Sag T-8/21

IFIC Holding AG

mod

Europa-Kommissionen

Rettens dom (Sjette Udvidede Afdeling) af 12. juli 2023

»Handelspolitik – beskyttelse mod virkningerne af den eksterritoriale anvendelse af lovgivning vedtaget af et tredjeland – restriktive foranstaltninger truffet af De Forenede Stater over for Iran – sekundære sanktioner, der forhindrer fysiske eller juridiske personer i Unionen i at have forretningsforbindelser med de virksomheder, der er omfattet af de nævnte foranstaltninger – forbud mod efterlevelse af sådan lovgivning – artikel 5, stk. 2, i forordning (EF) nr. 2271/96 – Kommissionens afgørelse om bemyndigelse til, at en juridisk person i Unionen efterlever denne lovgivning – begrundelsespligt – bemyndigelsens tilbagevirkende kraft – hensyntagen til interesserne for den virksomhed, der er omfattet af tredjelandets restriktive foranstaltninger – ret til at blive hørt«

1. Institutionernes retsakter – begrundelse – forpligtelse – rækkevidde – Kommissionens undtagelsesafgørelser om bemyndigelse til at anvende en eksterritorial lovgivning vedtaget af et tredjeland – hensyntagen til sammenhængen og alle relevante retsregler

   (Art. 296 TEUF; Rådets forordning nr. 2271/96; Kommissionens forordning 2018/1101)

   (jf. præmis 26-28, 31-33, 40-42, 45, 48 og 52)

2. Fælles handelspolitik – forsvar mod handelshindringer – beskyttelse mod virkningerne af den eksterritoriale anvendelse af lovgivning vedtaget af et tredjeland – sanktionsordning mod Iran vedtaget af USA – sanktioner, der begrænser den frie bevægelighed for kapital, varer og tjenesteydelser inden for Unionen – forordning nr. 2271/96, der fastsætter et forbud mod at efterleve de nævnte sanktioner – undtagelsesafgørelser om bemyndigelse, vedtaget af Kommissionen – tilbagevirkende gyldighed – foreligger ikke

   (Rådets forordning nr. 2271/96, art. 5, stk. 2; Kommissionens forordning 2018/1101)

   (jf. præmis 56, 57 og 59)

3. Fælles handelspolitik – forsvar mod handelshindringer – beskyttelse mod virkningerne af den eksterritoriale anvendelse af lovgivning vedtaget af et tredjeland – sanktionsordning mod Iran vedtaget af USA – sanktioner, der begrænser den frie bevægelighed for kapital, varer og tjenesteydelser inden for Unionen – forordning nr. 2271/96, der fastsætter et forbud mod at efterleve de nævnte sanktioner – undtagelsesafgørelser om bemyndigelse, vedtaget af Kommissionen – forpligtelse til at tage hensyn til tredjeparters interesser – foreligger ikke

   (Rådets forordning nr. 2271/96, art. 5, stk. 2; Kommissionens forordning 2018/1101, art. 4 og 11)

   (jf. præmis 68-72 og 75)

4. Fælles handelspolitik – forsvar mod handelshindringer – beskyttelse mod virkningerne af den eksterritoriale anvendelse af lovgivning vedtaget af et tredjeland – sanktionsordning mod Iran vedtaget af USA – sanktioner, der begrænser den frie bevægelighed for kapital, varer og tjenesteydelser inden for Unionen – forordning nr. 2271/96, der fastsætter et forbud mod at efterleve de nævnte sanktioner – undtagelsesafgørelser om bemyndigelse, vedtaget af Kommissionen – forpligtelse til at overveje at anvende mindre indgribende alternativer – foreligger ikke

   (Rådets forordning nr. 2271/96, art. 5, stk. 2; Kommissionens forordning 2018/1101, art. 3 og 4 og art. 5, stk. 1 og 2)

   (jf. præmis 77-80)

5. Fælles handelspolitik – forsvar mod handelshindringer – beskyttelse mod virkningerne af den eksterritoriale anvendelse af lovgivning vedtaget af et tredjeland – sanktionsordning mod Iran vedtaget af USA – sanktioner, der begrænser den frie bevægelighed for kapital, varer og tjenesteydelser inden for Unionen – forordning nr. 2271/96, der fastsætter et forbud mod at efterleve de nævnte sanktioner – undtagelsesafgørelser om bemyndigelse, vedtaget af Kommissionen – forbindelse til det land, hvori den eksterritoriale lovgivning har sin oprindelse, og analyse af den risiko, som ansøgeren om undtagelse udsættes for – urigtigt skøn – foreligger ikke

