Sag C-673/20

EP

mod

Préfet du Gers
og
Institut National de la Statistique et des Études Économiques (INSEE)

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Tribunal judiciaire d’Auch)

Domstolens dom (Store Afdeling) af 9. juni 2022

»Præjudiciel forelæggelse – unionsborgerskab – statsborger i Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland med bopæl i en medlemsstat – artikel 9 TEU – artikel 20 TEUF og 22 TEUF – valgret og valgbarhed ved kommunale valg i bopælsmedlemsstaten – artikel 50 TEU – aftalen om Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirlands udtræden af Den Europæiske Union og Det Europæiske Atomenergifællesskab – konsekvenserne af en medlemsstats udtræden af Unionen – slettelse fra valglisterne i bopælsmedlemsstaten – artikel 39 og 40 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – gyldigheden af afgørelse (EU) 2020/135«

1. Unionsborgerskab – traktatens bestemmelser – statsborgerskab i en medlemsstat – Det Forenede Kongeriges udtræden af Den Europæiske Union og Euratom – konsekvenser – fortabelse af unionsborgerskabet – statsborgere i Det Forenede Kongerige, der har udøvet deres ret til ophold i en medlemsstat inden overgangsperiodens udløb – fortabelse af valgret og valgbarhed ved kommunale valg i deres bopælsmedlemsstat – statsborgere frataget enhver stemmeret i Det Forenede Kongerige i medfør af lovgivningen i denne stat – ingen betydning

   [Art. 9 TEU og art. 50, stk. 1 og 3, TEU; art. 18, stk. 1, TEUF, art. 20, stk. 1, TEUF og art. 20, stk. 2, litra b), TEUF, art. 21, stk. 1, TEUF og art. 22 TEUF; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 39 og 40; aftalen om Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirlands udtræden af Den Europæiske Union og Det Europæiske Atomenergifællesskab, art. 2, litra e), art. 3, stk. 1, art. 10, litra a) og b), art. 13-39, art. 126, art. 127, stk. 1, litra b), og art. 185, stk. 4]

   (jf. præmis 46-52, 55-61, 66-75, 80, 81 og 83 samt domskonkl. 1)

2. Medlemsstater – udtræden af Den Europæiske Union – en medlemsstats beslutning om at indlede udtrædelsesproceduren – ensidig karakter – procedure – retsvirkninger

   (Art. 50, stk. 1, 2 og 3, TEU)

   (jf. præmis 53 og 54)

3. Præjudicielle spørgsmål – Domstolens kompetence – retsakter udstedt af institutionerne – anmodning om undersøgelse af foreneligheden af en international aftale indgået af Unionen med traktaterne – formaliteten

   [Art. 19, stk. 3, litra b), TEU; art. 267, stk. 1, litra b), TEUF]

   (jf. præmis 84 og 85)

4. Unionsborgerskab – traktatens bestemmelser – statsborgerskab i en medlemsstat – Det Forenede Kongeriges udtræden af Den Europæiske Union og Euratom – afgørelse 2020/135 – gyldighed – statsborgere i Det Forenede Kongerige, som udøvede deres ret til ophold i en medlemsstat inden overgangsperiodens udløb – ikke valgret eller ret til valgbarhed ved kommunale valg i deres bopælsmedlemsstat – tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet – foreligger ikke – statsborgere frataget enhver stemmeret i Det Forenede Kongerige i medfør af lovgivningen i denne stat – ingen betydning

   [Art. 9 TEU og art. 50, stk. 1 og 3, TEU; art. 18 TEUF, art. 20, stk. 2, litra b), TEUF, art. 21 TEUF og 22 TEUF; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 40; Rådets afgørelse 2020/135]

   (jf. præmis 91-102 og domskonkl. 2)

Resumé

EP, som er statsborger i Det Forenede Kongerige og siden 1984 bosat i Frankrig, blev efter ikrafttrædelsen, den 1. februar 2020, af aftalen om Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirlands udtræden af Den Europæiske Union og Det Europæiske Atomenergifællesskab (herefter »udtrædelsesaftalen«) ( 1 ) slettet af de franske valglister.

