Sag C-321/21 P

Ryanair DAC

mod

Europa-Kommissionen

Domstolens dom (Fjerde Afdeling) af 28. september 2023

»Appel – statsstøtte – artikel 107, stk. 2, litra b), TEUF – det danske marked for lufttransport – støtte, som Kongeriget Danmark har indrømmet et luftfartsselskab i forbindelse med covid-19-pandemien – midlertidige rammebestemmelser for statslige foranstaltninger – offentlig garanti for en revolverende kreditfacilitet – Kommissionens afgørelse om ikke at gøre indsigelse – støtte, hvis formål er at afhjælpe skader, som en enkelt skadelidt har lidt – proportionalitetsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling – etableringsfrihed og fri udveksling af tjenesteydelser«

1. Statsstøtte – forbud – undtagelser – støtte, der er forenelig med det indre marked – støtte, hvis formål er at råde bod på skader, der er forårsaget af naturkatastrofer eller andre usædvanlige begivenheder – garanti for en revolverende kreditfacilitet til fordel for et enkelt luftfartsselskab i forbindelse med covid-19-pandemien – omfattet – garanti, som ikke begunstiger samtlige skadelidte luftfartsselskaber – ikke relevant

   [Art. 107, stk. 2, litra b), TEUF]

   (jf. præmis 18-33)

2. Appel – søgsmålsgrunde – urigtig vurdering af de faktiske omstændigheder og af beviserne – afvisning – Domstolens prøvelse af vurderingen af de faktiske omstændigheder og af beviselementer – udelukket, medmindre de er gengivet urigtigt – anbringende om en urigtig gengivelse af de faktiske omstændigheder – nødvendigheden af præcist at angive de urigtigt gengivne beviser og påvise de fejl i analysen, der har ført til denne urigtige gengivelse – den urigtige gengivelse skal fremgå på åbenbar vis af sagsakterne

   [Art. 256, stk. 1, andet afsnit, TEUF; statutten for Domstolen, art. 58, stk. 1; Domstolens procesreglement, art. 168, stk. 1, litra d)]

   (jf. præmis 53-59)

3. Statsstøtte – forbud – undtagelser – støtte, der er forenelig med det indre marked – støtte, hvis formål er at råde bod på skader, der er forårsaget af naturkatastrofer eller andre usædvanlige begivenheder – garanti for en revolverende kreditfacilitet til fordel for et enkelt luftfartsselskab i forbindelse med covid-19-pandemien – vurdering af forholdsmæssigheden i forhold til støttens størrelse

   [Art. 107, stk. 2, litra b), TEUF]

   (jf. præmis 63-67 og 71-74)

4. Statsstøtte – forbud – undtagelser – støtte, der er forenelig med det indre marked – støtte, hvis formål er at råde bod på skader, der er forårsaget af naturkatastrofer eller andre usædvanlige begivenheder – garanti for en revolverende kreditfacilitet til fordel for et enkelt luftfartsselskab i forbindelse med covid-19-pandemien – garanti forenelig med det indre marked, selv om den har eksklusiv karakter – betingelser

   (Art. 107 TEUF)

   (jf. præmis 89-96)

5. EU-ret – principper – ligebehandling – forskelsbehandling på grundlag af nationalitet – vurdering på grundlag af artikel 18 TEUF – subsidiær i forhold til EUF-traktatens særlige bestemmelser om forbud mod forskelsbehandling – artikel 107, stk. 2 og 3, TEUF fastsætter sådanne særlige bestemmelser

   (Art. 18 TEUF og art. 107, stk. 2 og 3, TEUF)

   (jf. præmis 97-100)

6. Statsstøtte – forbud – undtagelser – støtte, der er forenelig med det indre marked – støtte, hvis formål er at råde bod på skader, der er forårsaget af naturkatastrofer eller andre usædvanlige begivenheder – garanti for en revolverende kreditfacilitet til fordel for et enkelt luftfartsselskab i forbindelse med covid-19-pandemien – støtte, der er forenelig med det indre marked i medfør af artikel 107, stk. 2, litra b), TEUF – vurdering i lyset af den frie udveksling af tjenesteydelser og etableringsfriheden – betingelser

   [Art. 49 TEUF, 56 TEUF og art. 107, stk. 2, litra b), TEUF]

   (jf. præmis 118-124)

