Sag C-123/22

Europa-Kommissionen

mod

Ungarn

Domstolens dom (Fjerde Afdeling) af 13. juni 2024

»Traktatbrud – område med frihed, sikkerhed og retfærdighed – direktiv 2008/115/EF, 2013/32/EU og 2013/33/EU – procedure for tildeling af international beskyttelse – effektiv adgang – grænseprocedure – proceduremæssige garantier – tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold – påklage af administrative afgørelser om afslag på en ansøgning om international beskyttelse – ret til at forblive på området – dom, hvorved Domstolen fastslår et traktatbrud – undladelse af opfyldelse – artikel 260, stk. 2, TEUF – økonomiske sanktioner – forholdsmæssig og afskrækkende karakter – fast beløb – tvangsbøde«

1. Traktatbrudssøgsmål – dom, hvorved Domstolen fastslår traktatbruddet – frist for opfyldelse – relevant tidspunkt for bedømmelsen af, om der foreligger et traktatbrud – tidspunktet for udløbet af fristen fastsat i åbningsskrivelsen

   (Art. 260, stk. 2, TEUF)

   (jf. præmis 56)

2. Traktatbrudssøgsmål – dom, hvorved Domstolen fastslår traktatbruddet – retsvirkninger – den dømte medlemsstats forpligtelser – fuldstændig opfyldelse af dommen – forpligtelser for de myndigheder, der har del i den lovgivende magt – ændring af de nationale lovbestemmelser på en sådan måde, at de bringes i overensstemmelse med EU-rettens krav

   (Art. 260, stk. 1, TEUF)

   (jf. præmis 57)

3. Medlemsstater – forpligtelser – undladelse – begrundet i interne forhold – begrundet i praktiske, administrative eller finansielle vanskeligheder – ikke tilladt

   (Art. 4, stk. 3, TEU; art. 260, stk. 2, TEUF)

   (jf. præmis 74, 121 og 122)

4. Traktatbrudssøgsmål – dom, hvorved Domstolen fastslår traktatbruddet – retsvirkninger – den dømte medlemsstats forpligtelser – fuldstændig opfyldelse af dommen – forpligtelse til at ændre de nationale lovbestemmelser på en sådan måde, at de bringes i overensstemmelse med EU-rettens krav – den blotte ændring af den administrative praksis – undladelse

   (Art. 260, stk. 1, TEUF)

   (jf. præmis 80 og 81)

5. Traktatbrudssøgsmål – dom, hvorved Domstolen fastslår traktatbruddet – tilsidesættelse af pligten til at opfylde dommen – økonomiske sanktioner – formål – forebyggelse af en gentagelse af lignende tilsidesættelser

   (Art. 260, stk. 2, TEUF)

   (jf. præmis 96 og 97)

6. Traktatbrudssøgsmål – dom, hvorved Domstolen fastslår traktatbruddet – tilsidesættelse af pligten til at opfylde dommen – økonomiske sanktioner – pålæggelse af et fast beløb – Domstolens skønsbeføjelse – bedømmelseskriterier – effektiv forebyggelse af en fremtidig gentagelse af lignende overtrædelser

   (Art. 260, stk. 2, TEUF)

   (jf. præmis 98-101)

7. Traktatbrudssøgsmål – dom, hvorved Domstolen fastslår traktatbruddet – tilsidesættelse af pligten til at opfylde dommen – økonomiske sanktioner – fast beløb – fastsættelse af beløbet – kriterier – overtrædelsens grovhed – langvarig manglende opfyldelse af en dom afsagt af Domstolen –grundlæggende karakter af de bestemmelser, der er genstand for det konstaterede traktatbrud – systematisk og forsætlig unddragelse af anvendelsen af en fælles politik i sin helhed – traktatbrud, som følger af en generel og vedvarende praksis, der udgør en tilsidesættelse af princippet om solidaritet og en retfærdig ansvarsfordeling mellem medlemsstaterne – den berørte medlemsstats gentagne ulovlige adfærd

   (Art. 260, stk. 2, TEUF)

   (jf. præmis 102, 104-118 og 120)

8. Traktatbrudssøgsmål – dom, hvorved Domstolen fastslår traktatbruddet – tilsidesættelse af pligten til at opfylde dommen – økonomiske sanktioner – fast beløb – fastsættelse af beløbet – kriterier – overtrædelsens varighed – bedømmelse på tidspunktet for Domstolens undersøgelse af de faktiske omstændigheder

