Sag C-619/19

Land Baden-Württemberg

mod

D.R.

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Bundesverwaltungsgericht)

Domstolens dom (Første Afdeling) af 20. januar 2021

»Præjudiciel forelæggelse – miljø – Århuskonventionen – direktiv 2003/4/EF – offentlig adgang til miljøoplysninger – infrastrukturbyggeprojektet »Stuttgart 21« – afslag på en anmodning om adgang til miljøoplysninger – artikel 4, stk. 1 – begrundelser for afslag – begrebet »interne meddelelser« – rækkevidde – tidsmæssig begrænsning af beskyttelsen af sådanne meddelelser«

1. Miljø – fri adgang til oplysninger – direktiv 2003/4 – hensyn, som kan begrunde et afslag på meddelelse af miljøoplysninger – interne meddelelser – begreb – oplysninger, der cirkulerer inden for en offentlig myndighed, og som ikke har bevæget sig uden for dennes interne sfære på tidspunktet for anmodningen om adgang – omfattet

   [Århuskonventionen, art. 4, stk. 3, litra c); Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/4, art. 2, nr. 3), art. 3, stk. 1, og art. 4, stk. 1, første afsnit, litra d) og e)]

   (jf. præmis 36-44 og 47-53 samt domskonkl. 1)

2. Miljø – fri adgang til oplysninger – direktiv 2003/4 – hensyn, som kan begrunde et afslag på meddelelse af miljøoplysninger – anvendelsesområde ratione temporis – ingen begrænsning

   [Århuskonventionen, art. 4, stk. 3, litra c); Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/4, art. 4, stk. 1, første afsnit, litra d) og e)]

   (jf. præmis 55-57 og 70 samt domskonkl. 2)

3. Miljø – fri adgang til oplysninger – direktiv 2003/4 – hensyn, som kan begrunde et afslag på meddelelse af miljøoplysninger – interne meddelelser – forpligtelse til at foretage en afvejning af de foreliggende interesser – rækkevidde – forhold, der skal tages i betragtning

   [Europa-Parlamentet og Rådets direktiv 2003/4, første betragtning og art. 2, nr. 5), og art. 4, stk. 1, første afsnit, litra e), art. 4, stk. 2, andet afsnit, og art. 4, stk. 4]

   (jf. præmis 58-67)

4. Miljø – fri adgang til oplysninger – direktiv 2003/4 – undtagelser – afgørelse om afslag på en anmodning om adgang til miljøoplysninger – begrundelsespligt – rækkevidde

   (Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/4, art. 4, stk. 1 og 5)

   (jf. præmis 68 og 69)

Resumé

I oktober 2010 blev der fældet træer i slotsparken i Stuttgart i Baden-Württemberg (Tyskland) med henblik på gennemførelsen af infrastruktur- og byudviklingsprojektet »Stuttgart 21«. I denne sammenhæng sendte D.R., en fysisk person, statsministeriet i delstaten Baden-Württemberg en anmodning om adgang til visse dokumenter. Disse dokumenter vedrører for det første en oplysning, der er blevet sendt til det nævnte ministerium, om et undersøgelsesudvalgs arbejde vedrørende en politiindsats forud for træfældningen, og for det andet det nævnte ministeriums noter vedrørende gennemførelsen af en forligsprocedure i forbindelse med »Stuttgart 21«-projektet. Denne anmodning blev afslået.

D.R. fik medhold i det søgsmål, som denne havde anlagt til prøvelse af afgørelsen om afslag, ved Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (appeldomstolen i forvaltningsretlige sager i Baden-Württemberg, Tyskland), ifølge hvilken ret der ikke var nogen begrundelse for afslag, som fandt anvendelse på de dokumenter, der var anmodet om adgang til. Den nævnte ret fandt navnlig, at den begrundelse for afslag, der finder anvendelse på offentlige myndigheders »interne meddelelser«, ikke længere kunne påberåbes efter afslutningen af den pågældende myndigheds beslutningsproces. Denne begrundelse for afslag er fastsat ved den lovgivning, som gennemfører direktivet om offentlig adgang til miljøoplysninger i tysk ret, hvilket direktiv overlader det til medlemsstaterne, om de vil indføre en sådan undtagelse fra retten til offentlig adgang ( 1 ).

Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager, Tyskland), der behandlede revisionsanken, lagde til grund, at D.R. anmodede om adgang til miljøoplysninger som omhandlet i direktivet om offentlig adgang til miljøoplysninger. Idet denne ret var i tvivl om rækkevidden og den tidsmæssige begrænsning af begrundelsen for afslag på aktindsigt i »interne meddelelser«, der er omhandlet i dette direktiv, besluttede den at forelægge Domstolen spørgsmål herom.

Domstolens bemærkninger

Domstolen behandlede først fortolkningen af begrebet offentlige myndigheders »interne meddelelser« som omhandlet i direktivet om offentlig adgang til miljøoplysninger.