7. Statsstøtte – forbud – undtagelser – støtte, der er forenelig med det indre marked – støtte, hvis formål er at råde bod på skader, der er forårsaget af naturkatastrofer eller andre usædvanlige begivenheder – garanti for en revolverende kreditfacilitet til fordel for et enkelt luftfartsselskab i forbindelse med covid-19-pandemien – vurdering med hensyn til artikel 107, stk. 2, litra b), TEUF – Kommissionens afgørelse, hvorved en støtte erklæres forenelig med det indre marked, uden at der indledes en formel undersøgelsesprocedure – tilsidesættelse af de berørte parters proceduremæssige rettigheder – betingelser – de berørte parter skal påvise tvivl om støttens forenelighed med det indre marked

   [Art. 107, stk. 2, litra b), TEUF]

   (jf. præmis 131-140)

8. Statsstøtte – Kommissionens afgørelse om ikke at gøre indsigelse mod en støtteordning eller en støtteforanstaltning – begrundelsespligt – rækkevidde

   [Art. 107, stk. 2, litra b), TEUF og art. 296 TEUF]

   (jf. præmis 144-149)

Resumé

I april 2020 anmeldte Kongeriget Danmark og Kongeriget Sverige to særskilte støtteforanstaltninger, der begge bestod i en revolverende kreditfacilitet på maksimalt 1,5 mia. svenske kroner (SEK) til støtte for luftfartsselskabet SAS AB, til Europa-Kommissionen (herefter »de omhandlede foranstaltninger«). Disse nævnte foranstaltninger tilsigtede at yde SAS en delvis kompensation for den skade, der fulgte af aflysningen eller omlægningen af selskabets flyvninger efter indførelsen af rejsebegrænsninger i forbindelse med covid-19-pandemien.

Anmeldelsen af den svenske støtteforanstaltning fulgte umiddelbart efter Kommissionens godkendelse i henhold til artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF ( 1 ) af en svensk lånegarantiordning med henblik på at støtte visse luftfartsselskaber i forbindelse med covid-19-pandemien ( 2 ). I denne henseende havde Sverige bekræftet, at SAS, som havde vanskeligt ved at opnå lån fra kreditinstitutterne inden for rammerne af den svenske lånegarantiordning, enten ville modtage støtte efter denne ordning eller efter den nye anmeldte garanti, men ikke begge foranstaltninger samtidig.

Ved afgørelser af 15. april 2020 ( 3 ) og 24. april 2020 ( 4 ) kvalificerede Kommissionen de omhandlede foranstaltninger som statsstøtte, der var forenelig med det indre marked i medfør af artikel 107, stk. 2, litra b), TEUF. I henhold til denne bestemmelse er støtte, hvis formål er at afhjælpe skader, der er forårsaget af naturkatastrofer eller af andre usædvanlige begivenheder, forenelig med det indre marked.

Luftfartsselskabet Ryanair anlagde sager med påstand om annullation af disse afgørelser, i hvilke sager Retten imidlertid frifandt Kommissionen ved to domme ( 5 ).

Domstolen forkastede de af Ryanair iværksatte appeller til prøvelse af disse domme ( 6 ) og bekræftede i denne forbindelse, at støtteforanstaltninger, der vedtages for at imødegå konsekvenserne af covid-19-pandemien lovligt kan forbeholdes en enkelt virksomhed, selv om virksomhedens konkurrenter også er blevet påvirket af pandemien.

Domstolens bemærkninger

Indledningsvis bekræftede Domstolen Rettens analyse, hvorefter støtte indrømmet i henhold til artikel 107, stk. 2, litra b), TEUF, som skal imødegå en usædvanlig begivenhed, ligesom i det foreliggende tilfælde kan begrænses til en enkelt virksomhed med udelukkelse af alle andre skadelidte virksomheder.

I denne henseende bemærkede Domstolen, at det på ingen måde fremgår af ordlyden af artikel 107, stk. 2, litra b), TEUF, sammenholdt med formålet med denne bestemmelse, at alene støtte, som ydes samtlige virksomheder, som har lidt skader, der er forårsaget af en usædvanlig begivenhed, kan erklæres forenelig med det indre marked.

Såfremt Kommissionen i forbindelse med undersøgelsen af en støtteforanstaltnings forenelighed med det indre marked i medfør af denne bestemmelse måtte fastslå, at udvælgelsen af modtageren ikke er i overensstemmelse med formålet om at yde kompensation for de ulemper, der er forårsaget af en usædvanlig begivenhed, og at foranstaltningen således ikke opfylder andre betragtninger uden forbindelse hermed, kan nævnte foranstaltning dermed ikke erklæres forenelig med det indre marked.