   (Art. 260, stk. 2, TEUF)

   (jf. præmis 126 og 127)

9. Traktatbrudssøgsmål – dom, hvorved Domstolen fastslår traktatbruddet – frist for opfyldelse – opfyldelse, som skal iværksættes med øjeblikkelig virkning og gennemføres hurtigst muligt

   (Art. 260, stk. 1, TEUF)

   (jf. præmis 130)

10. Traktatbrudssøgsmål – dom, hvorved Domstolen fastslår traktatbruddet – tilsidesættelse af pligten til at opfylde dommen – økonomiske sanktioner – fast beløb – fastsættelse af beløbet – kriterier – betalingsevne – den pågældende medlemsstats bruttonationalprodukt – tidspunktet for bedømmelsen

    (Art. 260, stk. 2, TEUF)

    (jf. præmis 131)

11. Traktatbrudssøgsmål – dom, hvorved Domstolen fastslår traktatbruddet – tilsidesættelse af pligten til at opfylde dommen – økonomiske sanktioner – tvangsbøder – fast beløb – kumulation af de to sanktioner – lovlighed

    (Art. 260, stk. 2, TEUF)

    (jf. præmis 134)

12. Traktatbrudssøgsmål – dom, hvorved Domstolen fastslår traktatbruddet – tilsidesættelse af pligten til at opfylde dommen – økonomiske sanktioner – tvangsbøder – betalingspålæg – betingelse – traktatbruddets fortsatte beståen indtil Domstolens undersøgelse af de faktiske omstændigheder

    (Art. 260, stk. 2, TEUF)

    (jf. præmis 135)

13. Traktatbrudssøgsmål – dom, hvorved Domstolen fastslår traktatbruddet – tilsidesættelse af pligten til at opfylde dommen – økonomiske sanktioner – tvangsbøder – fastsættelse af formen og størrelsen heraf – Domstolens skønsbeføjelse – kriterier

    (Art. 260, stk. 2, TEUF)

    (jf. præmis 138-141)

Resumé

Domstolen idømte Ungarn at betale et fast beløb på 200000000 EUR og en tvangsbøde af et samlet beløb på 100000 EUR pr. dag for denne medlemsstats manglende opfyldelse af dommen i sagen Kommissionen mod Ungarn (Modtagelse af ansøgere om international beskyttelse) ( 1 ).

Ved denne dom, som blev afsagt den 17. december 2020, fastslog Domstolen, at Ungarn havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til proceduredirektivet ( 2 ), modtagelsesdirektivet ( 3 ) og tilbagesendelsesdirektivet ( 4 ). Nærmere bestemt havde Ungarn tilsidesat sine forpligtelser med hensyn til for det første adgang til proceduren for international beskyttelse, for det andet frihedsberøvelse af ansøgere om international beskyttelse i transitområderne Röszke og Tompa, for det tredje udsendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold og for det fjerde retten til for ansøgere om international beskyttelse at forblive på det ungarske område, indtil fristen for at udøve retten til et effektivt retsmiddel er udløbet, og, såfremt ansøgeren har udøvet denne ret inden udløbet af fristen, indtil behandlingen af sagen er afsluttet.

Den 9. juni 2021 havde Europa-Kommissionen fremsendt en åbningsskrivelse til Ungarn i overensstemmelse med proceduren i artikel 260, stk. 2, TEUF ( 5 ), hvoraf det fremgik, at den var af den opfattelse, at Ungarn ikke havde truffet de foranstaltninger, der var nødvendige til opfyldelse af dommen i sagen Kommissionen mod Ungarn af 2020. Den opfordrede således denne medlemsstat til at fremsætte bemærkninger inden for en frist på to måneder.

Da Ungarns svar efter Kommissionens opfattelse ikke var tilfredsstillende, anlagde Kommissionen et traktatbrudssøgsmål ved Domstolen i henhold til artikel 260, stk. 2, TEUF med påstand om, at det skulle fastslås, at denne medlemsstat, til trods for lukningen af transitområderne Röszke og Tompa, ikke havde efterkommet denne dom, og med påstand om, at den skulle tilpligtes at betale et fast beløb og en tvangsbøde, indtil nævnte dom var fuldstændig opfyldt.

