Sag C-461/13

Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland eV

mod

Bundesrepublik Deutschland

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Bundesverwaltungsgericht)

»Præjudiciel forelæggelse — miljø — Den Europæiske Unions vandpolitik — direktiv 2000/60/EF — artikel 4, stk. 1 — miljømål vedrørende overfladevandområder — forringelse af et overfladevandområdes tilstand — projekt vedrørende udbygningen af en vandvej — medlemsstaternes forpligtelse til ikke at tillade projekter, der kan have en negativ indvirkning på overfladevandområders tilstand — kriterier for vurderingen af, om der foreligger en forringelse af et vandområdes tilstand«

Sammendrag – Domstolens dom (Store Afdeling) af 1. juli 2015

1. Miljø – EU’s vandpolitik – direktiv 2000/60 – miljømål vedrørende overfladevandområder – den bindende karakter af bestemmelser, der fastsætter disse mål og medlemsstaternes forpligtelse til at nå dem

   [Rådets og Europa-Parlamentets direktiv 2000/60, art. 3, art. 4, stk. 1, litra a), nr. i)-iii), og art. 7, 5, 8, 11 og 13 samt bilag V]

2. Miljø – EU’s vandpolitik – direktiv 2000/60 – karakter af rammedirektiv – fuldstændig harmonisering af de nationale lovgivninger – ikke tilfældet

   (Art. 175, stk. 1, EF (nu art. 192, stk. 1, TEUF); Rådets og Europa-Parlamentets direktiv 2000/60)

3. Miljø – EU’s vandpolitik – direktiv 2000/60 – miljømål vedrørende overfladevandområder – begrebet forringelse af et overfladevandområdes tilstand

   [Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/60, art. 4, stk. 1, litra a), nr. i) og art. 7]

1.  Artikel 4, stk. 1, litra a), nr. i)-iii), i direktiv 2000/60/EF om fastlæggelse af en ramme for Fællesskabets vandpolitiske foranstaltninger skal fortolkes således, at medlemsstaterne – medmindre der indrømmes en fravigelse – er forpligtede til at nægte at godkende et enkeltprojekt, såfremt det kan medføre en forringelse af tilstanden for et overfladevandområde, eller når det indebærer risiko for, at der ikke opnås en god tilstand for overfladevand eller et godt økologisk potentiale og god kemisk tilstand for overfladevand på den i direktivet fastsatte dato.

   For det første underbygger ordlyden af direktivets artikel 4, stk. 1, litra a), nr. i), den bindende karakter af denne bestemmelse. Den henvisning, der foretages i direktivet, til, at medlemsstaterne iværksætter de nødvendige foranstaltninger med henblik på at forebygge forringelse af tilstanden for alle overfladevandområder, indebærer nemlig en forpligtelse for disse til at træffe foranstaltninger i denne henseende. Godkendelsen af et enkeltprojekt forstås som en sådan iværksættelse.

   For det andet opstiller nævnte direktivs artikel 4, stk. 1, to særskilte, men indbyrdes tæt forbundne mål. For det første iværksætter medlemsstaterne i henhold til artikel 4, stk. 1, litra a), nr. i), de nødvendige foranstaltninger med henblik på at forebygge forringelse af tilstanden for alle overfladevandområder (forpligtelsen til at forebygge forringelse). Under anvendelse af artikel 4, stk. 1, litra a), nr. ii) og iii), beskytter, forbedrer og restaurerer medlemsstaterne for det andet alle overfladevandområder med henblik på at opnå en god tilstand senest i slutningen af 2015 (forpligtelsen til forbedring). Disse forpligtelser tilsigter at opfylde de kvalitative mål, som EU-lovgiver søger at opnå, dvs. forbedring eller restaurering med henblik på at opnå en god tilstand, et godt økologisk potentiale og god kemisk tilstand for overfladevand.

   For at sikre, at medlemsstaterne opfylder disse miljømål, indeholder direktiv 2000/60 i øvrigt en række bestemmelser – bl.a. i artikel 3, 5, 8, 11 og 13 i dette direktiv samt i bilag V hertil – der danner en kompleks proces og omfatter flere etaper, der er detaljeret reguleret, med henblik på at gøre det muligt for medlemsstaterne at gennemføre de foranstaltninger, der er nødvendige på baggrund af de særlige egenskaber og karakteristika, der er identificeret for vandområderne på deres område. Disse omstændigheder taler for den fortolkning, hvorefter direktivets artikel 4, stk. 1, litra a), ikke begrænser sig til ved en programmatisk formulering at anføre simple mål for forvaltningsplaner, men har bindende virkning, så snart det pågældende vandområdes økologiske tilstand er fastslået i alle faser i den procedure, der er fastlagt ved dette direktiv.