Hvad for det første angår udtrykket »meddelelse« bemærkede Domstolen, at det omhandler en oplysning, som en ophavsmand har rettet til en adressat, idet denne adressat kan være både en abstrakt enhed og en specifik person, der tilhører en sådan enhed. Denne fortolkning understøttes af den sammenhæng, hvori den undtagelse, som medlemsstaterne kan fastsætte for interne meddelelser, indgår. Direktivet gentager nemlig den sondring, der er blevet indført ved Århuskonventionen ( 2 ), mellem begrebet »materiale«, som ikke nødvendigvis omhandler en oplysning, der er rettet til en eller anden, og begrebet »meddelelse«.

Hvad for det andet angår udtrykket »intern« bemærkede Domstolen, at alene en miljøoplysning, der ikke bevæger sig uden for en offentlig myndigheds interne sfære, anses for at være »intern«. Dette gælder også for en oplysning, der hidrører fra en ekstern kilde, efter at den er blevet modtaget, for så vidt som den ikke er blevet udbredt til en tredjemand eller ikke er blevet stillet til rådighed for offentligheden. Denne fortolkning understøttes af det formål, der forfølges med den undtagelse, som medlemsstaterne kan fastsætte, om at sikre de offentlige myndigheder et beskyttet rum til overvejelser og til at føre interne drøftelser.

Domstolen præciserede i denne henseende, at den omstændighed, at en miljøoplysning på et givet tidspunkt vil kunne bevæge sig uden for en offentlig myndigheds interne sfære, ikke kan bevirke, at den meddelelse, der indeholder den, øjeblikkeligt mister sin interne karakter. Selv om undtagelserne fra retten til adgang skal fortolkes strengt, må dette nemlig ikke begrænse undtagelsens rækkevidde for interne meddelelser i strid med direktivets ordlyd.

Begrebet »interne meddelelser« omfatter følgelig alle de oplysninger, som cirkulerer inden for en offentlig myndighed, og som på tidspunktet for anmodningen om adgang ikke har bevæget sig uden for denne myndigheds interne sfære, i givet fald efter at de er blevet modtaget af denne, og for så vidt som de ikke er blevet eller ikke burde været blevet stillet til rådighed for offentligheden før den nævnte modtagelse.

Herefter undersøgte Domstolen den tidsmæssige anvendelighed af begrundelsen for afslag på adgang til miljøoplysninger, der indgår i interne meddelelser. Den anførte i denne henseende, at dens anvendelighed ikke er tidsmæssigt begrænset og hverken afhænger af udarbejdelsen af et dokument eller af, på hvilket stadium en given administrativ procedure befinder sig, eller om en sådan procedure er afsluttet.

Et afslag på adgang til miljøoplysninger med den begrundelse, at de indgår i en intern meddelelse, skal imidlertid altid være støttet på en afvejning af de interesser, der foreligger i hvert enkelt tilfælde. Henset til, at det materielle anvendelsesområde for denne undtagelse er særligt bredt, har den interesseafvejning, der består i at foretage en faktisk undersøgelse af enhver situation, nemlig en større betydning, og den skal således afgrænses snævert.

I forbindelse med denne undersøgelse skal den offentlige myndighed, der skal behandle en anmodning om adgang, under alle omstændigheder søge de grunde, der kan tale for en udbredelse, såsom fri udveksling af synspunkter, mere effektiv inddragelse af offentligheden i beslutningsprocessen på miljøområdet eller et bedre miljø. Den skal ligeledes undersøge de eventuelle angivelser, som den informationssøgende har fremført, der taler for udbredelsen af de krævede oplysninger, uden at den informationssøgende er forpligtet til at redegøre for en særlig interesse, der begrunder denne udbredelse.

Når den oplysning, der er anmodet om, indgår i en intern meddelelse, skal den offentlige myndighed desuden tage hensyn til den tid, der er forløbet siden udarbejdelsen af denne meddelelse, og til de oplysninger, der er indeholdt deri. Denne myndighed kan nemlig antage, at sådanne oplysninger, henset til den tid, der er forløbet, efter at de er blevet udarbejdet, har mistet deres følsomme karakter. Domstolen fremhævede derfor, at undtagelsen fra retten til adgang, som medlemsstaterne kan fastsætte for interne meddelelser, kun finder anvendelse i den periode, hvor beskyttelsen af de krævede oplysninger er begrundet.

Endelig præciserede Domstolen, at interesseafvejningen skal kunne verificeres og kunne være genstand for en administrativ eller retslig kontrol på nationalt plan. For at opfylde dette krav skal en afgørelse om afslag på at give adgang meddeles den informationssøgende, og den skal angive den forventelige risiko for, at en udbredelse af oplysninger konkret og faktisk vil skade den interesse, der er beskyttet ved den påberåbte undtagelse.

( 1 ) – Artikel 4, stk. 1, første afsnit, litra e), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/4/EF af 28.1.2003 om offentlig adgang til miljøoplysninger og om ophævelse af Rådets direktiv 90/313/EØF (EUT 2003, L 41, s. 26).

( 2 ) – Konvention om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet, der blev undertegnet i Aarhus den 25.6.1998 og godkendt på Det Europæiske Fællesskabs vegne ved Rådets afgørelse 2005/370/EF af 17.2.2005 (EUT 2005, L 124, s. 1).