   [Rådets forordning nr. 2271/96, art. 5, stk. 2; Kommissionens forordning 2018/1101, art. 4, litra c)]

   (jf. præmis 87, 88 og 92)

6. Grundlæggende rettigheder – chartret om grundlæggende rettigheder – retten til en god forvaltning – ret til at blive hørt – Kommissionens undtagelsesafgørelser om bemyndigelse til at anvende en eksterritorial lovgivning vedtaget af et tredjeland – ingen proceduremæssig rolle for tredjeparter – ingen forpligtelse for Kommissionen til at indhente bemærkninger fra de tredjeparter, der kan blive berørt af undtagelsesafgørelsen om bemyndigelse – tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter – foreligger ikke

   (Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 41, stk. 2; Rådets forordning nr. 2271/96, art. 5, stk. 2; Kommissionens forordning 2018/1101, art. 3, stk. 2, og art. 4)

   (jf. præmis 100-102, 107, 108, 115-117 og 122)

7. Grundlæggende rettigheder – chartret om grundlæggende rettigheder – retten til en god forvaltning – ret til at blive hørt – Kommissionens undtagelsesafgørelser om bemyndigelse til at anvende en eksterritorial lovgivning vedtaget af et tredjeland – begrænsning af tredjeparters deltagelse i proceduren for Kommissionens vedtagelse af undtagelsesafgørelser om bemyndigelse – proportionalitet – mål af almen interesse – alvorlig skade for Unionens eller ansøgerens interesser – begreb

   (Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 41, stk. 2, og art. 52, stk. 1; Rådets forordning nr. 2271/96, art. 5; Kommissionens forordning 2018/1101, femte betragtning)

   (jf. præmis 103, 104, 109-114, 118 og 120)

8. Fælles handelspolitik – forsvar mod handelshindringer – beskyttelse mod virkningerne af den eksterritoriale anvendelse af lovgivning vedtaget af et tredjeland – sanktionsordning mod Iran vedtaget af USA – sanktioner, der begrænser den frie bevægelighed for kapital, varer og tjenesteydelser inden for Unionen – forordning nr. 2271/96, der fastsætter et forbud mod at efterleve de nævnte sanktioner – undtagelsesafgørelser om bemyndigelse, vedtaget af Kommissionen – ret til at blive hørt – mulighed for at opnå annullation af den nævnte afgørelse ved godtgørelse af muligheden for, at der ville være blevet truffet en anderledes afgørelse, hvis denne procedurefejl ikke havde foreligget

   (Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 41, stk. 2; Rådets forordning nr. 2271/96, art. 5; Kommissionens forordning 2018/1101)

   (jf. præmis 123-126, 129 og 135)

9. Fælles handelspolitik – forsvar mod handelshindringer – beskyttelse mod virkningerne af den eksterritoriale anvendelse af lovgivning vedtaget af et tredjeland – sanktionsordning mod Iran vedtaget af USA – sanktioner, der begrænser den frie bevægelighed for kapital, varer og tjenesteydelser inden for Unionen – forordning nr. 2271/96, der fastsætter et forbud mod at efterleve de nævnte sanktioner – undtagelsesafgørelser om bemyndigelse, vedtaget af Kommissionen – ret til at blive hørt – pligt til offentliggørelse – rapporteringskrav – foreligger ikke

   (Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 41, stk. 2; Rådets forordning nr. 2271/96, art. 5, stk. 2; Kommissionens forordning 2018/1101)

   (jf. præmis 136-138)

Resumé

Retten bekræfter Kommissionens afgørelser om at bemyndige Clearstream Banking AG til at efterleve de amerikanske sanktioner mod Iran

Den frifinder Kommissionen i søgsmålet anlagt af IFIC Holding, der et tysk selskab, hvis aktier indirekte ejes af den iranske stat

I 2018 udtrådte Amerikas Forenede Stater af den atomaftale med Iran, der blev undertegnet i 2015, og som havde til formål at kontrollere Irans atomprogram og at ophæve de økonomiske sanktioner mod Iran. Som følge af denne udtrædelse genindførte De Forenede Stater på grundlag af »Iran Freedom and Counter-Proliferation Act of 2012« (lov af 2012 om frihed og bekæmpelse af spredning i Iran) sanktioner mod Iran og en liste over bestemte personer ( 1 ). Siden da har det igen været forbudt for enhver person at have forretningsforbindelser med de personer, der er opført på SDN-listen, uden for De Forenede Staters område.

