kapitalbevægelser – etableringsfrihed – forordning (EU) 2019/452 – en medlemsstats lovgivning om indførelse af en mekanisme til screening af udenlandske investeringer i hjemmehørende virksomheder, der anses for »strategiske« – afgørelse truffet på grundlag af denne lovgivning, der forbyder et hjemmehørende selskabs erhvervelse af samtlige kapitalandele i et andet hjemmehørende selskab – erhvervet virksomhed, der anses for »strategisk«, fordi dens hovedaktivitet vedrører minedrift til udvinding af visse basisråstoffer såsom grus, sand og ler – erhvervende virksomhed, der anses for en »udenlandsk investor«, fordi den indgår i en koncern, hvis øverste holdingselskab har hjemsted i et tredjeland – skade eller risiko for skade for medlemsstatens nationale interesser, offentlige sikkerhed eller offentlige orden – mål om at sikre forsyningssikkerheden for basisråmateriale til byggesektoren, navnlig på regionalt plan«

1. Fælles handelspolitik – screening af udenlandske direkte investeringer i Unionen – forordning 2019/452 – anvendelsesområde – investeringer foretaget af virksomheder i en medlemsstat, i hvilke en virksomhed fra et tredjeland har en bestemmende indflydelse – ikke omfattet

   (Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2019/452)

   (jf. præmis 32-34)

2. Etableringsfrihed – selskab stiftet i henhold til lovgivningen i en medlemsstat, hvor det har sit vedtægtsmæssige hjemsted eller sit faktiske hjemsted – fastlæggelse af tilknytning til en medlemsstats retsorden – lokalisering af det vedtægtsmæssige hjemsted, hovedkontoret eller hovedvirksomheden – fastlæggelse af selskabets ret til at påberåbe sig etableringsfriheden – kriterier – hjemstedets placering og den retsorden, hvortil selskabet er knyttet – aktionærernes nationalitet – ingen betydning

   (Art. 54 TEUF)

   (jf. præmis 45-49)

3. Præjudicielle spørgsmål – Domstolens kompetence – grænser – spørgsmål rejst i forbindelse med en tvist, som kun har tilknytning til én medlemsstat – det erhvervende selskab og det erhvervede selskab er hjemmehørende i den samme medlemsstat – det erhvervende selskab indgår i en koncern af selskaber med hjemsted bl.a. i forskellige medlemsstater – kompetence i betragtning af det hjemmehørende erhvervende selskabs grænseoverskridende ejerforhold inden for Unionen

   (Art. 54 TEUF)

   (jf. præmis 50-52 og 56)

4. Etableringsfrihed – selskaber – screening af udenlandske direkte investeringer i Unionen – hjemmehørende virksomheder, der anses for strategiske – hensynet til at sikre forsyningssikkerheden for basisråmaterialer – et hjemmehørende selskabs erhvervelse af samtlige kapitalandele i et andet hjemmehørende selskab – den erhvervede virksomhed anses for at være strategisk i betragtning af dens hovedaktivitet, som er knyttet til forsyningen af basisråmaterialer – den erhvervende virksomhed anses for at være en udenlandsk investor, henset til, at den indgår i en koncern af selskaber, der er samlet under et øverste holdingselskab med hjemsted i et tredjeland – forbud mod erhvervelsen, der begrundes med, at hensynet til at sikre forsyningssikkerheden skades – ikke tilladt

   (Art. 49 TEUF – 54 TEUF)

   (jf. præmis 58, 60, 61, 64-68 og 74 samt domskonkl.)

Resumé

Janes és Társa er et ungarsk selskab, hvis hovedaktivitet består i udvinding af grus, sand og ler i dets stenbrud i Lázi (distriktet Győr-Moson-Sopron, Pannonhalmas distrikt, Ungarn).

På grund af denne aktivitet kvalificeres Janes és Társa som et »strategisk« selskab som omhandlet i en lov, der indfører en mekanisme til screening af udenlandske investeringer. Selskabets markedsandel på det ungarske marked for produktion af de pågældende råmaterialer er på 0,52%.

Xella Magyarország er et andet ungarsk selskab, der indgår i en koncern, hvis øverste holdingselskab har hjemsted i Bermuda, og som i sidste ende tilhører en irsk statsborger. Det driver virksomhed på det ungarske marked for byggematerialer og beskæftiger sig hovedsageligt med fremstilling af betonbyggedele. Det køber ca. 90% af Janes és Társas årlige produktion med henblik på forarbejdning af disse råmaterialer til kalksandsten i sin fabrik i nærheden af stenbruddet.

I oktober 2020 indgik Xella Magyarország en købsaftale med henblik på at erhverve 100% af aktierne i Janes és Társa og anmodede den kompetente minister om at bekræfte modtagelsen af meddelelsen om den pågældende transaktion eller at bekræfte, at denne formalitet ikke var nødvendig, henset til virksomhedens ejerforhold. Ved en afgørelse truffet i juli 2021 forbød ministeren gennemførelsen af den anmeldte retshandel, idet ministeren kvalificerede Xella Magyarország som »udenlandsk investor«, fordi selskabet indirekte ejes af LSF10 XL Investments, der er et selskab registreret i Bermuda.

