Sag C-601/22

Umweltverband WWF Österreich
og
ÖKOBÜRO - Allianz der Umweltbewegung
og
Naturschutzbund Österreich
og
Umweltdachverband
og
Wiener Tierschutzverein

mod

Tiroler Landesregierung

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Landesverwaltungsgericht Tirol)

Domstolens dom (Første Afdeling) af 11. juli 2024

»Præjudiciel forelæggelse – gyldighed og fortolkning – bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter – direktiv 92/43/EØF – artikel 12, stk. 1 – streng beskyttelsesordning for dyrearter – bilag IV – Canis lupus (ulv) – ligebehandling af medlemsstaterne – artikel 16, stk. 1 – national tilladelse til fjernelse af en enhed af et vildt dyr af arten Canis lupus – vurdering af bevaringsstatussen for bestande af den pågældende art – geografisk rækkevidde – fastlæggelse af skaden – anden brugbar løsning«

1. Miljø – bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter – direktiv 92/43 – streng beskyttelse af de dyrearter, der er nævnt i bilag IV, litra a) – streng beskyttelse af Canis lupus – udelukkelse af ulvebestande, der befinder sig på området for visse medlemsstater, som er opregnet i det nævnte bilag – ulvebestand i Østrig, der ikke er omfattet af denne udelukkelse – gyldighed, henset til princippet om lighed mellem medlemsstaterne

   (Art. 4, stk. 2, TEU; Rådets direktiv 92/43, art. 12, stk. 1, og bilag IV)

   (jf. præmis 32-39 og 42-46 samt domskonkl. 1)

2. Præjudicielle spørgsmål – bedømmelse af gyldighed – påstand om, at det fastslås, at en EU-institution har udvist passivitet – uanvendelighed

   (Art. 265 TEUF og 267 TEUF)

   (jf. præmis 41)

3. Miljø – bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter – direktiv 92/43 – streng beskyttelse af de dyrearter, der er nævnt i bilag IV, litra a) – fravigelser – betingelser – opretholdelse af en gunstig bevaringsstatus for bestande af de pågældende arter – vurdering af bevaringsstatussen for disse arter – hensyntagen til det lokale og det nationale plan og eventuelt til det grænseoverskridende plan

   [Art. 191, stk. 2, TEUF; Rådets direktiv 92/43, art. 1, nr. i) art. 12-14, art. 15, litra a) og b), og art. 16, stk. 1]

   (jf. præmis 49-66 og domskonkl. 2)

4. Miljø – bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter – direktiv 92/43 – streng beskyttelse af de dyrearter, der er nævnt i bilag IV, litra a) – fravigelser – forhindring af alvorlig skade navnlig på afgrøder, besætning, skove, fiskeri, vand og andre former for ejendom – begrebet alvorlig skade – fremtidige indirekte skader, som ikke kan tilskrives den enhed af den dyreart, der er omfattet af fravigelsen – ikke omfattet

   [Rådets direktiv 92/43, art. 12 og art. 16, stk. 1, litra b), og bilag IV, litra a)]

   (jf. præmis 69-75 og domskonkl. 3)

5. Miljø – bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter – direktiv 92/43 – streng beskyttelse af de dyrearter, der er nævnt i bilag IV, litra a) – fravigelser – betingelser – anden tilfredsstillende løsning foreligger ikke – de kompetente nationale myndigheders vurdering – hensyntagen til de økonomiske konsekvenser af den tænkelige løsning – grænser – afvejning med det generelle formål om at opretholde eller genoprette en gunstig bevaringsstatus for den pågældende dyreart

   (Rådets direktiv 92/43, art. 2, stk. 3, art. 12 og art. 16, stk. 1)

   (jf. præmis 78-86 og domskonkl. 4)

Sammendrag

I forbindelse med en præjudiciel forelæggelse fra Landesverwaltungsgericht Tirol (den regionale forvaltningsdomstol i Tyrol, Østrig) bekræftede Domstolen for det første gyldigheden af habitatdirektivets artikel 12 og bilag IV hertil ( 1 ), som indfører en streng beskyttelsesordning for visse dyrearter, og for det andet præciserede den betingelserne for anvendelse af ordningen for fravigelse af denne beskyttelse som fastsat i samme direktivs artikel 16.