   For det tredje gør det samme sig gældende for så vidt angår fravigelsesordningen i det nævnte direktivs artikel 4, stk. 7. Bl.a. gør strukturen for så vidt angår de kategorier af fravigelser, der følger af direktivets artikel 4, stk. 7, det muligt at lægge til grund, at nævnte artikel 4 ikke kun indeholder programmatiske forpligtelser, men også vedrører enkeltprojekter.

   Denne forpligtelse til at forebygge forringelse af vandområder har af EU-lovgiver fået selvstændig status og er ikke blot et redskab, der kan anvendes i forbindelse med forpligtelsen til forbedring af tilstanden for vandområder. Den er bindende i hver fase af gennemførelsen af direktiv 2000/60 og gælder for alle typer overfladevandområder og alle tilstande, for hvilke der er vedtaget eller burde være vedtaget en forvaltningsplan.

   (jf. præmis 31, 32, 39, 41-44, 47 og 49-51 samt domskonkl. 1)

2.  Direktiv 2000/60 om fastlæggelse af en ramme for Fællesskabets vandpolitiske foranstaltninger er et rammedirektiv, der er vedtaget på grundlag af artikel 175, stk. 1, EF (nu artikel 192, stk. 1, TEUF). Direktivet fastlægger fælles principper og en overordnet ramme for indsatsen til beskyttelse af vandet og samordner og integrerer samt på lang sigt yderligere udvikler de overordnede principper og strukturer for beskyttelse og bæredygtig anvendelse af vand i Den Europæiske Union. De fælles principper og den overordnede ramme for indsatsen, der fastlægges i direktivet, skal senere udvikles yderligere af medlemsstaterne ved at vedtage en række særlige foranstaltninger under overholdelse af de i direktivet fastsatte frister. Direktivets formål er imidlertid ikke at gennemføre en fuld harmonisering af medlemsstaternes lovgivning på vandområdet.

   (jf. præmis 34)

3.  Begrebet »forringelse af tilstanden« i artikel 4, stk. 1, litra a), nr. i), i direktiv 2000/60 om fastlæggelse af en ramme for Fællesskabets vandpolitiske foranstaltninger skal fortolkes således, at der foreligger en forringelse, når mindst et af kvalitetselementerne som omhandlet i dette direktivs bilag V falder et niveau, selv om denne forringelse ikke fører til, at hele overfladevandområdet rykker en klasse ned. Hvis det pågældende kvalitetselement som omhandlet i bilaget allerede befinder sig i den laveste klasse, udgør enhver forringelse af dette element imidlertid en forringelse af tilstanden for et overfladevandområde i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 4, stk. 1, litra a), nr. i).

   Ud over denne bestemmelses ordlyd og den bogstavelige fortolkning, der følger heraf, underbygges denne fortolkning af reglerne for bedømmelsen af overfladevandområders tilstand, der er baseret på en analyse af den økologiske tilstand bestående af fem klasser. Disse klasser er således blot et redskab, som indskrænker eller afgrænser medlemsstaternes meget grundige arbejde med bestemmelsen af de kvalitetselementer, som afspejler et bestemt vandområdes faktiske tilstand. Navnlig anvendelsen af den såkaldte »one out all out«-regel, hvorefter et vandområde klassificeres én klasse lavere, når ratio for et af kvalitetselementerne falder under niveauet for den nuværende klasse, ville for det første afskrække medlemsstaterne fra at forebygge forringelser af tilstanden for et overfladevandområde inden for en tilstandsklasse og for det andet ligeledes føre til, at vandet i den laveste klasse ikke omfattedes af pligten til at forebygge forringelse af dettes tilstand.

   Hvad angår kriterierne for, at det kan fastslås, at der foreligger en forringelse af tilstanden for et vandområde, fremgår det af opbygningen af artikel 4 i direktiv 2000/60, og bl.a. stk. 6 og 7 heri, at – selv midlertidige – forringelser i et vandområde kun er tilladte under ekstraordinære omstændigheder. Heraf følger det, at den tærskel, hvorover der foreligger en tilsidesættelse af forpligtelsen til at forebygge forringelse af et vandområde, skal være lav.

   En modsat fortolkning, hvorefter alene alvorlig skade udgør en forringelse af tilstanden for et vandområde – en fortolkning, der i det væsentlige er baseret på en afbalancering af de negative indvirkninger på vandet på den ene side og de økonomiske interesser forbundet med vandet på den anden side – kan ikke udledes af ordlyden af artikel 4, stk. 1, litra a), nr. i), i direktiv 2000/60. Desuden respekterer en sådan fortolkning ikke den ved dette direktiv fastlagte forskel mellem forpligtelsen til at forebygge forringelsen af tilstanden for et vandområde og de fravigelsesgrunde, der følger af artikel 4, stk. 7, i nævnte direktiv, for så vidt som alene disse sidstnævnte er udtryk for en interesseafvejning.

   (jf. præmis 55-57, 59, 61-63, 67, 68 og 70 samt domskonkl. 2)