Ministeren anførte endvidere, at sikkerheden og forudsigeligheden af råstofudvinding og ‑forsyning har strategisk betydning, navnlig henset til de alvorlige forstyrrelser af de globale forsyningskæders funktion, som covid-19-pandemien havde afstedkommet. Ifølge ministeren var produktionen af tilslagsmaterialer, såsom sand, grus og knust sten, til byggesektoren allerede domineret af udenlandsk ejede ungarske producenter. Antagelsen om, at Janes és Társa indirekte ville blive ejet af et selskab registreret i Bermuda, udgjorde derfor en langsigtet risiko for forsyningssikkerheden for råmaterialer til byggesektoren såsom dem, der var omhandlet i det foreliggende tilfælde, hvilket kunne være til skade for »nationale interesser« i bred forstand.

I dommen konkluderede Domstolen, at EUF-traktatens bestemmelser om etableringsretten er til hinder for den omhandlede mekanisme til screening af udenlandske investeringer. Denne mekanisme gør det nemlig muligt at forbyde, at ejendomsretten til et hjemmehørende selskab, der anses for at være strategisk, erhverves af et andet hjemmehørende selskab, der indgår i en koncern af selskaber, som har hjemsted i flere medlemsstater, og hvori en virksomhed fra et tredjeland har en bestemmende indflydelse. Dermed fulgte Domstolen ikke den ungarske regerings argument, i henhold til hvilket denne erhvervelse skadede eller risikerede at skade den nationale interesse i at sikre forsyningssikkerheden for basisråmaterialer såsom grus, sand og ler til byggesektoren, navnlig på lokalt plan.

Domstolens bemærkninger

I første række konstaterede Domstolen, at en national lovgivning, som tillader myndighederne i en medlemsstat at forbyde et EU-selskab af hensyn til sikkerheden og den offentlige orden at erhverve en kapitalandel i et hjemmehørende »strategisk« selskab, der giver det mulighed for at udøve en klar indflydelse på driften af og kontrollen med sidstnævnte selskab, klart udgør en restriktion for dette EU-selskabs etableringsfrihed og i det foreliggende tilfælde en særlig alvorlig restriktion.

I anden række undersøgte Domstolen, om denne restriktion kunne begrundes i et tvingende alment hensyn. I denne henseende bemærkede Domstolen, at en sådan begrundelse i henhold til fast retspraksis forudsætter, at restriktionen er egnet til at sikre virkeliggørelsen af det tilstræbte mål og ikke er mere vidtgående end nødvendigt for at nå målet.

I det foreliggende tilfælde ville den i sagen omhandlede særlige interesse i at sikre sikkerhed og kontinuitet i forsyningen af byggesektoren med visse råmaterialer kunne være omfattet af artikel 52, stk. 1, TEUF. Denne bestemmelse fastsætter således, at en restriktion for etableringsfriheden kan være begrundet i hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed og den offentlige sundhed.

Det fremgår imidlertid af Domstolens praksis, at selv om medlemsstaterne i det væsentlige har frihed til i overensstemmelse med deres nationale behov at bestemme, hvad hensynet til den offentlige orden og den offentlige sikkerhed kræver, kan disse hensyn kun påberåbes, når der foreligger en virkelig og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod et grundlæggende samfundshensyn.

Hvad specifikt angår formålet om forsyningssikkerhed med hensyn til visse basismaterialer i byggesektoren, navnlig på lokalt plan, konstaterede Domstolen, at dette ikke kan udgøre et hensyn til den offentlige sikkerhed og dermed eventuelt begrunde en hindring for etableringsfriheden, såsom den i hovedsagen omhandlede, der i det foreliggende tilfælde er af særlig alvorlig karakter. Det kan derfor ikke antages, at et sådant formål udgør et »grundlæggende samfundshensyn« som omhandlet i Domstolens retspraksis.

Det fremgik i øvrigt ikke, at den erhvervelse, der blev forbudt ved den i hovedsagen omhandlede afgørelse, faktisk kunne medføre en »reel og tilstrækkeligt alvorlig trussel« som omhandlet i Domstolens praksis. For det første blev 90% af produktionen af det pågældende råmateriale fra det erhvervede selskabs stenbrud allerede før denne erhvervelse købt af det erhvervende selskab, idet de resterende 10% blev købt af lokale virksomheder i byggesektoren. For det andet er det velkendt, at dette råmateriale efter sin art har en forholdsvis lav markedsværdi i forhold til især deres transportomkostninger. Risikoen for, at en væsentlig del af produktionen af dette råmateriale ville blive eksporteret, forekom derfor mindre sandsynlig eller endog udelukket i praksis.