Efter denne afgørelse vedtog Unionen for at beskytte sine interesser delegeret forordning 2018/1100 ( 2 ) om ændring af bilaget til forordning nr. 2271/96 ( 3 ) for heri at nævne den nævnte amerikanske lov af 2012 om frihed og bekæmpelse af spredning i Iran. Sidstnævnte forordning, der tilsigter at yde beskyttelse mod den eksterritoriale anvendelse af de love, der er knyttet som bilag dertil, forbyder navnlig de berørte personer ( 4 ) at efterleve de pågældende love eller de foranstaltninger, der følger heraf (artikel 5, stk. 1), medmindre Europa-Kommissionen giver bemyndigelse hertil, når ikke-efterlevelsen af disse udenlandske love ville være til væsentlig skade for interesserne hos de personer, der er omfattet af forordningen, eller Unionens interesser (artikel 5, stk. 2). Den vedtog også gennemførelsesforordning 2018/1101 om fastsættelse af kriterierne for anvendelse af den nævnte artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 2271/96 ( 5 ).

IFIC Holding AG (herefter »IFIC«) er et tysk selskab, hvis aktier indirekte ejes af den iranske stat, og som selv ejer kapitalandele i forskellige tyske virksomheder, for hvilke selskabet har ret til udbytte. Clearstream Banking AG er den eneste depotbank for værdipapirer, der er godkendt i Tyskland. Efter at IFIC i november 2018 blev opført på SDN-listen af De Forenede Stater, stoppede depotbanken med at udbetale udbytte til IFIC og blokerede udbyttet på en separat konto. Den 28. april 2020 vedtog Kommissionen – efter en ansøgning om bemyndigelse som omhandlet i artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 2271/96 fra Clearstream Banking – gennemførelsesafgørelse C(2020) 2813 final, hvorved den gav denne bank bemyndigelse til at efterleve visse love i De Forenede Stater vedrørende sagsøgerens værdipapirer eller midler i en periode på 12 måneder (herefter »den omtvistede bemyndigelse«). Denne bemyndigelse blev efterfølgende fornyet i 2021 og 2022 ved gennemførelsesafgørelse C(2021) 3021 final og C(2022) 2775 final ( 6 ) (herefter »de anfægtede afgørelser«). I denne sammenhæng anlagde IFIC på grundlag af artikel 263 TEUF sag ved Retten med påstand om annullation af de afgørelser, som Kommissionen har vedtaget efter ansøgningen fra Clearstream Banking, og sidstnævnte intervenerede i sagen.

Retten frifandt Kommissionen i søgsmålet anlagt af IFIC og udtalte sig i denne anledning om nye retsspørgsmål vedrørende forordning nr. 2271/96. Den fastslog navnlig, at de anfægtede afgørelser ikke havde tilbagevirkende kraft, og at Kommissionen ikke havde anlagt et fejlskøn ved ikke at tage hensyn til sagsøgerens interesser eller ved ikke at undersøge, om der fandtes mindre indgribende alternativer. Den fastslog også, at begrænsningen af sagsøgerens ret til at blive hørt af Kommissionen i forbindelse med vedtagelsen af de nævnte afgørelser var nødvendig og forholdsmæssig, henset til de formål, der forfølges med forordning nr. 2271/96.

Rettens bemærkninger

Retten fandt først, at de anfægtede afgørelser ikke havde tilbagevirkende kraft, idet det var klart angivet i disse, at de var gyldige fra datoen for deres meddelelse og i en periode på 12 måneder ( 7 ). Det fulgte heraf, at den omtvistede bemyndigelse ikke havde tilbagevirkende kraft og ikke omfattede adfærd, der havde fundet sted forud for de anfægtede afgørelsers gyldighedsdato, men udelukkende den adfærd, der havde fundet sted fra og med denne dato.