EP anlagde sag til prøvelse af denne slettelse ved Tribunal judiciaire d’Auch (retten i første instans i Auch, Frankrig) med den begrundelse, at hun ikke længere hverken kunne stemme i Frankrig på grund af fortabelsen af sin status som unionsborger efter Det Forenede Kongeriges udtræden af Unionen eller i Det Forenede Kongerige, fordi hun ikke længere havde valgret og valgbarhed i denne stat ( 2 ). Ifølge EP var denne fortabelse i strid med retssikkerhedsprincippet og udgjorde ligeledes en forskelsbehandling mellem unionsborgere og en tilsidesættelse af hendes ret til fri bevægelighed.

Den forelæggende ret var af den opfattelse, at anvendelsen af udtrædelsesaftalens bestemmelser på EP indebar et uforholdsmæssigt indgreb i hendes grundlæggende stemmeret. Den ønskede i denne henseende oplyst, om artikel 50 TEU ( 3 ) og udtrædelsesaftalen skulle fortolkes således, at unionsborgerskabet fratages statsborgere i Det Forenede Kongerige, der, selv om de fortsat er undergivet lovgivningen i denne stat, har været bosat i en anden medlemsstat i over 15 år og derfor er frataget deres stemmeret. I bekræftende fald ønskede den forelæggende ret oplyst, i hvilket omfang de relevante bestemmelser i udtrædelsesaftalen ( 4 ) og EUF-traktaten ( 5 ) skulle anses for at have tilladt disse statsborgere at bevare den ret til unionsborgerskabet, som de havde inden Det Forenede Kongeriges udtræden af Unionen. Den forelæggende ret rejste ligeledes spørgsmål om gyldigheden af udtrædelsesaftalen og dermed gyldigheden af Rådets afgørelse 2020/135 om indgåelse af denne aftale ( 6 ).

I sin dom fastslog Domstolen for det første, at de relevante bestemmelser i EU-traktaten ( 7 ) og EUF-traktaten ( 8 ), sammenholdt med udtrædelsesaftalen, skulle fortolkes således, at efter Det Forenede Kongeriges udtræden af Unionen har statsborgere i denne stat, der inden udløbet af den overgangsperiode, der fastsat i denne aftale, har udøvet deres ret til at opholde sig i en medlemsstat, ikke længere status som unionsborgere. Nærmere bestemt har de ikke længere valgret eller ret til valgbarhed ved kommunale valg i deres bopælsmedlemsstat, herunder når de i medfør af lovgivningen i den stat, hvori de er statsborgere, ligeledes har mistet deres valgret ved valg, der afholdes af denne stat. Domstolen udtalte for det andet, at der intet var frembragt, der kunne rejse tvivl om gyldigheden af afgørelse 2020/135.

Domstolens bemærkninger

Domstolen bemærkede for det første, at unionsborgerskabet i henhold til artikel 9 TEU og artikel 20, stk. 1, TEUF kræver, at den pågældende er statsborger i en medlemsstat, og at der således består en uadskillelig og eksklusiv forbindelse mellem besiddelsen af statsborgerskab i en medlemsstat og erhvervelsen, samt bevarelsen, af status som unionsborger.

Til unionsborgerskabet er der knyttet en række rettigheder ( 9 ), bl.a. den grundlæggende og individuelle ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område. Hvad navnlig angår unionsborgere, der har ophold i en medlemsstat, hvor de ikke er statsborgere, omfatter disse rettigheder valgret og valgbarhed ved kommunale valg i den medlemsstat, hvor de har ophold, hvilken rettighed ligeledes er anerkendt i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder ( 10 ). Ingen af disse bestemmelser fastsætter derimod den nævnte rettighed for tredjelandsstatsborgere. Den omstændighed, at en borger – når den stat, hvori vedkommende er statsborger, tidligere var medlemsstat – har udøvet sin ret til at færdes og opholde sig frit på en anden medlemsstats område, kan følgelig ikke give vedkommende adgang til at bevare sin status som unionsborger og alle de rettigheder, der i henhold til EUF-traktaten er knyttet hertil, hvis den pågældende person efter vedkommendes oprindelsesstats udtræden af Unionen ikke længere er statsborger i en medlemsstat.