Den omstændighed alene, at en støtte kun indrømmes en enkelt virksomhed blandt flere virksomheder, der potentielt har lidt skade som følge af en usædvanlig begivenhed, indebærer imidlertid ikke, at denne støtte nødvendigvis forfølger andre formål, hvorved det med artikel 107, stk. 2, litra b), TEUF forfulgte mål udelukkes, eller at støtten ydes vilkårligt.

I denne forbindelse forkastede Domstolen ligeledes Ryanairs argumentation om, at formålet med denne bestemmelse forudsætter, at den pågældende medlemsstat handler som »en sidste garant«, som tilbyder alle virksomheder, der er udsat for bestemte usædvanlige begivenheder, samme beskyttelse, eftersom en sådan fortolkning hverken fremgår af ordlyden af eller formålet med artikel 107, stk. 2, litra b), TEUF.

Retten havde således ikke begået en retlig fejl ved at fastslå, at Kommissionen, selv om de omhandlede foranstaltninger ikke begunstigede alle virksomheder, som havde lidt skade som følge af covid-19-pandemien, med føje kunne kvalificere støtten som forenelig med det indre marked i medfør af artikel 107, stk. 2, litra b), TEUF.

I modsætning til, hvad Ryanair gjorde gældende, var den omstændighed, at Kommissionen havde erklæret den svenske lånegarantiordning forenelig med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF, i øvrigt ikke til hinder for, at denne institution erklærede den nye garanti, som Kongeriget Sverige havde anmeldt, forenelig med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 2, litra b), TEUF. Eftersom en begivenhed som covid-19-pandemien både kan kvalificeres som en »usædvanlig begivenhed« som omhandlet i sidstnævnte bestemmelse og som en begivenhed, der giver anledning til en »alvorlig forstyrrelse i en [...] økonomi« som omhandlet i førstnævnte bestemmelse, er EUF-traktaten nemlig ikke til hinder for, at nævnte bestemmelser anvendes samtidigt, for så vidt som de respektive betingelser for deres anvendelse er opfyldt.

Som led i kontrollen af proportionaliteten bekræftede Domstolen, at en individuel støtte ydet i henhold til artikel 107, stk. 2, litra b), TEUF ikke må overstige de tab, som modtageren heraf har lidt som følge af den pågældende usædvanlige begivenhed, og forkastede dernæst Ryanairs klagepunkter om, at Retten skulle have taget hensyn til en mulig overkompensation af SAS, henset til de tab, som andre luftfartsselskaber i Sverige og Danmark havde lidt. Herom fremhævede Domstolen, at det stod klart, at spørgsmålet, om eller i hvilket omfang andre selskaber ligeledes havde lidt et tab som følge af covid-19-pandemien, var uden betydning med henblik på vurderingen af en eventuel overkompensation af SAS. Eftersom Kongeriget Danmark og Kongeriget Sverige endvidere ikke var forpligtet til at tage hensyn til alle de skader, der var lidt som følge af covid-19-pandemien, eller indrømme støtte til alle virksomheder, som har lidt skade som følge heraf, kunne godkendelsen til alene at yde SAS støtte i henhold til artikel 107, stk. 2, litra b), TEUF ikke være betinget af, at Kommissionen påviste, at den skade, der var forårsaget af denne pandemi, kun skadede denne virksomhed.

Retten havde desuden med føje fastslået, at i forbindelse med en støtte i form af en garanti for en revolverende kreditfacilitet svarer den støtte, som støttemodtageren er blevet tildelt, som Kommissionen skulle tage hensyn til med henblik på at afgøre, om der forelå en eventuel overkompensation, principielt til forskellen i den sats, som nævnte støttemodtager blev indrømmet med eller uden garantien på tidspunktet for vedtagelsen af afgørelsen. Med henblik på denne afgørelse skal Kommissionen derimod ikke tage hensyn til en eventuel fordel, som den begunstigede indirekte ville udlede heraf, såsom den konkurrencemæssige fordel, som i givet fald følger af, at den begunstigede var den eneste støttemodtager.

Domstolen tiltrådte desuden Rettens konklusion om, at de omhandlede foranstaltninger ikke var i strid med princippet om forbud mod forskelsbehandling alene som følge af deres iboende eksklusive karakter, eftersom EU-retten tillader medlemsstaterne at yde individuel støtte, forudsat at alle de betingelser, der fremgår af artikel 107 TEUF, er opfyldt.

