Forenede sager C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 og C-397/19

Asociaţia »Forumul Judecătorilor Din România« m.fl.

(anmodninger om præjudiciel afgørelse indgivet af henholdsvis Tribunalul Olt, Curtea de Apel Piteşti, Curtea de Apel Bucureşti, Curtea de Apel Braşov, Curtea de Apel Piteşti og Tribunalul Bucureşti)

Domstolens dom (Store Afdeling) af 18. maj 2021

»Præjudiciel forelæggelse – traktaten om Republikken Bulgariens og Rumæniens tiltrædelse af Den Europæiske Union – akten om vilkårene for Republikken Bulgariens og Rumæniens tiltrædelse af Unionen – artikel 37 og 38 – passende foranstaltninger – mekanisme for samarbejde og kontrol vedrørende Rumæniens fremskridt med opfyldelsen af specifikke benchmarks på områderne retsreform og bekæmpelse af korruption – beslutning 2006/928/EF – den retlige karakter og retsvirkningerne af mekanismen for samarbejde og kontrol og af de rapporter, som Kommissionen har udarbejdet på grundlag af denne mekanisme – retsstat – domstolenes uafhængighed – artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU – artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – love og nøddekreter fra regeringen, der blev vedtaget i Rumænien i 2018 og 2019 på området for organiseringen af retsvæsenet og dommernes ansvar – udnævnelse ad interim til lederstillinger i Inspecția Judiciară (retsinspektoratet) – oprettelse af en afdeling inden for anklagemyndigheden for efterforskning af lovovertrædelser begået inden for retsvæsenet – statens økonomiske ansvar og dommernes personlige ansvar i tilfælde af retslige fejl«

1. Præjudicielle spørgsmål – Domstolens kompetence – retsakter udstedt af institutionerne – begreb – beslutning 2006/928 og rapporter udarbejdet på grundlag af denne beslutning – omfattet

   (Art. 267 TEUF; Kommissionens beslutning 2006/928)

   (jf. præmis 148-151 og domskonkl. 1)

2. EU-ret – Unionens værdier og mål – værdier – respekt for retsstaten – rækkevidde – tiltrædelse af Unionen – opretholdelse af beskyttelsen af Unionens værdier – traktaten om Rumæniens tiltrædelse af Den Europæiske Union – anvendelsesområde – beslutning 2006/928 – omfattet

   (Art. 2 TEU, art. 4, stk. 3, TEU, art. 19, stk. 1, andet afsnit, TEU og art. 49 TEU; tiltrædelsesakt af 2005, art. 2, 37 og 38; Kommissionens beslutning 2006/928)

   (jf. præmis 160-165, 169-172 og 175-178 samt domskonkl. 2)

3. EU-ret – Unionens værdier og mål – værdier – respekt for retsstaten – rækkevidde – tiltrædelse af Unionen – opretholdelse af beskyttelsen af Unionens værdier – traktaten om Rumæniens tiltrædelse af Den Europæiske Union – beslutning 2006/928 – anvendelsesområde – nationale bestemmelser, der regulerer organiseringen af retsvæsenet – omfattet

   (Art. 2 TEU, art. 4, stk. 3, TEU, art. 19, stk. 1, andet afsnit, TEU og art. 49 TEU; tiltrædelsestraktat af 2005; Kommissionens beslutning 2006/928)

   (jf. præmis 184 og 185 samt domskonkl. 3)

4. Medlemsstater – forpligtelser – tilvejebringelse af den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse – overholdelse af princippet om domstolenes uafhængighed – udnævnelse ad interim til lederstillinger i Inspecția Judiciară (retsinspektoratet) – gennemførelse af disciplinærsager mod dommere og anklagere – manglende iagttagelse af den i national ret fastsatte almindelige udnævnelsesprocedure – ulovlighed

   (Art. 2 TEU og 19 TEU; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47, stk. 2)

   (jf. præmis 188-192, 194-200 og 205 samt domskonkl. 4)