Domstolen gav Kommissionen medhold i søgsmålet.

Domstolens bemærkninger

I sin dom af denne dato fastslog Domstolen, at på tidspunktet for udløbet af den i åbningsskrivelsen fastsatte frist, dvs. den 9. august 2021, havde Ungarn ikke truffet de foranstaltninger, der var nødvendige for opfyldelsen af dommen i sagen Kommissionen mod Ungarn af 2020. Disse foranstaltninger skal således nødvendigvis være forenelige med de EU-retlige bestemmelser, hvis tilsidesættelse er blevet fastslået i denne dom, og muliggøre den korrekte anvendelse af disse bestemmelser. På tidspunktet for udløbet af den i åbningsskrivelsen fastsatte frist var den nationale lovgivning, der havde været genstand for dommen i sagen Kommissionen mod Ungarn af 2020, ud over lukningen af transitområderne Röszke og Tompa, imidlertid ikke blevet ændret på en sådan måde, at den var bragt i overensstemmelse med disse krav. Ændringen af den nationale lovgivning, der havde været genstand for dommen i sagen Kommissionen mod Ungarn (Hensigtserklæring, der skal indgives før en ansøgning om asyl) ( 6 ), kunne ikke anses for en foranstaltning til opfyldelse af dommen i sagen Kommissionen mod Ungarn af 2020, eftersom denne ikke var forenelig med de forpligtelser, der følger af artikel 6 i direktiv 2013/32, hvis tilsidesættelse var blevet fastslået i denne sidstnævnte dom.

Ungarns manglende opfyldelse af denne dom påvirkede endvidere i ekstraordinær alvorlig grad såvel offentlige interesser som private interesser, bl.a. interesserne hos tredjelandsstatsborgere og statsløse, der ønsker at indgive en ansøgning om international beskyttelse.

Indledningsvis skulle betydningen af de bestemmelser, der var genstand for det konstaterede traktatbrud, således fremhæves. For det første forhindrede tilsidesættelsen af den grundlæggende bestemmelse, som proceduredirektivets artikel 6 er, systematisk enhver adgang til proceduren for international beskyttelse, idet – for så vidt angik Ungarn – anvendelsen af den fælles asylpolitik i sin helhed i denne henseende umuliggøres. Når en medlemsstat bevidst undlader at anvende den fælles asylpolitik i sin helhed, udgør dette en uden fortilfælde usædvanlig alvorlig tilsidesættelse af EU-retten, som udgør en betydelig trussel mod EU-rettens enhed og mod princippet om ligebehandling af medlemsstaterne, som er fastsat i artikel 4, stk. 2, TEU. For det andet er overholdelsen af proceduredirektivets artikel 46, stk. 5, en forudsætning – for så vidt angår ansøgere af international beskyttelse – for at sikre effektiviteten af princippet om en effektiv retsbeskyttelse af borgernes rettigheder som sikret ved EU-retten, som udgør et generelt princip i EU-retten, der udspringer af medlemsstaternes fælles forfatningstraditioner. For det tredje udgør de grundlæggende garantier, der er fastsat i tilbagesendelsesdirektivets artikel 5, 6, 12 og 13, det væsentligste indhold af de krav, der gælder for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, som er et element af afgørende betydning i den fælles indvandringspolitik.

Dernæst havde Ungarns adfærd til virkning, at det ansvar, der påhviler denne medlemsstat, overføres til de øvrige medlemsstater, herunder for så vidt angår de finansielle aspekter, for at sikre modtagelse af ansøgere om international beskyttelse i EU, behandling af ansøgninger efter procedurerne for tildeling og fratagelse af denne beskyttelse samt sikring af de nærmere regler for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold i overensstemmelse med EU-retten. En sådan adfærd udgør en ekstremt alvorligt indgreb i princippet om solidaritet og en retfærdig ansvarsfordeling mellem medlemsstaterne på asylområdet. Domstolen bemærkede i denne henseende, at solidaritetsprincippet er et af de grundlæggende principper i EU-retten og udgør en del af medlemsstaternes fælles værdigrundlag, som Unionen bygger på i medfør af artikel 2 TEU. Såfremt en medlemsstat ensidigt bryder ligevægten mellem de fordele og de forpligtelser, der følger af dens tilslutning til Unionen, sættes princippet om medlemsstaternes lighed over for EU-retten på spil. Denne undladelse af at overholde den forpligtelse til solidaritet, som medlemsstaterne har pålagt sig ved tilslutningen til Unionen, griber ind i selve grundlaget for Unionens retsorden.