I denne henseende bemærkede Domstolen, at selv om artikel 107, stk. 1, TEUF opstiller princippet om, at foranstaltninger, der opfylder betingelserne i denne bestemmelse, herunder kravet om selektivitet, er uforenelige med det indre marked, forholder det sig imidlertid således, at samme artikels stk. 2 og 3 fastsætter visse undtagelser til nævnte princip. Det følger heraf, at statsstøtte, som ydes med henblik på et formål, der er anerkendt i disse undtagelser, og inden for hvad der er nødvendigt for og står i rimeligt forhold til virkeliggørelsen af dette formål, ikke kan erklæres uforenelig med det indre marked alene i lyset af de kendetegn og virkninger, som er uløseligt forbundet med enhver statsstøtte, dvs. bl.a. af grunde vedrørende støttens selektivitet, eller at den fordrejer konkurrencevilkårene.

I denne forbindelse forkastede Domstolen endvidere Ryanairs udsagn om, at Retten begik en retlig fejl, for så vidt som den ikke anvendte det princip om forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, som er fastsat i artikel 18 TEUF, men undersøgte de omhandlede foranstaltninger i lyset af artikel 107, stk. 2, litra b), TEUF. Ifølge fast retspraksis kan artikel 18 TEUF nemlig kun anvendes selvstændigt på forhold omfattet af EU-retten, for hvilke EUF-traktaten ikke indeholder særlige bestemmelser om forbud mod forskelsbehandling. Ifølge Domstolen udgør undtagelserne i artikel 107, stk. 2 og 3, TEUF sådanne særlige bestemmelser.

Retten havde heller ikke begået en retlig fejl ved at forkaste Ryanairs klagepunkter vedrørende en tilsidesættelse af bestemmelserne om den frie udveksling af tjenesteydelser og om etableringsfriheden. I denne henseende bemærkede Domstolen, at Ryanair for at godtgøre, at de omhandlede foranstaltninger, eftersom de kun begunstigede SAS, udgjorde en hindring for etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser, skulle have påvist, at foranstaltningerne havde restriktive virkninger, som gik videre end dem, der var uløseligt forbundet med statsstøtte ydet i overensstemmelse med kravene i artikel 107, stk. 2, litra b), TEUF. Ryanair havde i sin argumentation imidlertid blot kritiseret valget af SAS som den eneste begunstigede af de omhandlede foranstaltninger og følgerne af dette valg, selv om valget var uløseligt forbundet med foranstaltningernes selektive karakter.

Endelig forkastede Domstolen anbringendet om, at Retten havde tilsidesat kravene til begrundelse af Kommissionens afgørelser om ikke at gøre indsigelse mod de omhandlede foranstaltninger, og forkastede derfor Ryanairs to appeller i det hele.

( 1 ) – I henhold til denne bestemmelse kan støtte, der kan fremme virkeliggørelsen af vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse eller afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi, anses for forenelige med det indre marked.

( 2 ) – Afgørelse C(2020) 2366 final om statsstøtte SA.56812 (2020/N) – Sverige – covid-19: lånegarantiordning til fordel for luftfartsselskaberne (EUT 2020, C 269, s. 1).

( 3 ) – Kommissionens afgørelse C(2020) 2416 final af 15.4.2020 om statsstøtte SA.56795 (2020/N) – Danmark – Kompensation for den skade, som SAS har lidt som følge af COVID-19-pandemien (EUT 2020, C 220, s. 7).

( 4 ) – Kommissionens afgørelse C(2020) 2784 final af 24.4.2020 om statsstøtte SA.57061 (2020/N) – Sverige – Kompensation for den skade, som SAS har lidt som følge af COVID-19-pandemien (EUT 2020, C 220, s. 9).

( 5 ) – Domme af 14.4.2021, Ryanair mod Kommissionen (SAS, Danemark; covid-19) (T-378/20, EU:T:2021:194), og Ryanair mod Kommissionen (SAS, Sverige; covid-19) (T-379/20, EU:T:2021:195).

( 6 ) – Appellen iværksat til prøvelse af dom i sag T-379/20 blev forkastet ved Domstolens dom i sag C-320/21 P. Appellen iværksat til prøvelse af dom i sag T-378/20 blev forkastet ved Domstolens dom i sag C-321/21 P.