I 2022 viste det sig, at en enhed af et vildt dyr tilhørende arten Canis lupus (ulv) flere gange havde angrebet får i delstaten Tyrol. Idet Tiroler Landesregierung (delstaten Tyrols regering, Østrig) fandt, at denne ulv udgjorde en direkte alvorlig fare for græssende dyr og landbrugsafgrøder, gav den derfor tilladelse til fjernelse af den nævnte ulv, idet den udelukkede den fra den strenge beskyttelse, som denne dyreart er omfattet af i henhold til habitatdirektivets artikel 12 og bilag IV dertil.

I denne sammenhæng anlagde en række dyrebeskyttelses- og miljøbeskyttelsesorganisationer sag ved den forelæggende ret, idet de gjorde gældende, at afgørelsen om fjernelse ikke opfyldte de fravigelsesbetingelser, der er fastsat i dette direktivs artikel 16.

Da den forelæggende ret var af den opfattelse, at ulvebestanden i Østrig havde udviklet sig siden habitatdirektivets ikrafttræden, var den for det første i tvivl om gyldigheden af dette direktivs artikel 12, stk. 1, sammenholdt med bilag IV dertil, henset til princippet om lighed mellem medlemsstaterne, for så vidt som dette bilag undtager visse ulvebestande, der befinder sig på andre medlemsstaters område, fra den strenge beskyttelsesordning, der er indført ved dette direktivs artikel 12, men ikke undtager ulvebestanden i Østrig. For det andet var den forelæggende ret ligeledes i tvivl om betingelserne for indrømmelse af en fravigelse fra denne strenge beskyttelse i henhold til samme direktivs artikel 16.

Domstolens bemærkninger

Domstolen bemærkede for det første, at gyldigheden af en EU-retsakt skal vurderes i forhold til de oplysninger, som EU-lovgiver råder over på tidspunktet for vedtagelsen af den pågældende retsakt. I det foreliggende tilfælde tog Republikken Østrig ved sin tiltrædelse af Unionen den 1. januar 1995 hverken forbehold med hensyn til optagelsen i bilag IV til habitatdirektivet af den ulvebestand, der fandtes på dens område, eller fremlagde noget bevis for, at den befandt sig i en situation, der var sammenlignelig med situationen i de andre medlemsstater, hvis ulvebestand på samme dato var undtaget fra den strenge beskyttelsesordning.

Den gunstige udvikling, som ulvebestanden har undergået på det østrigske område siden denne tiltrædelse, svarer desuden netop til et af de formål, der forfølges med habitatdirektivet, og kan tages i betragtning med henblik på at tilpasse denne komplekse tekniske ramme, der er under udvikling. Selv om habitatdirektivet i denne henseende gør det muligt at tilpasse dets bilag IV til den tekniske og videnskabelige udvikling ( 2 ), og selv hvis det antages, at EU-lovgiver var forpligtet til at handle i denne retning for at fjerne ulvebestanden i Østrig fra den strenge beskyttelsesordning, kan den nævnte lovgivers eventuelle passivitet ikke inden for rammerne af ordningen med præjudiciel forelæggelse udgøre en ugyldighedsgrund for det nævnte direktivs artikel 12, sammenholdt med bilag IV hertil.

Ulven er under alle omstændigheder genstand for en streng beskyttelse i henhold til Bernerkonventionen om beskyttelse af Europas vilde dyr og planter samt naturlige levesteder ( 3 ), som Unionen er part i, og som den er bundet af i henhold til folkeretten. For så vidt som habitatdirektivet har til formål at sikre genopretning og opretholdelse af en gunstig bevaringsstatus for naturtyper og vilde dyre- og plantearter, finder den beskyttelse, der er fastsat i det nævnte direktivs artikel 12, desuden også anvendelse på de arter, der har opnået en sådan bevaringsstatus, idet disse skal beskyttes mod enhver forringelse af denne tilstand.