5. Medlemsstater – forpligtelser – tilvejebringelse af den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse – overholdelse af princippet om domstolenes uafhængighed – oprettelse af en afdeling inden for anklagemyndigheden for efterforskning af lovovertrædelser begået inden for retsvæsenet – afdeling med enekompetence til at gennemføre undersøgelserne – ulovlighed – begrundelser

   (Art. 2 TEU og art. 19, stk. 1, andet afsnit, TEU; tiltrædelsestraktat af 2005; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47 og 48; Kommissionens beslutning 2006/928)

   (jf. præmis 213, 214, 216, 219-221 og 223 samt domskonkl. 5)

6. Medlemsstater – forpligtelser – tilvejebringelse af den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse – overholdelse af princippet om domstolenes uafhængighed – statens økonomiske ansvar og dommernes personlige ansvar i tilfælde af retslige fejl – forekomsten af en sådan fejl blev konstateret i forbindelse med anfægtelsen af statens økonomiske ansvar, uden at den pågældende dommer var blevet hørt – konstatering, der skal foretages i forbindelse med regressøgsmålet vedrørende den pågældende dommers personlige ansvar – de garantier, der er nødvendige for at forhindre pres på den judicielle virksomhed og for at sikre overholdelsen af den pågældende dommers ret til forsvar, foreligger ikke – ulovlighed

   (Art. 2 TEU og art. 19, stk. 1, andet afsnit, TEU)

   (jf. præmis 226, 227, 229, 232-237 og 241 samt domskonkl. 6)

7. Medlemsstater – forpligtelser – tilvejebringelse af den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse – overholdelse af princippet om domstolenes uafhængighed – forrang – direkte virkning – nationale domstoles pligter – nationale forfatningsbestemmelser, hvorefter det er forbudt for en lavere retsinstans at undlade at anvende en national bestemmelse, som er i strid med EU-retten – ulovlighed

   (Art. 2 TEU og art. 19, stk. 1, andet afsnit, TEU; tiltrædelsestraktat af 2005; Kommissionens beslutning 2006/928)

   (jf. præmis 244-248 og 250-252 samt domskonkl. 7)

Resumé

Domstolen tog stilling til en række rumænske reformer vedrørende organiseringen af retsvæsenet, disciplinærordningen for retsembedsmænd samt statens økonomiske ansvar og dommernes personlige ansvar som følge af retslige fejl.

Seks anmodninger om præjudiciel afgørelse blev indgivet til Domstolen af rumænske domstole i forbindelse med tvister mellem på den ene side juridiske og fysiske personer og på den anden side myndigheder og organer såsom det rumænske retsinspektorat, det øverste retsråd og anklagemyndigheden ved kassationsdomstolen.

Tvisterne i hovedsagerne var en del af en omfattende reform på retsvæsensområdet og på området for bekæmpelse af korruption i Rumænien, hvilken reform havde været genstand for overvågning på EU-plan siden 2007 i medfør af den mekanisme for samarbejde og kontrol, der var blevet indført ved beslutning 2006/928 i forbindelse med Rumæniens tiltrædelse af Unionen ( 1 ) (herefter »MSK«).

Med henblik på at forbedre retsvæsenets uafhængighed og effektivitet havde Rumænien i 2004 i forbindelse med forhandlingerne om sin tiltrædelse af Unionen vedtaget tre love, benævnt »retsplejelovene«, om dommeres og anklageres status, om retssystemets organisering og om det øverste retsråd. I perioden mellem 2017 og 2019 blev der indført ændringer til de nævnte love ved love og nøddekreter fra regeringen vedtaget på grundlag af den rumænske forfatning. Sagsøgerne i hovedsagerne gjorde gældende, at visse af disse lovændringer var uforenelige med EU-retten. Til støtte for deres søgsmål henviste sagsøgerne til bestemte udtalelser og rapporter, som Europa-Kommissionen havde udarbejdet om fremskridtene i Rumænien inden for rammerne af MSK, og som ifølge dem indeholdt kritik af de bestemmelser, som Rumænien havde vedtaget i perioden 2017-2019, med hensyn til effektiviteten af bekæmpelsen af korruption og sikringen af retsvæsenets uafhængighed.