Hvad dernæst angik sagsøgerens anbringende om, at Kommissionen havde anlagt et urigtigt skøn, idet den for det første ikke havde taget hensyn til sagsøgerens interesser, men kun til Clearstream Bankings interesser, fastslog Retten, at Kommissionen ikke var forpligtet til at gøre dette. Retten bemærkede således, at forordning nr. 2271/96 ( 8 ) bestemmer, at meddelelsen af en bemyndigelse til at efterleve de i bilaget omhandlede love er betinget af, at undladelse heraf ville være til væsentlig skade for interesserne hos den person, der ansøger om bemyndigelsen, eller Unionens interesser, men at denne bestemmelse ikke nævner interesserne hos en tredjepart, der er omfattet af tredjelandets restriktive foranstaltninger. Retten fastslog det samme for så vidt angik de ikkekumulative kriterier, der er fastsat i gennemførelsesforordning 2018/1101 ( 9 ), og som Kommissionen skal tage hensyn til ved vurderingen af en ansøgning om bemyndigelse. Desuden nævner ingen af de omhandlede kriterier en afvejning af tredjepartens interesser over for ansøgerens eller Unionens interesser. Selv om det er muligt, at den tredjepart, der er omfattet af de restriktive foranstaltninger, er omfattet af forordning nr. 2271/96 ( 10 ) og således falder ind under anvendelsesområdet for visse bestemmelser i denne forordning, kan en sådan omstændighed i øvrigt ikke føre til, at der i forbindelse med anvendelsen af den undtagelse, der er fastsat i den nævnte forordnings artikel 5, stk. 2, tages hensyn til andre interesser end dem, der er fastsat i den nævnte bestemmelse. Hvad for det andet angår sagsøgerens argument om, at Kommissionen ikke tog hensyn til muligheden for at anvende mindre indgribende alternativer eller muligheden for, at sagsøgeren kunne påberåbe sig en ret til erstatning, bemærkede Retten, at gennemførelsesforordning 2018/1101 ( 11 ) ikke pålægger Kommissionen sådanne forpligtelser. Kommissionens undersøgelse består nemlig i at efterprøve, om de beviser, som ansøgeren har fremsendt, gør det muligt ud fra de kriterier, der er fastsat i gennemførelsesforordning 2018/1101 ( 12 ), at konkludere, at ansøgerens eller Unionens interesser i tilfælde af manglende efterlevelse af de i bilaget omhandlede love vil lide væsentlig skade som omhandlet i artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 2271/96. Når Kommissionen konkluderer, at det er tilstrækkeligt godtgjort, at der vil indtræde en alvorlig skade på de nævnte interesser, er den derfor ikke forpligtet til at undersøge, om der findes alternativer til bemyndigelsen.

Hvad herefter angår anbringendet om en tilsidesættelse af retten til at blive hørt fandt Retten, at EU-lovgiver har valgt at fastsætte en ordning, hvor de interesser, som tredjeparter, der berøres af restriktive foranstaltninger, har, ikke tages i betragtning, og hvor disse tredjeparter ikke skal delagtiggøres i proceduren i henhold til artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 2271/96. Vedtagelsen af en afgørelse i henhold til den nævnte bestemmelse opfylder nemlig formål af almen interesse, der består i at beskytte Unionens interesser eller interesserne hos de personer, der udøver rettigheder i henhold til EUF-traktaten, mod de alvorlige skader, der kan følge af den manglende efterlevelse af de i bilaget omhandlede love.

Inden for denne ramme er udøvelsen af en ret til at blive hørt for berørte tredjeparter i den omhandlede procedure ikke alene ikke i overensstemmelse med de formål af almen interesse, der forfølges med den pågældende lovgivning; en sådan udøvelse ville også risikere at være til fare for opfyldelsen af disse formål gennem en ukontrolleret udbredelse af oplysninger, som myndighederne i det tredjeland, hvori de i bilaget omhandlede love har deres oprindelse, kunne få kendskab til. Disse myndigheder kunne således få kendskab til, at en person har ansøgt om bemyndigelse og derfor sandsynligvis ikke efterlever det pågældende tredjelands eksterritoriale lovgivning, hvilket ville medføre en række risici for undersøgelser og sanktioner over for denne person og dermed medføre skade for vedkommendes og i givet fald Unionens interesser.

Der findes i øvrigt ikke noget forhold, der er uløseligt forbundet med de nævnte tredjeparters personlige situation, som er direkte nævnt blandt de forhold, der skal indgå i ansøgningen om bemyndigelse ( 13 ), eller blandt de kriterier, som Kommissionen tager hensyn til, når den vurderer en sådan ansøgning ( 14 ). Inden for det system, der er indført ved forordning nr. 2271/96 på området, synes tredjeparter, der er omfattet af de restriktive foranstaltninger, ikke for Kommissionen at kunne gøre fejl eller forhold vedrørende deres personlige situation gældende. En begrænsning af retten til at blive hørt for tredjeparter, der er omfattet af restriktive foranstaltninger i forbindelse med en sådan procedure, synes derfor ikke, under hensyntagen til den relevante retlige ramme og de formål, der forfølges med denne ramme, at være uforholdsmæssig og ikke at overholde det væsentlige indhold af denne ret. Det følger heraf, at under de særlige omstændigheder i det foreliggende tilfælde er den nævnte begrænsning af retten til at blive hørt begrundet som omhandlet i retspraksis og nødvendig og forholdsmæssig, henset til de formål, der forfølges med forordning nr. 2271/96, og navnlig med denne forordnings artikel 5, stk. 2. Kommissionen var følgelig ikke forpligtet til at høre sagsøgeren i forbindelse med den procedure, der førte til vedtagelsen af de anfægtede afgørelser.