Henset til disse betragtninger konkluderede Domstolen, at der ikke forelå forhold, der kunne påvirke gyldigheden af habitatdirektivets artikel 12, stk. 1, sammenholdt med bilag IV dertil.

Hvad for det andet angår betingelserne for indrømmelse af en fravigelse fra den strenge beskyttelsesordning, der er indført ved habitatdirektivet, bemærkede Domstolen indledningsvis, at dette direktivs artikel 16, stk. 1, giver medlemsstaterne mulighed for at fravige denne ordning, forudsat at fravigelsen ikke hindrer opretholdelse af den pågældende bestands bevaringsstatus i dens naturlige udbredelsesområde.

I denne henseende tilkommer det den kompetente nationale myndighed først at vurdere bevaringsstatussen for bestandene af de pågældende arter og dernæst den indvirkning, som denne fravigelse kan have på denne status. Den vurdering, der foretages i forbindelse med disse to trin, skal i første omgang og nødvendigvis foretages på lokalt og nationalt plan, hvor virkningerne af fravigelsen generelt mærkes mest umiddelbart. Det er kun, når den pågældende dyrearts bevaringsstatus viser sig at være gunstig på lokalt og nationalt plan, at vurderingen i anden omgang, hvis de tilgængelige data tillader det, kan overvejes på grænseoverskridende plan.

Herefter bemærkede Domstolen, at habitatdirektivets artikel 16 tillader medlemsstaterne at fravige den strenge beskyttelsesordning for at forhindre alvorlig skade navnlig på afgrøder, besætning, skove, fiskeri, vand og andre former for ejendom. Selv om denne bestemmelse ikke kræver, at der skal være indtrådt alvorlig skade forud for vedtagelsen af fravigelsesforanstaltninger, kan denne skade ikke være rent hypotetisk og skal i det mindste i vid udstrækning kunne tilskrives den dyreart, som undtagelsen vedrører. Det følger heraf, at henset til den årsagsforbindelse, der skal foreligge mellem på den ene side indrømmelsen af fravigelsen og på den anden side den skade, der er forårsaget af denne dyreart, omfatter udtrykket »alvorlig skade« som omhandlet i den nævnte bestemmelse ikke fremtidige indirekte skader, som ikke kan tilskrives enheden af den pågældende dyreart.

Endelig forudsætter en fravigelse i henhold til habitatdirektivets artikel 16, at der ikke findes nogen anden brugbar løsning, der gør det muligt at nå de formål, der er påberåbt til støtte for fravigelsen. Denne betingelse, der er et specifikt udtryk for proportionalitetsprincippet, kræver således en afvejning af alle de involverede interesser og de kriterier, der skal tages i betragtning, såsom de økologiske, økonomiske og sociale fordele og ulemper, der er tale om. Med henblik herpå skal de kompetente nationale myndigheder undersøge muligheden for at anvende forebyggende ikkedødelige midler, der bl.a. består i gennemførelse af foranstaltninger til forebyggelse af angreb på flokkene, og vedtagelse af foranstaltninger med henblik på, hvor det er muligt, at tilpasse den menneskelige praksis, der giver anledning til konflikterne, med henblik på at fremme en kultur med sameksistens mellem ulvebestanden, fåreflokkene og opdrætterne.

I forbindelse med vurderingen af en brugbar løsning skal disse myndigheder på grundlag af den bedste foreliggende videnskabelige og tekniske viden foretage en vurdering af de andre tænkelige løsninger, idet de bl.a. skal tage hensyn til deres økonomiske konsekvenser, uden at disse bliver afgørende, og afveje dem med det generelle formål om at opretholde eller genoprette en gunstig bevaringsstatus for den pågældende dyreart.

( 1 ) – Rådets direktiv 92/43/EØF af 21.5.1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter (EFT 1992, L 206, s. 7) (herefter »habitatdirektivet«).

( 2 ) – Habitatdirektivets artikel 19.

( 3 ) – Konventionen om beskyttelse af Europas vilde dyr og planter samt naturlige levesteder, undertegnet den 19.9.1979 i Bern (EFT 1982, L 38, s. 3).