For det andet bemærkede Domstolen, at Det Forenede Kongerige, i medfør af dets suveræne beslutning truffet i henhold til artikel 50, stk. 1, TEU om at udtræde af Unionen, siden den 1. februar 2020 ikke længere er medlem heraf, således at dets statsborgere nu er statsborgere i et tredjeland. Fortabelse af statsborgerskab i en medlemsstat medfører imidlertid, for enhver person, som ikke ligeledes har statsborgerskab i en anden medlemsstat, at vedkommende automatisk mister sin status som unionsborger. Denne person har derfor ikke længere valgret og valgbarhed ved kommunale valg i bopælsmedlemsstaten.

Domstolen præciserede i denne henseende, at idet fortabelsen af unionsborgerskabet for en statsborger i Det Forenede Kongerige er en automatisk følge af den beslutning, som Det Forenede Kongerige traf suverænt, om at udtræde af Unionen, kan hverken medlemsstaternes kompetente myndigheder eller deres retsinstanser være forpligtede til at foretage en individuel prøvelse af konsekvenserne af fortabelsen af status som unionsborger for de pågældende personer, under hensyn til proportionalitetsprincippet.

For det tredje bemærkede Domstolen, at udtrædelsesaftalen ikke indeholder nogen bestemmelser, der efter Det Forenede Kongeriges udtræden af Unionen indebærer, at statsborgere i Det Forenede Kongerige, der inden overgangsperiodens udløb har udøvet deres ret til at opholde sig i en medlemsstat, bevarer valgretten og valgbarhed ved kommunale valg i deres bopælsmedlemsstat.

Selv om denne aftale fastsætter princippet om fortsat anvendelse af EU-retten på Det Forenede Kongerige i overgangsperioden, udelukker aftalens artikel 127, stk. 1, litra b), som en undtagelse til dette princip, imidlertid udtrykkeligt, at bestemmelserne i EUF-traktaten og chartret ( 11 ) vedrørende unionsborgeres valgret og valgbarhed til Europa-Parlamentet og kommunale valg i deres bopælsmedlemsstat kan finde anvendelse på og i Det Forenede Kongerige i denne periode. Denne udelukkelse nævner ganske vist udtrykkeligt »på og i Det Forenede Kongerige« uden udtrykkeligt at omhandle dets statsborgere. Henset til udtrædelsesaftalens artikel 127, stk. 6, skal den nævnte udelukkelse imidlertid forstås således, at den ligeledes finder anvendelse på statsborgere i Det Forenede Kongerige, som har udøvet deres ret til at opholde sig i en medlemsstat i overensstemmelse med EU-retten inden overgangsperiodens udløb. Medlemsstaterne var derfor ikke længere forpligtede til fra den 1. februar 2020 at sidestille statsborgere i Det Forenede Kongerige, der har ophold på deres område, med statsborgere i en medlemsstat, for så vidt angår det forhold, om der gives valgret og ret til valgbarhed ved valg til Europa-Parlamentet og kommunale valg.

En modsat fortolkning af udtrædelsesaftalens artikel 127, stk. 1, litra b), hvorefter anvendelsen af denne aftale skulle begrænses til Det Forenede Kongeriges område og dermed alene til de unionsborgere, der var bosiddende i denne stat i overgangsperioden, ville i øvrigt skabe en asymmetri mellem de rettigheder, som Det Forenede Kongeriges statsborgere og unionsborgere er tillagt ved denne aftale. Denne asymmetri ville således være i strid med aftalens formål, som er at sikre en gensidig beskyttelse af unionsborgere og statsborgere i Det Forenede Kongerige, som har udøvet deres respektive rettigheder til fri bevægelighed inden overgangsperiodens udløb.