Sagsøgeren har endvidere gjort gældende, at Kommissionen for at overholde sagsøgerens ret til at blive hørt i det mindste burde have offentliggjort de anfægtede afgørelsers dispositive del. Der er imidlertid ikke grundlag for at antage, at der påhvilede Kommissionen en sådan forpligtelse til offentliggørelse. For det første har denne hævdede forpligtelse intet retsgrundlag i nogen relevant bestemmelse; for det andet kan offentliggørelsen af de anfægtede afgørelser efter deres vedtagelse ikke have nogen betydning for udøvelsen af sagsøgerens eventuelle ret til at blive hørt under den administrative procedure. Endelig forkastede Retten af de samme grunde sagsøgerens argument om, at Kommissionen alternativt burde have meddelt sagsøgeren de anfægtede afgørelser, efter at de var blevet vedtaget. Henset til det ovenstående kunne det derfor ikke fastslås, at Kommissionen havde tilsidesat sagsøgerens ret til at blive hørt, idet den havde undladt at offentliggøre eller meddele sagsøgeren de anfægtede afgørelser.

( 1 ) – Specially Designated Nationals and Blocked Persons List (liste over udtrykkeligt udpegede nationale statsborgere og personer, hvis aktiver blokeres, herefter »SDN-listen«).

( 2 ) – Kommissionens delegerede forordning (EU) 2018/1100 af 6.6.2018 om ændring af Rådets forordning (EF) nr. 2271/96 om beskyttelse mod virkningerne af den eksterritoriale anvendelse af lovgivning vedtaget af et tredjeland og af foranstaltninger, som er baseret herpå eller er en følge heraf (EUT 2018, L 199 I, s. 1).

( 3 ) – Rådets forordning (EF) nr. 2271/96 af 22.11.1996 om beskyttelse mod virkningerne af den eksterritoriale anvendelse af lovgivning vedtaget af et tredjeland og af foranstaltninger, som er baseret herpå eller er en følge heraf (EFT 1996, L 309, s. 1), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 37/2014 af 15.1.2014 om ændring af visse forordninger vedrørende den fælles handelspolitik for så vidt angår procedurerne for vedtagelse af visse foranstaltninger (EUT 2014, L 18, s. 1) og ved delegeret forordning 2018/1100 (herefter »forordningen«).

( 4 ) – De personer, der er omhandlet i artikel 11 i forordning nr. 2271/96, er bl.a. dels fysiske personer, der har bopæl i Unionen og er statsborgere i en medlemsstat, dels juridiske personer, der er registreret i Unionen [artikel 11, nr. 1) og 2)].

( 5 ) – Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) 2018/1101 af 3.8.2018 om fastlæggelse af kriterierne for anvendelse af artikel 5, stk. 2, i Rådets forordning (EF) nr. 2271/96 om beskyttelse mod virkningerne af den eksterritoriale anvendelse af lovgivning vedtaget af et tredjeland og af foranstaltninger, som er baseret herpå eller er en følge heraf (EUT 2018, L 199 I, s. 7).

( 6 ) – Kommissionens gennemførelsesafgørelse C(2021) 3021 final af 27.4.2021 og Kommissionens gennemførelsesafgørelse C(2022) 2775 final af 26.4.2022.

( 7 ) – Jf. artikel 3 i hver af de anfægtede afgørelser.

( 8 ) – Jf. artikel 5 i forordning nr. 2271/96.

( 9 ) – Jf. artikel 4 i gennemførelsesforordning 2018/1101.

( 10 ) – Jf. artikel 11 i forordning nr. 2271/96.

( 11 ) – Jf. artikel 3 i gennemførelsesforordning 2018/1101.

( 12 ) – Jf. artikel 4 i gennemførelsesforordning 2018/1101.

( 13 ) – Artikel 3, stk. 2, i gennemførelsesforordning 2018/1101 lyder således: »Ansøgningerne skal indeholde ansøgernes navn og kontaktoplysninger, angive de præcise bestemmelser for den anførte eksterritoriale lovgivning eller den efterfølgende foranstaltning og indeholde en beskrivelse af omfanget af den tilladelse, der anmodes om, og skaden, der vil blive forårsaget ved manglende efterlevelse.«

( 14 ) – I henhold til de kriterier, der er fastsat i artikel 4 i gennemførelsesforordning 2018/1101, som har til formål at vurdere, om der vil blive forvoldt alvorlig skade på de beskyttede interesser, der er omhandlet i artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 2271/96.