Sag T-104/22

Ungarn

mod

Europa-Kommissionen

(Niende Udvidede Afdeling) af 10. juli 2024

»Aktindsigt – forordning (EF) nr. 1049/2001 – dokumenter vedrørende de ungarske myndigheders korrespondance med Kommissionen om et udkast til indkaldelse af forslag, der medfinansieres af EU inden for rammerne af de europæiske struktur- og investeringsfonde – dokumenter, der hidrører fra en medlemsstat – indsigelse fra en medlemsstat – undtagelse vedrørende beskyttelsen af beslutningsprocessen – begrebet »dokument, som vedrører en sag, hvori der endnu ikke er truffet afgørelse af institutionen« – begrundelsespligt – loyalt samarbejde«

1. EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser fra retten til aktindsigt – afslag på aktindsigt – begrundelsespligt – rækkevidde – afgørelse vedrørende en genfremsat begæring om aktindsigt, der fraviger svaret på en oprindelig begæring om aktindsigt – tilsidesættelse af begrundelsespligten – foreligger ikke

   [Art. 296, stk. 2, TEUF; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 41, stk. 2, litra c); Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 3]

   (jf. præmis 24, 27, 30 og 35-37)

2. EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser fra retten til aktindsigt – dokumenter, der hidrører fra en medlemsstat – medlemsstatens mulighed for at anmode institutionen om ikke at give aktindsigt i dokumenter – forpligtelse til loyalt samarbejde mellem institutionen og medlemsstaten

   (Art. 4, stk. 3, TEU; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 1-3, og art. 5)

   (jf. præmis 41-43)

3. EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser fra retten til aktindsigt – dokumenter, der hidrører fra en medlemsstat – medlemsstatens mulighed for at anmode institutionen om ikke at give aktindsigt i dokumenter – proceduremæssige konsekvenser – begrundelsespligt, der påhviler medlemsstaten

   (Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 5)

   (jf. præmis 44-46 og 49)

4. Økonomisk, social og territorial samhørighed – strukturelle interventioner – EU-finansiering – europæiske struktur- og investeringsfonde – delt forvaltning – vedtagelse af en afgørelse vedrørende indkaldelsen af forslag – medlemsstaternes eneansvar

   [Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1303/2013, art. 4, stk. 4, art. 34, stk. 3, litra d), art. 73-75, art. 110, stk. 2, litra a), og art. 125, stk. 3; forordning nr. 2018/1046, art. 63, stk. 1]

   (jf. præmis 66, 75 og 76)

5. EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser fra retten til aktindsigt – beskyttelse af beslutningsprocessen – rækkevidde – dokumenter vedrørende de nationale myndigheders korrespondance med Europa-Kommissionen om et udkast til indkaldelse af forslag, der medfinansieres af de europæiske struktur- og investeringsfonde – ikke omfattet

   (Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 3, første afsnit)

   (jf. præmis 92, 93, 100 og 101)

6. EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser fra retten til aktindsigt – beskyttelse af beslutningsprocessen – begreb – rækkevidde – de nationale forvaltningsmyndigheders beslutningsproces – ikke omfattet

   (Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 3, første afsnit)

   (jf. præmis 110-113, 126 og 127)

7. EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser fra retten til aktindsigt – beskyttelse af beslutningsprocessen – betingelser – konkret, faktisk og alvorlig skade på nævnte proces – foreligger ikke i tilfælde af aktindsigt i dokumenter vedrørende de nationale myndigheders korrespondance med Europa-Kommissionen om et udkast til indkaldelse af forslag, der medfinansieres af de europæiske struktur- og investeringsfonde

   (Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 3, første afsnit)

   (jf. præmis 130-133, 136, 137 og 140)

8. Retslig procedure – stævning – formkrav – fastlæggelse af søgsmålets genstand – kort fremstilling af søgsmålsgrundene – abstrakt angivelse – afvisning

   [Statutten for Domstolen, art. 21; Rettens procesreglement, art. 76, litra d)]

   (jf. præmis 145)

Resumé

Med frifindelsen af Europa-Kommissionen i det søgsmål, som Ungarn havde anlagt med påstand om annullation af Europa-Kommissionens afgørelse om at give en tredjemand, der havde anmodet herom, aktindsigt i de ungarske myndigheders korrespondance med denne institution om et udkast til indkaldelse af forslag finansieret af EU-fonde (herefter »den anfægtede afgørelse«), præciserede Retten rækkevidden af den undtagelse vedrørende beskyttelsen af beslutningsprocessen, der er fastsat i forordning nr. 1049/2001 ( 1 ), navnlig med hensyn til den præcise definition af begrebet »institutionens beslutningsproces«. Denne forholdsvis sjældne tvist, hvorved en medlemsstat gør indsigelse mod en EU-institutions aktindsigt i dokumenter, der hidrører fra medlemsstatens egne myndigheder, gav desuden Retten lejlighed til at udtale sig om det hidtil ubehandlede spørgsmål om, hvorvidt en medlemsstat kan påberåbe sig denne undtagelse med henblik på at modsætte sig udbredelsen af dokumenter vedrørende en indkaldelse af forslag udarbejdet af en national myndighed for forvaltning af de europæiske struktur- og investeringsfonde (herefter »ESI-fondene«) i forbindelse med delt forvaltning af Unionens budget.