De forelæggende retter ønskede i denne forbindelse oplysninger om den retlige karakter og retsvirkningerne af MSK og om rækkevidden af de rapporter, som Kommissionen havde udarbejdet i henhold hertil. Ifølge de nævnte retter skulle den nævnte mekanismes indhold, karakter og varighed anses for at være omfattet af tiltrædelsestraktatens anvendelsesområde, og de krav, der var affattet i de nævnte rapporter, skulle være bindende for Rumænien. I denne henseende henviste de nævnte retter imidlertid til en national retspraksis, hvorefter EU-retten ikke havde forrang for det rumænske forfatningssystem, og beslutning 2006/928 ikke kunne udgøre en referenceramme i forbindelse med en forfatningsmæssighedskontrol, eftersom denne beslutning var blevet vedtaget før Rumæniens tiltrædelse af Unionen, og eftersom spørgsmålet om, hvorvidt dens indhold, karakter og varighed var omfattet af tiltrædelsestraktatens anvendelsesområde, ikke havde været genstand for en fortolkning fra Domstolen.

Domstolens bemærkninger

Domstolens Store Afdeling fastslog for det første, at beslutning 2006/928 samt de rapporter, som Kommissionen havde udarbejdet på grundlag af denne beslutning, udgør retsakter, der er udstedt af en EU-institution, og som kan fortolkes i henhold til artikel 267 TEUF. Domstolen fastslog dernæst, at den nævnte beslutning for så vidt angår sin retlige karakter, sit indhold og sine tidsmæssige virkninger er omfattet af tiltrædelsestraktatens anvendelsesområde, idet den udgør en foranstaltning, der blev vedtaget på grundlag af tiltrædelsesakten, som har været bindende for Rumænien siden datoen for landets tiltrædelse af Unionen.

Hvad angår retsvirkningerne af beslutning 2006/928 fastslog Domstolen, at denne beslutning har været bindende i alle enkeltheder for Rumænien siden landets tiltrædelse af Unionen, og at den pålægger Rumænien en forpligtelse til at nå de – ligeledes bindende – benchmarks, der fremgår af bilaget hertil. Disse mål, der er blevet defineret på grund af de mangler, som Kommissionen havde konstateret inden Rumæniens tiltrædelse af Unionen, har bl.a. til formål at sikre denne medlemsstats overholdelse af retsstatsprincippet. Rumænien er således forpligtet til at træffe passende foranstaltninger med henblik på at opfylde de nævnte mål og til at afholde sig fra at gennemføre enhver foranstaltning, der risikerer at bringe virkeliggørelsen af disse mål i fare.

Hvad angår retsvirkningerne af de rapporter, som Kommissionen har udarbejdet på grundlag af beslutning 2006/928, præciserede Domstolen, at disse rapporter opstiller krav i forhold til Rumænien og retter »henstillinger« til denne medlemsstat med henblik på opfyldelsen af benchmarkene. I overensstemmelse med princippet om loyalt samarbejde skal Rumænien tage behørigt hensyn til de nævnte krav og henstillinger, og landet skal på de områder, der er omfattet af benchmarkene, afholde sig fra at vedtage eller opretholde foranstaltninger, som risikerer at underminere det resultat, disse krav og henstillinger foreskriver.

Udnævnelse ad interim til lederstillinger i Inspecția Judiciară (retsinspektoratet)

Efter at have konstateret, at de bestemmelser, der regulerer organiseringen af retsvæsenet i Rumænien, er omfattet af anvendelsesområdet for beslutning 2006/928, bemærkede Domstolen for det andet, at selve eksistensen af en effektiv domstolsprøvelse, som skal sikre overholdelsen af EU-retten, er uløseligt forbundet med retsstatsprincippet, der er beskyttet ved traktaten om Den Europæiske Union. Domstolen anførte efterfølgende, at enhver medlemsstat skal sikre, at retsinstanser, der som »domstole« henhører under medlemsstatens retsmiddel- og proceduresystem på de områder, der er omfattet af EU-retten, opfylder kravene til effektiv retsbeskyttelse. For så vidt som de omhandlede nationale bestemmelser finder anvendelse på de almindelige domstole, der skal træffe afgørelse om spørgsmål knyttet til anvendelsen eller fortolkningen af EU-retten, skal de således opfylde de nævnte krav. I denne henseende er det afgørende, at de pågældende retsinstansers uafhængighed bevares, således at de beskyttes mod indblanding eller ydre pres, og således at det derved gøres muligt at udelukke ikke blot enhver direkte indflydelse, men ligeledes mere indirekte former for indflydelse, der kan påvirke de pågældende dommeres afgørelser.