For så vidt angår den periode, der begyndte ved udløbet af overgangsperioden, præciserede Domstolen, at valgret og valgbarhed ved kommunale valg i bopælsmedlemsstaten for statsborgere i Det Forenede Kongerige ikke er omfattet af anvendelsesområdet for udtrædelsesaftalens anden del, som fastsætter regler, der har til formål efter den 1. januar 2021 gensidigt og ligeligt at beskytte unionsborgerne og statsborgerne i Det Forenede Kongerige ( 12 ), som udøvede deres ret til fri bevægelighed inden overgangsperiodens udløb.

Artikel 18, stk. 1, TEUF og artikel 21, stk. 1, TEUF ( 13 ), der i medfør af udtrædelsesaftalen blev gjort anvendelige i overgangsperioden og derefter, kunne endelig ikke fortolkes således, at de forpligter medlemsstaterne til fortsat efter den 1. februar 2020 at give statsborgere i Det Forenede Kongerige, der har bopæl på deres område, valgret og valgbarhed ved kommunale valg, der afholdes på dette område, og som de indrømmer unionsborgere.

Hvad for det fjerde og sidste angår gyldigheden af afgørelse 2020/135 fastslog Domstolen, at denne afgørelse ikke er i strid med EU-retten ( 14 ). Navnlig var der intet, der gjorde det muligt at fastslå, at Unionen som kontraherende part i udtrædelsesaftalen havde overskredet grænserne for sine skønsmæssige beføjelser i forbindelse med varetagelsen af de eksterne forbindelser ved ikke at have krævet, at der for statsborgere i Det Forenede Kongerige, der inden overgangsperiodens udløb har udøvet deres ret til at opholde sig i en medlemsstat, indrømmes valgret og valgbarhed ved kommunale valg i den medlemsstat, hvor de har ophold.

( 1 ) – Aftalen om Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirlands udtræden af Den Europæiske Union og Det Europæiske Atomenergifællesskab (EUT 2020, L 29, s. 7).

( 2 ) – I henhold til Det Forenede Kongeriges retsregler, hvorefter en statsborger i denne stat, som har haft bopæl i udlandet i mere end 15 år, ikke længere har ret til at deltage i valg i Det Forenede Kongerige.

( 3 ) – Artikel 50 TEU vedrører de nærmere bestemmelser for en medlemsstats udtræden af Den Europæiske Union.

( 4 ) – Udtrædelsesaftalens artikel 2, 3, 10, 12 og 127.

( 5 ) – Artikel 18 TEUF, 20 TEUF og 21 TEUF.

( 6 ) – Rådets afgørelse (EU) 2020/135 af 30.1.2020 om indgåelse af aftalen om Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirlands udtræden af Den Europæiske Union og Det Europæiske Atomenergifællesskab (EUT 2020, L 29, s. 1).

( 7 ) – Artikel 9 TEU om unionsborgerskabet og artikel 50 TEU om retten til og de nærmere bestemmelser for den udtrædende medlemsstats udtræden af Den Europæiske Union.

( 8 ) – Artikel 20 TEUF om unionsborgerskabet, artikel 21 TEUF om unionsborgernes ret til fri bevægelighed og til frit ophold og artikel 22 TEUF om unionsborgernes valgret og valgbarhed.

( 9 ) – I medfør af artikel 20, stk. 2, TEUF samt artikel 21 TEUF og 22 TEUF.

( 10 ) – Chartrets artikel 40.

( 11 ) – Artikel 20, stk. 2, litra b), TEUF og artikel 22 TEUF samt chartrets artikel 39 og 40.

( 12 ) – Udtrædelsesaftalens artikel 10, litra a) og b).

( 13 ) – Artikel 18 TEUF vedrører forbuddet mod enhver forskelsbehandling på grundlag af nationalitet og artikel 21 TEUF vedrører unionsborgernes ret til fri bevægelighed og til frit ophold.

( 14 ) – I den foreliggende sag artikel 9 TEU, artikel 18 TEUF, 20 TEUF, 21 TEUF og 22 TEUF samt chartrets artikel 40.