Ungarns gentagelse af sin ulovlige adfærd, som havde givet anledning til flere andre domfældelser ved Domstolen på området for international beskyttelse ( 7 ), udgjorde endvidere en skærpende omstændighed. Ungarns adfærd efter dommen i sagen Kommissionen mod Ungarn af 2020 godtgjorde, at denne medlemsstat ikke havde handlet i overensstemmelse med sin pligt til loyalt samarbejde med henblik på at bringe det af Domstolen konstaterede traktatbrud til ophør, hvilket udgjorde en yderligere skærpende omstændighed.

Under disse omstændigheder, og bl.a. henset til de pågældende tilsidesættelsers ekstraordinære grovhed, det forhold, at Ungarn ikke havde samarbejdet loyalt for at bringe disse tilsidesættelser til ophør, traktatbruddets varighed samt den pågældende medlemsstats betalingsevne, idømte Domstolen medlemsstaten til – til Kommissionen – at betale et fast beløb på 200000000 EUR og en tvangsbøde på 100000 EUR pr. dag fra datoen for dommens afsigelse til datoen for opfyldelse af dommen i sagen Kommissionen mod Ungarn af 2020.

( 1 ) – Dom af 17.12.2020, Kommissionen mod Ungarn (Modtagelse af ansøgere om international beskyttelse) (C-808/18, EU:C:2020:1029, herefter »dommen i sagen Kommissionen mod Ungarn af 2020«).

( 2 ) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/32/EU af 26.6.2013 om fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse (EUT 2013, L 180, s. 60) (herefter »proceduredirektivet«). Domstolen fastslog, at der var sket tilsidesættelse af de forpligtelser, der følger af dette direktivs artikel 6, artikel 24, stk. 3, artikel 43 og artikel 46, stk. 5.

( 3 ) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/33/EU af 26.6.2013 om fastlæggelse af standarder for modtagelse af ansøgere om international beskyttelse (EUT 2013, L 180, s. 96) (herefter »modtagelsesdirektivet«). Domstolen fastslog, at der var sket tilsidesættelse af de forpligtelser, der følger af dette direktivs artikel 8, 9 og 11.

( 4 ) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF af 16.12.2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold (EUT 2008, L 348, s. 98) (herefter »tilbagesendelsesdirektivet«). Domstolen fastslog, at der var sket tilsidesættelse af de forpligtelser, der påhviler Ungarn i medfør af dette direktivs artikel 5, artikel 6, stk. 1, artikel 12, stk. 1, og artikel 13, stk. 1.

( 5 ) – I henhold til artikel 260, stk. 1 og 2, TEUF har en medlemsstat, med hensyn til hvilken Domstolen har fastslået, at den har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til traktaterne, pligt til at gennemføre de til dommens opfyldelse nødvendige foranstaltninger, idet Kommissionen kan indbringe en sag for Domstolen, hvis den efter at have givet den pågældende medlemsstat lejlighed til at fremsætte sine bemærkninger finder, at sådanne foranstaltninger ikke er blevet truffet. Hvis Domstolen fastslår, at den pågældende medlemsstat ikke har efterkommet dens dom, kan den pålægge den betaling af et fast beløb eller en tvangsbøde.

( 6 ) – Dom af 22.6.2023, Kommissionen mod Ungarn (Hensigtserklæring, der skal indgives før en ansøgning om asyl) (C-823/21, EU:C:2023:504).

( 7 ) – Dom af 2.4.2020, Kommissionen mod Polen, Ungarn og Den Tjekkiske Republik (Midlertidig flytningsordning for personer, der ansøger om international beskyttelse), C-715/17, C-718/17 og C-719/17, EU:C:2020:257), af 16.11.2021, Kommissionen mod Ungarn (Kriminalisering af hjælp til asylansøgere),C-821/19, EU:C:2021:930), og af 22.6.2023, Kommissionen mod Ungarn (Hensigtserklæring, der skal indgives før en ansøgning om asyl) (C-823/21, EU:C:2023:504).