Endelig fastslog Domstolen for så vidt angår de regler, der regulerer disciplinærordningen for dommere, at kravet om uafhængighed fordrer, at der fastsættes nødvendige garantier for at undgå, at denne ordning anvendes som et system til politisk kontrol med retsafgørelsers indhold. En national lovgivning må således ikke give anledning til tvivl hos borgerne med hensyn til, hvorvidt beføjelserne for et retsligt organ, der har til opgave at gennemføre undersøgelser og føre disciplinærsager mod dommere og anklagere, anvendes som middel til at lægge pres på disses judicielle virksomhed eller som middel til en sådan kontrol.

I lyset af disse generelle betragtninger fastslog Domstolen, at en national lovgivning kan give anledning til en sådan tvivl, når den – selv midlertidigt – har til virkning at gøre det muligt for den pågældende medlemsstats regering at foretage udnævnelse til lederstillinger i det organ, der har til opgave at foretage disciplinære undersøgelser og føre disciplinærsager mod dommere og anklagere, i strid med den almindelige udnævnelsesprocedure, som er fastsat i national ret.

Oprettelsen af en særlig retsforfølgningsafdeling, der har enekompetence med hensyn til lovovertrædelser begået af retsembedsmænd

Stadig i lyset af de samme generelle betragtninger undersøgte Domstolen for det tredje spørgsmålet om, hvorvidt en national lovgivning, som fastsætter oprettelse af en særlig afdeling i anklagemyndigheden, der har enekompetence til at efterforske lovovertrædelser begået af dommere og anklagere, er forenelig med EU-retten. Domstolen præciserede, at en sådan lovgivning for at være forenelig med EU-retten dels skal være begrundet i objektive og kontrollerbare krav knyttet til hensynet til en forsvarlig retspleje, dels skal sikre, at denne afdeling ikke kan anvendes som et middel til politisk kontrol med de nævnte dommeres og anklageres virksomhed, og at afdelingen udøver sine beføjelser under overholdelse af kravene i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«). Såfremt disse krav ikke er opfyldt, kan denne lovgivning anses for at indføre et middel til pres mod og intimidering af dommere, hvilket skader borgernes tillid til retsvæsenet. Domstolen bemærkede endvidere, at den omhandlede nationale lovgivning ikke må bevirke en tilsidesættelse af de specifikke forpligtelser, der påhviler Rumænien i medfør af beslutning 2006/928 på området for bekæmpelse af korruption.

Det påhviler den nationale ret at efterprøve, om den reform, som i Rumænien førte til oprettelsen af en særlig afdeling i anklagemyndigheden med ansvar for efterforskning af dommere og anklagere, samt reglerne om udnævnelse af de anklagere, der er tilknyttet denne afdeling, er af en sådan art, at de gør den nævnte afdeling gennemtrængelig for påvirkninger udefra. Hvad angår chartret tilkommer det den nationale ret at kontrollere, at de omhandlede nationale bestemmelser ikke er til hinder for, at de pågældende dommere og anklagere kan høres inden for en rimelig frist.