I 2021 blev der fremsendt en begæring om aktindsigt vedrørende den officielle korrespondance mellem Kommissionen og de ungarske myndigheder vedrørende en indkaldelse af forslag, der henhørte under et operationelt program finansieret af ESI-fondene ( 2 ) i henhold til forordning nr. 1303/2013 ( 3 ). I forbindelse med høringen af de ungarske myndigheder i henhold til forordning nr. 1049/2001 ( 4 ) modsatte disse sig aktindsigt i de dokumenter, der hidrørte fra disse myndigheder, på grundlag af undtagelsen vedrørende beskyttelsen af beslutningsprocessen. De anførte, at for så vidt som beslutningsprocessen vedrørende den omhandlede indkaldelse af forslag fortsat var i gang, kunne udbredelsen af de nævnte dokumenter være til alvorlig skade for ligebehandlingsprincippet, for princippet om forbud mod forskelsbehandling og for gennemsigtighedsprincippet.

Kommissionen gav indledningsvis den tredjemand, der havde anmodet herom, aktindsigt i seks af de elleve dokumenter, der var identificeret som henhørende under begæringen om aktindsigt, men gav afslag på aktindsigt i de dokumenter, der hidrørte fra de ungarske myndigheder. Efter en genfremsat begæring og en ny høring af de ungarske myndigheder gav Kommissionen imidlertid trods disse myndigheders indsigelse aktindsigt i de dokumenter, der hidrørte fra de ungarske myndigheder, herunder i de nyligt identificerede dokumenter.

Rettens bemærkninger

Retten konstaterede for det første, idet den tog stilling til det anbringende, hvorved Ungarn foreholdt Kommissionen, at den i det foreliggende tilfælde ikke havde anvendt undtagelsen vedrørende beskyttelsen af beslutningsprocessen, at der på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse ikke var nogen igangværende beslutningsproces ved Kommissionen.

I denne henseende bemærkede Retten, at selv om ESI-fondene er omfattet af delt forvaltning, viser bestemmelserne i forordning nr. 1303/2013 ( 5 ) om de kriterier, der skal overholdes med henblik på udvælgelsen af de operationer, der skal finansieres af disse fonde, at indkaldelser af forslag henhører under medlemsstaternes eneansvar. Forordning nr. 1303/2013 tillægger således ikke Kommissionen særlig kompetence under den proces med færdiggørelse af en indkaldelse af forslag, der er reguleret ved denne forordning.

I henhold til en ordlydsfortolkning, en kontekstuel fortolkning og en teleologisk fortolkning af artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001 bemærkede Retten endvidere, at anvendelsen af den undtagelse, der er fastsat i denne bestemmelse, er betinget af, at der identificeres en proces, ved hvis afslutning en EU-institution i henhold til EU-retten er bemyndiget til at vedtage en bestemt afgørelse. Kommissionens blotte deltagelse i en procedure, der er reguleret ved budgetreglerne for delt forvaltning, kan imidlertid ikke begrunde, at denne procedure henhører under denne institutions beslutningsproces. Kommissionens delegering til de nationale forvaltningsmyndigheder, der kendetegner delt forvaltning, er nemlig uden betydning for Kommissionens og medlemsstaternes respektive kompetencer, der er klart defineret i bestemmelserne i forordning nr. 1303/2013, således at disses beslutningsprocesser ikke må sammenblandes.

Retten konkluderede herefter, at Kommissionen i det foreliggende tilfælde ikke skulle vedtage en afgørelse. De dokumenter, som Kommissionen modtog, kan således ikke anses for at vedrøre en EU-institutions igangværende beslutningsproces. Følgelig kan de ikke anses for at »vedrøre[…] en sag, hvori der endnu ikke er truffet afgørelse af [en EU-institution]« ( 6 ).

For det andet forkastede Retten Ungarns argumentation om anvendeligheden af undtagelsen i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001 på de nationale forvaltningsmyndigheders beslutningsproces.

I denne henseende bemærkede Retten, at denne bestemmelse ikke tilsigter at beskytte beslutningsprocesserne i medlemsstaterne eller i andre juridiske personer end EU-institutionerne, idet selve ordlyden af denne bestemmelse nemlig udelukkende omhandler dokumenter, der vedrører »en sag, hvori der endnu ikke er truffet afgørelse af institutionen«. At fortolke denne undtagelse således, at den ligeledes beskytter de nationale forvaltningsmyndigheders beslutningsproces, ville svare til, på en indirekte måde, at genindføre den ophavsmandsregel, som EU-lovgiver har afskaffet, for ethvert dokument, der påvirker en medlemsstats beslutningstagning. En sådan fortolkning ville imidlertid hverken være forenelig med genstanden for eller formålet med artikel 15 TEUF og forordning nr. 1049/2001, som er at give offentligheden den videst mulige ret til aktindsigt i institutionernes dokumenter inden for alle Unionens aktivitetsområder. Desuden ville enhver fortolkning af denne bestemmelse, der går videre end selve ordlyden, føre til en udvidende fortolkning af den undtagelse, der er fastsat i denne bestemmelse, som ikke ville gøre det muligt at afgrænse rækkevidden af den pågældende begrundelse for afslag.

( 1 ) – Artikel 4, stk. 3, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30.5.2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (EFT 2001, L 145, s. 43).

( 2 ) – Indkaldelse af forslag »EFOP 2.2.5« med overskriften »Forbedring af overgangen fra institutionspleje til pleje i nærmiljøet – erstatning af døgnophold på institutioner inden 2023«.

( 3 ) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1303/2013 af 17.12.2013 om fælles bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond, Samhørighedsfonden, Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond og om generelle bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond, Samhørighedsfonden og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 1083/2006 (EUT 2013, L 347, s. 320, berigtiget i EUT 2016, L 200, s. 140).

( 4 ) – Artikel 4, stk. 4 og 5, i forordning nr. 1049/2001.

( 5 ) – Artikel 110, stk. 2, litra a), og artikel 125, stk. 3, i forordning nr. 1303/2013.

( 6 ) – Som omhandlet i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001.