Statens økonomiske ansvar og dommernes personlige ansvar som følge af retslige fejl

For det fjerde fastslog Domstolen, at en national lovgivning, som regulerer statens økonomiske ansvar og dommernes personlige ansvar i forbindelse med skader forårsaget af en retslig fejl, kun kan være forenelig med EU-retten, såfremt muligheden for inden for rammerne af et regressøgsmål at gøre en dommers personlige ansvar som følge af en sådan retslig fejl gældende begrænses til undtagelsestilfælde, og såfremt denne mulighed afgrænses af objektive og kontrollerbare kriterier, der vedrører hensynet til en forsvarlig retspleje, samt af garantier, hvorved det tilsigtes at undgå enhver risiko for ydre pres på indholdet af retsafgørelser. Med henblik herpå er det vigtigt med klare og præcise regler, som fastlægger den adfærd, der kan medføre et personligt ansvar for dommere, med henblik på at sikre den uafhængighed, som er uløseligt forbundet med deres hverv, og undgå, at de udsættes for risikoen for, at de kan ifalde personligt ansvar alene på grund af deres afgørelse. Den omstændighed, at en afgørelse indeholder en retslig fejl, er ikke i sig selv tilstrækkelig til, at den pågældende dommer ifalder et personligt ansvar.

Hvad angår de nærmere bestemmelser om påberåbelse af dommeres personlige ansvar skal den nationale lovgivning klart og præcist fastsætte de nødvendige garantier til sikring af, at hverken den efterforskning, hvorved det tilsigtes at undersøge, om de betingelser og omstændigheder, der kan medføre et sådant ansvar, foreligger, eller regressøgsmålet fremstår således, at de kan forvandle sig til midler til politisk pres på den judicielle virksomhed. Med henblik på at undgå, at sådanne bestemmelser kan have en afskrækkende virkning på dommere ved udøvelsen af deres opgave med at udøve dømmende myndighed i fuld uafhængighed, skal de myndigheder, der har kompetence til dels at indlede og gennemføre denne efterforskning, dels at gennemføre regressøgsmålet, selv være myndigheder, som handler objektivt og upartisk, og de materielle betingelser og proceduremæssige ordninger skal være sådan, at de ikke kan skabe rimelig tvivl om disse myndigheders upartiskhed. Det er ligeledes vigtigt, at de i chartret fastsatte rettigheder, herunder dommerens ret til forsvar, respekteres fuldt ud, og at den instans, der har kompetence til at træffe afgørelse om dommerens personlige ansvar, er en domstol. Navnlig kan konstateringen af, at der foreligger en retslig fejl, ikke foretages inden for rammerne af det regressøgsmål, som staten anlægger mod den pågældende dommer, skønt sidstnævnte ikke blev hørt i forbindelse med den tidligere sag om anfægtelse af statens økonomiske ansvar.

Princippet om EU-rettens forrang

For det femte fastslog Domstolen, at princippet om EU-rettens forrang er til hinder for nationale forfatningsbestemmelser, hvorefter en lavere retsinstans ikke af egen drift kan undlade at anvende en national bestemmelse, der er omfattet af anvendelsesområdet for beslutning 2006/928, og som er i strid med EU-retten. Domstolen bemærkede, at det af fast retspraksis fremgår, at de virkninger, der er knyttet til princippet om EU-rettens forrang, er bindende for alle organer i en medlemsstat, uden at de interne bestemmelser vedrørende fordelingen af retslig kompetence, herunder forfatningsbestemmelser, kan være til hinder herfor. Idet Domstolen ligeledes henviste til, at de nationale retsinstanser har pligt til i videst muligt omfang at fortolke national ret i overensstemmelse med EU-retten eller til af egen drift at undlade at anvende enhver modstående bestemmelse i national lovgivning, som ikke kan gøres til genstand for en sådan overensstemmende fortolkning, fastslog den, at såfremt det fastslås, at EU-traktaten eller beslutning 2006/928 er tilsidesat, kræver princippet om EU-rettens forrang, at den forelæggende ret undlader at anvende de omhandlede bestemmelser, uanset om de er fastsat ved lov eller i forfatningen.

( 1 ) – Kommissionens beslutning 2006/928/EF af 13.12.2006 om oprettelse af en mekanisme for samarbejde og kontrol vedrørende Rumæniens fremskridt med opfyldelsen af specifikke benchmarks på [områderne] retsreform og bekæmpelse af korruption (EUT 2006, L 354, s. 56).